Tugas P Iwan Henri [PDF]

Citation preview

BAB



3



Sistem Administrasi Publik Indonesia



I only regret that I have but one life to lose for my country ( saya bnar-benar menyesal, mengapa saya hanya memiliki satu nyawa yang dapat saya berikan untuk negeri saya ). –Nathan Hale (1755-1776) Kita boleh iri dan cemburu, pada penyesalan Perwira Tentara AS, Nathan Hale¹, tersebut. Sebuah penyesalan bagaimana seorang warga negara begitu mencintai tanah airnya. Kecintaan tersebut tentunya bukan serta merta dan membabi buta sebagai kecintaan pada tempat dia dilahirkan. Tetapi lebih dari pada itu, tanah tempatnya lahir telah memberi pemaknaan hidup yang hakiki bagi seorang manusia, seorang warga negara. Hal demikian, tidak terkecuali harus terjadi dan dirasakan para warga negara Indonesia. Bila kita menengok catatan sejarah, sejak tahun 60-an, dunia menyaksikan munculnya negara – negara baru. Dasawarsa ini merupakan awal berakhirnya era kolonialisme. Dengan menyadari bahwa kemerdekaan hanyalah jembatan emas, maka cita-cita yang melatarbelakangi kemerdekaan dapat diwujudkan hanya dengan melaksanakan pembangunan nasional. Pembangunan hampir – hampir merupakan “ agama “ bagi negara –negara baru. Persoalan pertama yang muncul dalam pembagunan adalah siapa yang harus mengambil prakarsa. Pengalaman selama setengah abad ini telah menjawabnya sendiri, yaitu pemerintah. Pada gilirannya, prakarsa pembangunan ini amat terkait dengan peranan administrasi publik.



–––––––––––––––––––––– 1



nathan hale, percikan permenungan, penerbit mitra utama Jakarta, 1993, hlm75. ▪



77



Fungsi administrasi public dalam proses kebijakan public, terdiria atas formulasi, implementasi, evaluasi, dan terminasi kebijakan public itu. Pengetahuan dan ilmu administrasi, bersama- sama dengan ilmu lain, telah dapat memberikan sumbangan bagi pencapaian tujuan secara lebih efisien dan efektif. Sementara itu, kita ketahui adanya prinsipprinsip administrasi yang dapat diperlukan secara universal. Tidak pandang tempat dan waktu. Seperti dikatakan Terry ², maka semua manajer dimanapun tempatnya, harus menyelenggarakan fungsi-fungsi pokok yang terdiri atas perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, dan pengendalian. Tetapi bagaimana pelaksanaan atau Implementasi dari konsepsi ini? Apakah segala pemikiran yang muluk, mengenai perencanaan misalnya, dapat begitu saja diterapkan dimana pun? Karena itu, bukan sekarang saja, tetapi sejak tahun 30-an beberapa ahli telah bersikap skeptic tentang adanya prinsip administrasi yang bersifat universl. Pelaksanaan “Marshall Plan” yang dimaksudkan untuk mengentaskan Eropa dari puing-puing Perang Dunia II misalnya, tidak semuanya berhasil. Begitu pula programprogram bantuan teknis yang dicurahkan kepada negara-negara yang sedang berkembang, seringkali mengalami kegagalan. Orangpun kemudian berpaling kepada eksistensi warna – warna nasional. Robert Dahl telah memberikan pengajaran yang amat berharga tentang hal ini. Dahl secara jelas mendemonstrasikan hubungan lingkungan sosial dengan administrasi publik. Pikiran ini berlaku untuk Indonesia. Artinya, ada karakteristik lingkungan nasional Indonesia yang mempengaruhi penyelenggaraan program administrasi. Tidak peduli dari manapun asalnya. Pemahaman tentang karakteristik administrasi publik akan lebih bermakna dengan memandangi sebagai satu keseluruhan yang utuh. Katakanlah sebagai satu system. Dalam hal ini, system administrasi public Indonesia berlaku dalam satu struktur tertentu. Disamping itu, ia hidup dalam satu lingkungan budaya Indonesia. Studi ekologi akan memberikan dimensi penting, dalam upaya kita memahami eksistensi administrasi public dalam lingkungan budaya penerimanya. Pemanfaatan kajian mengenai system administrasi public, pada hakikatnya terletak pada kesadaran adanya pengaruh besar dari karakteristik Indonesia. Dengan kata lain, kita sadar bahwa factor – factor kondisi setempat akan merupakan factor penentu bagi administrasi public, di dalam melaksanakan fungsi-fungsinya. Dengan demiikian, memang diperlukan penyesuaian – penyesuaian seperlunya terhadap konsep-konsep administrasi publik itu.



––––––––––––––––––––––– 2 78



Terry L. cooper, the responsible administrasi: and approach to ethics for the administrative role, port Washington, kennikat press. 1982 ▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance



Secara kategoris, system administrasi public aktivitasnya terletak pada proses kebijakan public. Tanpa memandang tingkatannya, system administrasi public Indonesia ternyata bergulat dalam proses kebijakan public. Mulai dari liputan nasional sampai tingkat desa. Pengetahuan kita mengenai tahap-tahap proses kebijakan public akan membantu dalam memahami aktivitas system administrasi public Indonesia. Pemikiran Sistem Dalam berbagai kesempatan perbincangan, istilah system begitu kerap singgah di telinga kita. Pembicaraan sehari –hari rasanya kurang bermakna dan “berbunga”, jika tidak disertai dengan tempelan system, terlepas dari persoalan apakah penggunaan istilah itu tepat atau tidak. Begitu mudahnya orang mengucapkan kata system politik, system ekonomi, system komunikasi, system pengairan, system perencanaan, system pendidikan, system nilai, system pembayaran, system militer dan seterusnya. Oleh karena itu, ada baiknya untuk meninjau istilah system tersebut untuk dapat untuk memberikan pintu keluar yang tepat dalam memahami kajian tentang system adminitrasi public. Dalam kaitan kepentingan ini, kita coba menguraikan tiga hal pokok, yang terdiri atas pengertian system, pengertian system administrasi public, dan ekologi administrasi. Istilah system telah dirumuskan oleh banyak ahli secara berbeda satu sama lain. Gabriel A. Almond mengartikan system sebagai “ suatu konsep ekologis yang menunjukkan adanya suatu organisasi yang erinteraksi dengan suatu lingkungan yang mempengaruhinya maupun yang dipengaruhinya.” Schoderbek dalam Management System: Conceptual Considerationᶾ memberikan definisi system, yang sekaligus di dalamnya mengandung penjelasan ciri – ciri system. Ia mendefinisikan system sebagai seperangkat tujuan yang bersama- sama dengan interrelasi di antara tujuan dan di antara atribut-atributnya dihubungkan satu sama lain, serta dihubungkan dengan lingkungan sedemikian rupa, sehingga membentuk satu keseluruhan. Sedangkan Rusell L. Ackoff secara singkat membatasi system sebagai “seperangkat elemen yang saling melakukan interaksi”. Berpikir secara system, berarti secara menyeluruh hal-hal yang didekati tidak lagi bermula dari bagian-bagian, tetapi sebaliknya berasal dari keseluruhan. Kenyataan ini semakin menonjol di saat ini, ketika kehidupan menjadi semakn kompleks dan dengan perubahan-perubahan yang begitu cepat datangnya. Kebutuhan dan kepentingan manusia bergerak dengan satu



––––––––––––––––––––––––––– 3 peter p. schoderbek, asterios kafalas, dan Charles G. schoderbek, Management System :Conceptual Considerations, dallas :Bussines Publications, Inc., 1975 bab 3 – Sistem Administrasi public Indonesia ▪



79



ritme yang dunia belum pernah menyaksikan sebelumnya. Teknologi memang menawarkan berbagai jalan keluar. Namun ternyata tidak seluruhnya berhasil secara memuaskan. Bersamaan dengan itu, setelah Perang Dunia II berakhir, spesialisasi dikembangkan terus sesuai dengan kebutuhan masyarakat yang serba teknologi. Arus spesialisasi terwujud lewat lahirnya disiplin – disiplin baru. Setiap disiplin, seperti dikatakan Schoderbek, mewakili pandangan yang berbeda terhadap dunia yang sama. Keadaan demikian, tentu saja tidak menguntungkan, bahkan seringkali dapat menyesatkan. Misalnya kalau kita berbicara mengenai keberhasilan pembangunan. Setiap disiplin mempunyai pengamatan yang berbeda, malahan dapat bertentangan. Disiplin ekonomi mengatakan bahwa pembangunan nasional berhasil, karena ada kenaikan Gross National Product (GNP).disiplin politik saling berbeda faham sendiri; yang menyatakan berhasil mengajukan alasan mengenai tingkat kestabilan politik yang amat mantap; yang menyatakan belum berhasil mengajukan argumen tentang terbatasnya saluran politik. Disiplin sosiologi mengatakan berhasil, karena meningkatnya daya kreativitas rakyat. Ketidaksamaan pandangan terhadap dunia yang sama, adalah konsekuensi yang tidak bisa ditolak, karena cara pandang mereka terletak pada serpihan – serpihan. Oleh sebab itu, kemudian timbul gejala untuk memperluas cakrawala cara pandang. Inilah yang lebih dikenai dengan gerakan interdisipliner, yang hasilnya terbukti pada studi-studi mengenai Operations Research, Cybernetics, System Engineering, Communications Sciences, dan Environmental Sciences. Menurut Schoderbek, batas dari gerakan interdisipliner adalah ilmu system. Catatan Schoderbek, ilmu system bukanlah ilmu, melainkan ilmu yang ditempatkan sebagai satu keseluruhan dalam satu studi yang bersifat menyeluruh. Dalam pegantar bukunya Management System, Rusell L. Ackoff menulis bahwa Perang Dunia II merupakan tanda bagi berakhirnya era budaya barat, yang melahirkan renaissance Abad Mesin, dan mulai berlangsungnya era baru, era Abad Sistem. Era sistem ini erat kaitannya perubahan-perubahan radikal dalam kehidupan dan penghidupan masyarakat. Inilah apa yang oleh Alvin Toffler disebut sebagai the age discontinuity. Siapa pun yang akan melakukan aktivitas sekarang, secara dini seharusnya telah menyadari dua ciri situasi kini; kompleksitas dan interdepedensi. Dengan kata lain, kompleksitas sesuatu hal semestinya dipecahkan secara sistematik. Pilihan-pilihan pemecahan masalah sendiri diambil berdasarkan



80



▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance



pertimbangan-pertimbangan interrelasi, konsekuensi, dan dampaknya. Berangkat dari alasanalasan seperti ini, kemudian Cleland dan King merumuskan system sebagai “satu keseluruhan yang terorganisasi dan bersifat kompleks;satu kesatuan atau kombinasi dari berbagai bagian yang membentuk keseluruhan yang kompleks dan utuh”.⁴ Nilai dari konsep system, menurut Cleland dan King, diperlihatkan oleh dua elemen tugas manajemen. Pertama, ia bermaksud untuk mencapai efektivitas menyeluruh. Kedua, manajemen harus diselenggarakan dalam lingkungan organisasional, yang pasti akan melibatkan persoalan konflik tujuan. Jadi, konsep system mendorong agar pemecahan masalah dilakukan dengan mempertimbangkan semakin banyak aspek yang lekat dengan realitas. Berpikir system berarti mengakui adanya berbagai segmen atau bagian yang masingmasing mempunyai sasaran sendiri. Setiap organisasi pun sebenarnya dapat dicerna sebagai satu system. Ia dilihat sebagai satu sosok yang didalamnya terdiri atas banyak bagian, dan masing-masing bagian mempunyai sasaran yang tertentu pula. Seorang di level manajer, baru berhasil mencapai sasaran dan tujuan organisasionalnya, jika ia mampu memandang organisasinya sebagai satu system atau sebagai satu keseluruhan; memahami jalinan hubungan dan tingkat interrelasi; serta mengintegrasikan seluruh unit atau bagian organisasi dalam satu aktivitas yang memungkinkan tercapainya sasaran dan tujuan organisasi secara efisien. Bertolak dari pemikiran semacam inilah, Cleland dan King, secara panjang lebar membahas analisis system, tetapi hanya dipusatkan pada dua fungsi utama manajemen, yakni perencanaan dan implementasi. Sementara itu, bagi Kast dan Rosenzweig (Organization and Management: A System Approach”⁵ teori system memberikan kerangka konseptual untuk mendekati teori organisasi dan manajemen lingkungannya yang bersifat kompleks dan dinamis. Pemikiran system merupakan upaya untuk menggambarkan perkaitan di antara sub-sub system, serta interrelasi antara system dengan suprasistemnya. Pemikiran system pun memberikan kemanfaatan dalam memahami aspek-aspek sinergetik. Misalnya dalam system pembangunan nasional, prioritas diletakkan pada pembangunan bidang ekonomi, tetapi secara jelas GBHN menyatakan bahwa pembangunan ekonomi harus mampu mendorong pembangunan bidang-bidang atau sub-sub system politik,social, budaya dan



–––––––––––––––––––––––––– 4 5



David I. Cleand dan William R. king,systems Analisis and Projeck management, New York:me graw hill inc., 1975 Fremont E. Kast, James E. Rosenzweig, Organization and management : a SistemsaApproach, Tokyo: MC graw hill kogakusha, ltd., 1074. bab 3 – Sistem Administrasi public Indonesia ▪ 81



hankam. Dengan demikian, pada dasarnya, berpikir system adalah suatu kerangka konseptual untuk memahami gejala-gejala dan organisasi dengan semua kendala yang terkandung di dalam lingkungan eksternalnya.⁶ Seringkali dipahami bahwa pendekatan system merupakan titik puncak dalam perkembangan dunia keilmuan. Apalagi kalau menelan mentah – mentah pernyataan Schoderbek mengenai era system. Sebenarnya, tidak ada niat sedikit pun dari para pendiri gerakan ilmu system untuk menepikan sama sekali segala macam ilmu”tradisional” dan ilmuilmu “humanistic”. Justru pendekatan system dapat dipandang sebagai pengayaan dalam pemahaman masalah-masalah kemasyarakatan yang mempunyai skala liputan luas. Akhirnya kita pun telah menyadari bahwa pendekatan system menawarkan alternate-alternatif yang lebih efektif dalam ikhtiar untuk memerangi kemiskinan, kemelaratan, mengatasi masalah pendidikan, kebutuhan tenaga kerja, pelestarian lingkungan hidup, dan sebagainya. Sebenarnya akurasi pendekatan system diletakkan dalam kegunaan system, yang tidak hanya menjamin pemecahan masalah kehidupan secara lebih baik, tetapi juga memungkinkan manusia mengendalikan gejala social yang ada. Dengan memandang yang semesta, Bulizuar Buyung⁷ menyatakan ada empat pilar penyangga utamanya : 1. Organisme, yang menempatkan organisme di pusat kerangka konseptual. 2. Holisme, yang memandang setiap fenomena sebagai satu organisme yang memiliki keteraturan, keterbukaan,swaregulasi dan teknologi, tetapi focus primernya ada pada keseluruhan, bukan pada bagian-bagian. 3. Modeling, yang dilakukan membuat abstraksi fenomena yang diamati. 4. Pemahaman, yang berupa kesadaran bahwa kehidupan dalam system organisme merupakan proses yang sinambung bahwa seseorang memperoleh pengetahuan mengenai keseluruhan tidak dengan jalan mengobservasi bagian – bagian, tetapi sebaliknya pengetahuan itu didapatkan melalui pengamatan terhadap keseluruhan proses yang terjadi, dan bahwa apa yang diamati bukan fenomena/realitas itu sendiri, melainkan lebih merupakan konsep pengamatan terhadap realitas. Terkait masalah unsur system, pada umumnya yang dikenal adalah masukan (input), proses (conversion), keluaran (output), dan umpan balik (feedback). Dalam hal ini, kita bisa perhatikan gambar berikut :



––––––––––––––––––––––– 6 …., bahan peneratan: pedoman penghayatan dan pengalaman pancasila, undang-undang dasar 1945, garis haluan Negara 1981



garis besar



7 bulizuar buyung, Materi pokok sistem administrasi Negara Indonesia, penerbit karunia Jakarta universitas terbuka 1986



82



▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance



Masukan



Proses



Keluaran



Umpan Balik



Gambar : Unsur sistem berdasarkan pola Schoderbek.



Selanjutnya, Schoderbek menunjukkan 10 karakteristik dari teori system, yang terdiri atas; (1) interrelasi dan interdependensi, (2) holisme, (3) sasaran, (4) masukan dan keluaran, (5) transformasi, (6) entropy, (7) regulasi, (8) hierarki,(9) diferensiasi, (10) equifinaliti. Penjelasan singkat dari setiap karakteristik system tersebut, bisa dijabarkan sebagai berikut : 1. Interrelasi dan interdependensi Setiap system mempunyai berbagai elemen atau subsistem. Elemen –elemen atau subsistem-subsistem ini akan saling berkaitan dan saling bergantung satu sama lain. Apabila elemen-elemen atau subsistem – subsistem tidak saling berkaitan dan berdiri sendiri, maka tidak akan pernah terbentuk sesuatu system. 2. Holisme Setiap pendekatan system mengharuskan pengamatan dimulai dari keseluruhan. Bukan mengamati setiap elemen atau subsistem satu demi satu. Sesuatu elemen yang dipelajari tidak akan dipandang sebagai unit yang terpisah, sebaliknya elemen tersebut dilihat dalam kaitan dan interdependensinya dengan keseluruhan elemen system lainnya. 3. Sasaran System mengakibatkan terjadinya interaksi antar elemen atau subsistem. Sedangkan interaksi ini sendiri akan menghasilkan sesuatu keadaan yang memungkinkan aktivitas- aktivitas dalam system mencapai tujuan yang telah ditetukan.



bab 3 – Sistem Administrasi public Indonesia ▪



83



4. Masukan dan keluaran Semua system memerlukan masukan unuk mencapai tujuannya. Hanya dengan masukan, sesuatu system itu bekerja. Disamping itu, semua sistem menghasilkan keluaran yang diperlukan bagi system yang lain. Dalam satu system tertutup, masukan – masukan telah ditentukan dan berlaku untuk seluruhnya. Sebaliknya, dalam system terbuka terdapat kemungkinan ada tambahan masukan yang berasal dari lingkungannya. 5. Transformasi Semua system selalu mengubah masukan menjadi keluaran. Apa yang diterima oleh system akan diolah sedemikian rupa, sehingga bentuk dari keluaran itu akan berbeda dari bentuk awalnya. 6. Entropy Semua system memiliki “batas kehidupan”. Ini terjadi bila dalam sesuatu system ketidakteraturan mencapai puncak tertinggi dalam system kehidupan entropy itu, berarti kematian. Sedangkan dalam organisasi formal, entropy itu berarti satu kondisi disorganisasi. 7. Regulasi Semua system menghendaki agar semua system yang paling berkait dan bergantung diatur interaksinya dengan maksud semua tujuan system dapat tercapai. Usaha-usaha yang dilakukan, misalnya dengan perencanaan dan kontrol. 8. Hierarki Semua system secara keseluruhan terdiri atas subsistem-subsistem. Jaringan yang mencakup seluruh subsistem dan subsistem yang paling kecil adalah hierarki. 9. Diferensiasi Setiap elemen atau subsistem dari sesuatu system akan melaksanakan fungsifungsi yang tertentu. Artinya, setiap elemen atau subsistem memiliki fungsi yang berbeda dari fungsi yang dimiliki oleh subsistem yang lain. 10. Equifinaliti Dalam system terbuka, sesuatu keadaan dapat dicapai dengan berbagai macam. Artinya, sesuatu hasil dapat mempunyai sebab yang berbeda. Singkat kata, dalam sesuatu system dikenal peribahasa:” Banyak jalan menuju Roma”. Sistem Administrasi Publik Hal pertama yang perlu selalu diingat jika kita membicarakan system



84



▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance



administrasi public, adalah sifat public yang melekat pada istilah administrasi public. Hal ini, dikarenakan sifat aktivitas dan pelayanan yang secara primer dipusatkan kepada public. Administrasi public pun harus dipandang sebagai organisasi, yang mempunyai tujuan dan aktivitas jelas. Pemikiran ini memudahkan kita untuk menerapkan esensi setiap system yang terdiri atas struktur, fungsi dan lingkungan. Freud W. Riggs (1961) menerjemahkan system administrasi public sebagai: “struktur untuk mengalokasikan barang dan jasa dalam satu pemerintahan.” Di negara – negara yang menganut faham pemisahan kekuasaan, kedudukan system administrasi public amat jelas, karena dalam situasi demikian system administrasi public berfungsi untuk melaksanakan apa saja yang telah diputuskan oleh lembaga-lembaga legislative. Meskipun di dalam kenyataan, system administrasi public juga membuat keputusan-keputusan dan pemberi masukan dalam perumusan atau formulasi kebijakan. Dengan menggunakan pola system tersebut, maka system administrasi public adalah : “system dari masukan, proses,keluaran, dan umpan balik”. Masukan bagi system administrasi terdiri atas raw input dan environmental input. Atau kalau menggunakan pendapat Schoderbek, input bagi system administrasi publik berasal dari serial input,ranom input, dan portion input. Serial input (masukan beruntun) adalah masukan yang merupakan hasil dari system yang lain, yang dihubungkan secara berurutan. Masukan beruntun adalah masukan yang paling mudah dikenali dan dipelajari. Peneliti secara mudah mengenali tidak adanya masukan beruntun hanya dengan melihat lambannya gerakan dalam system. Misalnya, sebuah pabrik yang proses produksinya berjalan hanya jika ada supply (penyediaan) energy listrik dari subsistem yang lain, maka energy listrik tersebut merupakan masukan beruntun. Randon input (masukan acak) menunjukkan masukan yang bersifat potensial bagi sesuatu system. System harus menentukan keluaran – keluaran apakah yang disediakan oleh system atau subsistem lain, yang kemudian akan menjadi masukannya. Masukan acak mempunyai pengaruh yang besar terhadap terhadap kegiatan sesuatu system. Hal ini, dikarenakan masukan acak akan menentukan tingkat efisiensi kegiatan system. Misalnya bagian pembelian dari sebuah pabrik tekstil harus melakukan pembelian benang tenun. Oleh karena dipasar terdapat begitu banyak penjual benang tenun (yang sebenarnya mempunyai hak yang sama untuk dibeli), maka ia harus menentukan salah satu penjualnya. Penjualpenjual benang tenun ini dapat dipandang sebagai masukan acak bagi pabrik tekstil itu.



bab 3 – Sistem Administrasi public Indonesia ▪



85



Sedangkan portion input (masukan porsi) lebih tepat dikatakan sebagai umpan balik (feedback), Karena masukan porsi adalah keluaran dari system yang kemudian akan dijadikan masukan oleh system yang sama. Penggunaan masukan porsi akan ditentukan oleh luasnya system. Bagi system administrasi public, masukan dapat dijabarkan sebagai kebutuhan yang diperlukan bagi system administrasi public untuk dapat melaksanakan tugasnya guna mencapai apa yang menjadi tujuan dan kepentingan – kepentingannya. Termasuk dalam masukan, antara lain penghasilan negara, rekruitmen personalia, anggaran belanja, pola perpajakan, administrasi fiskal. Komponen kedua dari system administrasi public adalah proses. Proses ini kadangkadang dikenal dengan nama konversi atau transformasi. Dalam komponen kedua ini, system administrasi public merupakan prosesor. Artinya, semua masukan di konversi atau diproses menjadi keluaran. Namun banyak orang memandang bahwa proses konversi ini merupakan balack-box. Contoh paling gampang yang dimaksud dengan black – box adalah sebagai berikut; satu iklan atau papan reklame sebesar gajah dipancang di pintu masuk kota. Papan ini mereklamekan sebuah merk rokok. Kemudian ternyata anda mengisap rokok merk tersebut. Apakah isapan tersebut karena iklan itu atau karena factor lain, tidak seorang pun yang tahu. Ketidaktahuan mengenai apa yang terproses dalam diri anda itu, dapat dipandang sebagai adanya “kotak hitam”. Hal jelas adalah bahwa sebagai prossesor, system administrasi public tidaklah sepenuhnya merupakan kotak hitam, karena banyak aktivitas di dalam proses konversi yang dapat dideteksi. Pengubahan masukan menjadi keluaran dilakukan melalui perencanaan,pengorganisasian,pengarahan,koordinasi, dan penganggaran. Begitu pula terdapat kegiatan-kegiatan yang berupa komunikasi,pembuatan keputusan,dan latihan misalnya. Tentu saja telah dipahami bahwa proses konversi akan berada berdasarkan liputan wilayahnya; nasional,provinsi,kabupaten/kota,dan kecamatan. Proses konversi juga dipengaruhi oleh siklus kenegaraan yang diperlukan. Ini terlihat dalam proses perencanaan program pembangunan. Ada program jangka panjang,jangka lima tahunan, ada pula program tahunan. Komponen ketiga, yakni keluaran menunjukkan apa saja yang telah dihasilkan oleh administrasi. Kalau kita bicara pembangunan, maka rencana pembangunan lima tahun merupakan keluaran. Tetapi keluaran itu bisa juga berupa apa yang diberikan oleh system administrasi public. Oleh karena itu, output secara makro dapat diliput dalam pengertian pelayanan barang dan jasa. Ia bersifat fisik, seperti pembangunan gedung dan fasilitas pendidikan, juga dapat berupa perilaku. Perilaku administrasi yang terkontrol oleh system administrasi public



86



▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance



adalah keluaran. Riggs (1961) memberikan contoh sederhana. Keluaran yang berupa barang, terlihat mulai dari pemasaran rokok dan garam sampai dengan pemasaran batu bara dan pembangunan pabrik pesawat udara. Sedangkan keluaran yang berupa jasa ditampilkan mulai dari pelayanan pos dan pengajaran sekolah sampai dengan pembakuan timbangan,pengawasan daging dan pemantapan nilai rupiah.



Ekologi Administrasi Pada dasarnya, masukan-proses-keluaran dari system administrasi public sebagai sesuatu yang mandiri sepenuhnya. Dalam keseluruhan ia dipengaruhi oleh factor lingkungan. Komponen system yang pertama, yaitu masukan, tidak terelakkan akan adanya pengaruhpengaruh yang berasal dari system ekonomi,politik,social,ideology, dan komunikasi. Pengaruh itu sendiri bersifat interaksi. Artinya, ada kondisi saling mempengaruhi antara system administrasi public dengan system-sistem lain. Sekiranya system – system di luar system administrasi public dapat dipandang sebagai lingkungan atau batas system, maka upaya yang dilakukan untuk mengkaji hubungan timbal balik antara system administrasi dengan lingkungannya seringkali dikatakan sebagai studi ekologi dalam administrasi public. Perhatian yang dicurahkan terhadap faktor lingkungan sebenarnya merupakan koreksi terhadap pandangan yang menyatakan bahwa pranata – pranata administrasi public dianggap sebagai benda –benda berwujud yang dapat dipindahkan ke sana ke mari, tanpa mengindahkan lingkungan sekeliling yang menumbuhkan pranata tersebut. Istilah ekologi oleh administrasi public diartikan sebagai “suatu studi yang mengamati hubungan timbal-balik antara administrasi publik dengan lingkungannya”. Dalam praktik hidup sehari-hari, istilah ekologi dan lingkungan (environmental) mempunyai pengertian yang seringkali berbeda dengan apa yang berlaku dalam administrasi. Misalnya dalam ilmu wilayah dikenal dua macam system, yaitu ecosystem dan social-system. Sedangkan dalam pandangan administrasi, system social merupakan bagian dari ekosistem. Oleh karena itu, lebih tepat untuk merumuskan istikah ekologi dari formula yang diberikan oleh biologi, tempat itu sendiri berasal. Seperti yang ditulis oleh Pamudji⁸, ekologi adalah : “suatu cabang biologi yang mengamati / meneliti hubungan organisme hidup dengan lingkungannya”. Kebutuhan terhadap studi ekologi didasarkan pada pemikiran bahwa kehidupan manusia dipengaruhi oleh alam, dan sebaliknya alam



––––––––––––––––––––––––– 8 S. pamudji, Ekologi Administrasi begara, Jakarta, yayasan karya dharma IIP, 1974. bab 3 – Sistem Administrasi public Indonesia ▪



87



dipengaruhi oleh kehidupan manusia. Oleh karena itu, terdapat hubungan timbal-balik antara administrasi public dengan lingkungannya (environtment). Lingkungan dimaksud adalah sebagai “keadaan sekitar yang meliputi hidup, yang mempunyai berbagai macam factor”. Factor – factor ini kemudian dinamakan sebagai factor lingkungan hidup atau environmental factors. Dari berbagai definisi ekologi tersebut, terkandung tiga tema pokok, yaitu : interdependensi,limitasi dan kompleksitas. Seorang ahli yang bisa dikatakan sebagai pelopor penggunaan pendekatan ekologis dalam administrasi public adalah Robert Dahl. Kurang lebih setengah abad yang lalu, Dahl mencanangkan perlunya studi ekologi. Ia terkenal berkat tiga argumennya mengenai hubungan antara lingkungan social dengan administrasi public. Pandangan Dahl terlihat maknanya, pada saat orang membahas persoalan pelaksanaan program-program bantuan teknis yang disalurkan oleh sesuatu negara kepada negara lain. Tidak setiap prinsip administrasi yang sukses disebuah negara, dapat begitu saja dialihterapkan di negara – negara lain. Mereka yang bersikap arif akan berusaha untuk membersihkan prinsip-prinsip yang hendak diambil dari warna lingkungan asalnya, sebelum diterapkan. Dalam sebuah buku yang mencantumkan satu model teoritis dan enam studi kasus, terutama dipandang sebagai karya yang mempopulerkan perbandingan administrasi public dalam masyarakat akademi, terlihat adanya pendapat yang mendukung argumen Dahl. Buku yang disunting oleh William J. Siffin dibawah judul Toward the Comparative Study Of Public Administration ini, secara terang-terangan menyatakan ketidakmungkinan untuk mengabaikan pertalian antara administrasi public dengan lingkungan sosialnya. Studi ekologi dalam administrasi publik dapat dipandang sebagai usaha – usaha yang dibuat untuk mencoba menjelaskan hubungan timbal balik antara administrasi publik dengan lingkungannya. Menurut Farrel Heady (1966), secara praktis studi ekologi meletakkan birokrasi sebagai inti dari spiral system social. Lingkungan birokrasi terdiri atas beberapa lapisan yang melingkarinya. Lapisan yang paling luar adalah system social. Lapisan yang di tengah adalah system ekonomi atau aspek ekonomi dari system social. Sedangkan lapisan yang paling dalam adalah system politik, yang mencakup subsistem administrasi, dengan birokrasi sebagai inti atau pusatnya. Telaah terhadap negara-negara yang sedang berkembang, menurut Riggs, sebaiknya menggunakan pendekatan ekologi, karena dengan pendekatan ekologi dapat diperoleh kejelasan hubungan interaktif antara system administrasi dengan lingkungannya.



88



▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance



Di negara-negara yang proses pemisahan kekuasaan, spesialis dan otonomi belum menyentuh administrasi, mustahil memperbincangkan administrasi tanpa memperhatikan konteks sosialnya. Buktinya dapat dicari pada besarnya pengaruh struktur social misalnya, kepada administrasi. Atau pun kita dapat melihat bagaimana konsep efisiensi diimplementasi secara berbeda-beda di banyak negara. Perbedaan itu muncul semata-mata karena persepsi sosialnya yang memang benar-benar berbeda. Jadi, di negara – negara yang sedang berkembang, administrasi hanya dapat dicerna sebagai aspek yang tidak terpisahkan dari totalitas system sebagai tempat hidupnya. Pemahaman semacam inilah yang membantu untuk mengerti politik dan administrasi secara ekologis. Artinya, telah dipahami adanya hubungan antara factor – factor non administrasi dengan administrasi. Telah lama diketahui bahwa studi administrasi memusatkan perhatian kepada dimensi ekologi dari pembangunan pada umumnya dan administrasi pada khususnya. Tetapi dalam kaitannya dengan pembahasan mengenai program pembangunan, banyak kalangan yang menepikan peranan dan pengaruh administrasi. Sebaliknya, kebanyakan ahli administrasi tidak dapat pernah membayangkan bagaimana jadinya keadaan kehidupan manusia, seandainya tidak ada administrasi. Prof. Charles A. Beard secara tegas menyatakan bahwa administrasi merupakan satu-satunya kunci pembentukan masyarakat modern. Dengan perkembangan teknologi komunikasi, dunia terasa semakin sempit. Batas – batas nasional suatu negara, jika tidak hamper semua negara, menjadi kabur. Betapa mudahnya orang berpergian dari satu negara ke negara lain. Bersamaan dengan itu, tumbuh suatu kesadaran bahwa setiap negara yang berikhtiar untuk melakukan peningkatan kesejahteraan rakyatnya, tidak mungkin tanpa kerjasama dengan negara-negara lain. Apalagi bagi negara – negara yang sedang berkembang. Sejarah telah lama menyaksikan intensitasprogram –program kerjasama, baik yang bersifat bilateral maupun multilateral. Studi perbandingan administrasi publik memberikan pngetahuan yang berharga mengenai hal ini. Pengalaman masa lalu menunjukkan bahwa kegagalan dalam program bantuan teknis seringkali karena tidak disadari adanya pertalian pelaksanaan program dengan lingkungan budaya penerimanya. Dalam skala luas, studi ekologi membantu untuk mengembangkan administrasi publik yang sesuai dengan lingkungannya. Tentang jenis-jenis factor lingkungan, di antara para ahli terdapat perbedaan pendapat. John M. Gaus menyebutkan faktor – faktor lingkungan yang terdiri atas



bab 3 – Sistem Administrasi public Indonesia ▪



89



penduduk, tempat,teknologi fisik dan sosial, ide dan harapan, kepribadian dan rencana. Sedangkan Fred W. Riggs (1961) mengemukakan lima faktor lingkungan, yaitu ekonomi, stuktur social, pola – pola komunikasi, kerangka ideology, dan system politik. Secara khusus Felix A. Nigro (1977) membahas perubahan-perubahan dalam lingkungan sosial dan fisik di Amerika Serikat serta pengaruhnya terhadap administrasi publik. Penulis buku Modern Public Administration ini menyebutkan empat faktor lingkungan administrasi negara, yang terdiri atas : 1. 2. 3. 4.



Perubahan penduduk; Perkembangan dalam teknologi fisik; Perkembangan dalam penemuan sosial; Lingkungan ideologis.



Menurut Nigro, wilayah perhatian utama pemerintah, selama pertengahan tahun 70an, diletakkan pada bidang pelestarian lingkungan, pencegahan masyarakat dari krisis energy, inflasi dan resesi. Usaha – usaha yang dilakukan untuk meningkatkan kualitas hidup dimaksudkan antara lain untuk menghilangkan kecemasan publik terhadap pencemaran udara, air, dan segala bentuk polusi lainnya. Memang tidak semua problema ini dapat diliput oleh kebijakan publik. Selama tidak ada keselarasan pandangan dan nilai, pejabat – pejabat publik selalunditunutut untuk membuat pemecahan masalah dan bersama dengan itu mereka harus mengadministrasikan program – program yang diperlukan bagi masyarakat. Administrasi bukanlah semata – mata persoalan teknik, prosedur, dan mekanik, yang dapat dipindah – pindahkan semaunya. Dengan kata lain, administrasi publik lebih dari sekadar mengetahui bagaimana mengorganisasi, mendelegasi dan mengkoordinasi. Kita seharusnya mengakui adanya dua wajah administrasi publik, yaitu : Pertama, administrasi berarti mengetahui sesuatu bidang amat khusus, yang kadang – kadang merupakan spesialisasi tingkat tinggi, seperti eksplorasi ruang angkasa dan populasi ampas atom. Kedua, administrasi diartikan sebagai mengetahui bagaimana mengorganisasi dan mengkoordinasi usaha-usaha pihak lain. Bagi kebanyakan administrator, jika tidak seluruhnya, tes efektivitasnya adalah tingkat kemampuannya untuk mengikat kedua tuntutan tersebut dalam bentuk yang berdaya guna. Sering administrasi publik dianggap sebagai instrumen bagi pemecahan masalah – masalah nasional. Studi ekologi dalam administrasi publik sebenarnya indah didengar, tetapi paling sulit untuk secara nyata dijalnkan. Kesulitan itu, pertama,



90



▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance



dikarenakan tidak banyak datum yang dapat mendemonstrasikan pengaruh nyata lingkungan terhadap administrasi. Meskipun cara pandang ekologi mungkin dapat mengantarkan seseorang untuk mengakui bahwa, “Kita dapat memahami administrasi publik kita sendiri secara lebih baik, melalui analisis ekologi”. Ia menuntut kesungguhan untuk benar-benar memerhatikan geografi, sejarah,agama,struktur sosial,dan sebagainya. Tetapi, seperti ditulis Riggs (1961), analisis ekologi seringkali gagal untuk menceritakan kepada kita, bagaimana dan apa pengaruh nyata dari faktor geografi atau sejarah atau struktur sosial terhadap system administrasi. Belum lagi dipertanyakan: Bagaimanakah bentuk – bentuk hubungan interaksi antara administrasi dan lingkungannya, yang sesuai dengan tahap – tahap pembangunan? Boleh jadi uraian yang sangat singkat dari Ferrel Heady mengenai developingdeveloped countries dan political system cukup informasi untuk menjawab pertanyaan tersebut. Begitu pula karya Emil Salim Masalah Pembangunan Ekonomi Indonesia.⁹ cendekiawan yang juga dikenal sebagai tokoh dan aktivitas gerakan pelestarian lingkungan hidup ini, dalam bukunya itu telah mencoba menjelaskan peranan dan pengaruh administrasi dalam kemajuan dan perkembangan ekonomi di Indonesia. Secara ideal, memang diperlukan uraian yang mendalam mengenai proses dan interaksi lingkungan dan administrasi. Bukan hanya uraian-uraian singkat. Kalau begini terus keadaanya, maka pertanyaan Peter Blau tidak akan pernah terjawab, karena “kita tahu jawaban dari pertanyaan – pertanyaan ini, meskipun sebagian penelitian menyajikan hasil-hasil yang merangsang untuk melibatkan diri pada studi interkoneksi antara faktor-faktor organisasional dengan perubahan –perubahan sosial.’ Kesulitan kedua dalam studi ekologi terletak pada kenyataan bahwa sistem-sistem administrasi hidup dalam kerangka kultur yang sangat berbeda. Sedangkan studi ekologi memerlukan pemahaman yang tidak sekadar dengan mengetahui administrasi publik, melainkan dituntut pula pemahaman yang sama luasnya mengenai proses politik, ekonomi, sosiologi,psikologi dan sebagainya. Banyak soal yang layak dijawab melalui studi ekologi, seperti hubungan system keluarga batih,nepotisme, fatalism budaya terhadap pengambilan keputusan, pengaruh ekonomi agrarian terhadap tingkat sentralisasi dan sistem administrasi, hubungan antara sosialisasi dan legitimasi otorita, dan seterusnya. Sadar pada lekatnya administrasi publik dengan lingkungan budayanya,



–––––––––––––––––––– 9. Emil salim, masalah pembangunan ekonomi Indonesia, Jakarta: lembaga penerbit fakultas ekonomi universitas diponogoro, 1974 bab 3 – Sistem Administrasi public Indonesia ▪



91



Nimrod Raphaeli, mencontohkan, “Tidak seorang pun mampu menjelajahi administrasi publik yang berlaku di Timur Tengah misalnya, tanpa memahami warisan islam, budaya, struktur sosial, serta faktor kondisi geofisiknya.” Sementara itu, retorika Riggs berulang – ulang kali menyodorkan pertanyaan : “Apakah prinsip – prinsip administrasi publik relevan dengan problema manajemen dari perintis Afrika, Cosa Nostra di Amerika, birokrasi bawah tanah Viet Cong, dan kebutuhan untuk menyelenggarakan program memerangi kemiskinan dan kelaparan? Tidak ada satu pun jawaban yang mudah tersajikan. Tetapi tetap ada keperluan untuk mengembangkan konteks administrasi publik”.



Wawasan Nusantara Coba kita buka kembali peta Indonesia. Di sana terlukis hamparan zamrud di khatulistiwa, dengan lebih dari 13.000 pulau. Negeri yang dijuluki sebagai The Melting Pot in Asia ini memiliki 450 suku bangsa. Dalam kacamata wawasan nusantara, semuanya itu dicerna dalam prinsip kesatuan. Keseluruhan wilayah Indonesia, lengkap dengan seluruh isinya dipandang sebagai suatu kesatuan. Dalam pembangunan nasional, wawasan nusantara mencakup perwujudan kepulauan nusantara satu kesatuan politik, sosial budaya, ekonomi, dan pertahanan keamanan. Pastinya, setiap bangsa mempunyai cita-cita. Cita – cita inilah yang memberi gairah hidup serta memberi arah dalam menentukan tujuan – tujuan yang akan dicapai. Cita – cita bangsa Indonesia tercatat dalam alinea ke dua Pembukaan UUD 1945, yang mengandung pengertian bahwa kemerdekaan bukanlah tujuan akhir perjuangan bangsa, melainkan merupakan alat untuk mewujudkan negara Indonesia yang bersatu, berdaulat, adil dan makmur. Berdasarkan cita – cita itu, ditentukan tujuan tujuan bangsa Indonesia yang secara ringkas dapat dinyatakan sebagai berikut¹⁰: a. Membentuk negara kesatuan Republik Indonesia yang melindungi bangsa dan tanah air (pendekatan keamanan); b. Menyelenggarakan masyarakat yang adil dan makmur (pendekatan kesejahteraan); c. Ikut serta di dalam menciptakan ketertiban dan perdamaian dunia. Berbagai faktor mempengaruhi perwujudan cita cita dan tujuan tujuan nasional. Tiga faktor penting yang harus diperhatikan, yaitu kondisi geografis negara, manusia, dan lingkungannya.



10 Lembaga Pertanahan Keamanan Nasional, Kewirausahaan untuk mahasiswa, Jakarta :Gramedia, 1983. 92



▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance



Wilayah Republik Indonesia cukup luas dan terdiri atas belasan ribu pulau, dikelilingi oleh lautan dan benua benua. Penduduknya padat, terdiri atas bermacam macam suku bangsa yang adat istiadatnya sangat beragam. Keadaan itu, pada satu pihak memang menguntungkan, tetapi sekaligus merupakan sumber ancaman bagi persatuan dan kesatuan bangsa. Perairan luas di sekelilingi dan di antara pulau – pulau merupakan titik rawan ditinjau dari segi politik, ekonomi, sosial budaya, maupun pertahanan keamanan. Penduduk yang padat dan terdiri atas bermacam – macam suku bangsa/golongan dapat merupakan sumber keresahan dan pertentangan, terlebih jika ada kekuatan yang menggunakannya. Karena itu, Bangsa Indonesia harus memiliki suatu wawasan nasional yang dapat dijadikan landasan dan pedoman dalam mencapai tujuan nasionalnya. Wawasan nasional merupakan cara pandang suatu bangsa tentang diri dan lingkungannya. Wawasan ini merupakan penjabaran dari falsafah bangsa sesuai dengan keadaan geografis suatu negara serta sejarah yang dialaminya. Wawasan ini menentukan¹¹: a. Bagaimana bangsa itu memanfaatkan kondisi geografis, sejarah,serta kondisi sosial budayanya dalam mencapai cita cita dan menjamin kepentingan nasionalnya. b. Bagaimana bangsa itu memandang diri dan lingkungannya. Dengan demikian, wawasan nasional tersebut menjadi sumber utama dan landasan yang kuat dalam menyelenggarakan kehidupan nasional. Bagi bangsa Indonesia, wawasan yang sesuai dengan falsafah serta kondisi geografis dan sosial budayanya ialah Wawasan Nusantara. Sebagai Wawasan nasional bangsa Indonesia, Wawasan Nusantara dapat diberi pengertian:” Cara pandang Bangsa Indonesia tentang diri dan lingkungannya sesuai dengan idea nasionalnya, yaitu Pancasila dan UUD 1945, sebagai aspirasi suatu bangsa yang merdeka,berdaulat,dan bermartabat di tengah tengah lingkungannya yang menjiwai tindak kebijakan dalam mencapai tujuan perjuangan bangsa”.¹² Dari pengertian tersebut, jelaslah bahwa Wawasan Nusantara pada hakikatnya merupakan perwujudan Pancasila. Karena Pancasila merupakan kesatuan yang bulat dan utuh serta mengandung paham keseimbangan,keselarasan,dan keserasian, maka Wawasan Nusantara mengarah kepada terwujudnya kesatuan dan keserasian dalam bidang bidang politik,ekonomi,sosial budaya, dan pertahanan keamanan.



11 St. Munadjat Danusaputro, Wawasan nusantara, bandung, alumni, 1979 12 Adi sumardiman,dkk., Wawasan nusantara, Jakarta: Surya Indah, 1982



bab 3 – Sistem Administrasi public Indonesia ▪



93



Tujuan Wawasan Nusantara sebagai wawasan nasional dengan sendirinya harus sesuai dan tidak boleh menyimpang dari tujuan nasional. Secara ringkas, tujuan nasional Bangsa Indonesia ialah membentuk masyarakat adil dan makmur. Tujuan Wawasan Nusantara ialah mewujudkan kesejahteraan dan ketenteraman bagi Bangsa Indonesia, ikut serta dalam mewujudkan kebahagiaan dan perdamaian bagi seluruh manusia. Jika diuraikan lebih lanjut, tujuan tersebut meliputi tujuan yang diarahkan ke dalam dan yang diarahkan ke luar.¹ᶾ Ke dalam, Wawasan Nusantara bertujuan untuk mewujudkan kesatuan dalam segenap aspek kehidupan nasional, baik aspek alamiah maupun aspek sosial. Aspek alamiah mencakup : a. Gatra letak geografis pada posisi silang; b. Gatra keadaan dan kekayaan alam; c. Gatra keadaan dan kemampuan penduduk. Aspek sosial mencakup : a. b. c. d. e.



Gatra ideology; Gatra politik; Gatra ekonomi; Gatra sosial budaya; Gatra pertahanan keamanan.



Tujuan Wawasan Nusantara ke luar, ialah turut serta mewujudkan kebahagiaan, ketertiban, dan perdamaian bagi seluruh manusia. Dengan demikian, dapat dikatakan sesuai dengan Pancasila dan UUD 1945, Wawasan Nusantara tidak hanya memperhatikan kepentingan nasional sendiri, melainkan juga ikut bertanggungjawab dalam memperhatikan lingkungan serta membina ketertiban dan perdamaian dunia. Secara konstitusional, Wawasan Nusantara dikukuhkan dengan Ketetapan MPR Nomor IV/MPR/1973, Tap MPR Nomor IV/MPR/1978, dan Tap MPR Nomor II/MPR/1983 Bab II dibawah huruf E dan berbunyi sebagai berikut : Wawasan untuk mencapai tujuan pembangunan nasional adalah Wawasan Nusantara yang mencakup:¹⁴ 1. Perwujudan Kepulauan Nusantara sebagai satu Kesatuan Politik, mempunyai arti : a. Bahwa kebulatan wilayah nasional dengan segala isi dan kekayaannya meupakan satu kesatuan wilayah, wadah,ruang hidup, dan kesatuan matra seluruh bangsa, serta menjadi modal dan milik bersama bangsa.



13…., implemantasi Wawasan Nusantara, 1982. 14…., UUd 1945,P4, GBHN (Tap NO:II/mpr/1983,Direktorat Jendral Pendidikan tinggi Departemen Pendidikan dan kebudayaan ,Jakarta , 1984) 94



▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance



b. Bahwa bangsa Indonesia yang terdiri atasberbagai suku dan berbicara dalam berbagi bahasa daerah, memeluk dan meyakini berbagai agama dan kepercayaan terhadapTuhan Yang Mahaesa harus merupakan satu kesatuan bangsa yang bulat dalam arti yang seluas luasnya. c. Bahwa secara psikologis, bangsa Indonesia harus merasa satu, senasib sepenanggungan, bangsa dan setanah air, serta mempunyai satu tekad di dalam mencapai cita cita bangsa. d. Bahwa pancasila adalah satu satunya falsafah serta ideology bangsa dan negara, yang melandasi, membimbing, dan mengarahkan bangsa menuju tujuanya. e. Bahwa seluruh kepulauan merupakan kesatuan hukum, dalam arti bahwa hanya ada satu hukum nasional yang mengabdi kepada kepentingan nasional. 2. Perwujudan nusantara sebagai satu kesatuan sosial dan budaya, mempunyai arti: a. Bahwa masyarakat Indonesia adalah satu, perikehidupan bangsa harus merupakan kehidupan yang serasi dengan terdapat tingkat kemajuan masyarakat yang sama, merata, dan seimbang, seta adanya keselarasan kehidupan yang sesuai dengan kemajuan bangsa. b. Bahwa budaya Indonesia pada hakikatnya adalah satu, sedangkan corak ragam budaya yang ada menggambarkan kekayaan budaya yang menjadi kodan dan landasan pengembangan budaya bangsa seluruhnya, yang hasil hasilna dapat dinikmati oleh seluruh bangsa Indonesia. 3. Perwujudan kepulauan nusantara sebagai sati kesatuan ekoomi, mempunyai arti: a. Bahwa kekayaan wilayah nusantara, baik potensial maupun efektif, adalah modal dan milik bersasama bangsa, dan bahwa keperluan hidup sehari hari harus tersetia merata di seluruh wilayah tanah air. b. Tingkat perkembanga ekonomi harus serasi dan seimbang di seluruh daerah, tanpa meninggalkan ciri ciri khas yang dimiliki oleh daerah daerah dalam mengembangkan ekoniminya. 4. Perwujudan kepulauan nusantara sebagai satu kesatuan pertahanan dan keamanan, mempunyai arti: a. Bahwa ancaman terhadap satu daerah pada hakikatnya merupakan ancaman bagi seluruh bangsa dan negara.



bab 3 – Sistem Administrasi public Indonesia ▪



95



b. Bahwa tiap tiap warga negara mempunyai hak dan kewajiban yang sama di dalam pembelaan negara.



Kita patut bersyukur, dengan ditetapkan rumusan wawasan nusantara sebagai ketetapan MPR, maka wawasan nusantara memiliki kekauatan hukum yang mengikat semua penyelenggara negara, semia lembaga kenegaraan dan kemsyarakatan, serta semua warga negara Indonesia. Ini berarti, setiap rumusan kebijakan dan perencanaan pembangunan nasional mencemirkan ayat ayat rumusan wawasan nusantara. Sehubungan denga hal tersebut, perlu dikemukan bahwa pembangunan nasional bertujuan untuk meuwudkan: 1. 2. 3. 4.



Masyarakat adil makmur berdasarkan pancasila. Dalam wadah negara kesatuan republic Indonesia, Dalam suasana perehidupan yang tentram, tertib, serta dinamis. Dalam pergaulan dunia yang damai.



Dalam upaya mencapai cita-cita dan tujuan nasionalnya, bangsa Indonesia menghadapi berbagai ancaman, hambatan, dan gangguan. Agar dapat mengatasinya, bangsa Indonesia harus memiliki kemampuan, keuletan, dan daya tahan tyang dinamakn ketahanan nasional. Ketahanan nasional itu harus disusun, dikembangkan, dan dibina berdasarkan wawasan nusantara. Berbagai ancaman yang akan membahayakan keselamatan negara dan bangsa, sebagai brsumumber pada kondisi dan posisi negara Indonesia pada jalan silang dunia. Unsur-Unsur Dasar Wawasan Nusantara Sebagai gejala sosial yang dinamis, dinyaakan Sabarti Akhadiah, dkk15. Wawasan nusantara mengandung tiga unsur pokok, yaitu wadah, isi, dan tatalku:



1. Wadah Wawasan nusantara mewujudkan diri dalam bentuk nusantara yang manunggal secara bulat dan utuh. Untuk membicarakan bentuk ini perlu dikemukakan asas archipelago atau asa nusantara, pengertian nusantara ini harus di bedakan diri rangkaian pal palu. Menurut pengertian klasik, nusantara adalah lautan yang diseraki pulau pulau, yang berarti bahwa unsur pokoknya ialah laut/air bukan daratannya. Indonesia mengartikan nusantara sebagai satu kesatuan utuh wilayah



–––––––––––––––––



15 Sabarti Akhadiah,Kol.(Pur) Suyatmo Razidun, Brigjen (pur.) T. Suwandi, Materi Pendidikan Kewiraan, Penerbit karunika Jakarta, Universitas terbuka, 1986 96



▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance



yang batasnya ditentukan oleh lautan yang di dalamnya diseraki palau palau dan gugasan pulau pulau. Dapatlah dikatakan bahwa : a. Ke dalam, nusantara itu menujukan sifat dan ciri sebagai kesauan wilayah laut dengan pulau pulau dan gugusan pulau pulau di dalamnya, yang unsur unsurnya merupakan kesatuan yang bulat. b. Ke luar, karena letaknya di antara dua benua dan dua samudra, sehingga berada di persimpangan jalan, menunjukkan sifat dan ciri sebagai posisi silang yang memberikan wujud tersendiri. Posisi silang tersebut ternyata memberikan pengaruh yang sangat besar terhadap kehidupan sosial bangsa indonesi, yaitu : a. Posisi silang menyebabkan nusantara menjadi listasan pengaruh sosial budaya dari bangsa Indonesia terhadap pengaruh luar dan kemampuan adaptasinya yang masih rendah, pengaruh pengaruh itu masuk tanpa saringan. b. Hubungan antar bangsa belalu dilandasi kepentingan negara masing masing. Bila salah satu negara merasa kepentinganya terancam, maka negara yang bersangkutan akan mengambil langkah apa saja untuk membela kepentingan nasionalna, tidak pedul apakan langkah itu akan menimbulkan korban di pihak lain. Yimbullah keterangan antar bangsa. Nusantara yang terletak pada posisi silang itu, secara langusung atau tidak langsung, akan menerima akibatnya. Hal ini akan menggangu dan merugikan pembangunan bangsa. c. Negara-negara besar berusaha menanamkan pengaruhnya di bidang politik dan ideologi. Kalau ini terjadi, maka akan pecahlah kesatuan dan persatuan politik/ideology nasional. Kita pernah mengalami hal itu. d. Kekayaan yang melimpah ,tenaga kerja yang banyak dan murah, pasaran yang luas bagi hasil indrustri modrn, bagi negara negara tertentu merupakan daya Tarik, bagi bangsa Indonesia juga merupakan salah satu subner ancaman. Sehubungan dengan konsekuensi negatife seperti itu, agar dapat mempertambahkan kelangsungan hidupnya, bangsa Indonesia harus ukupkuat lahir dan batin dan harus dapat bersikap bebas katik. Ini berarti, bangsa Indonesia harus memiliki kemampuan untuk berhubungan dengan segala kakuatan yang melintasinya, dengan syarat bahwa hubungan itu tidak boleh membahayakan keselamatan dirinya. Sifat pokok wawasan nusantara ialah kesatuan dan persatuan di bidang : 1)wilayah, 2) bangsa, 3)ideologi, 4)politik, 5)ekonomi, 6)sosial, 7)budaya, 8)psikologi,



bab 3 – Sistem Administrasi public Indonesia ▪



97



dan 9)pertahanan keamanan. Di samping itu, wawasan nusantara harus berkeseimbangan. Artinya, berimbang anara duni akhirat, antara jiwa pikiran, antaramental-spiritual, serta antara perkehidupan darat, laut, dan udara. Tara organisasi negara Indonesia tercantum dalam UUD 1945, yang menyangkut bentuk dan kedaulatan negara, kekuasaan pemerintah, system pemerintahan, dan system perwakilan. Agar tujuan nasional tercapai, diperlukan adarepatur negara, kesadaran politik dan kesadaran bernegara, pers, dan paratisipasi rakyat.



2 isi Cita-cita wawasan nusantara, sesuai dengan cita cita bangsa Indonesia yang dirumuskan dalam pembukaan UUD 1945. Berdasarkan kesadaran pada letak negara pada posisi silang, wawasan nusantara bertunjukan untuk mewujudkan kesejahteraan, ketentraman, dan keamanan bagi seluruh bangsa serta turut mewujudkan kebahagiaan dan perdamaian bagi seluru umat manusia. Wawasan nusantara bertujuan mewujudkan kesatuan di dalam semua aspek kehidupan nasiaonal, baikyang alamiah maupun yang sosial. Selanjutnya, kesatuan dan persatuan itu harus dilaksanakan secara serasi dan seimbang, sesuai dengan makna Bhineka Tunggal ika, yang merupakan ciri khas dari falsafah pancasila. Selain daripada itu, wawasan nusantara harus dapat menciptakan suatu kesatuan nusantara dan bangsa Indonesia ang utuh dan bulat, tidak terpecah-pecah oleh kekuatan apa pun. Ha-hal tersebut menunjukkan bahwa wawasan nusantara memiliki sifat manunggal seta utuh menyeluruh. Cara kerja wawasan nusantara berpedoman pada pancasila sebagai kebulatan. Pandangan hidup bangsa Indonesia. Sementara itu, UUD 1945 memberikan arah mengenai cara mengendalikan hidup bermasyarakat serta cara penetapan hak/kewajiban asasi warga negara. Di dalam pancasila sebenarnya telah terkandung cita,cita asas-asas, nilai-nilai, serta cara kerja system mawas lingkungan hidup bangsa yang disebut wawasan nusantara. Dalam menghadapi pengaruh yang datang dari luar, bangsa Indonesia hendaknya selektif dengan tetap berpedoman pada pancasila. Ini berarti bahwa bangsa Indonesia harus memiliki kemampuan mawas diri dan olah budi. Kemampuan mawas diri ini di perlukan, karena dewasa ini orang kebih cenderung menitikberatkan kehiduan pada segi material, ingin cepat menikmati hasil jerih payah, dan kurang menyadari bahwa hasil tersebut hanya memberikan kepuasan lahiriah. Kemampuan mawas diri berguna untuk



98



▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance



mengatasi dan melawan kekalutan dan kekacauan yang timbul sebagai dampak negaitf pembangunan. Dalam hal ini, bangsa Indonesia harus selalu berpeganga pada pandangan hidup dan falsafah bangsa. Ini berarti, bangsa Indonesia baik sebagai individu maupun sebagai warga masyarakat, harus memahami nilai nilai yang terkandun dalam falsafah tersebut, serta bertekad menerapkan/melaksanakanya dalam kehidupan sehari bari. Pelaksanaan falsafah sebuah bangsa menyangkut: 1. Pelaksanaan objektif, yaitu penggunaan falsafah sebagau sumber hukum dan sebagai dasar penyelenggaraan negara. 2. Pelaksanaan subyekif, yaitu penggunaan flsafah sebagai dasar dan penuntun tindakan dalam kehidupan sehari hari.



3. Tatalaku Unsur tatalaku wawasan nusantara dapat dibedakan sebagai tatalaku batiniah dan tatalaku lahiriah. Tatalaku batiniah berwujud sebagai landasan falsafah dan sikap mental bangsa yang tumbuh sesuai dengan kondisi dalam proses pertumbuhan hidupnya serta di pengaruhi oleh kondisi lingkungan hidupny, tatakaku lahirnya terlihat pada tatalaksana yang mencakup tata perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan. Tatalaku tersebut yang berupa penerapan undangan undangan dasar 1945 berasarkan wawasan nusantara melagirkan ketahanan nasional yang tangguh. Baik letak/kondisi geografis maupun perubahan yang kerapkali memberikan dampak negative terhadap kehuidupan. Perkenalan dengan kebudayaan lain melalui berbagi cara, seringkali menimbulkan perubahan dan pergeseran nilai-nilai budaya. Dalam menanggapi pengaruh kebudayaan asing itu, masyarakat selama ini kurang selektif, artinya, kurang dapa membedakan mana yang diperlukan atau yang cocok dengan kepribadiannya. Selain itu, pembangunan yang dilaksanakan dalam bidang ekonomi mingkin membuat manusua menjadi materialistis dan individualistis.



Sikap dan Perbuatan Telah kita pahami bahwa wawasan nusantara adalah cara pandang bangsa Indonesia berdasarkan pancasila dan uud 1945 tentang diri dan lingkunganya dalam eksistensinya yang sarwa nusantara dan pemekarannya dalam mengekspresikan diri sebagai bangsa Indonesia di tengah tengan lingkungan yang sarwa nusantara itu. Ini berarti bahwa wawasan nusantara harus selalu menjadi landasan dalam setiap perencanaan, pelaksanaan, dan pengenbangan dalam tatakehidupan bernegara serta berpengaruh terhadap cara



bab 3 – Sistem Administrasi public Indonesia ▪



99



hidup masyarakat bangsa Indonesia, baik secara keseluruhan maupun secara perseorangan. Agar penerapan wawasan nusantara tidak menyimpang, diperlukan pedoman penerapan jelas dan terperinci, yang dapat dujadikan pegangan dalam penentuan sikap dan tindakan sesuai dengan sasaran wawasan nusantara. Ada beberapa sasaran yang akan di capai melalui wawasan nusantara seperti yang dirumuskan dalam konsep dasar penerapan wawasan nusantara, yaitu: 1. Bahwa kebulatan wilayah nasional dengan isi dan kekayaaanya merupa-kan satu kesatuan wilayah, wadah, ruang hidup dan kesatuan matra seluruh bangsa, serta menjadi modal dan milik bersama bangsa. Sehubungan dengan hal itu, masalah yang paling penting dan mendasarkan sekarang ialah Bagaimana kita membina dan mengamankan kebulatan wilayah nasional sebagai satu kesatuan yang utuh. Beberapa hal yang dapat kita pikiran dalam hal ini ialah: a. Pencegahan segala bentuk aspirasi politik yang bersifat kedaerahan dan kesukuan. b. Peningkatan pengetahuan dan keterampilan para nelayan tradisional mengenai pelayaran dan penangkapan ikan serta peningkatan peranan-nya sebagai unsur pengaman wilayah perairan nasional. c. Penumbuhan dan pengembangan budaya kelautan di kalangan generasi muda. 2. Bangsa Indonesia yang terdiri atas berbagai suku dan berbicara dalam berbagai bahasa daerah, memeluk dan meyakini bberbagai agama dan kepercayaan terhadap tuhan yang mahaesa harus merupakan satu kesatuan yang bulat dalam arti yang seluasluasnya. Rumusan tersebut menunjukkan sifat kebhinekaan bangsa Indonesia. Hal ini pada satu pihak merupakan modal kekayaan budaya yang dapat dimanfaatkan, tetapi pada pihak lain merupan sumber kerawanan sosial. Untuk mencegah hal hal yang negatif, perlu ditanamkan pemahaman dan penghayatan kesatuan diri kemajemukan bangsa tersebut, antara lain dngan : a. Mengutamakan penggunaan bahasa Indonesia yang benar dan baik Dalam kehidupan bermasyarakat dan bernegara, sehingga setiap warga negara Indonesia lebih mahir berbahasa Indonesia daripada berbahasa daerah. b. Pembinaan kerukunan hidup antarumat beragama secara jujur, ikhlas, dan terbuka tanpa mencapuri urusan ibadah agama masing-masing.



100



▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance



c. Pancasila adalah satu satunya falsafah seta ideology bangsa dan negara, yang melandasi, membimbing, dan mengerahkan bangsa menunju tunjuanya. Butir-butir tersebut diangkat dari rumusan tentang sasaran yang ingin di capai wawasan nusantara sebagai wawasan pembangunan Kehidupan bangsa Indonesia dewasa ini lebih berorientasi ke darat. Sebagai besar bangsa Indonesia mencari nafkah di darat sebagai petani, pengusaha/pedagang, pegawai negeri, buruk pabrik, dan sebagainya. Catataan biro pusat statistic menunjukan bahwa penduduk yang mencari nafkah di laut atau mengolah hasil laut sangat sedikit jika dibandungkan dengan luasnya dan besarnya potensi lautan Indonesia. Dalam rangka membina kesatuan wilayah nasional yang sebagian besar terdiri atas unsur lautan, sebaiknya lebih banya lagi pemudaindonesia yang memusatkan perhatiannya ke laut. Studi sehubungan dengan pelayaran, perikanan, biologi laut, pertambangan di dasar laut, budidaya perairan (akuakultur), lebih ditangkatkan dalam rangka pengembangan budaya kelautan. Lautan masih merupakan lapangan yang terbuka. Hal hal yang berhubungan dengan masalah kesukuan dan kepercayaan berupakan hal yang peka dan mudah sekali menimbulkan pergeseran. Beberapa hal yang dapat kita lakukan untuk mencegah timbulnya pergeseran itu ialah : 1. Menggunakan Bahasa Indonesia dalm semua situasi formal (diskusi di sekolah, rapat, seminar) dan dalam kelompok yang anggotanya tidak sebahasa daerah. 2. Bersikap menghormati terhadap suku-suku dan penganut agama-agama lain. 3. Tidak membedakan asal daerah dan agama dalam urusan umum (kelompok belajar, organisasi kemahasiswaan, pramuka, dan lain-lain). 4. Mempelajari dan menikmati hasil budaya berbagai daerah (lagu-lagu, tarian, ceritacerita daerah). Berpikir secara system, berarti meletakan keseluruhan sebagai titik awal pembahasan. Karena itu, system administrasi publik Indonesia mula-mula melihat struktur, fungsi, dan identitasnya dengan cakupan nasional. Komponen-komponen akan selalu berkait, berinteraksi, dan saling begantung. Berfungsi komponen secara integral dan teratur merupakan jaminan bagi kelestrarian system administrasi publik. Hal ini tidak dimaksudkan bahwa system administrasi merupakan satu-satunya yang eksis di sini. Sebaliknya, sisem administrasi itu harus tetap dipandang sebagai bagian dari system yang lebih



bab 3 – Sistem Administrasi public Indonesia ▪



101



besar, yakni system nasional. Di dalam siste nasional inilah berbagai macam subsistem begerak secara simultan. Setiap subsistem memiliki batas-batasnya sendiri. Justru dari batas-batas yang saling bersinggungan menghasilkan pola interpendensi, output darisubsistem menjadi input bagi subsistem yang lain, sepereti terlihat dalam gambar berikut : Pola interdependensi



Sistem



Sistem



Input



Output



Output



Input



Politik



politik



Gambar : Pola Interpedensi subsistem (Sumber : Ali Mufiz, 1986 : 152)



Kalau system nasional kita liha lebih jauh, maka akan tampak setiap komponen (yang selanjutnya akan di sebut sebagai system), yang di dalamnya juga memiliki berbagi sector (subsistem). Berdasarkan Garis-garis Besar Haluan Negara (Ketetapan MPR No. II/1983), kita bisa simak bagaimana cakpan rincian dari subistem dari system ekonomi, politik, sosial budaya, dn pertahanan keamanan. Perinciannya adalah sebagai berikut, 1. Sistem Ekonomi a. Subsistem perindustrian b. Subsistem industry c. Subsistem pertmbangan d. Subsistem energy e. Subsistem perhubungan f. Subsistem pariwisaa g. Subsistem perdagangan h. Subsistem koperasi i. Subsistem dunia usaha nasional dn usaha golongan ekonomi lemah



102



▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance



j. Subsistem tenaga kerja k. Subsistem transmigrasi l. Subsistem pembangunan daerah m. Subsistem sumber alam dan lingkungan hidup 2. Sistem Sosial Budaya a. Subsistem agama dan kepercayaaan terhadap Tuhan Yang Maha Esa b. Subsistem pendidikan c. Subsistem kebudyaan d. Subsistem ilmu pengetahuan, tehnologi, dan penelitian e. Subsistem kesehatan f. Subsistem kependudukan dan keluarga berencana (KB) g. Subsistem perumahan dan permukiman h. Subsistem kesejahtraan sosial i. Subsistem generasi sosial j. Subsistem peranan wanita dalam pengembangan bangsa 3. System politik : a. Subsistem politik b. Subsistem aparatur pemerintah c. Subsistem hukum d. Subsistem penerangan dan media massa e. Subsistem hubungan luar negeri 4. Sistem Pertanhan Keamanan. Meskipun setiap system tersebut memiliki idntitas sendiri, namun pola-pola interkasi dan interpedensi diberlakukan agar bergerak secara beraturan. Dengan kata lain, ada sifat sinergetik dalam pola tersebut. Artinya, perlakuan terhadap satu system akan menguakan system-sestem yang lain. Dengan kerangka berpikit inilah, “…titik berat ddalam pembangunan jangka panjang falam pembangunan bdang ekonomi dengan sasaan utama utuk mencapai keseimbangan antara bidang pertanian dan bidang industry, serta terpenuhinya kebutuhan pokok rakyat, yang berarti bahwa sebagian besar dari usaha pembangunan diarahkan pada pembangunan ekonomi, sedangkan pembangunan di bidang-bidang lainnya berifat menunjang dan melengkaapi bidang ekonomi.” Selanjutnya juga ditulis bahwa “…sebaiknya dengan meningkatkan hasil-hasil dalm bidang ekonomi, maka tersedialah sumber-sumber pembangunan yang lebih luas bagi peningkatan pembanguanan di bidang-bidang sosial, budaya, politik, dan perahanan nasional.” Kata-kata menunjang,



bab 3 – Sistem Administrasi public Indonesia ▪



103



melengkapi. Dan peningkatn, sebenarnya merupakan refleksi dari pola-pola yang bersifat sinergtik. Gmbar berikut ini dapat membanu kita untuk memahami pola-pola hubungan di antara berbagai system :



Sistem Politik



Sistem Ekonomi



Sistem Administrasi Negara



Sistem Sosial Budaya



Sistem Pertanahan Negara



Gambar: Pola hubungan antara system (sumber:Ali Mufiz 1986: 154). Sebagai bagian integral dari system nasional, system administrasi publik mempunyai landasan, asas, dan tujuan yang sama dengan suprasistemnya itu. Landasan system administrasi publik Indonesia adalah Pancasila dan UndangUndang Dasar 1945. Tujuan system administrasi publik Indonesia adalah: 1. Melindungi segenap Bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darrah Indonesia. 2. 2. Memajukan kesejahtraan umum. 3. Mencerdaskan kehidupan bangsa. 4. Ikut melakssnakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial. Dalam kurun waktu sesudah G30S/PKI. Peranan system administrasi publik menjadi amat strategis, bersamaan dengan ytercapainya kesepakatan nasional



104



▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance



untuk melancarkan program pembangunan nasional secara terarah, terpadu dan berkelanjutan. Dalam urusan pembangunan nasional, system administrasi publik dipercaya sebagai satu-satunya pmotor pengerak. Bahkan seringkali dinyatakan bahwa system administrasi publik merupakan pengelola utama dalam kegiatan pembangunan nasional. Memang jika kita cermati membca apa yang disebutkan oleh GBHN mengenai pembangunan, maka kita akan segera beranya-tanya; dimana tempatnya/kedudukan system administrasi publik? Dalam pikiran Joseph Splenger, system administrasi publik secara umum berhasil menyelenggarakan pembangunan apabila indeks meningkat lebih baik. Kehadiran system administrasi publik, dalam gambaran modernisasinya Daniel Lener, telah memacu proses sistematik yang mencakup perubahan-perubahan demografi, politik, ekonomi, komunikasi, dan sector-sektor budaya masyarakat. Di bawah pesona gemerlpnya perbincangan politik, system administrasi publik mengambil tempat yang tersembunyi.Hal ini disebabkan oleh membekasnya dalilnya Frank Goodnow, yang menyatakan, “politics has to do with policies or expression of the state will; administration has to do with the execution of these policies.” Selars dengan pendapat ini, Leonard white mnegaskan bahwa, “pabila politik berakhir, maka administrasi pun mulaii.” Meskipun tersembunyikan , peranan system administrasi tetap diandalkan secara strategis. Ini dibuktikan dengan ungkapkan untuk menjadikan system adminisrasi sebagai “alat yang efisien, efektif, bersih, dan berwibawa,” sehingga mampu menggerakan pembangunan secara lancer. Berbeda dengan system lain, sestem administrasi publik memiliki struktur dan fungsi yang palinga jelas. Bahkan struktur tersebut merupakan perangkat yang bersisfat resmi, sehingga sebagai konsekuensiny, struktur tersebut memilik keabsahan dan kewenangan yang sah. Sebagai atu system, system administrasi administrasi publik juga memiliki tiga komponen utama, yang teriri atas input, proses, dan output.



bab 3 – Sistem Administrasi public Indonesia ▪



105



Tentang proses, seringkali dikatakan bahwa pengubahan input menjadi output dalam system administrasi publik merupakan satu proses konversi yang “Black Box”. Tetapi dalam kenyataannya, keseluruhan proses konversi dalam system administrasi publik bahkan dapat terus diamati. Berbagai hal yang menjadi input bgi system administrsi publik, yaitu : 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.



Faktor demografi. Faktor sosial budaya. Faktor geografi. Faktor hidrografi. Faktor geologi. Faktor tofografi. Faktor klimatologi. Faktor flora. Faktor fauna.



Proses konversi dari input dilakukan oleh system administrassi publik melalui kegiatan-kegiatan perencanaan, pelaksanaan, dan pengawasan. Secara operasional, aktivitas pemrosesan diselenggarakan dengan perencanaan, penganggaran, pengorganisasian, rekruitmen, koordinasi, komunikasi, pengarahan, pengawasan, dan sebagainya. Hal jelas adalah bahwa sebagai prosesor, system adminisrasi publik harus selalu membuat keputusan. Input bagi system administrasi publik sebenarnya dapat dibagi dalam dua kelompok : Pertama, input yang bersifat fisik; yang ini dikenal dengan nama sumber daya alami. Kedua, input yang bersifat nonfisik; yang ini dikenal dengan nama sumber daya manusiawi. Dalam hubungannya denan kelompok ke dua, maka kita mengenal masukan bagi system administrasi publik yang berupa keinginan dan dukungan. Kedua masukan tersebut lebih membantu untuk mengidetifikasikan system administrasi publik, yakni sebagai suatu system yang berfungsi untuk menjaring dan memahami masalah, kemudian memutuskan untuk memecahkan masalah tersebut, semata-mata untuk kepentingan publik. Pernyataan ini yang mengembalikan system administrasi sebagai prosesor kebijakan politik, yang tahapan-tahapanya teriri atas fomulasi kebijakan, implementasi kebijakan, evluasi kebijakan, dan terminasi kebijakan publik. Tenu saja, system administrasi publik secara terus-menerus melakukan intraksi dengan system-sistem lain. Sedangkan unur-unsur atau subsistem-subsistem di dalam system administrasi publik iu sendiri merupakan sesuatu yang kompleks, bersifat terpadu, integrative, dan nasional.



106



▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance



Walaupun Undang-Undang Dasar 1945 menyebutkan organisasi-organisasi pemerintahan (dalam arti luas) dengan tugas dan fungsi yang pasti, namun semuanya itu merupakan satu jaringan sistematik. Berkaitan dengan hal ini, maka faktor kepemimpinan nasional menjadi faktor determinan, karena mekanisme yang terdapat di dalamnya harus dipolaan, tetapi tetap dinamik. Semua hasil karya aktivitas lembaga-lembaga atau organisasi-organisasi sebagai subsistem administrasi publik merupakan output, tetapi dapat juga merupakan input. Inilah yang terliput dalam pengertian mekanisme internal antarsubsistem atau “within inputs and troughtouts”. Sistem administasi publik yang sekarang berlaku, pada halikatnya mempunyai empat karakter, yaitu: 1. Terdapatnya lembaga-lembaga resmi yang terdiri atas Majelis Permusyawaratn Rakyat (MPR), Presiden/Wakil Presiden, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Badan Pemeriksa Keuangan, dan Mahkamah Agung. 2. Keanggotaan dalam system administrasi atau subsistem administrasi publik berdasarkan rekruitmen keahlian. 3. Diantara berbagai organisasi atau subsistem administrasi publik, terdapat pola hubungan sistematik, baik secara fungsional maupun structural dengan meletakan aspek sinergik. 4. Kaidah-kaidah normative yang diperlakukan dalam system administrasi publik harus rujuk dengan Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945. Hal yang diuraikan tersebut, sama sekali tidak untuk mengatakan bahwa system administrasi publik selalu berjalan lancer. Sikap realistis yan gmesti diambil, adalah dengan menyadari kenyataan bahwa dinamika system administrasi publik justru tidak sepi dari hambatan, baik yang bersifat internal maupun eksternal. Sifat internal menunjukan pada hambatan yang berasal dari dalam system administrasi publik sendiri dan hambatan-hambatan yang berasal dari system-sistem lain. Sedangkan yang bersifat eksternal adalah hambatnan-hambatan yang berasal dari luar system nasional, misalnya resesi dunia dan peranan negara-negara adikuasa. Menatap dirinya sendiri, system aministrasi publik memang tidak bisa meleaskan diri dari cultural-historis. Dengan memakai ukuran-ukuran lama, orangorang tua masih suka bernostalgia tentang efisiensi administrasi dan etikanya, dalam kurun waktu yang silam. Sebagai bekas daerah colonial, yang berlangsung selama lebih dari setngah abad itu, penjajah memang sengaja membuat system administrasi itu untuk melayani kepentingan-kepentingan kolonialis. Hal ini tampak jelas dalam struktur birokratnya. Dengan demikian, upaya-upaya untuk mengembngkan kemampuan birokrat pribumi tidak memperoleh perhatian.



bab 3 – Sistem Administrasi public Indonesia ▪



107



Clive Day dalam buku The Policy and administration of The Dutch in Java¹⁶ mengkritik tiak hanya bentuk sentralisasi otokrasik Pemerintahan Hindia Belanda, tetapi jug semacam pejabat-pejabat administrasinya, yang mengangkat mereka terlepas dari kebutuhan pekerjaan dan kewenangan. Birokrat-birokrat ini di mata Clay muncul sebagai orang-orang malas lagi apatis. Bahkan seringkali mereka mengabaikan perintah, seringkali berlaku tidak jujur dan menginginkan sesuatu dengan cara-cara yang tidak layak. Impotensi birokrasi colonial ini, menurut Clay, disebabkan oleh tiadanya control dari opini publik. Kontrol publik sebenarnya merupakan ugas Belanda, tetapi tidak pernah dilaksanakan. Usaha yang sungguh-sungguh untuk memperbaiki system administrasi publik Indonesia dilakukan mulai tahun 50-an, epatnya pada tahun 1954, Edward H. Litchfield dan Alan C. Rankin telah diminta bantuannya untuk membenahi system administrasi Indonesia. Tugasyang dibebankan kepada Dekan Schoool of Business and Public Administration dari Universitas Cornell dan kawannya itu dalah untuk melakukan penelitian mengenai keadaan system administrasi Indonesia. Mereka lalu menyampaikan usul mengenai cara-cara memperbaiki mutu kepegawaian, khususnya melalui pengembangan pendidikan administrasi. Sela 50 tahun kemudian, dengan maksud dan tujuan ayang kurang lebih sama, datang pula dua orang konsultan dari Amerika Serikat lagi, yakni Lynton K. Caldwill dan Howard L. Tims. Rangkuman hasil penelitian yang dilaksanakan oleh Litchfield dan Rankin adalah sebagai berikut; 1. Pemerintah colonial Hindia BElanda tidak memberikan kesempatan kepada orangorang Indonesia untuk memperoleh pengalaman sebagai pejabat tinggi yang berarti. Akibatnya, setelah Indonesia memperoleh kmerdekaannya, system administrasi kekurangan pejabat tinggi yang ahli dan berpengalaman. 2. Masih kuatnya pengaruh ikatan-ikatan primordial di kalangan atau di mdalam proses administasi. 3. Masih membekasnya norma-norma family. Hl ini secara jelas dicerminkan dari mentalitas birokrasi. 4. Kekurangan pejabat tinggi yang berpengalaman dan ahli telah memberikan pengaruh besar, ketika pejabat-pejabat Belanda meninggalkan Indonesia. Di satu pihak, kepergian mereka mendorong krnaikan luar biasa di kalangan pejabat, tanpa melihat latar belakang keahian dan pengalaman; tetapi di lain pihak, mengakibatkan keragu-raguan dikalangan para pejabat ini untuk berani mengambil keputusan sendiri.



–––––––––––––––––––––––––––– 16 Clive day, The PoliciAnd Administrasi Of the ducth in java ,kuala lumpur Oxford University press.1972 108



▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance



17 Kecenderungan untuk meletakan semua keputusan di tingkat pusat. Pejabat-pejabat daerah mempunyai kemampuan yang tidak sesuai dengan kebutuhan tugasnya, dan pusat sendiri kurang mempercayai dirinya sendiri untuk memberikan delegasi kepada daerah-daerah. Herbert Feith dalam “The Declaine of Constitutionsl Democracy in Indonesia”¹⁷ mengungkapkan data yang amat menarik. Berdasarkan penelitiannya. Ada 15.700 pejabat Belanda ketika Indonesia memperoleh kembali kedaulatannya. Kesulitan-kesulitan yang dihadapi system administrasi, dalam bidang kepegawaian, di awal tahun 50-an menurut Feith adlah : 1. Para pejabat yang berasal dari zaman prakemerdekaan kecewa karena gajinya sekarang lebih rendah disbanding dengan zaman colonial. 2. Perpecahan pegawai negeri yang disebabkan oleh isu kooperatif dan nonkooperatif dengan Belanda. 3. Sikap revolusioner yang tetap terbawa-bawa dalam struktur birokratik. 4. Kebanyakan pejabat adalah orang-orang yang kurang berpengaaman. 5. Yang melebihi kebutuhan



Herbert Feith menjadi amat terkenal di Indonesia, kaena pendapatnya mengenai dua pola kepemimpinan yang diperlukan di Indonesia. Pola pertama, dinamainya administrator. Feith membatasi pola administrator sebagai “Leader with the administrative, technical, legal, and foreignlanguage skill required to run tri be modern apparatus of modern state”. Pola kepeimpinan seperi ini, lekat dengan tokoh Dr. Hatta. Pola kepemimpinan kedua disebutkannya solidarity makers. Apa yang dimaksudkan dengan solidarity makers adalah “leader skilled effectiveness, as mass organizer, and as manipulators of integrative symbols.” Pola kepemimpinan seperti ini, lekat dalam diri tokoh Ir. Soekarno. Untuk mengatasi kemelut system dministrasi, Litchfield dan Rankin menyarankan tiga syarat yang harus dipenuhi sebagai persipan pengembangan efisiensi pimpinan administrasi. Ketiga syarat yang diajukan teriri dari atas pengadaan pendidikan ketat, pembentukan yang kreatif, dan pengalaman yang luas. Sudah dapat diduga sebelumnya, ketiga syarat ini sulit dipenuhi Indonesia. Padahal padahal, kita menyadari tiadanya salah satu syarat tersebut akan ememberikan pengaruh besar; apalagi jika ketiga-tiganya tidak ada samasekali. Namun jika kita menelaahnya lebih cermat, apa yang dipersyaratkan oleh



17 Hiber faith, The Decline Of consustituational Democracy in Indonesia, Ithaca: Cornell University press 1973 bab 3 – Sistem Administrasi public Indonesia ▪



109



kedua konsultan tersebut, pemenuhannya adalah soal waktu.Dalam janga waktu tertentu, aka nada satu struktur yang di dalamnya terbentuk satu piramida sosiointelektual. Disamping itu, rekomendasi mereka tidak ditanam dalam kondisi lingkungan Indonesia. Hal ini telah banyak dibicarakan dalam studi perbandingan administrasi publik. Pencapaian tujuan secara rasional dan efiseien hanya cocok untuk masyarakat yang telah mapan. Sebaliknya bagi Indonesia< ada elemen lain yang harus menstimulasi perubahan agar system administrasi tidak sekedar lebih rasional dan efiseien. Dalam konsep klasiknya, system administrasi publikmemberikan tekanan yang lebih besar pada bagaimana memperkuat kapasitas administrasi (enhanching administrative capacity). Persoaan ini amat erat hbungannya dengan formula administrasi sebagai satu proses pengendalian usaha dalam bentuk kerjasama untuk mencapai tujuan-tujuan kenegaraan. Menurut rumusan ini, system administrasi publik diarahkan untuk berfungsi secara rasional dan efisien. Tetapi yang ini, justru hal yang sekarang dipermasalahkan akarena eksistensinya ditantang oleh tumbuhnya kbutuhankebutuhan baud an perencanaan pembangunan nasional’ Jika system administrasi publik dipandang sebagai “bagian integral dari masyarakat dimana ia hidup., dan masyarakat itu sendiri sebagai satu totalittas “berfungsi dengan cara mengadakan interaksi dengan system-sistem lain,” maka dalam proses pembangunan danperubahan sosial, system administrasi publik layak melakukan perubahan-perubahan yang semestinya. Harsya W. Bachtiar dalam makalahnya “Who is Charge? Leadership in Indonesia,”¹⁸ mengungkapkan antara lain bahwa untuk efektivitas kepemimpinan dalam usaha pembangunan, maka persepsi, nilai, norma, dan motivasi tradisional, yang menekankan partikularisme, askriptif, serta defuse harus diganti dengan netralias emosional, aplikasi norma universal, penekanan pada presasi dan spesifikasi fungional. Apa yang dimaksudkan dengan norma askriptif adalah norma-norma yang berlakunya berasarkan faktor keurunan atau daerah, sedangkan norma defuse adalah norma-norma yang bersifat kabur. Sejak tahun 195, yang dikenal sebagai era Orde Baru, telah dilakukan usaha yang sungguh-sungguh untuk memperbaiki system administrasi publik. Masalah-masalah pokok yang dihadapi system administrasi publik, menurut Siagian dalam “Administasi Pembangunan” yang mendapat sorotan utama untuk segera dipecahkan adalah : 1. Perumusan tugas pokok. 2. Perumusan fungsi.



–––––––––––––––––––––––––– 18 harsya. W.bachtiar, (ED),percakapan dengan Sidney hook, Jakarta :penerbit jambatan, 1979 110



▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance



3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.



Penyusun struktur organisasi. Administrasi kepegawaian. Administrasi keuangan. Administrasi logistic. Hubungan kerja. Hubungan pusat dan daerah. Administrasi perkantoran.



Dari kacamata pembangunan ekonomi, sejak Oktober 1966 telah dilakukan reformasi fungsi adminstrasi secara konsisten. Emil Salim dalam Masalah Pembangunan Eknom Indonesia mengungkapkan pembaharuan-pembaharuan adminstrasi yang telah dilakukan : 1. Mempertegas wewenang dan tugas dari masing-masing aparatur di dalam lingkungan pemerintah diperlukan secara tegas pembedaan antara fungsi perencaranaan, pelaksanaan, dan control. Ketiga fungsi ini berlaku tidak hanya pada tingkat nasional, tetapi juga sampai tingkat departemental. Hal ini terbukti dengan adanya pembagian tugas di lingkungan departemen, yang teriri atas Sekretarias Jenderal, Direktur Jenderal , dan Inspektur Jenderal. 2. Peningkatan kualits pegawai dan fungsionarisnya. Upaya ini dijalankan, karena pola struktur kepegawaian menghasilkan lapisan terbesar yang teriri atas ;lapisan tidak ahli, yaitu personil yang ahli baru berjum;ah 2 % dari seluruh jum;ah pegawai. Usaha untuk meningkatkan mutu kepegawaian dilakukan, baik dengan “on the job training” maupun dengan melalui perbaikan gaji, dan dengan “conduit staat” pegawai. 3. Pembinaan mekanisme dari system administrasi dengan tujuan untk menyerasikan proses depolitisasi dan penyelenggaraan manajemen terbuka serta menciptakan system bekerja dalam system kesatuan tim. 4. Pengembangan rencana pembangunan selaku unsur pengarahan kegiatan ekonomi. Karakter Repelita lekat dengan bentuknya sebagai “indicative plan”, dengan membuat skala prioritas. Sedangkan cra pencapaian sasaran ditempuh melalui kebijakan neraca pembayaran dan sebagainya. Kerangka pembaharuan administrasi Indonesia diarahkan untuk menguatkan kapasitas administrasi. Hal ini berkaitan dengan penempatan sistm administrasi publik sebagai serving development dan sebagai instrument for development, dengan tujuan untuk mendorong perubahan kemasyarakatan secara structural, terdapatt kencenderungan mengenai administrasi dengan fungsi perencanaan pembangunan, karena sitem administrasi



bab 3 – Sistem Administrasi public Indonesia ▪



111



publik dianggap sebagai “alat” untuk melaksanakan pembangunan. Oleh karena system administrasi publik sebenarnya merupakan salah satu system dari atau dalam system nasional, maka diperlukan kejelasan hubungannya dengan system-sistem lain; khususnya dengan system politik. Adalah menarik untuk mencoba mencari jawaban di sini, system politik apakah yang dapat menjamin berfungsinya sisem administrasi publik; ataukah memang benar system administrasi publik Indonesia yang diperlukan bagi pembanguanan. Jawaban dari pertanyaan terswebut, boleh jadi dapat merupakan perbandingan atas karya Apter, yang mengungkapkan hubungan system administrasi dengan system pemerintahan dan lingkungan sosialnya di Ghana. Telaah terhadap peranan system administrasi publik Indonsia mungkn justru mendekati formulasi Montgomery yang merumuskab pembaharuan administrasi sebagai “satu proses politik” yang dirancang untuk menyesuaikan hubungan antara birokrasi dengan elemen-elemen lain dalam masyarakt, atau dengan elemen-elemen yang ada dalam birokrasi itu sendiri.



112



▪Administrasi public – teoiri dan aplikasi good governance