Demokrasi, Anayasalar, Partiler ve Türkiye'nin Siyasal Rejimi Üzerine Yazılar [1 ed.] [PDF]

Citation preview

DEMOKRASİ ANAYASALAR PARTİ LER VE



TÜRK İ YE'N İ N S İ YASAL REJ İ Mİ TAHA PARLA



ONHD



DEMOKRASI, ANAYASALAR, PARTILER VE TÜRKİYE'NİN SIYASAL REJIMI ÜZERINE YAZILAR



BİRINCt BASKI MART 1986 ISTANBUL



DEMOKRASİ, ANAYASALAR, PARTILER VE TÜRKİYE'NİN SIYASAL REJIMI ÜZERİNE YAZILAR TAHA PARLA



ONUR YAYINLARI STANBUL 1986



IÇINDEKILER



9 önsöz



ANAYASA VE SIYASAL REJİM 11 — 94 13 Türkiye Cumhuriyeti Anayasalarında Yasama-Yürütme-Yargı ilişkileri 14 1921 Anayasası 18 1924 Anayasası 21 1961 Anayasası 33 19801erde Anayasa Değişikliği ve Başkanlık Sistemine Doğru 33 1961 Anayasası 'nda Yürütme 35 Parti-Hükümeti ve Devlet Bürokrasisi 36 Parlamenter Demokrasilerde Başkanlık Sistemi 37 Otoriteryen Sistemlerde Devlet Başkanlığı 39 Demokrasilerde Anayasaların Yapılması, Değiştirilmesi ve Kurucu Meclisier 40 Anayasa ve Çoğulcu Demokrasi 42 Parlamenter Demokrasilerdeki Yöntemler 45 Yöntemlerden Biri: Kurucu Meclis 50 Otoriter Rejimlerdeki Uygulamalar 51 Türkiye'deki Uygulamalar 55 1982 Anayasa Tasarı sı nın Devlet Rejimi Yosama'nın Gerilemesi 55 57 Yürütme'nin Üstünlüğü Parti-Hükümeti'nin Zayı f lığı 59 61 Yargı Bağımsızlıği'mn Yokolması . 62 1982 Anayasa Tasarısını n özgürlüksüzlükler Rejimi 62 Düşünce, Bilim, Basın 63 Dernekler ve Sendikalar 64 Tasarının Ekonomik ideolojisi Siyasi Partiler 65 Amaclanan Siyasi Rejim 66 69 Türkiye'de Anayasacılik Hareketleri ve Yeni Bir Anayasaya Doğru



70 I. ve Il. Meşrutiyet Anayasaları 71 1921 Anayasası 72 1924 Anayasası 74 1961 Anayasası 80 1982 Anayasası 85 Yeni Bir Anayasaya Doğru 87 Anayasa Hukuku'nda "Delik" ve "Askı " Kavramları 92 Hukuk ve Siyaset Acı sından Anayasa Değişikliği



DEMOKRASI, ÖZGÜRLÜK VE SİYASAL KATILIM ..„ , 95 1121 97 Parlamentarizmin Önemi ve Tarihselliği 103 Özgürlük, Eşitlik, Demokrasi 108 Düşünce ve Örgütlenme Özgürlüğü



SEÇIM VE SİYASAL PARTILER 113 — 161 115 1982 Anayasası'VlaSiyasal Partilere Getirilen KıSı tlamalcir kurül4ta''ve'işleyişte Parti 116 118 Mecliste Parti 120 Hükümette Parti 122 Olağanüstü Hallerde Parti 124 Türk Siyasal Yaşamında "Seçim" ve "Seçme"nin Yeri Seçim mi, Seçme mi? 124 60 Yılda 2 Seçim 126 "Kooptasyon" ve "Konsensus" 128 130 Partiler ve Parti Sistemi Üstüne Bazı Gözlemler 137 Tek-Parti Döneminde Şef Sistemi ve Siyasal İdeoloji 147 6 Kasım 1983 Seçimleri ve Partiler Coğrafyası "Icazetli" Partilerin Durumu 148 149 Sa§daki-Ge4iiefer "Sordaki Bocalama 153 155 4ktidar Partisi Üstüne Birkaç Gözlem Siyasi ve iktisadi Liberalizth. Efsanesi 156 "Ortadlrek" ve "Büyük Korku" 159 Bürokrasi ve Teknokrasi 160 •...•



HUKUK REJİMİ VE ÜNİVERS1TE ÖZERKLWi



163 — 181 165 1980'lere Doğru ''Yasal Önlemler Paketi" 171 1980'lere Doğru Üniversite Özerkliği 1986 BASINDA ANAYASA SORUNLAR!



183 — 194 185 Yeni Anayasanın Yapılış Yöntemi ;e Devlet Rejiminin Demilitarizasyonu 190 Anayasada Devlet Rejiminin Demilitarizasyonundan Sonra?



ÖNSÖZ



BURADA derlenen yazılar 1980-1986 döneminde yazıldı. Hepsi dergi ve gazetelerde basıldı. Başlık ve arabaşlıklardaki kimi değişiklikler dışında aynen yayınılanıyor. 1978 ve 1979'da çıkmış iki yazıyı da (biri hukuk, öbürü üniversite rejimi üstüne) dahil etmemin nedeni, 1980'lere gelinirken siyasal sistem üzerinde yoğunlaştırılan geri-düzenlemeci baskılara Türkiye'nin o zamanki sosyal demokratlannın da katılmış olduğuna tanıklık etmeleridir. Belli bir konu bütünlüğünün yanısıra, bu yazılardaki ortak özellik, dönemin siyasal gelişmeleri karşısında yurttaş görüşleri olmalarıdır. Yaygın pazitivist ve güncel pragmatik siyasal çözümleme geleneğinden fark9



11 olarak, kuramsal ve ilkesel kaygılarla kaleme alınmışlardır. Çoğu kez zaman baskısı altında aceleyle, ama yine de biraz teorik öngörüde bulunma çabasıyla. Siyaset teorisi ile uğraşmış, anayasa hukuku ve politikaları ile de ilgilenmiş bir yurttaş olarak, hangi koşullar altında olursa olsun, bazı şeylerin mutlaka söylenmesi gerektiği ve bir noktaya kadar da söylenebileceği varsayımi ile hareket ettim. Ayrıca, demokrasi ve anayasa gibi hayati konuların ille de teknik ve akademik olması gerekmeyen, dergi ve gazete okurlarınca da izlenebilecek bir dil ve yaklaşımla tartışılabileceğine; yine de belli bir, bilimsellik demeyeyim, kuramsanık ve bütünlük içinde ele alınabileceğine inandım. Sonuçta, bu yazılarm tür ve üslûp olarak biraz melez olduklarının farkmdayun. Gazete ve dergi okuyucusu için kuru, profesyonel için gazetecivâri kaçmış olabilirler. Varsın olsun. Amacım yukarıda belirtildi. Son bir söz. Bu yazılarda sık yinelediğim bir nokta var. 1961 Anayasası'nın demokratik özgürlükler rejimi başkadır; anti-demokratik yapilış biçimi ile devlet rejimindeki kimi sakatlıklar başkadır. Demokrat aydınların ve anayasa hukukçularının 1961'i tümüyle fetişleştirmekten vazgeçmeleri ardı ndaki vesayetçi devletçi ideolojiyi (esas kuruluşa da yansımış olan) aşmalan zamanı gelmiş olmalıdır. Ocak 1986.



IG



ANAYASA VE SIYASAL REJIM



TÜRKIYE CUMHURIYETI ANAYASALARINDA YASAMA-YÜRÜTME-YARGI ILIŞKILERI



BU YAZIDA cumhuriyet anayasalarının belli bir yönü (Yasama-Yürütme-Yargı ilişkilerinin düzenlenişi) üzerinde durmak ve 1921, 1924, 1961 anayasalarını altı temel nörm açısından değerlendirmek istiyorum: 1) Parlamenter meşruiyet (Yasama'nın üstünlüğü), 2) Güçlü Yürütme'nin Yasama'ya dayalı olması, 3) Yönetim organlarının (bürokrasinin) Yürütme'ye (partihükümetine) bağlılığı, 4) Yasama yetkisinin devredilemeyeceği, 5) Yargı'nın bağımsızlığı, 6) Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcilığı. 1921 kısa ve Yargı'dan söz etmeyen bir belge olmakla birlikte, saydığımız diğer normları kuramsal anayasa geleneğine sokmuş olması bakımından bana önemli görünmektedir. 1924 liberal parlamentarist bir belge 13



niteliğiyle bu normlarm hepsini kuramsal gelenekte pekiştirmektedir. 1961'in ise, (4), (5), (6) açısından geleneği yetkinleştirmekle birlikte, (1), (2), (3) açısından şimdiye dek üzerinde pek durulmayan birtakım sorunlar taşıdığını düşünüyorum. Yazımın üçüncü bölümünde bu konuda yeni değeriendirmelere gerek olduğunu savunacağım. Baştan belirteyim ki bu yazıda hukuksal bir çerçeve içinde kalacağım. Siyasal-sosyolojik çözümlemelere, metin-uygulama ayrılıklarma, tasarı/öneri-sonuç belgesi sorunlarına girmeyeceğim. Seçtiğim bu çerçevenin, kısmi olmakla birlikte, önemsiz ve anlamsız olmadığı kanısındayım. Nihai anayasa metinlerinin, bütünsel siyasal gerçeklik içinde tam hükümlerini yürütmelerine imkân verilmediği hallerde bile, bunların salt birer «kâğıt parçası» veya «üst-yapı görüntüsü» olarak görülmesini isabetsiz bulurum. Çünkü temsil ve tescil ettikleri kuramsal gelenek veya siyasal kültür de, ürünü oldukları parlamento çoğunlukları da (sosyal-güçler dengesi değilse de), nihayet siyasal gerçekliğin birer parçasıdırlar. Belli zaman ve yerlerde belirleyici olmasalar da hesaba katılmaları gerekir — hiç değilse çelişkilerin ve asıl belirleyicilerin somut koşullarda doğru saptanabilmesi için. 1921 ANAYASASI



1921 anayasası, parlamenter meşruiyet (yasamanı n üstünlüğü) ilkesinin katı biçimi olan güçler birliği (meclis hükümeti) sistemini kurmuştur. «Yürütme erki ve yasama yetkisi, milletin tek ve gerçek temsilcisi olan Büyük Millet Meclisi'nde bulunur ve toplanır» (Md. 2) dernekle bu sistemin en yalın bir tanımı nı vermiştir. «Büyük Millet, Meclisi tarafından yönetilen Türkiye Devleti»nin hükümeti, «Büyük Millet Meclisi hü14



kümeti ünvanını taşır» (Md. 3) ve «Büyük Millet Meclisi, hükümetinin bölündüğü daireleri» «kendi seçtiği vekiller vasıtasıyla yönetir» ve bunlara teker teker «yön verir» (Md. 8). Diğer bir deyişle, yürütme organı, ortak sorumluluk taşıyan ve güçler ayrılığı sisteminde olduğu gibi yasama organına karşı yetkileri bulunan bir kabine (bakanlar kurulu) değil, adı üzerinde, yasama organının vekili olan bir kuruldur (icra Vekilleri He yeti). 2. madde ile 1. madde («Egemenlik kayıtsız şartsız milletindir. Yönetim biçimi, halkın kendi kaderini dolaysız belirlemesi esasına dayanır.») birlikte okunduğunda, millet iradesi ile meclis iradesinin seçim dönemi boyunca, özdeşleştirildiği apaçık ortaya çıkmaktadır. Bütün bunlara göre, 1921 anayasasının temel kuruluş şeması içindeki ilişkiler hiyerarsisi şöyle özetlenebilir: Millet egemenliği - Yasama organı (özdeşlik ilişkisi); Yasama organı - Yürütme organı (vekalet ilişkisi); Yürütme organı - Yönetim organları (bağlılık ilişkisi). Kısası: Halk - parlamento - hükümet - bürokrasi. 1921 anayasasının 9. maddesinin 3. cümlesine göre icra Vekilleri Heyeti Reisi'ni (başbakanı değil), vekiller heyeti kendi içinden seçerken, 1922 tarihli bir kanunla meclis bunu da doğrudan kendi seçer hale gelmiştir. „Ancak bu değişiklik kısa ömürlü olacak, 1924 sistemine taşınmayacaktır. Yasamanın üstünlüğü anlayışının Birinci T.B.M.M.'nin (1920 - 1923) çoğunluğuna ne derece egemen olduğunu göstermesi bakımı ndan ilginçtir. 1.923 tarihli bir başka kanun ile de «ortak görevlerden, Reis'in Vekiller ile birlikte sorumlu oldu'ğu» kabul edilmiş, 1924 sistemindeki ortak sorumluluk ögesine doğru ilk adı m atılmıştır. 1921 anayasasında yasama erkinin yürütme erkine üstünlüğü bu derece net konmuş olmasına karşın, 9. 15



madde bazı sorunlar taşımaktadır. Her ne kadar «icra Vekilleri Heyeti içlerinden birini kendilerine başkan seçerler» ise de, «Büyük Millet Meclisi Reisi vekiller heyetinin de başkanıdır.» Ayrıca, Meclis Reisi «bu sıfatla, Meclis adına imza koymaya ve Vekiller Heyeti karar-. larını onaylamaya yetkilidir.» Gerçi kuvvetler birliği ve meclis hükümeti anlayışına göre, Yasama'nin Yürütme'ye üstünlüğünün bir kez daha doğrulanmiş olmasında bir tutarsızlik yoktur ama, dikkati çeken nokta buradaki yetki toplulaşmasının yasama organının bütününde (mecliste) değil, yasama organının başında (şahısta) olmasıdır. Mustafa Kemal'in Ziya Gökalp'den aldığı «tabiatta dahi tevhidi kuvva vardır» (doğada bile kuvvetler birliği vardır) görüşündeki güç odağı, sözün aslmdaki kurumsal anlamını yitirmiş, Yasama'nın da, Yürütme'nin de başı olan bu tek şalus niteliği ile, bütününün ruhuna da lâfzına da aykırı olmasına rağmen, 1921 anayasasının 9. maddesine girebilmiştir. Bir bakıma, «kuvvetler birliği»nin bu tarzdaki tecellisi, «meclis hükümeti»nin de hükmünü kırmış olmaktadır. Çünkü meclis adına imza koyan ve bakanlar kurulunun kararlarını onaylayan bir «şef», genel olarak parlamenter meşruiyet-yasamanın üstünlüğü ilkesine de, özel olarak 1921'in «meclis hükümetçiliği»ne de sığmaz. Ancak «şef sistemleri» ile ve «yürütmenin üstünlüğü» ilkesi ile bağdaşır. Teslim etmek gerekir ki, 1921 bu bakımdan, ama yalnızca bu bakımdan, «şahsa göre yapılmış» bir anayasa olmaktan kurtulamamıştır. Ama hemen hatırlamak da gerekir ki, Cumhuriyet Türkiyesi siyasal hayatının son derece ilginç ve önemli bir diyalektiği olarak, birinci ve ikinci Türkiye Büyük Millet Meclisleri'nin «parlamenter meşruiyetçi» anayasal kuramları ve çoğunlukları ile seçkinlerin diğer bir bölüğünün siyasal 16



kültürüne egemen olan «şefçilik» ve «yürütmenin üstünlüğü» anlayışları arasında başlayıp sürüp giden çatışma, fiiliyatta zaman zaman, hatta sık sık, ikinciler lehine sonuçlanmışsa da, bu anlayışlar hiçbir cumhuriyet anayasasının sonuç belgesine ciddi biçimde girexnemiştir. (Ne var ki bu kuramsal anayasal gelenek, yeteri kadar vurgulanmamaktadır). Nitekim sorumsuz devlet başkanı kurumunu kabul eden 1924 anayasasına «şefçilik» anlayışı 1921 dozuyla dahi girememiş, «yürütmenin üstünlüğü»ne varan ölçüde yetkilerle donatılmış bir devlet başkanı getiren hükümet teklifi meclis çoğunluğu tarafından geri çevrilmiştir. Yine 1923'teki bir anayasa değişikliği kanunu ile «Türkiye Devleti'nin hükümet biçimi Cumhuriyet'tir» denmiş (Md. 1), 1921 anayasasının 1. maddesi ile yalnız fiilen değil, hukuken de zaten getirilmiş bulunan cumhuriyet rejiminin adının resmen konması süreci tamamlanmıştır. Aynı kanunun 10, 11, 12. maddeleri ile de Cumhurbaşkanlığı ve Başbakanlık kurumları yaratılarak, 1924 sisteminin temelleri geliştirilmiştir. Yine 1923'te kabul edilen bir kanunla (Md. 1 ve 2) askerlikle milletvekilliğinin aynı kişide birleşemeyeceği anayasal bir hüküm statüsüne alınmış, yasama yetkisinin «iller halkinca seçilmiş üyeler» (1921 Md. 4) tarafından kullanılabileceğine ilişkin anayasa hükmü pekiştirilmiştir. Asker kişilerin T.B.M.M. üyesi olabilmeleri için istifa ve seçilme şartları getirilmiş, 1920 tarihli Nisabı Müzakere Kanunu'nun 4. maddesinin istisna ettiği asker kişilerin ise meclis görüşmelerine katliamamaları öngörülmüştür. Seçimle gelen bir yasama meclisinin üstünlüğü (parlamenter meşruiyet) ilkesinin gü•ü, kurtuluş savaşı yönetmiş kumandanlar için bile böy-. le bir hukukça sınırlama (limitasyon) ve de kumandan17



lar tarafından hukukça kendini sınırlama (oto-limitasyon) biçiminde yine kendini göstermiştir. 1924 ANAYASASI



İkinci T.B.M.M.'nin (1923 - 1927) kabul ettiği 1924 anayasası, parlamenter meşruiyet ilkesinin katı biçimi olan güçler birliği sistemi ile, bu ilkenin yumuşak biçimi olan güçler ayrılığı sistemi arasında bir sistem kurmuştur. Bu bakımdan 1924 sistemi, ne tam olarak bir «yumuşatılmış meclis hükümeti» sistemi, ne de tam olarak bir «kabine sistemi», veya dar anlamda «parlamenter» sistemdir. Çünkü yürütme erki yasama erkinden, birinci türde olabileceğinden daha fazla ayrışmış; diğer yandan, ikinci türde olması gereken nitelikte ve ölçüde yetkilerle donatılmamıştır. 3. ve 4. maddeler,. 1921'deki üstünlük ve özdeşlik ögelerini aynen yinelemiştir: «Egemenlik kayıtsız şartsız milletindir.» «T.B.M. M. milletin tek ve gerçek temsilcisi olup, millet adına egemenlik hakkını kullanır.» 5. Maddede güçler birliği anlayışı tekrarlanmakla birlikte («Yasama yetkisi ve yürütme erkinin B.M.M.'nde gerçekleşip toplandığı») bu, yürütme erkine ilişkin maddelerle birlikte okunduğunda biraz daha değişik bir yorum gerekmektedir 6. madde parlamenter meşruiyetin en kesin bir ifadesini verir: «Meclis yasama yetkisini bizzat kullanır».. Yani bu yetki devir veya gasp edilemez. 7. madde, meclisin «yürütme erkini kendi seçtiği Cumhurbaşkanı ve' onun atayacağı bir Bakanlar Kurulu eliyle» kullanacağını ve meclisin «hükümeti her zaman denetleyebileceğini ve düşürebileceğini» belirtir. 8. madde ise «yargı hakkı»nın, «millet adına ve kanuna göre bağımsız mahkemeler tarafından» kullanılacağını öngörür. Üç erkin kuruluş, görev ve yetkilerini düzenleyen özel bölümlerden önceki Genel Hükümler'de yer alan bu üç madde (6, 7,. 18



8), 1961 anayasasında da yineleneceği üzere (5, 6, 7. maddeler), güçleri gerçekten ayırmış; fakat, ve bu kez, 1961'den değişik olarak, «güçler ayrılığı» sayılabilecek ölçüde yürütmeyi yasamaya karşı yetkilerle donatmamıştır. 1924'e göre yasama yürütmeyi her zaman denetleyebilir ve düşürebilir; fakat «parlamenter sistem»in ayine' özelliği olan, yürütmenin yasamayı feshi yetkisi hükümete verilmeıniştir. Tabii hemen eklemek gerekir ki, yasama ve yürütme için söz konusu olan bu yetki karışması, 1924 sisteminde, yargı için geçerli değildir: Aşağıda göreceğimiz üzere, Yargı'mn ayrılığı ve bağımsızlığı 1924'de tamdır. 1924 anayasası sonuç belgesi, lafzı ve ruhuyla (tasarısı ve uygulanışı ayrı bir konudur) tam bir parlamenter üstünlük getirmiştir. «Kanun teklif etme hakkı Meclis üyelerine ve Bakanlar Kurulu»na, yani «millet tarafından seçilmiş milletvekillerine» aittir. (Md. 9 ve 15). «Milletvekilliği ile hükümet memurluğu bir kişide birleşemez» (Md. 23), yani yasa koyuculuk, milletçe seçilmiş temsilcilere aittir. «Kanun koymak, değiştirmek, yorumlamak, kaldırmak», vs. «görevleri T.B.M.M. ancak kendi yapar» (Md. 26). Yani yasama yetkisi devir veya gasp edilemez. Yürütme organına gelince, Devlet Başkanı olan Cumhurbaşkanı, «meclis tartışma ve görüşmelerine katılamaz ve oy veremez» (Md. 32); «çıkaracağı kararlar, Başbakan ile ilgili Bakan tarafından imzalamr» (Md. 39). Kısacası, 1924 anayasasına göre, Cumhurbaşkanlığı «sorumsuz» ve «temsili» bir makamdır. 44-52. maddeler ise yürütme organmm kuruluşunu ve görevlerini düzenlerken, önemli olarak, başbakanın ve bakanların meclis içinden seçilmesi esasını getirmiş ve 1921'den değişik olarak, «toplu sorumluluk» ilkesini koymakla yürütme 19



gücünü, bu bakımdan, «kabine sistemi»ne yaklaştırmıştır. Yürütme ile ilgili olarak, 1921 anayasasının 9. maddesindeki sorunlara benzeyen bazı sorunlar, 1924 anayasasının 32. maddesinde de karşımıza çıkmaktadır. Her ne kadar 32. madde, diğer ilgili maddelerle konmuş olan sorumsuz ve temsili cumhurbaşkanı makamıyla uyumlu olarak cumhurbaşkanı «cumhurbaşkanı kaldıkça... meclis tartışma ve görüşmelerine katılamaz ve oy veremez» diyor ise de, aynı zamanda cumhurbaşkanının devletin başı sıfatıyla «özel törenlerde Meclis'e» ve —daha önemlisi— «gerekli gördükçe Bakanlar Kurulu'na» da başkanlık edeceği hükmünü getirmektedir. Bu durum bir bakıma 1921'in kalıntısı, diğer taraftan, yukarıda da işaret ettiğim üzere, 1924'ün tasarısına göre oldukça zayıf bir yetki genleşmesidir. Md. 53 «Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri kanunla belirlenir» demiş; Md. 54 «Hakimler bütün davalarm görülmesinde ve hükmedilmesinde bağımsızthrlar... her türlü müdahaleden uzaktırlar... Mahkemelerin kararlarını T.B.M.M. ve Bakanlar Kurulu hiçbir bakımdan değiştiremez, bozamaz, erteleyemez, infaz hükümlerine karşı çıkamazlar» diyerek, mutlak bir yargı bağımsızlığı getirmiştir. Yargı erki, bırakın Yürütme'yi, Yasama'nm dahi denetim ve karışmasından korunmuştur. 1924 anayasası, yargının bağımsızlığını ve özerkliğini mahkemeler ve kararlar açısından güvence altına almakla kalmamış, hakim teminatma da özen göstermiştir. 55 ve 56. maddeler ile hakimlerin haklan, ödevleri, özlük hakları, atanmaları ve işten çıkarılmalarını da kanuna bağlamış; 57. madde ile de hakimlerin «kanunla gösterilen görevlerden başka genel veya özel hiçbir görev» alamayacaklannı belirtmiştir. 68 - 88. maddeler, tam bir liberal anlayışla «Türk20



ler'in Kamu Haklan»rn saymıştır. (1924'ün bu bakımdan, liberal ve solidarist anlayişlarm bir karışımı olan 1961 anayasası ile karşılaştırılmasi bu yazımı= kapsamı dışında kalmaktadır). Son olarak şunu belirtelim ki, 1924 anayasasının 103. maddesi «Anayasanm hiç bir maddesi hiç bir sebep ve bahane ile ihmal ve tatil olunamaz. Hiç bir kanun Anayasa'ya aykırı olamaz» derken, hem «anayasanın üstünlüğü» ilkesini açıkça getirmekte ve 1961 anayasasının 8. maddesinin öncüsü olmakta, hem de «kanunlar hiyerarşisi» ilkesine altmış yıllık bir geçmiş kazandırmaktadır. 1961 ANAYASAS1



1961 anayasası genellikle parlamenter meşruiyet (yaşamanın üstünlüğü) ilkesinin yumuşak biçimi olan güçler ayrılığı sistemini getirmiş gibi görülmesine ve diğer temel normlar açısından olduğu gibi bu bakımdan da 1921 - 1924 =1961 sürecinin doğrusal gelişiminde bir son açılım olarak değerlendirilegehnesine. karşın, 1961'deki Yasama-Yürütme ilişkileri ile Yürütme'nin kadro ve yetkilerinin düzenlenişi titiz ve 'objektif bir biçimde incelendiğinde, bence ortaya biraz farklı ve nüansli bir yorum gereği çıkmaktadır. Doğrudur, 1961 .anayasası özellikle yargının bağımsızlığı ve anayasanın üstünlüğü ilkeleri ile hak ve' özgürlükler açısından kuramsal anayasa geleneğinde ileri bir aşamadir. Ancak bıı meziyetler, 1961'in (1), (2), (3). ilkeler açısından, belki de bir ölçüde 'asıl niyetinin aksine, taşıdığı bazı zaafları görmemize engel'. olmamalıdır. Söyle ki: 1961 anayasası, daha Genel Esaslar'la başlarken, 4. madde ile parlamenter üstünlüğü kayıt ve çekinceler altına almıştır; «Egemenlik. kayıtsız şartsız milletindir». Ancak hemen; «Millet, egmenliğini, Anayasanın 21



koyduğu esaslara göre, yetkili organlar eliyle kullanır.» (abç). Burada, 1921 ve 1924'ün «TBMM'nin, milletin tek ve gerçek temsilcisi olduğu» ilkesi ve seçilmiş yasama meclisi ile halk iradesi arasmdaki özdeşlik ve doğrudan temsil ve tam vekalet ilişkisi varsayımı terkedilrnekte; millet egemenliğinin kullanılmasına, meclisin yanısıra, başka «yetkili organlar» (seçilmemiş) ortak edilmektedir. Bu, anayasa hukuku açısından, «yasama yetkisinin devredilemeyeceği ve gaspedilemeyeceği» ilkesinden belli bir uzaklaşma teşkil ederken, 1961 anayasa koyucusunun seçilmiş parlamento çoğunluklanna karşı duyduğu güvensizlik, ürküntü ve seçkinci-vesayetçi zihniyetini de simgelemektedir. 1961 anayasa koyucusu, 1950-1960 dönemi hükümetlerinin, temsili demokrasinin ana dayanağı olan «çoğunluk» ilkesini, bu ilkenin tamamlayıel parçası olan «azınlık hakları= çiğnenmernesi» ilkesini bozarak, gölgelemiş olmasını yersiz bir biçimde genellemiş; sorumluluğu belli bir siyasal iktidara yakıştıracağına bu temel ilkenin kendisini sorgulamıştır. Oysa «çoğunluk» ilkesi, 1961 anayasa-koyucusunun sandığı gibi içkin olarak «çoğunluk tiranlığı» demek değil, temsili demokrasinin baş varsayımıdir. Azınlık haklannı çiğneyen bir parti-hükümeti olayı yaşandığında, akla gelmesi gereken şey, çoğunluk ilkesinin ta kendisini reddetmek değil, hukuk devletinin diğer anayasal güvencelerini güçlendirmek olmalıydı. Sonuçta, bu yanlış genelleme ve nedensellik atfı, parlamenter üstünlüğün zayıflatılması oldu. 1961 sisteminde yasama-yürütme-yargı ilişkilerini ve bunların kuruluş ve yetkilerini incelerken, karşımıza hep bu isabetsiz anlayışın izleri çıkacaktır — özellikle yasamanm güçsüzlüğünde ve yürütmenin güçlülüğünde. 1961'de yasamanın üstünlüğünün ve parlamenter meşruiyetin nasıl zayıflamış olduğunu başlıca iki nok22



tada toplayabiliriz: a) Kurulan ikinci meclisin (Cumhuriyet Senatosu'nun) secilme biçimi ve kompozisyonu: seçilebilme şartlarındaki kayıtlar ve tabii ve atanmış üyeler bakımından elitist ve kısmen korporatif niteliği (tasarıdaki 2/3 korporatif nitelikten büyük ölçüde arındırılmış da olsa), b) ikinci meclisin yasama erkinin kullanılmasında birinci meclisten (Millet Meclisi'nden) üstün durumda oluşu: özellikle 92. madde ile düzenleniş biçimiyle, kanunların görüşülmesinde ve kabulünde Senato'nun veto hakkı olan bir çeşit üst kamara gibi çalışarak tamamen seçilmiş bir meclis olan Millet Meclisi'nin kanun yapma görevlerini denetlemesi ve yavaş'atması. 92. maddenin ayrıntılarına girmeden diyebilirim ki: Bir: 20. yüzyılın genel eğilimi ikinci meclislerin yetkilerinin azaltılması ve ikincilleştirilmesi iken, 1961 anayasasında bunun tersi bir denge söz konusudur. İki: Meclislerin yasama görevlerindeki etkinlikleri bir bütün olarak düşünüldüğünde, bu mekanizma ve prosedürden hızlı kanun çıkması çok zordur. (Özellikle son birkaç yıldır işitilen «meclislerden kanun çıkmıyor» şikâyetinin —içerik olarak doğru veya yanlış— nedenleri arasında, cılız seçim çoğunluklannın, parlamento aritmetiklerinin, meclis iç tüzüğünün, partisel kilitlemelerin, v.s.nin yanısıra belki artık 92. maddeyi de görmeye başlayabilrnek gerekmektedir.) 1961'de parlamenter meşruiyet'in ve yasamanın üstünlüğünün zayıflatılışının ikinci yüzü de yürütmenin düzenlenişidir. Sırayla: Daha başlarken, cumhurbaşkanının TBMM'ce ve kendi üyelerinden seçileceği öngörülmüşse de (Md. 95), TBMM'nin ikinci kamarası olan Cumhuriyet Senatosu'nda tabii üyeler ve devlet başkanı kontenjanından atanan üyeler de bulunduğu için, 1961 anayasası teorik olarak halkın- kendi oyu ile seçmediği, dolayısıyla temsilci 23



ve vekil olmayan, kişilerin de cumhurbaşkanı olabilmesine cevaz vermiştir. (Nitekim uygulamada da 1961'den sonra Türkiye cumhurbaşkanlarının hepsi seçilmemiş asker kişiler olmuştur. Ihtimal teamüle dönüşmüştür.) Bu durumun bir uzantısı olmak üzere, 97. maddenin 1. fıkrası cumhurbaşkanını temsili ve 98. madde de sorumsuz olarak tanımlamasma karşın, 97. maddenin 2. fikrasının 1. cümleciği «Cumhurbaşkam gerekli gördükçe Bakanlar Kurulu'na başkanlık eder» dediği için, seçmence seçilmemiş bir kişinin aynı zamanda fiilen hükümete de başkanlık edebilmesi olasılığı yaratılmıştır. Oysa parlamenter demokraside esas, parti-hükümeti demek olan Bakanlar Kurulu'nun, parlamento çoğunluğuna sahip milletvekillerinden oluşmasıdır — başkanı dahil. (Böylesine beylik şeyleri sıkılmadan yineliyor olma= nedeni, bazen en temel soruları sormuyor veya en bariz çarpıtmaları doğal görüyor olmamızdir.) Devam edelim. Md. 102'de Başbakan'ın meclis içinden seçilmesi şartı var ise de, «TBMM üyeleri arasında» kontenjan ile gelenler de bulunduğuna göre, başbakanın yine seçilmemiş bir kişi olabilmesinin kapısı açılmış demektir. (12 Mart döneminin fiili iktidar tarafından «atanmış» başbakanları bir anayasal jest ile kontenjana alınmış olsalardı, bu, genel ilke olarak «anayasaya-aykırı» düşmek gerekirken, 1961 anayasasına göre «anayasadışı» bile olmazdı.) Yine 102. madde, bu sefer daha da bariz ve kolaylaştırılmış bir biçimde, bakanların da seçilmemiş kişiler olabilmesine olanak tanımıştır: Bakanlar TBMM üyeleri arasından veya «milletvekili seçilme yeterliliğine sahip olanlar arasından» da seçilebilecektir. Bu da, tartışmasız olarak ve tarif itibariyle, temsili demokrasiye, seçmen iradesine ve parlamenter meşruiyete aykırıdır. Çünkü seçilmemiş kişileri devlet yönetiminde söz sahibi 24



kılmaktadır. Kaldı ki bu durum, bakanlar kurulunun ortak sorumluluğunu koyan 105. madde ile de tutarsızdil.. Otorite kaynağı ve dolayısıyla sorumluluk mercii farklı olan iki tip bakanın bulunacağı bir kabinede, iş terliği bir yana, ortak sorumluluk laf ta kalmaya mahkümdur. Parlamenter sistemin dar anlamında, ayineı özelliklerinden biri olan Yürütme'nin Yasama'yı feshi meselesi de 1961'de problematiktir. Genel ilke, varolan yasama meclisi ile çalışmayan bir parti-hükümetinin yeni çoğunluk aramak üzere onu feshedebilmesi iken, 1961 anayasası 108. madde ile bu yetkiyi çok dağıtmış; bu yetkinin birincil kullanımı kabine olmak gerekirken, ağırlığı Cumhurbaşkanma ve Meclis Başkanları'na vererek hem ilkenin hikmetinden uzaklaşmış, hem de çok randımansız bir mekanizma getirmiştir. (89. ve 104. maddelerindeki gensoru ve güvenoyu prosedürlerine de bakınız.) Siyasal istikrar sağlasın diye yaratılan bu mekanizma, tam tersine parlamenter kilitlenmelere ve etkinliği kalmayan parti-hükümetlerine yol açmıştır. Son olarak, bence 1961 anayasasının en önemli zaaf ına, Yürütme erkinin iç kuruluşuna geliyoruz. Hemen belirtmek isterim ki, parlamenter demokrasilerde etkin Yürütme (parti-hükümeti), bir taraftan kaynağı olan parlamenter meşruiyete (Yasama'nin üstünlüğüne), diğer taraftan organları olan Yönetim'in (sivil ve askeri bürokrasinin) kendisine tâbi olmasına dayanır. Yazının başında da şematik olarak ifade ettiğim üzere: Halk --> Yasama Yürütme --> Yönetim. Oysa 1961 anayasasında erkler-arası ilişkiler pek çle böyle bir anlayışla düzenlenmemiştir. Bu sorunun tam bir toparlamasım biraz ileriye bırakarak, Yürütme'nin iç düzenlemesine geçmek istiyorum, ki bence ana sorunun en önemli göstergesidir. Başka bir deyişle, 25



özellikle yasama-yürütme ilişkilerini belli bir yaklaşımla düzenleyen anlayış, bilinçli veya bilinçsiz, en açık bir biçimde yürütmenin kadrosunu belirlerken dile gelmektedir. 1961 Anayasasının kendi madde numaralarına göre Yürütme'nin kadrosu şöyledir: A. CUMHURBAŞKANI (95-101) B. BAKANLAR KURULU (102-111) I-VII. Bakanlar Kurulu (102-109) VIII. Milli Savunma (110-111) a. Genel Kurmay Başkanlığı (110) b. Milli Güvenlik Kurulu (111) C. İDARE (112-125) II. Merkezi İdare ve Mahalli İdare (115-116) IV. Özerk Kuruluşlar a. Üniversite (120) b. Radyo ve Televizyon ve Haber Ajansları (121) V. Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları (122) D. IKTISADI VE MALİ HÜKÜMLER (126-131) II. Sayıştay (127) IV. Devlet Planlama Teşkilatı (129) Şimdi iki soru sorulabilir: (1) Bu sistematiğin nesnel olarak temsil ettiği Yürütnie iç kuruluşunda neler dikkati çekmektedir? (2) Bu sistematiğin ardındaki mantık nedir? Bu sistematik nasıl bir anlayışın ürünüdür? Sırayla: (1a) Yürütme erki hayli dağıtılmıştır: Yürütme başlığı altında Cumhurbaşkanı ve asıl Bakanlar Kurulu ile birlikte, Yönetim organlarından (Milli Savunma, Merkezi ve Mahalli İdare) öteye, özerk kuruluşlar ve Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları gibi unsurlar 26



da sayılmıştm (Bu yetki dağılımından apayrı bir konu olan «özerklik» ilkesinin olumluluğu yazımın kapsamı dışındadır.) Bunu da, parlamentoya dayalı etkin hükümet ilkesinden uzaklaştıran «egemenliğin yetkili organlar eliyle kullanılması» anlayışının uzantısı olarak görmek mümkündür. Yürütmenin asll odağı olan Bakanlar Kurulu'na (parti-hükümetine) bağlı ve bağımlı olması gereken İdare'nin (Yönetim'in) askeri kanadı (askeri bürokrasi), Merkezi ve Mahalli İdare (sivil bürokrasi) ile birlikte C. İDARE başlığı altına konmak gerekirken, Bakanlar Kurulu ile birlikte B. BAKANLAR KURULU başlığı altında ve parti-hükümeti ile eş düzeyde zikredilmiştir. Liberal parlamenter demokrasilerin temel kuruluşunun ayıncı özelliklerinden olan askeri otoritenin sivil otoriteye tâbi olması kuralından bu ayrılışın 1961'deki diğer izleri de, Md. 110'daki Genel Kurmay Başkanı'nın Milli Savunma Bakanfna değil, doğrudan Başbakan'a karşı sorumlu olması ve Md. 111'deki Milli Güvenlik Kurulu'nun, yine eş düzeylilik varsaynmyla, parti-hükümeti ile askeri bürokrasi arasında irtiban sağlayan bir ortak karar-alma kurumu olarak düşünülmüş olmasıdır. (MGK'nın, 1971-73 anayasa değişiklikleri ile başlayan, danışsal konumdan yan-emredici konuma geçişi süreci bu yazının kapsamı dışındadır.) Şimdi (1)inci soruya geçmek istiyorum. 1961 anayasası, yapılış biçiminin yarattığı meşruiyet tereddütleri bir yana, içeriği bakımından da gerçekten münakaşalı bir belge olmuştur. Ancak bu münakaşayı partizan tekrarlardan ve tıkanıklıklardan arındırıp, ardındaki asıl nedenleri nesnel olarak ve bilinç düzeyinde formüle etmek mümkündür. Bunun için de bir taraftan hakça olmayan eleştiri ve hedef saptırmalanndan, diğer taraftan eleştiri kabul etmeyen öz-savunmacihktan kaçın27



mak gerekmektedir. 1961'th. erdemleri yadsmmadan, kusurları söylenebilmelidir. Münakaşa, özet olarak, iki ana nokta etrafında, Anayasa'nın birinci ve ikinci yarıları üzerinde süregelmiştir. Kabaca ifade edersek, bütün anayasalarda birinci yarı, dayanılan ve amaçlanan ilkeleri; yani bireysel ve kamusal hak, özgürlük ve ödevleri; ikinci yarı, bu ilkeleri koruyacak ve sağlayacak kurumlara, yani temel siyasi kuruluşu, eski deyimiyle devletin esas teşkilatinı içerir. Türkiye'de birinci yarı üzerindeki münakaşa, özellikle 1971 - 1973 yıllarında yapılan radikal kısıtlamalarla belli bir ara-sonuca vardırılmış sayılabilir. Bugün bazıları bu alanda 1961'in ölçülerine dönülmesini arzularken, bazıları 1971-73 durumunu dahi yeterli bulmamaktadırlar. Bize göre, esas itibariyle solidarist korporatist prensiplerle liberal prensiplerin sıkıntılı bir karışımı olan 1961 Anayasası, bu alanda 1971-73 dozlarının dahi ilerisine götürüldüğü takdirde bu, o tarihte nokta nokta beliren faşizan korporatist çizgilerin kalınlaşması ve netleşmesi demek olurdu. Sorunu, liberal demokrat bir 1961 Anayasası ile sağ otoriter bir yeni düzenleme akımı arasındaki karşıtlık olarak koymak doğru değildi. Asıl karşıtlık, daha çoğulcu ve yumuşak ve sivil bürokrasiye önveren bir seçkinci vesayetçi prensip ile daha sert ve inhisarcı ve askeri bürokrasiye ağırlık vermek isteyen bir seçkinci otoriter prensip arasındaydı. Ancak, şu andaki konumuz bu değildir. 1961 Anayasası'nın ikinci yarısı ise benzer bir değişikliğe uğramamış veya uğratılamamıştı. Son yıllarda tekrar gündeme gelen birtakım anayasa değişikliği öneri ve tasarımları= önünde duran hedef de bu ikinci yandan başka bir şey değildi. Bunların arkasındaki nes28



nel etmen ise birinci yarı ile ikinci yarı arasındaki bu değişim oransızlığının yarattığı tansiyondu. 1961 Anayasası'nın liberal parlamenter olduğu kadar solidarist korporatist bir zihniyet içinde düzenlediği yasama-yürütme-yargı ilişkileri kimine göre kuvvetli hükümet teşekkülünü ve icraatını önler mahiyettedir. «Sandıktan çıkı p geliyoruz, fakat Ankara'da bize hükümet ettirmiyorlar» şikayetinde en iyi ifadesini bulan bu tespitte büyük gerçek payı vardır. 1961 Anayasası, birçok yerinde görülen, uzlaşmazları bağdaşır sanan yaklaşımını burada da göstermiş, parlamenter meşruiyet veya yasamanın üstünlüğü ilkesini teorik olarak sorgulamamış, fakat parlamento çoğunluklarına karşı olan elitist ve bürokratik kuşkusu nedeniyle getirdiği kurumsal yapılar ve mekanizmalar ile bu prensibin hükmünü kendi eliyle iptal etmiştir. Bu ikircikli anayasa mühendisliğinin türevi olarak da bir taraftan —sanılanm aksine— gayet kuvvetli bir yürütme erki yaratmış, diğer taraftan —söylendiği gibi— oldukça zayıf bir yürütme erki ortaya çıkarmıştır. Ancak paradoks sadece görünüştedir. Söyle ki: Yürütme erki yasamaya karşı gerçekten zayıftan Parlamenter sistemin ayırıcı özelliklerinden olan yürütmenin yasamayı feshi yetkisi kabineye verilmemiştir; bu imkân zaten sorumsuz olan devlet başkanına tanınmıştır, o da birçok sınırlamaya tabi olarak. Ancak bu tespit, yürütme erkini, parlamento çoğunluğuna dayanan parti-hükümeti anlamında aldığımız ölçüde doğrudur. Bunda da şaşılacak bir şey yoktur. İç mantığı itibariyle parlamento çoğunluğuna güvensizlik hissiyle hareket eden bir anayasa koyucunun, ondan çıkacak bir parti-hükümetine güven duymamış olması doğaldır. Başka bir deyişle, 1961 Anayasası'nın kuvvetli parti-hükümetini önleyen niteliğini, onun, milli hakimiyetin 29



temsilciliğini milletin seçilmiş parlamentosunda değil, memleketin seçilmemiş, fakat etkin bürokratik zümrelerinin ve resmi aydınlarının kurumsal şahıslarında gören zihniyetinde aramak gerekir. Bu da bizi, sorunun öbür yüzüne, yaratılan kuvvetli yürütme erki cephesine getiriyor: 1961 Anayasası yürütme erkine aslında, parti hükümetinin, yani Bakanlar Kurulu'nun yanısıra özerk kuruluşları, devlet bürokrasisini ve özellikle Milli Güvenlik Kurulu mekanizması ile askeri büroktasiyi ortak etmiştir, ki bu kadrosu itibariyle belli belirsiz bir yürütmenin üstünlüğü prensibine doğru yol almış, «parlamenter mwuiyeti» zayıflatan ilk adımı bizzat atmıştır. (İkinci yarıyı hedef alan yeni anayasacılık hareketlerini, bir bakıma, bu fiili durumu hukukileştirme arayışı olarak görmekte fayda vardır.) Kısacası, yürütme erkini «parti-hükümeti» olarak aldığımızda zayıf tır; partiler parlamentosuna ve partihükümetine karşı bir «devlet bürokrasisi» olarak aldığıınızda kuvvetlidir. Başka bir deyişle, yürütmenin politika kanadı zayıf ve fakat idare kanadı kuvvetlidir. Ama unutulmamalı ve artık açıkça itiraf edilmelidir ki 1961 sisteminde yasama da zayıf tır ve birinci kanadın zayıf41 asıl buradan kaynaklanmaktadır. 1961 Anayasası'nı çıkaran CHP ağırlıklı Kurucu Meclis'e hakim olan yaklaşım kabaca şuydu: CHP partihükümeti olduğu zaman, idari, adli, askeri ve üniversiter bürokrasi ile olan geleneksel ittifakları sayesinde kuvvetli hükümet kuracak, DP-AP ve gayrısı parti-hükümeti olduğu takdirde yürütmenin bürokratik kanadı bunu frenleyecekti. Anayasaların ilkelerden ziyade şahıslara ve dar politik mülahazalara göre yapılmaması gerektiği kuralı bir kere daha doğrulandı: Zamanla geleneksel ittifaklar değişti ve doğrudan doğruya parti30



hükümeti ile parlamenter partiler demokrasisi sorgulanmak noktasına gelindi. Yine de teşhisi yanlış koymamak ve hedef şaşırmamak gerek. 1961'in sorunu, kuvvetler ayrılığı/1i kuvvetler çatışmasına döndürmek gibisinden şeyler değil, zayıf parlamentodan kaynaklanan zayıf hükümet ortaya çıkarmaktır. Hele 1961 sisteminde Yürütme ile Yargi'ya karşıtlık yakıştırmak kadar yapay bir yorum olamaz. Yürütmenin, Yasamanın olduğu kadar, Yargının da denetiminde bulunması hukuk devletinin başlıca güvenceleri arasındadır. Vebali, 1961'in getirdiği Yürütme'nin denetiminden bağımsız özerk bir Yargı'nın Yürütme'yi denetlemesi genel ilkesinde değil; bir ölçüde politize olmuş belli bir adli ve idari yargı bürokrasisinin özel davranışlarında aramak gerekirdi. Yukarıda başka bir bağlamda işaret ettiğim üzere, burada da somut bir kadronun özel sorumluluğunu, soyut demokratik ilkelerin kendilerine genellememek gerekirdi. Kaldı ki 1961'in en olumlu yanlarından biri Yargı'nın Bağımsızlığı ve Anayasa'nın üstünlüğü ilkelerini 1924'ün de ilerisine götürmesidir. Özellikle mahkemelerin kararlarının Yasama'dan ve Yürütme'den bağımsızlığı (Md. 132); her konuda yargıçlık güvencesi (Md. 133 ve 134) ; Yüksek Mahkemelerin (Yargıtay, Danıştay), adli ve idari yargının en üst organları olarak mutlak özerklikleri ve yargı erkinin kendi içinden seçilmeleri (Md. 139 ve 140); hakimlerin özlük işlerinin ve denetiminin yine yargının kendi içinden oluşturduğu özerk Yüksek Hakimler Kurulu'nca kesin karara bağlanması (Md. 143 ve 144); Anayasa Mahkemesi'nin yasamayı denetlemesi ve kararlarının kesinliği (Md. 147 ve 152) gibi hükümler kuramsal anayasa geleneğimizde 1961'in yetkinleştirdiği ilkelerair. (Bu konuda 1971-73 değişiklikleri ile başlayan geri gidişler yazımın kapsamı dışındadır.) MI 31



7'deki «Yargı yetkisi, Türk Milleti adına bağımsız mahkemelerce kullanılır,» ve Md. 8'deki «Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz. Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve yargı organları/ıl, idare makamlarını ve kişileri bağlayan temel hukuk kurallarıdır» normlarmı kurumlaştırmaktadırlar. Böyle bir gelenek ise kolayca yadsınamaz. Toplum ve 8iiim, Güz 1981.



32



1980'LERDE ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİ VE BAŞKANLIK SİSTEMİNE DOĞRU



1961 ANAYASASI'mn özgürlükler rejimi 1971-1973' te köklü değişikliklere uğratılmıştı. 1961 Anayasası'nın devlet rejimini kuran ikinci yarısı ise benzer bir değişikliğe uğramamış veya uğratilamamıştı. Geçen yıl içinde tekrar gündeme gelen birtakım anayasa değişikliği öneri ve tasarımlar= önünde duran hedef bu ikinci yandan başka bir şey değildi. Bunların arkasındaki objektif saik ise birinci yarı ile ikinci yarı arasındaki bu değişim oransızlığının yarattığı tansiyondu. 1961 ANAYASASI'NDA YÜRÜTME



Bir önceki yazıda da belirttiğim gibi 1961 rejiminde yürütme erki yasamaya karşı gerçekten zayıf tır. Parlamenter sistemin ayırıcı özelliklerinden olan yürütme33



nin yasamayı feshi yetkisi kabineye verilmemiştir; bu imkan zaten sorumsuz olan devlet başkanına tanınmıştır, o da birçok sınırlamaya tabi olarak. Ancak bu tespit, yürütme erkini, parlamento çoğunluğuna dayanan parti-hükümeti anlamında aldığımız ölçüde doğrudur. Bunda da şaşılacak bir şey yoktur. İç mantığı itibariyle parlamento çoğunluğuna güvensizlik hissiyle hareket. eden bir anayasa koyucunun, ondan çıkacak bir parti hükümetine de güven duyrnamış olması doğaldır. Başka bir deyişle, 1961 Anayasası'nın kuvvetli parti-hükümetini önleyen niteliğini onun, milli hakimiyetin temsilciliğini milletin seçilmiş parlamentosunda değil, memleketin seçilmemiş, fakat etkin bürokratik zümrelerinin ve resmi ayclınlarının kurumsal şahıslarında gören zihniyetinde aramak gerekir. Bu da bizi, sorunun öbür yüzüne, yaratılan kuvvetli yürütme erki cephesine getiriyor. 1961 Anayasası yürütme erkine aslında, parti hükümetinin, yani Bakanlar Kurulu'nun yanısıra özerk kuruluşları, idari - ve kazai devlet bürokrasisini ve özellikle Milli Güvenlik Kurulu mekanizması ile askeri bürokrasiyi ortak etmiştir, ki bu kadrosu itibariyle oldukça belirgin bir yürütmenin üstünlüğü prensibini fiili olarak getirmiş, «parlamenter meşruiyeti» zayıflatan ilk. adımı bizzat atmıştır. (İkinci yarıyı hedef alan yeni anayasacılık hareketini, bir bakıma, bu fiili durumu hukukileştirme arayışı olarak görmekte fayda vardır.) Üstelik yürütme organını geniş yetkili Anayasa Mahkemesi ve Danıştay mekanizmalanyla güçlü bir yargı de-. netimine almıştır. • Yürütmenin yargı denetiminde olmasında kendi ba-, şma bir sakınca elbette yoktur. Bu hukuk devletinin. güvencesidir ve gündeme getirilen anayasa değişikliği önerileri arasında Anayasa Mahkemesi'ni ve Dani§tay'l 34



hedefleyen art fikirlere karşı dikkatli bulunmak: gerekir. 1961 Anayasası'nın vebali, yürütmeyi sadece yargının değil, politize olmuş bir «Yargı bürokrasisi»nin de denetimine almaktı. Ancak burada, 1961 Anayasası'nın yapılışindaki hukukdışı ve geleneği sakatlayici politik hesapların tahliline girecek değiliz. PARTİ -HÜKÜMETi VE DEVLET BOROKRASISI



Kısacası, yürütme erkini. «parti-hükümeti» olarak aldığımızda zayıftır; partiler parlamentosuna. ve partihükümetine karşı bir «devlet bürokrasisi» olarak aldığınnzda kuvvetlidir. Başka bir deyişle, yürütmenin politika kanadı zayıf ve fakat idare kanadı kuvvetlidir. Ama unutulmamah ve artık açıkça itiraf edilmelidir ki 1961 sisteminde yasama da zayıftır ve birinci kanadın zayıflığı asıl buradan kaynaklanmaktadır. . Sivil *demokrasiye ve parlamenter rejime dönülmesinin hukuki hazırlıklarının yapıldığı şu günlerde temennimiz, anayasa değişikliği meselesine yanlış noktalardan girilmemesidir. Bu bağlamda özellikle dikkati çekmek istediğimiz husus ise şudur: Geçen yıl içinde bazı çevrelerce tedavüle çıkarılan bir başkanlık sistemi projesi, 'gerçek bir ihtiyaç olan etkin hükümet sağlama amacını saptırmış, parti-hükümetini ve onun önkoşulu olan yasama üstünlüğünü iade edecek öneriler yerine; yürütmenin zaten güçlü olan bürokratik kanadın' daha da güçlendirmekten başka bir sonuç vermeyecek olan başkanlık sistemini zorlamaya başlamış idi. Oysa 1980' ler Türkiye'sinde, cumhurbaşkanını geniş sorumluluklar ve olağanüstü yetkilerle donatmak, tek kelimeyle, partihükümetine ve parlamenter meşruiyete nihai darbeyi vurmak olur. Başkanlık sistemi niteliği ve gebe olacağı başka ihtimaller itibariyle, Türkiye'nin partiler demokrasisi yö35



nünde iyi kötü ne birikimi varsa, bunun yadsınması ve silinmesi olur. Kaldı ki temsili demokrasi teorisinde ve uygulamasında temel norm parlamenter sistemdir, ki yasamanın üstünlüğü, parti-hükümeti ve cumhurbaşkanının sorumsuzluğu ilkelerine dayanır. Uygulamada bu saflık giderek azalmış, fakat hiçbir zaman yürütmenin üstünlüğü prensibine varmamıştır. Diğer bir ifadeyle, prezidansiyel sistem veya başkanlık sistemi, iki ana tipten biri değildir, norm dışıdır. PARLAMENTER DEMOKRASİLERDE BAŞKANLİK SİSTEMİ



İki büyük savaş arası Avrupa'sında yürütmenin üstünlüğü prensibini anayasallaştıran «şef sistemleri»ni bir tarafa koyarsak, İkinci Dünya Savaşı sonrasına kadar parlamenter sistemden tek ciddi istisnayı teşkil ettiğini söyleyebileceğimiz ABD başkanlık sistemi, o ülkenin özel tarihi şartlarının yarattığı bir olgudur. Hiçbir bakımdan 1980'ler Türkiye'sine örnek teşkil edemez. Kaldı ki ABD'de başkanın yetkileri kongre karşısında sınırlıdır; öyle kararname, hele «emirname» gibi yetkileri sözkonusu değildir. Yasama-yürütme ilişkilerindeki «kontroller ve dengeler» kuralı bir tarafa, başkanın yetkileri, daha doğrusu üslubu, konusunda önemli bir daryorum, geniş-yorum münazarası da mevcuttur. Başkanın herhangi bir yasama insiyatifi var ise, o da ABD'nin deniz aşırı siyasi ve iktisadi çıkarlarının korunmasında sürat sağlamak üzere tanınmış olan «başkanlık anlaşmaları»na inhisar eder. Yasama erkini kongreyle paylaşan sadece yargı organıdır. Onun da yasama ve yürütme üzerindeki denetimi sorgulanmaz bile. Bir de ABD'deki başkanlık sistemi hiçbir şekilde «partihükümeti»ni yadsımaz. Kısacası, Türkiye'de peydah olan başkancıların ABD'yi örnek göstermelerine imkan yoktur. O sistem ki, bugün Amerikan kamuoyunda olduğu 36



kadar anayasa hukukçuları ve siyaset bilimcileri ara, sında dahi şiddetle eleştirilmeye başlanmıştır. OTORİTERYEN SİSTEMLERDE DEVLET BAŞKANLIĞI



Gelelim, İkinci Dünya Savaşı ertesinde batıda ortaya çıkan ikinci önemli istisnaya ve atipik sisteme; bizde bunu sık sık örnek gösterenlerin yarı-başkanlık sistemi dedikleri de Gaulle Anayasasfna. Bu da Fransa'nın özel şartlarının —dekolonizasyonun içeride yarattığı buhranların— sonucu olarak ortaya çıkmıştır ve anayasaların şahıslara göre yapılması hatasının bütün rahatsızlıklarmı beraberinde getirmiştir. Bırakınız Fransız kamu vicdanında kabul görmemiş olmasını, de Gaulle'cülük genel olarak Batı'da benimsenen bir şey değildir. Hatta bir kısım liberal siyaset teorisinde ve anayasa hukukunda proto-faşizan olarak kabul edilir. Kısaca, bizdeki başkancılann adeta bir Batı mucizesi diye göstermeye çalıştıkları örnek, aslında Batı için bir "sapma olayı"dır, hiçbir zaman norm haline gelmemiştir. Başkanlık sistemine dayanan "kuvvetli hükümet" konusunda geriye kalıyor, sadece bir çağdaş model: üçüncü Dünya'nın "vesayetçi", "güdümlü", "otoriter" demokrasileri (?). Başkanlık sistemi kalıplarının içinin baskıcı, üstelik istikrarsız ve sık darbeli, askeri klik yönetimleriyle doldurulduğu yerler. Bunların ise ne parlamenter demokrasi ile, ne de ABD'nin veya Fransa'nın başkanlık sistemi ile ilgisi var. Ve tabii Türkiye ile ne ilgisi olabilir? Özetlemek gerekirse, yürütmeyi kuvvetli parti-hükümeti yoluyla güçlendirmek başka, bunun tek şartı olan yasaınanın ve parlamentonun üstünlüğü prensibinin bir kere daha zayıflatılması demek olacak olağanüstü yetkili bir başkan yoluyla güçlendirmek başka37



dır. Böyle bir formül-, ihya edilmesi herkesçe arzulanan parlamenter demokrasinin temel taşı olan siyasi partilerin hükmünü kırmakla kalmaz, aynı zamanda —söylendiğinin ve sanıldığı= aksine— çok daha büyük siyasal istikrarsizlıklara yolaçar. Başkanlık sistemi, bugünkü krizin çözümü değil, belirtilerinden biridir. Ve teselli olmamalıdır. Dünya, 4 Araltk 1980; Bilim ve Sanat, Aralı k 1981.



38



DEMOKRASILERDE ANAYASALARIN YAPILMASI, DEĞITIRILMESI VE KURUCU MECLİSLER



KURUCU meclis formülü dahil, demokrasilerde .anayasalann yapılmasında ve değiştirilmesinde kullamlan yöntemlerin niteliği ile, kurulan anayasal sistemin ,yapısı ve ömrü arasında güçlü bir bağintı vardır. Anayasa hukukunun üzerinde büyük duyarlılıkla durduğu bir nokta, "temel kanun" koyucu meclislerin milli ira•denin ehil bir temsilcisi olma özelliğinin, ortaya çıkacak sistemin demokratikliğini, işlerliğini ve kalıcıliğını önceden belirlediğidir. Bir başka deyişle, meclislerin kuruluş biçimi ile, doğacak anayasal sistemin niteliği, aynı sürecin tamamlayıcı, ayrılmaz parçalandır. Biçim ile özü, araç ile amacı birbirinden koparıp ayırmaya inık&-n yoktur. Çağdaş anayasa hareketlerinin basit bir karşılaş39



tırmalı incelemesinden çıkan bir başka önemli nokta, anayasaların yapılmasında ve değiştirilmesinde kullanılan yöntemler arasında, kurucu meclis formülünün Batı demokrasilerinde oldukça seyrek başvurulan bir formül olduğudur. Anayasa değişikliklerini genellikle nizami parlamentolar gerçekleştirmekte, bazı olağanüstü durumlarda bile (1949 Almanya, 1947 İtalya, 1946 ve 1958 Fransa), kurucu meclisler yine genel seçim ve siyasal partilerin temsili esaslarına dayandırılmaktadır. Anayasal sistemlerin işlerliğini ve kalıcıliğım belirleyen beş ana etmen saymak mümkündür: 1 — Anayasaların yapılış ve değiştiriliş prosedürü, 2 — Getirilen temel kuruluşun dayandığı anlayış ve yaklaşım, 3 — Yaratılan anayasal kurumlaşmada, bir yanda yasama - yürütme - yargı ilişkilerinin, diğer yanda toplum - devlet ve birey - devlet ilişkilerinin nasıl düzenlendiği (başka bir deyişle, hak ve özgürlükler ile yükümlülükler meselesinin nasıl dengelendiği), 4 — Anayasayı tamamlayan ve siyasal parti faaliyetleri ile seçim sistemini düzenleyen "organik kanunlar"in 5 — Bir siyasal kültür meselesi olarak, yöneticilerin ve seçmenlerin anayasaya karşı tutum ve saygıları. Burada esas olarak birinci madde üzerinde duracak, 2 ve 5'e de çok kısa bir şekilde ve genel ilkeler düzeyinde değineceğim. ANAYASA VE ÇOĞULCU DEMOKRASİ



Anayasalar, toplumlarda belli noktalarda varolan değer, çıkar ve güçlerin mücadele kurallarını belirleyen ve siyasal faaliyetin hangi yapılar ve güvenceler içinde sürdürüleceğini gösteren "temel kanun"lardır. Bu yaklaşıma "gerçekçi anayasacılık" anlayışı denebilirse, ger40



çekçi olmayan iki zıt anayasa yaklaşımından da söz edilebilir. "Anayasa mühendisliği" denebilecek birincisi, anayasanın sosyal ve siyasal gelişmenin motoru olduğunu, ileri bir noktaya doğru (her nasıl tammlaniyorsa) toplumu arkasından sürüklemesi gerektiğini. savunur. Bu anlayışla yapılan anayasaların ya ömürleri kısa olmuştur, ya da işlerlik kazanamamışlardır. "Anayasa barikatçilığı" denebilecek ikincisi, anayasayı toplumsal dinamizmi ve siyasal faaliyeti sınirlandumanın ve yavaşlatmanın bir aracı olarak kullanmak ister. Bunu yaparken de metafizik bir devlet ve otorite kavramı adına hak ve özgürlüklerle yükümlülükler dengesini birinciler zararına bozar. İki dünya savaşı arasının korporatist Avrupa ülkelerinde ve İkinci Dünya Savaşı sonrasınm anti-demokratik Üçüncü Dünya rejimlerinde görülen bu tür anayasaların ömrü bilindiği gibi çok kısa olmakta, aslında siyasal istikrarsızlığı kurumlaştirmaktadırlar. Vesayetçi ve güdümcü bir anlayışı paylaşan bu iki kutup yaklaşımdan değişik olarak, "gerçekçi anayasacilık" anlayışı, temel kanun koyuculuğun bir uzlaşhıa uzlaştirma sorunu olduğunu ve toplumsal değer - çıkar - güç dengesinde ağırlıkların zaman içinde değişebileceğini öngörür; ancak bu değişim ve gelişimin hukuk devleti ilkeleri ve prosedürleri içinde ve istikrarlı bir biçimde sürmesini sağlayacak akılcı yapıları getirmeye çalışır. Anayasalann meşruiyetlerinin tanınması ve yaygın kabul görmesi ile, yapılış veya değiştirilişlerinin bir müzakere ve uzlas,ım eseri olması arasında güçlü bir bağ vardır. Gerçek bir uzlaşım ise, ancak anayasayı yapan veya değiştiren kurulun, milli iradenin yetkin bir temsilcisi olmasıyla sağlanabilir. 41



Burada "milli 'iradenin temsili" kavramı ile, "milli iradenin bulucusu" olma savıyla ortaya çıkabilecek güçlerin oldu-bittilerini birbirine karıştırmamak lazımdır. Milli iradenin en ehil "buluculari", temsilcilik niteliği en yüksek olan ve milli iradeyi meydana getiren toplam görüşleri. ancak kendi içinde müzakere ettikten sonra sonucunu ortaya koyacak seçilmiş kurullardir. Milli irade ancak tam ve özgür bir müzakereden sonra "nihai" sayılabilir; seçilmiş kurullara, daha doğrusu kurullarca, ilk sunuluş ve ifade edilişinde ancak "ihzari"dir. Zaten demokrasilerde siyasal temsilin ve karar almanın ana mekanizması siyasal partiler ve onlardan oluşan parlamentolarthr. Onun içindir ki, anayasa değiştirme yöntemleri arasında en yaygın olanı "olağan yasama -I- referandum" yöntemidir. Yine aynı nedenledit ki, kurucu meclis formülüne başvurulsa dahi, bunun partilerin temsiline dayanan bir geçici parlamento kimliğinde olmasına özen gösterilmektedir. . Modern demokrasi kuramı ve anayasa hukuku "parlamenter meşruiyet" (yasamanın üstünlüğü) ilkesine dayanır. Bu ilke, bazılarının sandığı gibi etkin yürütffieye engel değildir. Tersine, güçlü ve etkin yürütme, temsili demokrasinin normu olan parlamenter sistemlerde, doğrudan doğruya yasamarnn üstünlüğü ilkesinden kaynaklanır. Parti-hükümeti demek olan yürütmenin etkinliği, yasama= üstünlüğü ile varolur. PARLAMENTER DEMOKRASİLERDEKi YÖNTEMLER



Anayasa hukukunda, anayasa değiştirme süreçlerinde ve yöntemlerinde aşağıdaki üç temel keşuldan en az birinin yerine gelmesi kuralı geçerlidir. 1 — Değişikliğin bir müzakere sonucu olması, 2 — Değişikliğin halkoyuna sunulması, 42



3 — Federal devletlerde, federe birimlerin çoğunluğunun onayının alınması. Batı demokrasilerinin büyük çoğunluğunda ilk iki ve daha önemli temel koşulun birlikte yerine gelmesini sağlayacak bileşik yöntemler yeğlenmektedir. Zaten bu iki amaç, birbiriyle çok yakından ilgili olup, milli egemenlik ve yasamanın üstünlüğü ilkeleri gereğidir. Anayasal sorunlarda millet egemenliği ve halk iradesi temelde birkaç biçimde temsil edilir ve dile getirilir; a) Değişiklik teklifi, yasama meclisinde (meclislerinde) benimsenir; sonra referanduma sunulur. (Irlanda, Avustralya, Isviçre, Amerika Birleşik Devletleri). b) Yasama meclisi (meclisleri) değişiklik teklifini benimser, ancak derhal genel seçimlere gider. Yeni parlamentoya halktan bu değişiklik için vekâlet aldığını varsayarak dönecek milletvekilleri, özel çoğunlukla teklifi kanunlaştırır. Diğer bir deyişle, genel seçim referandum niteliği taşır. (Belçika, Hollanda, Norveç, Isveç, Danimarka). c) Referandum zorunlu olmamakla birlikte, şu durumlarda gerekli hale gelebilir. İki meclisin ortak toplantısında 3/5 çoğunluk sağlanamaz ise (5. Cumhuriyet Fransası) veya değişiklik yasama organında kanunlaştıktan sonra bile, bölge konseylerinin 5'i veya 500.000 seçmen referandum talep eder ise (1947 Italya). Milli iradenin temsil ve ifadesinin seçimle gelen yasama meclislerine ait olduğu açıktır. Normal olarak, kurucu meclis rolünü "nizami parlamentolar" üstlenmektedir. Olağandışı kurucu meclislere gidildiği durumlarda bile temsilcilik özelliğinin yitirilmemesine özen gösterilmektedir. Temsilciliğin ölçüsü ise siyasal partilerin katılımı olarak belirmektedir. Bu sayededir ki, anayasaların kalıcı belgeler olması sağlanmakta, çünkü temel kanunlar, devamlılığı olan bir parlamenter geleneğin 43



ve bu çerçeve içinde siyaseti ve yönetimi yürütecek partilerin ön-uzlaşımmın eseri olmaktadır. Demokrasilerde anayasaların değiştirilmesinde kullanılan başlıca yöntemler şunlardır; (ki bunlar, büyük ölçüde, yukarıda sayılan, milli iradenin saptanmasında kullanılan ölçütlere denklik göstermektedir). Genellikle bu yöntemlerden birkaçı -özellikle ilk ikisi- birlikte kullanılır: 1 — Olağan yasama yolu, 2 — Referandum yolu, 3 — Olağanüstü meclis kurma yolu, 4 — Federal devletlerde, federe birimlerin meclislerinin kabulü yolu, 5 — Yargının denetimi ve yorumu yolu. Dördüncü yolu saymazsak, ilk üç yol için formel yöntemler, 5. yol için enformel yöntem diyebiliriz. Burada sadece formel yöntemler üzerinde duracağız. Birinci yolun iki türevinden söz edilebilir. Birincisi, hiçbir biçim kısıtlaması olmaksızın, anayasalann normal kanunlar gibi yasama meclislerince çıkarılması olup, İngiliz parlamentosunun "İngiliz Milletler Camiası" ülkeleri için dışsal bir irade olarak çıkardığı anayasalar dışında örneklerine pek rastlanmaz. İkinci ve yaygın türevi ise anayasa değişikliğinin özel kısıtlamalar (özel müzakere ve karar çoğunluklan) altında yasama organınca çıkarılmasıdır: a) Sabit müzakere yeter sayısı ve özel karar çoğunluğu aranır (1923 Romanya). b) Değişiklik teklifi yasama organında adi veya özel çoğunlukla kabul edilir. Sonra referanduma sunulur (Irlanda, Avustralya, İsviçre, ABD). (Federal devletlerde ek şartlar saklı kalmak üzere.) c) Yasama organında değişiklik teklifini adi çoğunluk benimser, genel seçime gidilir; üçte iki çoğunlukla değişiklik teklifi kanunlaşır (Belçika, Hollanda, Norveç, İsveç, Danimarka). 44



ç) Yasama organı özel karar çoğunluğunu (3/5) sağlayamadığı için referanduma gidilir (1958 Fransa). Yasama organı= belli bir oranı talep ettiği için referanduma gidilir (1947 İtalya). İkinci yol olan referandumun tek başına kullanılması, yani temsilci meclislerin atlanıp temsilci bir kurulun müzakere sonucu kararı olmayan bir belgenin halka biçimsel olarak onaylatılması, plebisiter diktatörlüklerde görülen bir durumdur (Lui Napolyon Fransasi, Hitler Almanyası gibi). kimdi üçüncü yol olan kurucu meclislere geçebiliriz. YÖNTEMLERDEN BİRİ: KURUCU MECLİS



Demokrasilerde anayasalarm yapılması ve değiştirilmesinde kurucu meclis yönteminin, çeşitli yöntemlerden sadece biri —ve seyrek başvurulan biri— olduğu yakın tarihin incelenmesinde ortaya çıkmaktadır. Anayasa hukukunda zaten çok yer tutmayan ve ad hoc .(arizi) bir yöntem olarak nitelenen ve Latin Amerika ülkeleri ile totaliter Avrupa'ya özgü kabul edilen bu yöntemin İkinci Dünya'Savaşı'mn ertesinde üç önemli Avrupa ülkesinde (Fransa, İtalya, Almanya) kullanılabilmiş olmasının tek açıklaması veya gerekçesi, bu kurucu meclislerin tam anlamıyla genel seçime ve partilerin temsili esaslarına dayandırılmış, kısaca geçici parlamentolar kimliğini taşımış olmalarıdir. 1949 Federal Almanya Anayasası'nı kabul eden Bonn Parlamenter Konseyi, 11 eyalet parlamentosundan gelen 65 siyasal parti temsilcisinden oluşmuştur. Üyelerin partilere göre dağılımı şöyledir: Sosyal Demokratlar 27, Hıristiyan Demokratlar 27, Liberaller 5, Merkezciler 2, Komünistler 2, Alman Partisi 2. Tabii hemen hatırlamak gerekir ki, bir savaş sonrası kurucu meclisi olan Bonn Kurucu Meclisi gibi, yine 45



bir savaş ve devrim sonrası kurucu meclisi olan 1919 Alman Weimar Millet Meclisi de seçimle gelen 423 parti temsilcisinden oluşmuştu. Çoğunluk Sosyalistler 165, Merkezciler 90, Demokratlar 75, Muhafazakarlar 42, Bağımsız Sosyalistler 22, Alman Halk Partisi 22, ufak partiler 7. 1947 İtalyan Anayasası'nı kabul eden ve 1947'den itibaren kurucu meclis olarak çalışan İtalyan parlamentosu 1946 genel seçimleriyle gelen 467 siyasal parti tem.silcisinden oluşmuştur. Meclisin dökümü şöyledir: Hıristiyan Demokratlar 207, Sosyalistler 115, Komünistler 104, Milli Demokratik Birlik 41. İkinci Dünya Savaşı'nın ve Vichy rejiminin hemen ertesinde genel seçimle kurulan 1945 Fransız Kurucu Meclisi'nde siyasal partilerin 522 üye arasındaki dağılımı şöyledir: Komünistler 142, MRP 140, Sosyalistler 133, Illınlılar 48, Radikal Sosyalistler 19, bağımsız ve diğer 40. Ne var ki, bu meclisin 149'a karşı 309 oyla kabul ettiği anayasayı Fransız halkı referandumla reddetmiş, 4. Cumhuriyet Fransası'mn yeni anayasasını çıkarmak, İkinci (1946) Fransız Kurucu Millet Meclisi'ne düşmüştür. Bu meclise gelen siyasi partilerin seçimde aldıkları oylar şöyledir: MRP 5.6 milyon, Komünistler 5.2 milyon, Sosyalistler 4.2 milyon. Radikallerin ve sağın oyları/Ida bir önceki seçime göre önemli bir değişme olmamıştir. Kurucu Millet Meclisi'nin 106'ya karşı 440 oyla kabul ettiği ve referandumla onaylanan 4. Fransız Cumhuriyeti Anayasası'nın 3. maddesi şöyle demekteydi: "Milli egemenlik Fransız halkına aittir: Halkın hiçbir kesimi veya hiçbir kişi bu egemenliği kullanamaz. Halk, egemenliğini, anayasal sorunlarda kendi temsilcilerinin oyu ile ve referandumla kullanır. Öbür bütün 46



sorunlarda, Millet Meclisi'ne genel, tek dereceli ve gizli oyla seçtiği milletvekilleri vasıtasıyla kullanılır." Bu maddenin tarihsel ve siyasal anlamı çok açık ve önemlidir: Fransa halkı, 1940-1945 Vichy rejiminin diktatoryal kurumlarını ve korporatif temsil sistemini yadsımakta, onun yerine "yasamanın üstünlüğü" ilkesini ve siyasal partilerin temsili esasını vurgulamaktadır (nitekim ileride, 1966'da, de Gaulle korporatif tem.sil projelerini yine reddedecektir). Fransız halkının korporatif temsile ve "yürütmenin üstünlüğüne" olan tepkisi Avrupa anayasa hareketlerinde tek başına bir olay değildir. İki dünya savaşı arasında benzer deneyimleri yaşamış olan Alman • ve Italyan milletleri de aynı kaygılarla kurucu meclislerini korporatif temsile değil, siyasal partilerin temsiline dayandırmışlar, anayasanın yapılmasında olsun getirilen temel kuruluşta olsun "parlamenter üstünlük ve meşruiyet" prensibini milli iradenin gerçek yansıması saymışlardir. 1958 Beşinci Cumhuriyet Fransasfna ve Türkiye' de yanlış verilere dayandirılan ve yanlış değerlendirilen de Gaulle olayına gelince, hemen belirtmeliyiz ki, 1958 Fransız Anayasası bazılarının sandığı gibi korporatif veya atanmış bir kurucu meclisin eseri değildir. 1956 genel seçiminden çıkmış bir partiler parlamentosunun ürünüdür. Bu kimliği ile kurucu meclis olarak çalışmış olan 554 üyeli millet meclisinin dökümü şöyledir: Komünistler 149, MRP 71, Sosyalistler 90, Radikal Sosyalistler 34, Demokratik ve Sosyalist Birlik 5, Radikaller 33, Sosyal Cumhuriyetçiler 18, bağımsızlar 95, öteki sol 4, öteki sağ 55. Günün koşulları içinde, de Gaulle'ün başbakan olmak için ileri sürdüğü iki ana koşul vardır. Altı ay kararname ile hükümet etmek için parlamentodan özel 47



leneğinin sürekliliğinin bir göstergesi de, 1946 4. Cumhuriyet Anayasası'nın 3. Cumhuriyet Anayasası'nı temel almış bulunmasıdır. Değişiklikler az ve önemsizdir. Şunu da eklemek gerekir ki, en son İspanyol, Portekiz ve Yunan anayasalarını yapan da, seçimle gelmiş, kurucu yetkiyle de donatılmış, çifte fonksiyonlu yasama meclisleri ve parti parlamentolarıdır. OTORİ TER REJİMLERDEK! UYGULAMALAR



Kurucu meclislerin parlamenter esasa ve siyasal partilerin temsiline dayandırılmadığı ülkeler üzerinde bu yazıda fazla duracak değiliz. Şu kadarına işaret edelim ki, örneklerin başında Almanya (1933-1945), İtalya (1922-1943), Portekiz (1926-1974), Avusturya (1929-1945), İspanya (1933-1975) gelmektedir. Korporatif kurucu meclislere veya doğrudan referanduma dayandırılan bu totaliter terimlerin temel kuruluşlarının niteliği ve ömrü bilinmektedir. Tabii bir başka örnekler kümesi de, sayıların çokluğu ve istikrarsızlıklar' açısından neredeyse sistematik incelemeye meydan vermeyen Latin Amerika'da bulunmaktadır. Korporatif kurucu meclislere dayandırılan doğrudan korporatif anayasal sistemler veya yine korporatif kurucu meclislere dayandırılan ve korporatif temsil ve kurumlarla güdümlü parti sistemlerini birleştiren anayasal sistemler ayrı bir inceleme konusudur. Burada belirtmek istediğimiz nokta, bu anayasaların veanayasa değişikliklerinin yapılışındaki anti-demokratik, temsilci olmayan kurucu meclis oluşum biçiminin sakatlığıdır. Genel seçimle gelmedikleri için halk iradesinin temsilcisi olmayan korporatif veya atanmış kurucu meclislerin belgeleri tam bir meşruiyet ve kalıcıhk ka zanamamaktadır. Ayrıca hileli referandumların yanı sı50



ra (Sili), referandumda reddedilen anayasalar (Uruguay) da görülmektedir. TÜRKİ YE'DEKİ UYGULAMALAR



Bilindiği üzere 1921 Türk Anayasa,sı'm çıkaran Birinci Türkiye Büyük Millet Meclisi (1920-1923 )esas olarak "territoryal prensibe" göre vilayet ve liva temsilcilerinden oluşmuş, son Osmanlı Meclisi Mebusam'ndan katılanlar dahil, seçilmiş bir kuruldur. "Kurucu Meclis", ad olarak dahi benimsenmemiştir. 1924 Anayasası, İkinci Türkiye Büyük Millet Meclisi (1923-1927) tarafından olağan yasama yoluyla yapılmıştır. 1928 (laiklik) ve 1937 (altı ok) değişiklikleri yine TBMM'nin olağan yasama yoluyla yaptığı değişikliklerdir. Tabii, eklenmeden geçilemeyecek bir nokta da Cumhuriyet'in resmen ilanı önemindeki bir esas teşkilat meselesini dahi TBMM'nin 1923'de, 1921 anayasasının bazı hükümlerini değiştirerek, olağan yasama yoluyla gerçekleştirmiş olmasıdır. Çağdaş Türkiye'de anayasa yapılmasında/değiştirilmesinda parlamenter gelenekten ilk ayrılma 1960'da olmuştur. 13 Aralık 1960 tarihli ve 157 sayılı "Kurucu Meclis Teşkili Hakkında Kanun" ile 13 Aralık 1960 tarihli ve 158 sayılı "Temsilciler Meclisi'nin Seçimi Hakkında Kanun", hem Türk anayasacıliğına "kurucu meclis" kurumunu getirmiş, hem de kurucu meclisi "korporatif prensibe" dayandırmıştır. 157 sayılı kanuna göre kurucu meclis, Milli Birlik Komitesi'nden ve "mevcut şartlara uygun olarak milletin en geniş manasıyla temsili gayesini gözeten" temsilciler meclisinden oluşmuştur (md. 1). Kurucu meclisin başlıca görevi, yeni bir anayasayı görüşüp kabul 51



etmek ve yeni bir seçim kanunu yapmaktır (md. 2 ve 18). Md. 4'e göre temsilciler meclisi, şu unsurlardan oluşmuştur: a) Devlet Başkanı ve MBK tarafından atanacak temsilciler, b) Bakanlar kurulu üyeleri, c) iller temsilcileri, d) Siyasi partiler temsilcileri (Cumhuriyet Halk Partisi ve Cumhuriyetçi Köylü Millet Partisi), e) Meslek teşekkülleri temsilcileri: — Barolar — Basın — Eski muharipler birliği — Esnaf dernekleri — Gençlik — işçi sendikaları — Ticaret ve sanayi odaları — Öğretmen teşekkülleri — Tarım teşekkülleri — üniversiteler — Yargı organları Derhal görüleceği üzere: a) Seçim değil atamadır, b) Seçim değil tabii üyeliktir, c) Çok kısıtlı bir seçimdir, d) Güdümlü ve tercihli parti temsilidir, e) Korporatif temsildir. iller temsilcisi de tek dereceli genel oyla değil, iki dereceli seçimle ve bir çeşit "elektoral kolej" teşkil edecek şekilde idari - bürokratik - korporatif bir tarzda belirlenmiştir. il temsilcilerini seçen kurulu oluşturan ilçe delege seçme kurulları; köylerden birer delege, mahalle muhtarları, ilkokul başöğretmenleri, ortaokul müdürleri, meslek kuruluşlarını n yönetim kurulları , partilerin yönetim kurullarından meydana gelmiştir.



52



Diğer bir deyişle, "milletin en geniş manasıyla temsili gayesini gözeten" bir formül değil; fiili iktidarın belirlediği korporatif ve korporatif olmadığı ölçüde de çok dar bir territoryal temsil formülüdür. Kurucu meclisin diğer kanadı olan MBK'nın ise "temsil" ile ilgisi yoktur. Md. 20'ye göre, kanunların kabulünde, ikinci ve üst bir meclis gibi çalışacak olan MBK'nın oyu da temsilciler meclisine göre çok daha ağırlıklıdır. 158 sayılı kanun, temsilciler meclisinin kuruluş biçimini ve üyelerinin seçimini, 157 sayılı kanun esaslarına göre, ayrıntılı biçimde düzenlemiştir. Sayılar şöyledir: — Bilim, sanat, eğitim, askerlik, diplomasi, siyaset, ekonomi ve ticaret gibi alanlarda başarı göstermiş kimseler arasından devlet başkanının (10) ve MBK'nın (18) seçeceği kişiler (28). — Meslek teşekküllerinin seçeceği üyeler: Barolar (6); basın (12); eski muharipler (2); esnaf (6); gençlik (1); işçi sendikaları (6); ticaret, sanayi vs. odaları (10); öğretmen teşekkülleri (6); tarım teşekkülleri (6) ; üniversiteler (12); yargı organları (12). Toplam (79). — iller ve siyasal partiler temsilcileri (74). — Bakanlar kurulu üyeleri. Kısası, 1960-61 kurucu meclisi korporatif temsil, idari irae (belirleme) ve atama yoluyla gelen üyelerin çoğunlukta bulunduğu bir meclistir. 1961 Anayasası' nın münakaşalı bir belge olmaktan kurtulamamasnim nedenleri arasında (nihai belgenin Türkiye anayasa geleneğinde gerçekten ileri merhale teşkil eden bazı kısımlarma rağmen), yapilış yöntemindeki bu özellikleri de görmeye başlayabilmek lâzundır. Kurucu meclisin tek dereceli genel oy ve siyasal partilerin temsili ilkelerine dayandırılmamış olmasının yol açtığı meşruiyet müna53



zaraları, 1961 Anayasası'nın işlerliğini ve kalıcılığını zedelemiştir. içeriği itibariyle 1961 Anayasası'ndan hayli farklı olsa da, yapılışı ve kurucu iktidarın niteliği bakımından 1982 Anayasası, 1961 Anayasası'nın yarattığı emsali izlemiştir. 1961'de çok az bulunan seçim unsuru 1982'de hiç kalmamış, anayasayı "nasp" edilmiş bir kurul yapmıştır. Halkoyuna sunulan metin, onun kendi temsilcilerinin geliştirip müzakere ettiği bir metin olmamıştır. Bu bakımdan halk, "tek seçeneği onaylama özgürlüğü" nü kullanmak durumunda bırakılmıştır. Bütün bunlar çok taze hatıralar olduğu için burada yinelemeye gerek yok. Yalnızca, 1982 belgesinin değiştirmeye ilişkin hükmü hakkında, yukarıda sayılan örnekler ve normlar ışığında, küçük bir saptamayla yetinilebilir: 1982 belgesinin 175. maddesindeki gibi bir hükme mukayeseli anayasa hukukunda ve çağdaş demokrasi tarihinde rastlanmıyor. Millet Meclisi, cumhurbaşkanının geri göndermesi üzerine kendi metnini aynen kabul ederse, cumhurbaşkanının bu kanunu yine de halkoyuna sunabilmesi, ancak ve ancak "kişisel iktidar" ve milli iradenin seçilmiş temsilcisi olan yasaman-ın hiçlenmesi anlamına gelir. Demokratik ülkelerde referanduma kimin ve nasıl gidebileceğini yukarıda belirtmiştik. 175. madde bu ölçülere sığmıyor. Bir tür "süper veto" oluyor. Cumhuriyet, 28 ve 29 Mayı s 1981; istanbul Üniversitesi iktisat Fakültesi Mecmuası, özel sayı 2, 1984; Yeni Gündem, Demokrasi Dos-



yası 9. 16 Eylül 1985.



54



1982 ANAYASA TASARISININ DEVLET REJIMI



YASAMA'NIN GERİLEMESİ



1982 Anayasa Tasarısı temsili demokrasinin temel dayanağı olan "parlamenter meşruiyet" (yasamanın üstünlüğü) ilkesini Genel Esaslar'ın 7. maddesi ile gölgelemiştir: 1961'den devraldığı ilk iki cümlenin ("Yasama yetkisi TBMM'nindir. Bu yetki devredilemez") hükmünü, eklediği üçüncü cümleyle ("Anayasanın ... maddeleri hükümleri saklıdır") iptal etmiş; yasama yetkisini seçilmiş meclisin elinden alan düzenlemelere kapıyı ardına kadar açmıştır. Önemli noktaları şöyle belirte-. biliriz: 86. madde TBM.M'nin Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesini öngör55



müştür. Üstelik ou yetkinin devredildiği Bakanlar Kurulu, teorik olarak tümü (Başbakan dahil) atanmış kişiler olabilecektir (bkz. Md. 126). Başka bir deyişle, milli iradenin temsilcisi ve vekili olmayan bir kurul, seçimle gelmiş Yasama Meclisi'nin yetkilerine ortak edilmektedir. 87. maddeye göre, yabancı devletlerle ve uluslararası kuruluşlarla yapılacak antlaşmaların bazıları TBMM' nce "olaydan sonra" onaylanacaktır ama bazıları için bu. zorunluluk da kaldırılmaktadır. Oysa, özellikle "teknik" ve "idari" antlaşmalar eğer "askeri"yi de içeriyorsa, çok kritik dış ilişkilerin TBMM aşılarak yürütme organınca kurulmasının yolu açılmış demektir. 88. madde, 1961'de TBMM'ne ait olan bir yetkiye, 1982'de ("sorumsuz") Cumhurbaşkanı'nı ortak etmekle ("...Cumhurbaşkanı da, TSK'nin silah kullanmasına karar verbilir") kalmamış; bunu olaydan sonra dahi TBMM'nin onayı na getirmesine ge•ek duymamıştır. 109. maddeye göre, Cumhurbaşkanı "Devlet Danışma Konseyi'nin de görüşünü aldıktan sonra, yayınlanmasını uygun bulmadığı kanunları..." TBMM'ne geri gönderecektir. Bu yarı-veto yetkisini Cumhurbaşkanı ile birlikte kullanacak olan bu kurul, aşağıda daha ayrıntılı sözünü edeceğimiz üzere, "istişarl" olarak sunulmakla birlikte, metnin anlattığı sürece ve kullandığı dile bakıldıkta, fiiliyatta yasama meclisini denetleyen, bir üst kamara gibi çalışacaktır. Ayrıca, Devlet Danışma Konseyi'nin kanunları inceleme süresi snurlanmamıştır. Benzerlikle, Cumhurbaşkanı, geri gönderdiği ve TB-MM'nce değiştirilen bir kanunu "tekrar Meclis'e geri gönderebilir" denmiş ve bu sürenin sınırı da belirtilmemiştir. Her iki halde de geciktirmelerin ve fiili durdurmaların önü açıktır. Parlamentonun güçsüzleştirilmesi "Yasama" başlı56



ğı altındaki düzenlemelerle bitmiyor. Yasama'dan "ahnanlar"1, tüm boyutlarıyla, Yürütme'ye "verilenler"de görmek mümkün. YOROTMENİ N ÜSTÜNLÜĞÜ



Tasarı, erkler arasında kurduğu ilişkiler açısından "Yürütmenin üstünlüğü" sistemini getirmiştir. Buna "başkanlık" sistemi demek olanaksızdır. Çünkü Yürütmenin "birinci başı" niteliğiyle olağanüstü yetkilerle donatılmış olan Cumhurbaşkanı, oranlı biçimde sorumlu kılınmadığı gibi, seçilişi de halkoyuyla değildir. Kısası, tasandaki model, "Yürütmesi özel biçimde güçlendiriliniş bir parlamenter sistem" olmak şöyle dursun. "Yüksek dozda bir başkanlık sistemi" de değildir. Adı söylenmemiş, ama ögeleri net biçimde yerine konmuş bir "ef Sistemi"nin "plebisiter" bile olmayan türüdür. Cumhurbaşkanı, Meclis dışından da seçilebilir (Md. 110). "...Göreviyle ilgili işlemlerinden sorumlu değildir" (Md. 114). Yargı denetiminin de dışındadır (bkz. Md. 153): "Cumhurbaşkanı'nın Anayasa'da tek başına yapacağı öngörülen işlemleri, yargı denetimi dışındadır." Buna karşılık çok geniş ve mutlak görev ve yetkileri vardır: 86., 87, 88 ve 109. maddelere ek olarak: Gerekli gördükçe Bakanlar Kurulu'nu toplantıya çağırmak.. Milletlerarası anlaşmaları onaylamak ve yaylmlamak.. Ölüm cezalarını karara bağlamak.. Anayasanın uygulanmasını, devlet organlannın düzenli ve uyumlu çalışmasını gözetmek (113).. Devlet Danışma Konseyi'nin 20 üyesini atamak ve konseye başkanlık etmek (118 ve 125).. Başbakanı atamak, görevine son vermek; bakanları atamak, Başbakanın önerisi üzerine görevlerine son vermek (126).. Tüzükleri imzalamak ve yayınılamak (131).. Meclisi feshetmek (132).. Genelkurmay Başkanın' atamak (133).. Milli Güvenlik Kurulu' 57



na başkanlık etmek ve gündemini belirlemek (134).. Olağanüstü hallerde, Bakanlar Kurulu ile birlikte, kanun hükmünde kararname çıkarmak (137).. Bakanlar Kurulu ile birlikte Sıkıyönetim ilan etmek (138).. Merkez Bankası Başkanı'nı atamak (142).. Ekonomik ve Sosyal Konsey'in 3 üyesini atamak (148).. Devlet Denetleme Kurulu'nun tümünü atamak (152).. Devlet Denetleme Kurulu eliyle idareyi, siyasal ve sivil toplumu denetlemek (152).. Radyo ve Televizyon'un Genel Müdürü'nü ve Yönetim Kurulu'nun 3 üyesini atamak (167).. Dil Akademisi'nin ilk 40 üyesini atamak (168).. Anayasa Mahkemesi'nin tümünü atamak (179).. Kanunların şekil bakımından denetlenmesini Anayasa Mahkemesi'nden istemek (182).. Anayasa Mahkemesi'nde iptal davası açmak (184).. Yargıtay Başsavcısını ve Vekili'ni atamak (189).. Danıştay'ın 1/4'ini atamak (191).. (3/4' ünü, Cumhurbaşkanı'nca atanan Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu atıyor).. Askeri Yargıtay'ın tümünü atamak (193).. Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu'nun tümünü atamak (196). Tasarıda Bakanlar Kurulu'ndan önce yer alan Devlet Konseyi üyelerinin, atanmış üyeler oldukları halde (Md. 118) seçimle gelen TBMM üyeleri gibi and içmeleri (Md. 120 ve 93) ve onların dokunulmazlıklarına sahip olmaları (Md. 121 ve 95) öngörülmüştür. "Yürütme başlığı altına konmasına ve istişari olduğu ileri sürülmesine karşın, bu üstün hizmetli" bürokratlar kurulunun Yasama ile Yürütme'nin kesiştiği bir bölgede "etkin" işlevleri olacağı anlaşılmaktadır. Latin Amerika'nın bürokratik-otoriter rejimlerinde görülen 20-30 kişilik "senato"lara da benzeyen bu kurul, 109. madde uyarınca Yasama Meclisi'nin kanun yapma görev ve yetkisini denetleyecek; Cumhurbaşkanı Meclis'i feshederken 132. madde uyarınca bunun başkanına 58



danışacak; tabii başkanı Cumhurbaşkanı olan bu kurulun kendi içinden seçtiği başkan ise atanmış bir kişi olduğu halde 134. madde uyarınca, yeni sistemin karar odaklarından biri olan Milli Güvenlik Kurulu'nun üyesi olacaktır. Ayrıca Konsey, "Cumhurbaşkanı'nca istenilecek konularda incelemeler yapmak ve görüş bildirmek" (119a)le kalmayacak; "Cumhurbaşkanı'nın anayasanın 109. maddesine göre kanunları bir daha görüşülmek üzere TBMM'ne geri gönderme yetkisini kullanmazindan önce görüş bildirmek" (119b) gibi sürekli bir işlev görecektir. Kısası, "irae" edilmiş bir kurul, seçilmiş parlamentonun yasama etkinliğini denetleyecektir. PARTI-HÜKÜMETİ WİN ZAYIFLIĞ



Devlet Danışma Konseyi'nden sonra gelen ve ona ayrılan sekiz maddeye karşılık altı maddeyle geçiştirilen Bakanlar Kurulu'na gelince: Teorik olarak tümüyle Meclis dışından atanabilecek bu kurul, bir yandan, genel oyla seçilmemiş olabileceği halde, Cumhurbaşkanı ile birlikte, yasama meclisinin üstünde olağanüstü yasama yetkileri kullanabilecek (bkz. özellikle 135, 136, 137, 138); diğer yandan, Yürütme'nin "tek başı" sayılabilecek olan Cumhurbaşkanı karşısında tam bir bağımlılık durumunda bulunacaktır — atanmasından, görevden alınmasına kadar. Tasarı'nın getirdiği sistemde Bakanlar Kurulu, Meclis çoğunluğuna dayanan ve seçmenlerin vekâletini taşıyan bir "parti-hükümeti" değildir; Cumhurbaşkanı - Devlet Danışma Konseyi - Milli Güvenlik Kurulu üçgeninde alınacak temel siyasal kararların uygulayıcısıdır. 77. maddede usulen "Siyasi partiler, demokratik siyasi hayatın vazgeçilmez unsurlarıdır" denmişse de "Cumhuriyetin Temel Organları" öyle düzenlenmiştir ki, seçim kazanan siyasal partiler hiçbir zaman iktidar olamayacaklardır. 59



Parlamenter demokrasinin temel ilkelerinden biri olan "askeri otoritenin sivil otoriteye tabi olması" kuralmın tersine çevrilmesi, Güvenlik Kurulu'na ilişkin 134. madde ile tamamlanmış; "Kurulun aldığı kararlar Bakanlar Kurulu'na bildirilir... alınacak kararlar Bakanlar Kurulu için uyulması gereken tavsiyeler denmiştir. Uyulması gereken tavsiye kavramı dil mantığına da aykırıdır, hilkuk mantığına da. Nasıl "bağlayıcı olmayan emredici hüküm" diye bir şey olamazsa, "uyulması gereken tavsiye" de olamaz. Ancak, Tasarfnın amacı açıktır: TBMM Başkanı hariç tümüyle atanmış kişilerden oluşabilecek bir kurul, yürütme organına bağlayıcı kararlar dikte edecektir. Parti-hükümeti, yasa.manm üstünlüğü ve halk iradesi ilkeleri bir kere daha zedelenmiştir. 1961'de Başbakan'ın başkanlık ettiği MGK'mn başkanlığını artık Cumhurbaşkanı yürütecek ve gündemini belirleyecektir. Özetle parti-hilkümetine bağlı olması gereken "yönetim"in askeri kanadı, devletin temel kuruluş hiyerarşisinde, onun üstüne çıkarılmıştır. Parlamenter meşruiyetin, "Yürütme" başlığı altında bir başka gölgelenmesi de, işveren üst kuruluşlarının etkisiyle Tasarı' ya katılan ve korporatist bir yapı olan Ekonomik ve Sosyal Konsey'in de "Yasama insiyatifi"ni gaspetmesine yol açan hükümlerdir. 148. maddeye göre 4 bakan (hepsi de seçilmemiş olabilir), 2 yüksek bürokrat, 3 işveren ve 3 işçi temsilcisi ile Cumhurbaşkanı'nca atanacak 3 kişiden oluşan bu kurul, yasama meclisinin yetki alanına girmektedir. Konsey "...Bakanlar Kurulu'na öneride bulunur" denirken, görüşlerin istenmesi kaydı bile konulmamış, Konsey'in kendiliğinden hareket edebilmesi amaçlanmıştir. Daha önemlisi, "...ekonomik ve sosyal konulara ilişkin kanun tasarı ve teklifleri hakkında Bakanlar Kurulu'na görüş bildirir ve60



ya yeni öneriler sunar" denebilmiş; bu kurula fiili kanun teklif yetkisi tanınmıştır. YARGI SAIMSIZLIĞI'NIN YOKOLMASI



Yasama denetiminden çıkan, halkoyuna karşı da sorumlu olmayan Yürütme, Yargı'yı da içinde eritmiştir. Cumhurbaşkanı'na tanınan çok geniş ve tek başına atama yetkileri yoluyla Yargı, Yürütme'nin bir kolu durumuna getirilmiştir. Yürütme, Yargı denetiminden çıktığı gibi, üst kurulları kendi içinden ve özerkçe seçilmeyen ve bir ölçüde Yürütme'ce atanan bir Yargı'nın bağımsızlığından ve yargıç güvencesinden söz etmenin de olanağı yoktur. Güçler ayrılığının ve dengelerinin bu derece hiçlendiği bir Tasarı'nın Yargı başlığın incelemeye bile gerek yoktur. Cumhurbaşkanı'nın yukarıda sayılan yetkileri sorunu ortaya koymaktadır. Yalnızca şunları ekleyebiliriz: 176. maddedeki Devlet Güvenlik Mahkemesi'ni de yine Cumhurbaşkanı'nca atanan Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu belirleyecektir.. 188. maddedeki Yargıtay'l da öyle.. 190. maddeye göre, Cumhurbaşkanı, kendi atadığı Cumhuriyet Başsavcısı ile kendi atadığı Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu'nun belirleyeceği bir Yüce Divan huzurunda yargılanacaktır. Cumhuriyet, 15 Eylül 1982



61



1982 ANAYASA TASARISININ ÖZGÜRLÜKSÜZLÜKLER REJIMI



Bir önceki yazı da 1982 anayasa tasarı sı nda devletin temel kuruluşunun yürütmenin üstünlüğüne dayandı rı lmasını ele almıştım. Burada da temel ve siyasal hak ve özgürlüklere getirilen kisı tlamalara ve tüm bunları n ardı nda yatan ideolojiye ve amaclanan siyasi rejime kı saca değineceğim.



DÜŞÜNCE, BİL1M, BASIN



1982 Anayasa tasarısının genel hükümlerindeki 12, 13, 14. maddelerin temel hak ve özgürlüklerin özüne dokunduğu açıktır. Esnek ve belirsiz gerekçelerin yanısıra "...bunlar için Anayasada öngörülen güvencelere aykırı önlemler alınabilir" noktasına kadar gidilebilmiştir. 26, 27 ve 28. maddelerle, düşünceyi açıklama ve yayma özgürlüğü, bilim ve sanat özgürlüğü ve basın özgürlüğü kısıtlanmıştır. 26. madde "izin Sistemi"ni öngörmektedir. "Gerçek dışı ve zamansız haberlerin önlenmesi", "gençliğin zararlı akım ve davranışlardan korunması" gibi gerekçeler ise, Yürütme'nin, her türlü yorumuna açıktır. 27. madde, "...yabancı yayınların ülkeye girmesi 62



ve dağıtnm"nı kısıtlamaktadır. 28. madde, "Basın hürdür, sansür edilemez" dedikten sonra, ağır kısıtlamalar getirmektedir. DERNEKLER VE SENDİ KALAR



33 ve 34. maddeler, izin almaksızın kullanılabileceği usulen yinelenen dernek kurma özgürlüğünü, önce "şekil, şart ve usuller" ile daraltmakta, sonra da dernek faaliyetlerini fiilen yasaklamaktadır. Derneklerin faaliyeti, tüzük denetimi yoluyla hiçe indirilmekte; siyasi partiler, sendikalar ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile her türlü bağları yasaklanmaktadır. Dernekler İçişleri Bakanlığı'nca kapatılabilecektir. Bu,. Yürütme'nin, Yargı'nın işlevlerini de yüklenmesine bir başka örnek olduğu kadar, Tasarı'mn sivil toplumun tüm ikincil gruplarını siyasetten dışlayarak yerine idareyi koyan egemen ideolojisinin bir kılıfıdır. Oysa, çağdaş demokrasi kuramında, "demokrasi"nin ikinci adı "dernekler demokrasisi"dir. Siyasal partiler ve sendikalar özel dernek türleri olmak üzere, özgür, özerk ve çoğul dernek örgütlenmeleri, etkin yönüyle sivil toplum ile siyasal toplum arasında bağlantıyı sağlayan, edilgen yönüyle de birey ile devlet arasında tampon görevi yapan arayapılardır. Oysa, Tasarfnın amacı, bireyi devlet karşısında atomize etmek, onlann çıkarlarını ve amaçlarını gerçekleştirebilecekleri ikincil örgütlenmelerini yasaklayarak, devlet karşısında korunmasız bırakmaktır. Yürütıne'nin olağanüstü yetkili ve denetimsiz olduğu bir "devlet biçimi"dir bu. "Suç ve ceza kanunsuz olmaz" ilkesi yerine Yürütme'ce alınacak «ceza yerine geçen güvenlik önlemleri" kavramını (Md. 37) geçerli saymaktadır. Tasarı'nın Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler bölümü de, bu saptamalarımızı somutlamaktadır: «Koo 63



peratifler siyasetle uğraşamaz ve siyasi partilerle işbirliği yapamazlar» (Md. 46). izin almaksızın sendika kurulabilir sözü usulen edilmekle birlikte (Md. 55), sendikaların siyasi amaç güdemeyecekleri, siyasi faaliyette bulunamayacakları, siyasi partiler, dernekler ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarıyla ortak hareket edemeyecekleri gibi kısıtlamaların yanısıra, tüzük denetimi, idari ve mali denetim yoluyla, yukarıda sözünü ettiğimiz genel siyaset yasağı bu alanda da somutlaştırılmaktadır. Dar anlamda siyasetin, seçim yoluyla iktidar mücadelesinin, ana mekanizması, özel bir dernek türü olan siyasal partilerdir ama; geniş anlamıyla siyaset, toplumdaki bütün baskı gruplarının her an içinde olduğu bir faaliyettir. Yalnız sendikaların değil, bütün ikinci' örgütlerin, hiçbir "ekonomik" faaliyeti yoktur ki, bu anlamda "siyasal" olmasın. TASARININ EKONOMIK IDEOLOJISI



57, 58 ve 59. maddelerle, grev hakkı kisıtlanırken işçi-işveren uyuşmazlıklarında, Yürütme'nin bir organı olarak düzenlenen Yüksek Hakem Kurulu eliyle devletin zorunlu hakemliği anayasal hüküm haline getirilmiş, "siyasi amaçlı grev", "dayanışma grevi", "genel grev" yasaklanmış; küçük işyerlerinde ise, grevle birlikte toplu iş sözleşmesi de kökten yasaklanmıştır. Bakanlar Kurulu çalışma koşullarını dikte edecektir. Tasarı' nın "...özel teşebbüslerin güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak önlemleri" alacak bir devleti öngören (Md. 51), fakat benzeri bir korumayı işçilere, (retorik biçimde bile olsa) tanımayan, sosyal felsefesi ve ekonomik ideolojisi, "işçi-işveren ilişkilerinde menfaat dengesini ve çalışma barışını" (Md. 52) sermayenin lehine ve emeğin aleyhine koruyacaktır. 64



Mülkiyet ve miras (Md. 43), toprak mülkiyeti (114d. 44) gibi "haklar"da sermayeye "anayasal güvence" veren, kamulaştırma (Md. 48) ve devletleştirmede (Md. 49) "rayiç bedel ve peşin ödeme" ile "teşebbüs sahibinin nzası" gibi ince duyarlıklar gösteren Tasarı, iktisaden güçsüz kesimlerin toplu pazarlık ve örgütlü siyasal faaliyetini gayrı meşru ilan ediyor. Oysa, çağdaş demokrasi kuramında, siyasal partilerin yanısıra sendikal faaliyetler, sınıf mücadelesinin demokratik yöntemle yürütülmesinin ana mekanizmalarıdır. Çünkü ekonomik güçsüzlük, ancak siyasal ve hukuksal alandaki eşitlik ile yumuşatılabilir. Tasarı'nın, piyasalann denetlenmesi başlığı altında, usulen "tekelleşmeyi önleme" (Md. 60) ve "tüketiciyi koruma" (Md. 61) görevleri de yüklediği bu korporatist devlet biçimi, yürürlükte her zaman "işçilere uygulanacak uygun çalışma şartlarını" (Md. 59) yukardan belirlemiş; monopol ve oligopol durumundaki özel teşebbüslerin "yararlı yönde gelişmesine yardımcı" (Md. 60) olmuştur. Oysa liberal parlamenter devlet biçiminde, toplu sözleşme esasına dayanan serbest işçi-işveren ilişkisi ,esastır. SİYASİ PARTILER



Toplumsal grupların örgütlü siyasal katılım biçimlerine genel yasak koyan, siyasal katılımı kişinin oy vermesine indirgeyen, sivil toplumu olağanüstü yetkili fakat sorumsuz ve denetimsiz bir Yürütme'nin güdüm ve denetimine sokan Tasarı, aynı derneklerde ve sendikalarda olduğu gibi, siyasal partileri de kısıtlamıştır. Tasarı'nın 77. maddesinde "Siyasi partiler, demokratik siyasi hayatın vazgeçilmez unsurlarıdır" ve "izin almadan kurulurlar" dendikten sonra, 77 ve 78. maddelerde hemen tüzük ve program kısıtlamalanna, yönetici 65



ve faaliyet türlerinin sınırlanmasına geçilmiştir. Depolitizasyon yaklaşımı burada da uygulanmış, siyasal partilerin ikincil örgütlerle ve baskı gruplanyla yasaklanmıştır. Partiler, "politikalarını yürütmek ve güçlendirmek amacıyla" dernekler, sendikalar, vakıflar ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarıyla "maddi ve manevi" yönlerden güçbirliği yapamazlar. Oysa, siyasal partilerin varlık nedeni ve temel işlevi tam budur. Çağdaş demokrasi kurammda ikincil örgütlerin kanalize ettiği grup çıkarlarını siyasal partiler bütünleştirir, temsil eder ve "politikalarını yürütmek ve güçlendirmek amacıyla" bunların toplu oylarını almaya çalışırlar. Tasarfdaki "siyasi partilerin kapatılması Cumhuriyet Başsavcılığı'nın açacağı dava üzerine, Anayasa Mahkemesi'nce karara bağlanır" (78/6) hükmü, "Adalet Bakanı, kamu davasını açması" için Cumhuriyet Savcısma emir verebilir" (177/2) hükmü ile birlikte okunduğunda, siyasal partilerin, nasıl her an Yürütme'nin denetiminde bulundurulacağı ortaya çıkmaktadır. AMAÇLANAN SİYASİ REJİM



Tasarı'nın getirdiği genel siyasal kurumlaşmanm ve devlet modelinin bütünüyle ortaya konabilmesi için değinmek gereken son birkaç noktanın başında Devlet Denetleme Kurulu geliyor. 149. maddeye göre tümü Cumhurbaşkanı tarafından atanan ve amacı başta Yönetimin hukuka uygunluğunun düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması olarak ifade edilen bu kurul gerçekte, Yürütme'nin yalnızca Yönetim'i değil, hemen tüm sivil toplumu denetleyen bir organı olacaktır. Çünkü "...Cumhurbaşkanı'nın isteği üzerine tüm kamu kurum ve kuruluşlarında" değil, "...kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşların66



da, her düzeydeki işçi ve işveren meslek teşekküllerinde, kamuya yararlı derneklerle vakı flarda" da "her türlü inceleme, araştırma ve denetlemeleri" yapacaktır. Kısası odalar, barolar, işçi ve işveren sendikaları gibi "yönetim"le ilgisi olmayan ikindi toplumsal örgütlenmeler de Cumhurbaşkanı'nın denetimine almmaktachr. Bu da, Tasarfnın tüm toplumsal kurumları ve grupları, "sosyal organizmanın işlevsel organları" ve hiyerarşik bir devlet modeli içinde Yürütme'nin kolları olarak gören sosyal felsefesi ve siyasal ideolojisi ile tutarhchr Hemen hatırlatahm ki, 1 Nisan 1981'de çıkarılan 2443 nolu kanunla zaten yetkileri düzenlenmiş olan bu kurulun idari personeli de Devlet Başkanlığı ve Milli Güvenlik Konseyi Genel Sekreteri tarafından tayin edilmektedir (2443/ Md. 3). Ayrıca, 2443 nolu kanunun 7. maddesi bütün kurum ve kişiler" Denetleme Kurulu'nca istenecek her türlü bilgi ve belgeyi vermesini emretmektedir. Tasarfnın herşey devletin içinde, hiçbir şey devletin dışında değil yaklaşımı, yerel yönetimi ve meslek kuruluşlarını da kapsamına almış; siyasetten dışladığı toplumsal kurumları idarenin içine almıştır. 155. madde "...göreviyle ilgili bir suç sebebiyle hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahalli idare organları veya bu organların üyelerini İçişleri Bakanı geçici bir tedbir olarak kesin hükme kadar görevden alıkoyabilir" denmiştir; seçimle gelen kurul ve kişiler, Yürütme'nin seçilmeden de gelmiş olabilecek bir üyesince kamu görevinden uzaklaştırılabilecektir. Benzerlikle, 158. maddeye göre, "kamu kurumu niteliğinde meslek teşekkülleri mensupları" hakkında da devlet memurları gibi disiplin kovuşturması ve cezası uygulanabilecektir. Nasıl memurlar siyasi partilere ve sendikalara üye olamayacaklarsa (Md. 159); meslek kuruluşları da siyasetle uğraşmayacaklar, siyasi partiler, sendikalar ve derneklerle ortak 67



hareket edemeyecekler; ayrıca mülki amirler, hakim kararına kadar, bunların seçilmiş organlanm görevden uzaklaştırabilecektir. Yürütme üstünlüğüne dayalı bu devlet biçiminin, toplumu içinde eritmesi tamamlanmıştır. Devlet karşısında toplumsal örgütlenmenin olmadığı yerde, birey de yoktur. Cumhuriyet, 11 Ekim 1982.



68



TÜRKİYE'DE ANAYASACILIK HAREKETLERI VE YENI BİR ANAYASAYA DOĞRU



BU KISA yazı dizisinde Türkiye anayasaları= sistemlerini ve yapılış biçimlerini inceleyecek, 1982 Anayasası'nın sorunlarını tarihsel bir çerçeve içinde ele alacağız. Okurlann, artık siyasal gündemin ön sıralarına yerleşmiş bulunan anayasa değişikliği tartışmasını anaha,tlanyla izleyebilmelerine yardımcı olmak umudundayız. Hemen belirtmek gerekir ki anayasalann demokratik, meşru ve uzun ömürlü olabilmelerinin bazı asgari koşulları vardır. Anayasaları yapan kurucu iktidarlarm genel oyla seçilmiş ve siyasal partiler temsilcilerinden oluşmuş yasama meclisleri olması birinci koşuldur. İkinci koşul, anayasaların getirdiği "esas teşkilat" düzeninin ve özgürlükler rejiminin yerleşmiş demokra7



69



tik ölçülere uygun olmasıdır. Burada en başta gelen, yasama-yürütme-yargı ilişkilerinin düzenlenişinde, yasamanın üstünlüğü (parlamenter meşruiyet), yürütmenin yasamanın denetiminde olması (başkanlık sistemlerinde bile, yönetim organlarının parti-hükümeti demek olan yürütmeye bağlı olması ve yargının bağımsızlığı ilkelerine uygunluktur. Bir de, devlet-birey ve devlet-toplum ilişkilerinde temel değer ve amacın birey hak ve özgürlüklerinin geniş ve güvenceli olması, devletin ve bürokrasinin (sivil ve askeri) toplumun vasisi ve güdücüsü gibi değil, toplumun hizmetkarı konumunda ve buna uygun işlev ve yetkilerle donatılmış bulunmasichr. Geçmiş Türkiye anayasalarını ve 1982 belgesini esas olarak bu açılardan ele alacağız. Baştan belirtelim ki yukarıda saydığımız ilkeler, Türkiye anayasa geleneğinde teoride kısmen yerleşmiş, ancak uygulamada sık sık zedelenmiş ilkelerdir. Güçlü ve kalıcı bir anayasa geleneğinin yerleşmesi han, geleceğin gündem maddeleri arasındadır. L VE II. MESRLIPİYET ANAYASALARI



187'6 Anayasası bir "sultani ihsan"dır. Her ne kadar Osmanlı mutlakçıliğını sımrla,ndırmak, meşrutiyetçilik ve parlamentoculuğun biçimsel kurumlarını getirmek isteyen bir bürokrat-aydın kümesinin zorlamasıyla padişaha kabul ettirilmişse de, ne hazırlanışı bakımından toplumsal-siyasal meşruiyet kaynaklarına dayanır, ne de metninde bu kurumların güvencelerini saklar. Yasama meclisinin değil, yürütmenin (padişahın) nihai üstünlüğüne dayanır ve iktidarı smırlamaz. Nitekim, padişah anayasanın kendine açıkça tanıdığı yetkiye dayanarak meclisi feshetmiştir. II. Meşrutiyetle gelen 1908-9 anayasa değişikleri önemsizdir. Zaten siyasal rejimin niteliğini de Ittihat 70



'Terakki'nin otoriter tek-parti yönetimi belirlemiştir. Sonuç olarak "Kanun-u Esasi"ler anayasal gelenek için zayıf bir başlangıç olmuşlardır. 1921 ANAYASASI



1921 Anayasası, iki derecli seçimle de gelmiş olsa, "liva"lar halkını temsil eden milletvekillerinden oluşmuş, görece çoğulcu ve içinde muhalefet de bulunan bir yasama meclisi tarafından "Olağan yasama" yoluyla çıkarılmıştır. Bu meclis "Kurucu Meclis" sıfatını yüklenmek dahi istememiştir. Bu anayasanın kısa nihai belgesinden daha ilginç olan yanı, korporatif temsil esas= getirmek isteyen hükümet tasarısıdır. Buradaki mesleki temsil ve korporatif rejimi uzun münazaralardan sonra muhalefet tarafından anayasa tasarısından çıkartılmıştır. 1921 Anayasası, yasamanın üstünlüğü ilkesinin katı biçimi olan güçler birliği (meclis hükümeti) sistemine dayanır. "Yürütme erki ve yasama yetkisi milletin tek ve gerçek temsilcisi olan Büyük Devlet Meclisi'nde bulunur ve toplanır" (Md. 2), "Egemenlik kayıtsız şartsiz milletindir. Yönetim biçimi halkın kendi kaderini dolaysız belirlemesi esasına dayanır" (Md. 1). "Büyük Millet Meclisi, hükümetinin bölündüğü daireleri... kendi seçtiği vekiller vasıtasıyla yönetir ve yönlendirir" (Md. 8) diyerek millet iradesiyle meclis iradesini özdeş kabul etmiştir. Buna göre 1921 Anayasası'nın temel kuruluş şeması içindeki ilişkiler hiyerarşisi yukarıdan aşağıya şöyle özetlenebilir. Ulusal egemenlik - Yasama orzam (özdeşlik ilişkisi) ; Yasama organı-Yürütme organı (vekalet ilişkisi); Yürütme organı-Yönetim organları (bağlılık ilişkisi). Kısası: Halk-parlamento-hükümet-bü: rokrasi. Bu da, anayasa geleneğimizde ilk ciddi adımdır. Ne var ki 9. madde biraz sorunludur. Büyük Millet 71



Meclisi reisi, Vekiller Heyeti'nin de reisi olduğu, ayrıca Meclis reisi Meclis adına imza koymaya ve Vekiller Heyeti kararlarını onaylamaya da yetkili olduğu için, yetki toplulaşması yasama orgamnda değil yasama organının başında gerçekleşmektedir. Bu da, yasamanın üstünlüğü ilkesiyle değil yürütmenin üstünlüğü ilkesi ve o dönemlerin deyişiyle "şef sistemi"yle bağdaşan bir durumdur. Ancak, biraz ileride görüleceği gibi, 1924 Anayasası'nda bu duruma hukuken son verilmiş ve yasama-yürütme ilişkisi en azından anayasa metninde yasamanın üstünlüğü lehine düzenlenmiştir. 1921 Anayasası'ndan sonra 1923'te kabul edilen bir kanunla askerlikle milletvekilliğinin aynı kişide birleşemeyeceği anayasal hüküm statüsüne alınmış, yasama yetkisinin ancak "iller halkınca seçilmiş üyeler" (1921 Md. 4) tarafından kullanılabileceğine ilişkin anayasa hükmü pekiştirilmiştir. Asker kişilerin TBMM üyesi olabilmeleri için istifa ve seçilme şartlan getirilmiş, 1924 tarihli Nisab-ı Müzakere Kanunu'nun istisna ettiği asker kişilerin Meclis görüşmelerine katılamayacakları öngörülmüştür. Seçimle gelen yasama meclisinin üstünlüğü ve yasama yetkisini ancak milletvekilleri tarafından kullanılabileceği ilkeleri anayasal geleneğe girmiştir. 1924 ANAYASASI



İkinci TBMM'nin kabul ettiği 1924 Anayasası da "olağan yasama" yoluyla çıkarılmıştır. Bu Anayasa, güçler ayrılığı sistemine yakın bir sistem kurmuştur. 3. ve 4. maddeler 1921'deki yasamanın üstünlüğü ve ulusal egemenlik ilkelerini yinelemiştir: "Egemenlik kayıtsız şartsız milletindir" ve "TBMM milletin tek ve gerçek temsilcisi olup millet adına egemenlik hakkını kullanır." 6. madde ise parlamenter meşruiyetin en kesin bir 72



tanımını vermiştir: "Meclis yasama Yetkisini bizzat kullanır." Yani bu yetki devredilemez, paylaşılamaz, veya gasp edilemez. Kanun teklif etme hakkı Meclis üyelerine ve Bakanlar Kurulu'na, yani millet tarafından seçilmiş milletvekillerine aittir (Md. 9 ve 15); "Milletvekilliğiyle hükümet memurluğu aynı kişide birleşemez" (Md. 23); "Kanun koymak, değiştirmek, yorumlamak, kaldı rmak... görevlerini TBMM ancak kendi yapar" (Md. 26) şeklindeki hükümlerle de yasa koyuculuğunu milletvekillerine inhisar ettirmiş, sivil ya da askeri herhangi bir bürokratik organa bu tür yetkilerin yolunu kapatmıştır. Yürütme yasamaya bağlıdır. Meclis, hükümeti (ve tabii bürokrasiyi) her zaman denetleyebilir ve düşürebilir. 1924 Anayasası, anayasa geleneğine yargının bağımsızlığı ilkesini de açıkça yerleştirmiştir. Özellikle "Mahkemelerin kararlarını TBMM ve Bakanlar Kurulu hiçbir bakımdan değiştiremez, bozamaz, erteleyemez..." diyerek yargıyı yürütmenin ve yasamanın müdahalesinden korumuştur. Ayrıca yargıç bağımsızlığını da güvence altına almıştır. Hak ve özgürlüklerden söz etmeyen 1921 Anayasası'ndan farklı olarak 1924 Anayasası, liberal bir anlayışla, "Türkler'in Kamu Hakları"m saymıştır. "Anayasanın hiçbir maddesi, hiçbir sebep ve bahane ile ihmal ve tatil olunamaz. Hiçbir kanun, Anayasa'ya aykırı olamaz" diyerek Anayasa'nın üstünlüğü ilkesini de geleneğe sokmuş ve 1961 Anayasası'nın 8. maddesinin öncüsü olmuştur. 1924 Anayasası'yla ilgili olarak eklenmesi gereken çok önemli bir nokta da şudur. Hükümet tasarısında Cumhurbaşkanını olağanüstü yetkilerle donatan, özellikle veto hakkı tanıyan ve başkomutanlık veren hükümler, Meclis çoğunluğu tarafından reddedilmiş, Ana73



yasa'nin nihai metnine girememiştir. Sonuç belgesine göre Cumhurbaşkanı Meclis'in kabul ettiği kanunları bir kez bile geri gönderemez. Türkiye, anayasa geleneğinin teoride ve nihai metinlerde böylece yerleşmiş olan bazı ilkeleri, uygulamada ve siyasi rejimin işleyişinde her zaman özenle gözetilmiş c!eğildir. 1924 Anayasası'na yansıyamayan "şef sistemi", tek devIst-partisinin tüzük ve programlarında resmileştiriirniş,:bu siyasal metinler bir bakıma dönemin gerçek anayasaları olmuştur. Milletvekillerini ismen belirleyen parti «Genbaşkur» organından, 1924 Anayasasfna uymayan biçimde sınıf esasına dayalı dernek kurulamay-acağına ilişkin tüzük hükmüne, devletle partinin özdeşliğini ilan eden program hükmüne kadar, 1924 Anayasası'na aykırı birçok kural ve kurum, tek-parti döneminin gerçek siyasal rejimini 1924 Anayasası'ndan daha büyük etkinlikle belirlemiştir. 1961 ANAYASAS1



1961 Anayasası'nın' Türkiye anayasa geleneğine kat- • kısı, 1921 ve 1924'ün bazı ilkelerini güçlendirmek ve daha geniş yeni demokratik ilkeler getirmek yönünde olmuştur. Bunların başında özgürlükler rejiminin genişletilmesi, yargının bağımsızlığının güçlendirilmesi, yargı denetiminin getirilmesi, anayasanın üstünliiğünün geliştirilmesi sayılabilir. Ayrıca 1961 Anayasası, özgürlü.kçü ve çoğulcu demokrasinin gelişmesi açısından Türkiye' nin siyasal hayatında öngörülmedik olumlu sonuçlar da yaratmıştır. Nedenlerine az sonra değineceğimiz meşruiyet sakatlıkları yüzünden kısa ömürlü bir anayasa olnıuşsa da, gelecekte yapılacak bir anayasa hazirlığında, özellikle özgürlükler rejimi açısından dikkatle yararlanılması gereken bir belge olarak tarihe mal olmuştur. Ne var ki, 1961 Anayasası, yapılışı itibariyle demok74



ratik bir anayasa olmamış, bu da genel meşruiyet kazanmasını engellemiştir. Çağdaş Türkiye'de anayasa yapılmasında/değiştirilmesinde olağan yasama yolundan ilk ayrılma 1960'ta olmuştur. 13 Aralık 1960 tarihli ve 157 sayılı "Kurucu Meclis Teşkili Hakkında Kanun" ile 13 Aralık 1960 tarihli ve 158 sayılı "Temsilciler Meclisi'nin Seçimi Hakkında Kanun", hem Türk anayasacilığina "kurucu meclis" kurumunu getirmiş, hem de kurucu meclisi atama ve mesleki temsil esaslarına dayandırmıştır. Temsilciler Meclisi, şu unsurlardan oluşmuştur: a) Devlet Başkanı ve Milli Birlik Komitesi tarafından atanacak temsilciler (28); b) Bakanlar Kurulu üyeleri; e) Siyasi partiler temsilcileri (Cumhuriyet Halk Partisi ve Cumhuriyetçi Köylü Millet Partisi) (iller temsilcileriyle birlikte 74) ; d) Meslek teşekkülleri temsilcileri (79); barolar (6), basın (12), eski muharipler birliği (2), esnaf dernekleri (6), gençlik (1), işçi sendikaları (6), ticaret ve sanayi odaları (10), öğretmen teşekkülleri (6), tarım teşekkülleri (6), üniversiteler (12), yargı organları (12); e) iller temsilcileri (iller temsilcileri tek dereceli genel oyla değil, iki dereceli seçimle ve bir çeşit "elektorai kolej" teşkil edecek şekilde idari-bürokratik-korporatif bir tarzda blirlenmiştir: İl temsilcilerini seçen kurulu oluşturan ilçe delege seçme kurulları: Köylerden birer delege, mahalle muhtarları, ilkokul başöğretmenleri, ortaokul müdürleri, meslek kuruluşlarının yönetim kurulları, partilerin yönetim kurullarindan meydana ,gelmiştir. Derhal görülecği üzere: (a) Seçim değil atamadir, (b) seçim değil tabii üyeliktir, (c) güdümlü ve tercihli parti temsilidir, (d) korporatif temsilidir, (e) çok kısıtlı ve güdümlü bir seçimdir. Diğer bir deyişle, 157 ve 158 sayılı kanunların dedi75



ği gibi "milletin en geniş manasıyla temsili gayesini gözeten" bir formül değil; fiili iktidarın belirlediği korporatif ve atamaya dayalı bir formüldür. Kurucu Meclis'in diğer kanadı olan MBK'nın ise "temsil" ile ilgisi yoktur. Md. 20'ye göre, kanunların kabulünde, ikinci ve üst bir meclis gibi çalışacak olan MBK'nin oyu da Temsilciler Meclisi'ne göre çok daha ağırlıklıdır. Kısası, 1960-61 Kurucu Meclis korporatif temsil, idari irae (belirleme) ve atama yoluyla gelen üyelerin çoğunlukta bulunduğu bir meclistir. 1961 Anayasası'nın münakaşalı bir belge olmaktan kurtulamamasının nedenleri arasında (nihai belgenin özellikle özgürlükler rejimi açısından ileri nıerhale teşkil eden kısımlarına rağmen), yapilış yöntemindeki. bu özellikleri de görmeye başlayabilmek lazımdır. Kurucu Meclis'in tek dereceli genel oy ve siyasal partilerin temsili ilkelerine dayandırılmamış olmasmın yol açtığı meşruiyet münazaraları, bu anayasanın işlerliğini ve kalıcılığını zedelemiştir. Özgürlükler rejimi açısından getirdiği ileri hüküm lere karşı, 1961 Anayasası, esefle belirtilmesi gerekir ki, yasama - yürütme ilişkileri ve yürütmenin iç yapısını düzenlerken, 1921 ve 1924'le başlayan kuramsal geleneği bozarak yasamanın üstünlüğünü zayıflatmış ve devlet bürokrasisini, özellikle askeri bürokrasiyi, parlamenter düzenlerde parti-hükümeti demek olan yürütmeye karşı güçlü bir konuma koymuştur. 1961 Anayasası, daha Genel Esaslar'la başlarken, 4. madde ile parlamenter üstünlüğü kayıt ve çekinceler altına almıştır: "Egemenlik kayıtsız şartsız milletindir." Ancak hemen: "Millet, egemenliğini Anayasa'nın koyduğu esaslara göre, yetkili organlar eliyle kullanır." (abç.) Burada, 1921 ve 1924'ün "TBMM'nin, milletin tek ve gerçek temsilcisi olduğu" ilkesi ve seçilmiş yasama 76



meclisi ile halk iradesi arasındaki özdeşlik ve doğrudan temsil ve tam vekalet ilişkisi varsayımı terk edilmekte; millet egemenliğinin kullanılmasına, meclisin yanı sıra, başka "yetkili organlar" (seçilmemiş) ortak edilmektedir. Bu anayasa hukuku açısından, "yasama yetkisinin devredilemeyeceği" ilkesinden belli bir uzaklaşma teşkil ederken 1961 anayasa koyucusunun seçilmiş parlamento çoğunluklarına karşı duyduğu güvensizlik, ürküntü ve seçkinci-vesayetçi zihniyeti de sigmelemektedir. 1961 Anayasası'nda parlamenter meşruiyeti ve yasamanın üstünliiğünü zayıflatan başlıca düzenlemeler şunlardır: 1. Cumhurbaşkanı'nın TBMM'ce ve kendi üyelerinden seçileceği öngörülmüşse de (Md. 95), TBMM'nin ikinci kamarası olan Cumhuriyet Senatosu'nda tabii üyeler ve devlet başkanı kontenjanından giren üyeler de bulunduğu için, 1961 Anayasası teorik olarak halkın kendi oyu ile seçmediği, dolayısıyla temsilci ve vekil olmayan kişilerin de cumhurbaşkanı olabilmesine cevaz vermiştir. (Nitekim uygulamada da 1961'den sonra Türkiye cumhurbaşkanlarının hepsi seçilmemiş asker kişiler olmuştur. ihtimal teamüle dönüşmüştür.) 2. Bu durumun bir uzantısı olmak üzere, 97. maddenin 1. fıkrası cumhurbaşkanını temsili, ve 98. madde de sorumsuz olarak tanımlamasına karşın, 97. maddenin 2. fıkrasının 1. cümleciği «Cumhurbaşkanı gerekli gördükçe Bakanlar Kurulu'na başkanlık eder» dediği için, seçmence seçilmemiş bir kişinin aynı zamanda fiilen hükümete de başkanlık edebilmesi olasılığı yaratılmıştir. Oysa parlamenter demokraside esas, parti-hükümeti demek olan Bakanlar Kurulu'nun, parlamento çoğunluğuna sahip milletvekillerinden oluşmasıdır — başkanı dahil. 77



3. Madde 102'de Başbakan'ın meclis içinden seçilmesi şartı var ise de, "TBMM üyeleri arasında" kontenjan ile gelenler de bulunduğuna göre, başbakanın yine seçilmemiş bir kişi olabilmesinin kapısı açılmış demektir. (12 Mart döneminin fiili iktidar tarafından "atanmış" başbakanları bir anayasal jest ile kontenjana alınmış olsalardı, bu, genel ilke olarak "anayasa hukukuna aykırı" düşmek gerekirken, 1961 Anayasası'na göre "anayasadışı" bile olmazdı.) 4. Yine 102. madde, bu sefer daha da belirgin ve kolaylaştınlmış bir biçimde, bakanların da seçilmemiş kişiler olabilmesine olanak tammıştir: Bakanlar TBMM üyeleri arasından veya "milletvekili seçilme yeterliliğine sahip olanlar arasından" da seçilebilecektir. Bu da, tartışma götürmez biçimde ve tarif itibariyle temsili demokrasiye, seçmen iradesine ve parlamenter meşruiyete aykırıdır. Çünkü seçilmemiş kişileri devlet yönetiminde söz sahibi kılmaktadır. Kaldı ki bu durum, bakanlar kurulunun ortak sorumluluğunu koyan 105. madde ile de tutarsızdır. Otorite kaynağı ve dolayısıyla sorumluluk mercii farklı olan iki tip bakanın bulunacağı bir kabinede, işlerliği bir yana, ortak sorumluluk lafta kalmaya mahkümdur. Son olarak, bence 1961 Anayasası'nın en önemli zaafına, yürütme erkinin iç kuruluşuna geliyoruz. Hemen belirtmek isterim ki, parlamenter demokrasilerde etkin yürütme (parti hükümeti), bir taraftan kaynağı olan parlamenter meşruiyete (Yasama'nın üstünlüğüne), diğer taraftan organları olan Yönetim'in (sivil ve askeri bürokrasinin) kendisine tabi olmasına dayanır. Yazının başında da şematik olarak ifade ettiğim üzere: Halk-:YasamaYürütme-›-Yönetim (Bürokrasi). Oysa 1961 Anayasası'nın kendi madde numaralarına göre Yürütmenin kadrosu şöyledir: 78



A. CUMHURBAŞKANI (95-101) B. BAKANLAR KURULU (102-111) I-VII. Bakanlar Kurulu (102-109) VIII. Milli Savunma (110-111) a. Genel Kurmay Başkanlığı (110) b. Milli Güvenlik Kurulu (111) C. İDARE (112-125) II. Merkezi İdare ve Mahalli İdare (115-116) IV. Özerk Kuruluşlar Yürütmenin asli odağı olan Bakanlar Kurulu'na (parti-hükümetine) bağlı ve bağımlı olması gereken ida•e'nin (Yönetim'in) askeri kanadı (askeri bürokrasi), Merkezi ve Mahalli İdare (sivil bürokrasi) ile birlikte "C. İDARE" bağlığı altına konmak gerekirken, Bakanlar Kurulu ile birlikte "B. BAKANLAR KURULU" başlığı altında ve parti-hükümeti ile eş düzeyde zikredilmiştir. Liberal parlamenter demokrasilerin temel kuruluşunun ayı rıcı özelliklerinden olan, askeri otoritenin sivil otoriteye tabi olması kuralından bu ayrılışın 1961'deki diğer izleri de Madde 110'daki Genelkurmay Başkanı'nın Milli Savunma Bakanı'na değil, doğrudan Başbakan'a karşı sorumlu olması ve Md. 111'deki Milli Güvenlik Kurulunun yine, eşdüzeylilik varsayımıyla, parti-hükümeti ile askeri bürokrasi arasında irtibatı sağlayan bir ortak karar alma organı olarak düşünülmüş olmasıdır. 1961 Anayasası'nda yürütme erki yasamaya karşı gerçekten zayıftır, çünkü parlamenter sistemin ayirıcı özelliklerinden olan yürütmenin yasamayı feshi yetkisi kabineye verilmemiştir, bu imkân zaten sorumsuz olan devlet başkanına tanınmıştır, o da birtakım sınırlamalara tabi olarak. Ancak bu tespit, yürütme erkini, parlamento çoğunluğuna dayanan parti-hükümeti anlamında aldığımız ölçüde doğrudur. Parlamento çoğunluğuna 79



karşı güvensizlik hissiyle hareket eden bir anayasa koyucunun, ondan çıkacak bir parti-hükümetine güven duymamış olması kendi içinde tutarlıdır. 1961 Anayasası'nın kuvvetli parti-hükümetini önleyen niteliğini onun, milli hakimiyetin temsilciliğini milletin seçilmiş parlamentosunda değil, memleketin seçilmemiş, fakat etkin bürokratik zümrelerinin ve resmi aydınlarının kurumsal şahıslarında gören zihniyetinde aramak gerekir. Bu da bizi, sorunun öbür yüzüne, yaratılan kuvvetli yürütme erki cephesine getiriyor: 1961 Anayasası yürütme erkine aslında, parti hükümetinin, yani Bakanlar Kurulu'nun yanı sıra özerk kuruluşları, devlet bürokrasisini ve özellikle Milli Güvenlik kurulu mekanizması ile de askeri bürokrasiyi ortak etmiştir, ki bu kadrosu itibariyle belli belirsiz bir yürütmenin üstünlüğü prensibine doğru yol almış; "parlamenter meşruiyeti" zayıflatan bir adımı bizzat atmıştır. Kısacası yürütme erkini "parti hükümeti" olarak aldıkımızda zayıf tır; partiler parlamentosuna ve parti hükümetine karşı bir "devlet bürokrasisi" olarak aldığınuzda kuvvetlidir. Başka bir deyişle, yürütmenin politika kanadı zayıf ve fakat idare kanadı kuvvetlidir. Ama unutulmamalı ve artık açıkça itiraf edilmelidir ki 1961 sisteminde yasama da zayıftır ve yürütmenin birinci ve asıl kanadının zayıf hkı da buradan kaynaklanmaktadır. 1982 ANAYASASI



1961 Anayasası'nı yapan Kurucu Meclis'in temsilci niteliği çok zayıftı. 1982 belgesini hazırlayan Kurucu Meclis'in temsilci niteliği ise hiç yoktur. 160 üyeli Danışma Meclisi'nin 40 üyesi doğrudan doğruya, 120 üyesi de her ilin valilerince gösterilecek üç kat aday arasından Milli Güvenlik Konseyi tarafından seçilmiştir. Milli Güvenlik Konseyi yine üst kamara gibi çalışmış80



tır. Bir bakıma, 1961 kurucu iktidarının yarattığı model ve emsal, 1982'de uç noktasına götürülmüştür. Tek dereceli genel oy ve siyasi partilerin temsili tümüyle bir tarafa bırakılmış, askeri rejimin ve merkezi idarenin "tayin ve nasp" ettiği bir kurula hazırlatılmıştır Anayasa. Böyle olunca da, halk referandumda "tek seçeneği onaylama özgürlüğünü kullanmak" durumunda bırakılmıştır. 1982 Anayasası'nın, Türkiye anayasaları içinde en çabuk yıpranan ve meşruiyeti en fazla sorgulanan Anayasa olmasının bir nedeni getirdiği sistem ise öteki nedeni de, kesinlikle, yapilişında demokratik temsil ögesinin bulunmamasıdır. "Güçlü Yürütme" slogamyla yola çıkılarak biçimlendirilen 1982 Anayasası'nın sistemine gelince: 1982 belgesi, 100 yılı aşkın Anayasa geleneğinde uygulamada ancak kısmen, teoride ise önemli ölçüde yerleşmiş bulunan demokratik ilke ve kurumların gerisine düşen, hatta değiştirilmekle yetinilmeyip yerine yepyeni bir temel kanun konulması gereken bir metindir. Her şeyden önce 1982 belgesi, 1961 Anayasası ile getirilen özgürlükler rejimini ve yargı bağımsızlığını yok etmiştir. Bunlar o kadar çok yazıldı ve o denli açık ki burada yinelemek istemiyorum. Burada vurgulamak istediğim, devlet yapısını ilgilendiren temalardır. 1982 belgesi, bir yandan 1961'de nokta nokta çizgiler halinde bulunan ve 1971-73 değişikliklerinde düz çizgiler olarak birleştirilen, Yasarna'nın üstünlüğü aleyhine yürütmeyi (parti-hükümeti anlamında değil, devlet bürokrasisi anlamında) güçlendirme yönündeki hüküm ve yapıları koyulaştirıp kahnlaştırmiş; bir yandan da yeni yapılar getirmiştir. Başlı•aları şunlardır: 1982 kanunu, 1961'deki "egemenliğin yetkili organ81



lar eliyle, kullanılacağı" hükmünü benimsemekle kalmamış (Md. 6), yasamanın üstünlüğünü zedeleyen başka adımlar da atmıştır: (1) Bakanlar Kurulu'na kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verilmiştir. (Md. 91), (2) TBIVEIVrnin yasama yetkisi, af konusunda sınırlanmıştır. (Md. 14 ve 87); (3) 1961'de TBMM'ye ait olan bir. yetkiye, 1982'de sorumsuz.. Cumhurbaşkanı da ortak edilmiştir: Acil durumlarda "Cumhurbaşkanı da. Türk Silahlı Kuvvetleri'nin kullanılmasına karar verebilir" (Md. 92 ve 104) denmiş ve bunun hiç değilse arkadan TBMM'nin onayına sunulmasına ilişkin bir hüküm dahi eklenmemiştir. Devlet Denetleme Kurulu ve Cumhurbaşkanlığı Kon-seyi gibi 1982'yle gelen ve Yasama'nın yetkileriyle tedahül eden kurumlara burada yerimiz yok. Kaldı ki, parlamentonun güçsüzleştirilmesi "Yasama" başlığı altındaki düzenlemelerle de bitmiyor. Yasama'dan almanları, tüm boyutlarıyla, ancak Yürütmeye verilenlerle birlikte görmek mümkün. Güçlü yürütme derken, Meclis çoğunluğuna dayanan bir parti hükümeti güçlendirilmemiş, başkanlık sistemi boyutlarını kat kat aşan, olağanüstü yetkili bir devlet başkanlığı kurumu yaratılmıştır. Yürütmenin iki başından biri olan Cumhurbaşkanı sorumsuzluğuyla orantısız yetkilerle donatılmıştır. En önemlileri şunlardır: Gerektiğinde Meclis'i toplantıya çağırmak, Meclis'i feshetmek, Bakanlar Kurulu'nu toplantıya çağırmak ve buna başkanlık etmek, Milli Güvenlik Konseyi'ne başkanlık etmek, başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu kararıyla sıkıyönetim ve olağanüstü hal ilan etmek ve kanun hükmün.de kararname çıkarmak, Genelkurmay Başkanı'nı atamak, Devlet Denetleme Kurulu'nu atamak, Yüksek Öğretim Kurumu üyelerini atamak, üni-82



versite rektörlerini seçmek, yüksek mahkeme üyelerini ve savcıları seçmek ve atamak (104); Devlet Denetleme Kurulu eliyle idareyi, siyasal ve sivil toplumu denetlemek (108); Anayasa değişikliğini veto, etmek (Md. 175), vb, vb... Bu son derece geniş yetkiler 1982 'Anayasa sistematiğinde, belki de başka örneği bulunmayan bir biçimde, "Yasama'yla ilgili", "Yürütme'yle ilgili", "Yargı'yla ilgili" şeklinde aynı maddede toplanmıştır. Bu cla,.1982 sisteminde Yasama ve Yargı'nm, Yürütme denetimine sokuluşunun en açık biçimsel ifadesidir. Sistem, "Yürütme'nin üstünlüğü"ne dayalı güçler birliği sistemi, "şef sistemi"dir: Buna karşılık, Yürütme'nin ikinci başı ve kanadı, Başbakan ve Bakanlar Kurulu, çok zayıftır. 1961'deki "seçilmemişlik" unsurları, 1982'de had safhaya çıkarılmıştır. Güçlü Yürütme derken anlaşılan ve gerçekleştirilen, güçlü parti-hükümeti değil, olağanüstü yetkili devlet başkanı ve yönetim (özellikle askeri bürokrasi) olmuştur. Başka bir deyişle, temel siyasal kararlar, par-. lamento çoğunluğuna dayanan parti iktidarları tarafından değil, Devlet Başkanı - Cumhurbaşkanlığı Konseyi - Milli Güvenlik Kurulu üçgeninde almmaktadır. "Siyaset", yerini "idare"ye bırakmıştır. Askeri bürokrasinin anayasal konumuyla ilgili olarak 1961 Anayasası için daha önce söylediklerimizi 1982 Anayasası için "şeddeli" yineleyebiliriz. 1982 belgesinin kendi madde numaralarına göre yürütmenin iç düzenlenişi şöyledir: 1. CUMHURBAŞKANI (101-107) H. Devlet Denetleme Kurulu (108) 2. BAKANLAR KURULU (109-116) 1. Milli Savunma (117-118) 83



1. Başkomutanlık ve Genel Kurmay Başkanlığı (117) 2. Milli Güvenlik Kurulu (118) 3. OLAĞANÜSTÜ YÖNETIM USULLERİ (119-122) 4. İDARE. A, B, C, D. Merkezi ve Mahalli İdare E. Yüksek Öğretim Kurun-Ilan F. Radyo ve Televizyon G. Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu H. Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları İ. Diyanet İşleri Başkanlığı. Bakanlar Kurulu-Milli Güvenlik Konseyi ilişkisini tanımlayan hüküm, 1961'de "Milli Güvenlik Kurulu, milli güvenlik ile ilgili kararların alınmasında ve koordinasyonun sağlanmasında yardımcılık etmek üzere, gerekli temel görüşleri Bakanlar Kurulu'na bildirir" idi. Bu hüküm 1971'de "Milli Güvenlik Kurulu, milli güvenlik ile ilgili kararların alınmasında ve koordinasyonun sağlanmasında gerekli temel görüşleri Bakanlar Kurulu'na tavsiye eder" şeklinde konmuştu. Milli Güvenlik Kurulu kararları 1982 taslağında "uyulması gereken tavsiyeler" iken, 1982 sonuç Belgesinde "öncelikle dikkate alınır" şeklinde yer almıştı. Sivil otorite-askeri otorite ilişkisindeki rol ve denge değişikliğinin 1961'de başlayan ve 1982'de tamamlanan seyri açıktır. Parlamenter demokrasilerde, yönetimin herhangi bir organmm (askeri bürokrasi dahil) yürütmeye (parti-hükümetine) bağlı olması kuralı dışına çıkılmış; yönetimin bir organı, yer yer yürütmeyle eşdüzeyli, yer yer de yürütmeyi bağlayıcı, ayrıcalıklı bir anayasal konuma getirilmiştir. Artık herkesçe görülmeli ve kabul edilmelidir ki, bu durum 1982'de değil, 1961'de yaratıl84



mıştır. Özgürlükler rejimini düzenleyen hükümleri açısından başka bir değer taşıyan 1961 Anayasası; "esas teşkilat"ı düzenleyen hükümleri bakımından apayrı özellikler taşımaktadır. Sonuç olarak diyebiliriz ki, 1982 belgesinin birey özgürlüklerin! kısıtlayan, sosyal gruplarm.,tilm siyasal ve ekonomik topluluklarını yürütmenin denetimi altına alan "özgürlükler rejimi" ile yasama ve yargıyı yürütmenin (yönetimin askeri bürokrasi kanadının) vesa.yetine sokan "esas teşkilat rejimi" aynı madalyonun iki yüzüdür. YENİ Bİ R ANAYASAYA DOĞRU



Tek-parti dönemi dışında, o da başlarda belirttiğimiz çekinceler altında, Türkiye anayasaları hep kısa ömürlü olmuştur. Özellikle de temsilci niteliği olmayan kurucu iktidarlar tarafından yapılanları. 1961 Anayasası 10 yıl yaşayabilmiştir; 1971-73 değişiklikleri yeni bir Anayasa sayılmayı gerektirecek kadar köktendir. 1971-73 Anayasası 7-9 yıl yaşamıştır. 1982 Anayasası'nın değiştirilmesi, hatta "tadil" ile ıslah olamayaeaği ve yepyeni bir temel kanunla "tebdil" edilmesi gereği ise gündeme şimdiden gelmiştir. Lütfi Duran, YeniGündem'in son sayısındaki (15 Eylül) çok önemli makalesinde bunun hukuki yolunu da önermektedir. Yazı dizimizi Duran'dan bir almtayla bitirmek istiyoruz: • "Türkiye'nin her yerinde sıkıyönetim ve olağanüstü hal rejimlere tamamen kalktaktan ve siyasi etkinlikler olduğunca serbest bırakıldıktan sonra, toplum içindeki politik güçler ve bu arada siyasi partiler, 'Anayasa sorunu'nu gündeme getirip kamuoyu önünde incelemeye ve tartışmaya başlayabilir. Bu konudaki çalışmalar, özellikle genel seçimlere gidilmesi sırasında yoğunlaştırıla85



rak, somut öneri ve tasarımlar oluşturacak yönde geliştirilebilir. Seçim kampanyasının ana teması ve siyasi partilerin bildirgelerinin esas konusu bu 'Anayasa sorunu' olduğu takdirde, seçilecek milletvekilleri dolaylı biçimde bir tür kurucu güçle de donatılmış sayılırlar. TBMM'nin birinci dönemi, bu yoldan olağanüstü yetkiler taşıyarak seçilen mebuslar eliyle kurucu gücü kullanmıştır. "Gelecekte yapılan genel seçimlerde, `Anayasa'nın değiştirilmesi' için yeterli sayıda milletvekili çoğunluğunu toplayan siyasi parti veya partiler, iktidarı ele geçireceği gibi, şekil ve usulüne uygun olarak önce değişiklik prosedürünü işler hale getirir, sonra da Anayasa'nın istenilen ve uzlaşılan biçimde yenilenmesini saklar. Böylece hazırlanan yeni Anayasa tasarısı, oluşan Anayasal gelenek kuralı gereği, ancak 'asil kurucu güç' halkın oyları ile kabul edilip yürürlüğe konabilir." Hürgün, 19-23 Eylül 1985.



86



ANAYASA HUKUKU'NDA "DELIK" VE "ASKI" KAVRAMLARI



DEVLET Başkanı bir süredir "anayasayı deldirtmem" üslubuyla 1982 Anayasası'nda değişikliğe karşı olduğunu belirtmektedir. Şimdi de hükümet başkanı "anayasayı askıya ahrız" üslubuyla 84. maddenin 1-1,5 ay işletilmemesi, sonra da değiştirilmesi hazırlığına girişmiştir. Devlet Başkanının bu durumu nasıl karşıladığını kamuoyu henüz öğrenmemiştir. Konu hakkındaki daha önceki beyanlanyla kendini bağlamış olan Devlet Başkanı, hükümet başkanının bu girişimi karşısında "Askıya alınma, delik açılması demektir, ki ben deldirtmem" mi diyecektir; yoksa bir biçimde uzlaşmaya mı gidecektir? "Peki askıya alın ama, askı deliksiz olsun" falan türünden bir uzlaşmacılık örneği mi verecektir? 87



Hemen belirtelim ki 84. madde değiştirilebilir ve değiştirilmelidir. usulüne uygun ola rak. Değiştirilmelidir — çünkü 1982 Anayasası'nın ayırdedici özelliği olan dar ve geniş siyaset yasakları sisteminin bir parçasıdır. Dar siyaset yasakları arasında 84. madde ve eski siyasiler ve siyasi partilerle ilgili geçici 4. madde vardır. Geniş anlamda siyaset yasakları arasında ise şunlar sayılabilir: Sayısı artırılan "değişmez hükümler" (1,. 2, 3, 4. maddeler ve başlangıç) ; Meclis'in yasama yetkisini sınırlayan 14. ve 87. maddeler; Meclis'in kanun yapması gibi, anayasa değiştinnesi de bir siyasi faaliyet olduğuna göre bunu sınırladığı kabul edilmek gereken çok katı değiştirilme hükümleri; Bülent Tanör'ün deyimiyle diğer "görünmez katılıklar" (partiler, dernekler, sendikalar, kooperatifler, meslek kuruluşlarına getirilen kısıtlamalar); 12 Eylül rejimi işlemleri hakkında yargı yolunu kapatan geçici 15. madde başta geliyor. Anayasanın değiştirilmesi sorununu 84. maddeye inhisar ettirmek bütünü gözden kaybetmek olur. Ayrıca, ANAP Başkanı'na "askı" veya "usulünce değiştirme" neden yalnız 84. madde için de, siyaset yasakları koyan diğer maddeler için değil sorusu da sorulmalıdır. 84. maddenin hukuk yoluyla değiştirilmesinin zorluğunu, hatta imkânsıza yakınlığını bilen ANAP'ın hangi siyasi hesaplar içinde olduğu ayrıca incelenir, ama şurası açık gibidir: ANAP bu zorluk yüzündendir ki hukukdışı bir yolu denemeye hazırlanmaktadır. 84. maddenin (ya da herhangi bir maddenin) değiştirilmesi, ancak meclisin 1/3 üyesinin yazılı teklifiyle 2/3 çoğunlukla kabul edilir, cumhurbaşkanının geri göndermesi üzerine meclisin kendi metninde ısrar edebilmesi ancak 2/3 çoğunlukla mümkündür. Bu takdirde dahi cumhurbaşkanı referanduma gidebilir. (Md. 175) 88



Bu zorluklara ek olarak, geçici 9. madde ilk altı yıl için de 3/4 çoğunluk aramaktadır. ANAP 1/3'i bulabilir ama 3/4'ü bulamaz; çünkü en büyük engel ta kendisidir. Zaten ifade edilen amacı da, 84'ün bir siyasi faaliyet türünü cezalandıran ilkesini ve ruhunu değiştirmek değil, "güçlendirmek"tir. 84. maddeyle ilgili sıkıntısı "bugünkü şekliyle uygulama güçlü ğii"nden ibarettir. Her halükârda, "askı" formülü anayasa, hukukuna ve 1982 Anayasası'nın açık değiştirilme hükümlerine aykırıdır. 84. maddenin ruhundaki yanlışlıktan ve yazılışındaki teknik bozukluklardan ("istifa ederek" ibaresinden sonra gelen noktalı virgülü salik veririm) ötürü değiştirilmesi gereğinden (özel çoğunluk sağlanarak) elbette söz edilebilir ama, şu da çok açıktır: Milletvekilliğini düşürmek yasama organ:nın devredilemez yetkileri arasındadır ve ANAP Başkanı'nın istediği gibi ANAP-MDP-HP mutabakatiyle Anayasa Mahkemesi'ne devredilemez. Bir başka nokta şudur: Üslup benzerliği bir yana, Hükümet Başkanı ile Devlet Başkanının anayasa değir şikliğine yaklaşımları arasında esaslı bir nitelik farkı vardır. Birincisinin yaklaşımı ve (eğer gerçekleştirebilirse) fiili hem pozitif anayasa hukuku açısından, hem anayasa hukuku ilkeleri açısmdan yanlıştır: Anayasa hükümlerinin askıya alınması, hem mevcut anayasanın ihlali demektir, hem de kavram olarak anayasa hukuku ilkelerine aykırıdır. Kısacası, hem gayri kanunidir, hem gayri hukukidir. Çünkü anayasa ya da anayasa maddeleri ancak, o da usulüne uygun olarak, değiştirilebilir; yoksa işlerliği durdurulamaz, yani ihlal edilemez. Oysa, Devlet Başkanının yaklaşımı ve muhtemel fiili gayri kanuni olmaz; çünkü 1982 Anayasa'sı değiştirilebilme açısından son derece katı bir belgedir, özellikle. 89



Cumhurbaşkamna ("deldirtrneme" tislûbunu bir yana koyarsak) değiştirilmesini zorlaştırma yönünde olağandışı yetkiler ve mekanizmalar sağlamıştır. Öte yandan, bu durumun anayasa hukuku ilkelerine ve siyaset felsefesine uygunluğu ayrı bir tartışma konusudur. Kanuni olan her şey, hukuki demek değildir; pozitif hukuk düzeltilmeye, değiştirilmeye, iyileştirilmeye açık bir alandır. Kanuni yollardan ayrılmamak koşuluyla yeni hukuk ve dolayısıyla yeni kanun yaratmak, toplumların bitmeyecek işleri arasındadır; hiç kimse ve kurumda bunu önleme hakkı ve yetkisi vahmedilemez. Özetle, Hükümet Başkanı düşünce ve ifade hürriyetini kullanarak "anayasayı askıya alırım" sözünü söyleyebilir ve yalnızca kendi kanun ve hukuk anlayışım sergilemiş olur, fakat "askıya alma" , fiilini işleyemez. (ANAP'ın konuyu görüşmeye hazırlandığı MDP ve HP de işleyemez.) Bu gayri kanuni olur. Devlet Başkanı ise, nüanslara dikkat ederek, "deldirtmem" değil de, "kolay deldirtmern" deseydi daha gerçekçi olurdu; 1982 temel kanunu ona zorlaştırma yetki ve imkanını vermiştir. ANAP Başkanı'nın "askıya alma" düşüncesini bir süredir biliyorduk ve pek de şaşırmıyorduk. Ama birkaç gün önce parti başkanlık divanında bunu kuvveden fiile geçirme adımını attığında, bu kadarı da olmaz, kusur kabahate dönüşmeye başlıyor, aşiretin bile töresi vardır dedik; yukarıdaki basit ve asgari şeyleri hatırladık. Ama biraz daha düşününce, bu durumda bir hukuk eksikliği ve kural tanımazlık bulunmadığını, tam tersine demokrasi ve anayasa hukuku folklörümüzdeki bir geleneğe yeni katkılar oluşturduğunu idrak ediverdik: "Anayasaya şal giydirilmesi", "anayasanın bol gelmesi", "anayasanın bünyemize ve bedenimize uygun olması", "anayasanın, babayasanın dümdüz edilmesi" ("ütüle90



nerek" herhalde), "anayasanın rafa kaldırılması", vb., vb., (Şimdi de "delik" ve "askı".) Bu benzetme ve mecaz hazinesinin bir özelliğini daha kavrayıverdik: Hepsi de terzilik mesleğinin kavram ve terimleri. Yani belli bir töreye, adap ve erkâna dayanıyor. Üstelik kelime haznesi ve yaratıcı ufku geniş bir meslek zümresinin etkisi söz konusu. Ve şükrettik ki Türkiye'de anayasa söylemi, faaliyeti daha tekdüze olan bir meslek zümresinin vokabillerlyle yürütülmüyor. Öyle görünüyor ki, anayasa tartışmalarına bütün çarşı esnafının katılabileceği bir tarihe kadar, hukuk disiplinleri arasma "anayasa üslubu sosyolojisi", "anayasa dilinin mesleki kaynakları" gibi alt bilim dalları eklemek gerekecek. Yine de umarız ki, çağdaş Türk anayasa söylemi bir derece sıçraması daha yaparak, önümüzdeki yıllarda şöyle devam etmez: "Usta, cuma şaf ağa kadar bir anayasa istiyorum; hem yırtmaçlı, hem de tek düğmeli olacak" ya da "Arkadaş, paçalar 38 olacak; rozet deliği de isterim" veya "Kalfa, sol kolu biraz makasla; müşteri çolak" yahut "Abi, kruvaze sana yakışmaz; zaten Avrupa da sağa kayıyor" vb., vb... (Not: "Yırtmaç" = kuvvetler ayrılığı, "kruvaze" = çoğulcu, "makaslamak" = özgürlükleri kısıtlamak, vb.) Hürgün, 5 Ekim 1985.



91



HUKUK VE SIYASET AÇISINDAN ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİ



ANAYASALAR ister katı, ister esnek, ister iyi, ister kötü olsun hepsinde nasıl değiştirileceklerine ilişkin bir hüküm bulunur. Tek başına bu olgu, belli bir anayasaya uygun di4iinmek, onu kayıtsız şartsız beğenmek diye bir zorunluluk olmadığını göstermeye yeter. Anayasa sözle ve yazıyla eleştirilir; yine o anayasada belirtilmiş usullere uyularak yapılacak siyasi faaliyetlerle yasama meclisinde çoğunluk sağlanarak değiştirilir. Düşünmek, düşünceyi yaymak, düşünceyi anayasada ve kanunlarda gösterilen yöntemlerle aykirılığa düşmeden eyleme koymak, bunların hepsi de yasal eylem türleridir. Hukuka uygun olmayan eylem, anayasada ve kanuniarda belirtilen yöntemlere uymadan yapılan eylemdir. Anayasayı ihlal etmek, ya da anayasaya aykırı davranmak başka şeydir; hukuka bağlılık içinde belli 92



bir anayasayı veya kanunu bunlarda gösterilen yöntemleri ihlal etmeden değiştirerek yeni hukuk yaratmak, yeni kanun koymak üzere fikri ve siyasi eylemde bulunmak başka şeydir. Anayasanın tümü de, bazı maddeleri de, değiştirilmeye ilişkin hükmün ta kendisi de, değiştirme düşünce ve eylemine elbette konu olabilecek şeylerdir.



ıı Anayasaların katı olmasıyla (değiştirilme hükümlerinin zor olmasıyla) yüksek meşruiyetli ve uzun ömürlü olmaları arasında hiçbir ınantıki bağ bulunmadığı gibi, siyaset ve tarih açısından da ancak çok zayıf ve uçucu bir bağ bulunduğu söylenebilir. Anayasaları meşru ve kalıcı kılan, genel oyla seçilmiş, siyasal partilerden oluşmuş, asli kurucu iktidar niteliği taşıyan yasama meclisleri tarafından yapılmış olmalarıdır. Ancak bu yöntemdir ki, toplumda belli bir noktada varolan değerçıkar-güç dengesini özgürce temsil eden partilerin müzakere sonucu varacaklar' ciddi ve gerçek bir mutabakata ortaya çıkarabilir ve katılık ancak bu durumda bir anlam taşiyabilir. Yoksa, atama yoluyla ve güdümlü korporatif yöntemle oluşturulan kurulların hazırladığı anayasalar, istedikleri kadar katı olsunlar, 5-10 yılda bir değişmeye mahkumdurlar. Anayasanın katil* ile anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı arasında kurulabilecek bir ilişki ise, ancak ve ancak yukarıdaki tanıma uyan kurucu meclislerin çıkardığı temel kanunlar için geçerli olabilir. Çünkü toplumdaki çeşitli talepler ve kabuller ifade edilmiş, tarnşılmış ve sonunda ortaya ortak ve iradi bir "kendini bağlarna" belgesi çıkmıştır. Yoksa şahısların ve zümrelerin yaptığı/yaptırdığı ve kefil olduğu anayasalar ancak siyasal istikrarsızlığa, bunalıma ve sertleşmeye yol 93



açar. Anayasalara kefil olabilecek tek merci, toplumsal güçlerin siyasal örgütlerinin önmutabakatıchr. Tersini tarih doğrulamıyor. 111



Türkiye'de biraz tuhaf bir anayasa fetişizmi var. Anayasayı demokratik yöntemlerle yapmaya, üstünlüğüne ve bağlayıcılığına saygı duymaya, koruyarak geliştirmeye, değiştirilmesinde yine demokratik kurallara uymaya çok önem verilmesi anlamında değil tabii (zaten o zaman fetişizmden söz edilmezdi). Bütün toplumsal ve siyasal sorunları kanun çıkararak halletmeyi mümkün sayan bir zihniyetle hareket eden şahıs ve zümrelerin kendi koydukları ana kanun hakkında kimseye söz söyletmemeleri ve daha önce başkalarının koyduğu kanunları hukuk pervası duymaksızın ve her şeyin nedeni ilan ederek kaldırmaları anlamında. Osmanlı mut7 lakçllığında da, Cumhuriyet otoriterliğinde de, son kırk yılda da hep böyle oldu. Tüm milli birlik ve beraberlik, şahıs ve zümre yokluğu ideolojisine karşın, o denli "biz ve bizden olmayanlar" fobisiyle dolu bir siyasal sınıf ve devlet bürokrasisi var ki bu ülkede, anayasa yapımına bile nerdeyse kimse karıştırılmaz. Oysa her toplumda farklı düşünen ve kamu yararına düşünce ve hizmetleriyle meşru söz sahibi olmuş bireyler ve gruplar vardır ve olmalıdır. Marifet "tekin birliği"ni değil, "birlik içinde çokluğu" yaşayabilmek ve yaşatabilmektir. Birinci durum, durağan ve sıkıcıdır. İkinci durum, demokrasinin ayırdedici özelliklerindendir. Bu, anayasaların içeriği kadar onları yapan kurucu kurullar için de öncelikle geçerlidir. YeniGündem, Demokrasi Dosyası 9, 16 Eylül 1985.



94.



DEMOKRASI, ÖZGÜRLÜK VE SIYASAL KATILIM



PARLAMENTARİZMIN •ONEMİ VE TARİHSELLİĞİ



TOPLUMDAKİ farklı çıkarları temsil eden ve bunları temel siyasal kararlara dönüştüren siyasal parti çoğunluklarının iktidar mekan' olan parlamentolar, tarihsel demokratikleşme sürecinde varılan en önemli aşama ve kurumların başında geliyor. Aristokratik ve oligarşik kökenli eşraf partilerinin dar bir forumu olmaktan çıkıp, zaman içinde temsilci niteliği yükselen parlamentolar, geniş halk kitlelerinin iradesinin odaklaştığı yasama meclislerine ve demokratik sınıf mücadelelerinin meşru arenalarına dönüştü. Parlamentarizm asıl meşruiyetini ve gücünü ondokuzuncu yüzyıl içinde kazandı. Eski rejimlerin egemen sı nıflarına karşı ' kendi özel çıkarlarını tüm toplumun çıkarları olarak sunmayı başaran ve temel siyasal hak 97



ve özgürlükleri evrenselleştiren liberal burjuvazi, desteğini almak zorunda olduğu halk kitlelerine davasını götürürken, aynı zamanda ulusal yasama meclislerini geri dönülmez biçimde tarihe ve kitlelere de mal etmiş oluyordu. Süreç, sancısız ve çelişkisiz değildi. Siyasal egemenliğini pekiştiren burjuvazi bir yandan artık kitleleri siyasete fazla sokmamaya çalışır ve kendini "1793 güneşi bir daha doğarsa, artık burjuva olmayan bir toplum üzerinde doğar" ürküntüsüne kaptırırken, bir yandan da liberal felsefenin mantıksal gereği olan "bir kelle-bir oy" ilkesini rızasız da olsa uygulamaktan kaçınamıyordu. Ondokuzuncu yüzyılın ikinci yarısından yirminci yüzyılın ilk çeyreğine kadar olan dönemde, birçok ülkelerde kademe kademe oy hakkının sınırları genişliyor, seç.men kitleleri büyüyordu. Karşı devrim ve restorasyonlar dev rimlerle yanıtlanıyor; net sonuçta parlamentolar, ulusal egemenliğin en yüksek rneşruiyete sahip merkezi kurumu haline geliyordu. Ayrıca, "kitle-partileri"nin özel mantığı katılımı derinleştiriyor; sosyalist partiler de yasama meclislerinde yerlerini almaya başlıyordu İki dünya savaşı arasının otoriter ve totaliter rejimleri, parlamentarizme ve kitlesel siyasal katılıma karşı, bir başka direniş oldu. Liberalizmi müflis, parlamenter demokrasiyi "anarşik demokrasi" ilan eden korporatist ideoloji ve rejimler (solidarist ve özellikle faşist türleriyle), parlamenter temsili demokrasinin, yükselen sosyalist hareketler karşısında kapitalizmi korumakta aciz kaldığı iddiasıyla, gerçek demokrasinin "otoriter demokrasi" olduğu tezini ortaya attılar. Bu tezin çevresinde parti çoğulluğuna karşılık tek-particilik, yasama üstünlüğüne karşılık yürütme üstünlüğü ve şef sistemleri, teritoryal temsil yerine mesleki temsil vb. yan tezler geliştirildi. Ne var ki, örneğin Almanya, İtalya, İspanya, 98



Portekiz ve birçok Orta ve Doğu Avrupa ülkesinde rejim düzeyine yükselen bu dalga çok uzun ömürlü olamadı; İngiltere ve Fransa gibi ileri sanayi ülkelerinde ise siyasal akun düzeyinde kaldı. Bu dönemden kalan korporatist tortular bir yana, parlamenter üstünlüğe ve kitlesel siyasal katılıma (kısaca halk çoğunluklarına) karşı tutum ve teknikler II. Dünya Savaşı'ndan sonra da sürdü. Temel siyasal kararları parlamento dışına kaydıran Korporatist düzenlemeler, küçük partileri dışlamaya yönelik seçim baraj lar ve örgüt kurma tabanları, nisbl temsilden uzaklaşmalar, elitist demokrasi teorileri, belli sınıf ve grupların parti kurmasını yasaklayan kanunlar, çok çeşitli ideolojik teknikler ve bürokratik müdahaleler hala gündemde. Ama bütün bunlar parlamentarizme cepheden bir saldırı ve reddiyeye dönüşemiyor, çünkü tarih sahnesindeki yeri rekabetçi kapitalizmin ideolojisi olan liberalizm döneminde güçlenen parlamentarizm tekelci ve geç kapitalizm döneminde de dönemler-ötesi bir kalıcılik kazanmış ve kitlelerce sahiplenilmiş bulunuyor. Günümüzde parlamenter demokrasiden en bariz ve somut kurumsal sapmayı, "yeni-başkancılık" akımlan oluşturuyor. İster Fransa'nın De Gaulle anayasası ile başlayarak kimi Akdeniz ülkelerinde ve çeşitli Latin Amerika ve Asya ülkelerinin anayasalarmda olduğu gibi pozitif anayasa hukukuna yansımış olsun, ister çeşitli ülkelerde anayasa değişikliklerini zorlamaya çalışan siyasal doktrin tartışmaları biçiminde yürüyor olsun, dikkate değer bir sapma bu: ABD'nin son çözürniernede parlamenter meşruiyet ve üstünlük sınırları içinde kalan ve güçler ayrılığı ve dengesi ilkesine dayanan klasik başkanlık sisteminden özde çok farklı olan bu başkancılık ve yürütmenin üstünlüğü akımı, siyasal iktidarı kitlelerin seçtiği parlamento çoğunluklarından ve parti99



hükümetlerinden kaydırıp, yaama ve yargı erkleriYle birlikte, toplumsal kurumları da denetleyen bir başkanlık makamında ve seçilmemiş bürokratik devlet organlarında merkezileştirmeyi amaçlıyor. Değişen derecelerde çoğulculuku kısıtlıyor, en başta düşünce ve örgütle/line özgürlüğünü sınırlıyor, katalımcı siyaSetin yerine, depolitize edilmiş kitlelerin teknokratik yönetimini koymayı ' hedefliyor. Avrupa'da da etkili olan bir ABD'li siyaset teoriSyein ve ideologun kibarca deyişiyle "kitlelerin mobilizasy6nuriu yavaşlatmayı" öngörüyor. Işte bütün bunlara karşı parlamenter demokrasinin korunması gerekiyor. Dondurulup idealize edilen •bir kavram Ve 'kurnm olarak değil (bugünkü sosyal demokrat partiletiıi•yaptığı gibi), hem çoğulcu temsili demokrasinin'tatihte geliştirdiği en köklü mekanizma olduğu için, hem de temsili demokrasiden katılımcı demokraj niye 'uzanan yolda birçok olanakları içinde barındırdığı için. Kitle katılımı; çoğunluk iradesi (azınlık haklarına da Saygılı) 've ça.ğulc'u siyaset, sol düşünce için de çok önemli değerlet.'''



ıı Parktnientariim, derhokrasinin çok önemli bir ögesi ama, ne demokrasi parlamentarizmle sinirli, ne de parlamentarilin insan bilinç ve yaratıcılığının, demokratik töphimSar-Siyasal örgütlenme ve karar alma 'modelleri konusunda erişebileceği en mükemmel ve değişmeZ Bu arayış süreci içinde aşılması kaçınılmaz çok'öneinli' bit uğrak ve asgari/temel aşama: Ama po,' tansiyelleri 'tanı anlamıyla realize edildikten sonra. Baş-: ka bir deyişle; Parlarrientarizm demokrasi için gerekli koşul ama,, yeterli koşul değil. Katılımcı demokrasinin ögeleriYle hem parlamento içinde, hem de parlainentd dışı ndaki toplumsal örgütlenmelerde olabildiğince bes100



lenecek, desteklenip çevresi örülecek bir çekirdek.. Parti örgütlerinde, derneklerde, sendikalardk: yerel ,yönetimlerde, işyerlerinde geliştirilecek iç-demokrasi deneyle7 riyle etkileşim içinde topluma açılması gerekiyor. , Temsili demokrasi ve parlamentarizme. ilk. önemli felsefi ve teorik eleştiri Rousseau'dan .geldi. Tabii, .siperlenmiş çıkarlar için yarattığı elyerişsizlik, yüzünden de-, kil, kitlelerin yararına işlemesi açısından taşıdığı retersi Zlik le r nedeniyle. Rousseau, Locke'vari parlanientarizmi eleştirirken "İngiliz halkı kendini özgür sanır, ama bu büyük bir yanılgıdır. Yalnızca parlamento üyelerini seçtiği sırada özgürdür; üyeler seçilir