Urban and Regional Planning [PDF]

Citation preview

CHAPTER1



PERENCANAAN, PERENCANA DAN RENCANA



Perencanaan, merupakan pokok pembahasan pada buku ini, ambigu dan sulit mengartikan apa arti kata Perencanaan tapi mereka semua tahu artinya karena kata ini mengacu pada sebuah pekerjaan, kesulitannya terletak terhadap apa yang mereka lakukan dalam berbagai hal dan memang harus seperti itu. Berbeda dengan kata Perencanaan terlihat segalanya sepertinya bagi semua orang. Kita perlu memulai dengan mendefinisikan apa sebenarnya yang sedang kita diskusikan. Terdapat referensi dalam sebuah kamus yang memberikan kebingungan, jika kau membuka Oxford English Dictionary ataupun American Websters disana terdapat ada 2 pembagian kata, kata benda “rencana”, kata kerja “merencanakan”, yang memiliki beberapa arti berbeda. Secara khusus, kata benda itu bisa berarti 'representasi fisik dari sesuatu' - seperti misalnya gambar atau peta; atau bisa berarti 'metode untuk melakukan sesuatu'; atau 'penataan bagian yang obyektif'. Arti pertama, khususnya, sangat berbeda dari yang lain ketika kita berbicara tentang 'rencana' jalanan London atau New York, kami mengartikan sesuatu yang sangat berbeda dari saat kita membicarakan 'rencana' kita untuk mengunjungi London atau New York tahun depan. Tapi ada satu definisi yang menggabungkan yang lain dan mengaburkan perbedaan, seperti ketika kita berbicara tentang 'rencana' untuk membangun bangunan baru. Ini sekaligus merupakan desain fisik bangunan itu sebagaimana mestinya, dan panduan untuk mewujudkan niat kita untuk membangunnya. Dan di sinilah kebingunan kita sesungguhnya muncul. Kata kerja 'merencanakan', dan kata benda 'perencanaan' dan 'perencana' yang berasal kata (rencana), sebenarnya hanya merupakan kelompok makna kedua yang umum: mereka tidak mengacu pada seni menyusun rencana fisik atau desain. di kertas. Mereka bisa berarti 'mengatur bagian-bagian', atau 'mewujudkan pencapaian', atau, lebih samar-samar ',' bermaksud '. Arti yang paling umum dari 'perencanaan' melibatkan kedua elemen (kata) pertama dari kedua hal tersebut: perencanaan berkaitan dengan sengaja mencapai beberapa tujuan, dan ia melanjutkan dengan menyusun tindakan ke dalam urutan yang teratur. Terdapat satu definisi dalam kamus, sebenarnya, mengacu pada perencanaan apa; yang lain, bagaimana sebuah perencanaan bekerja. Masalah penerjemahan muncul ketika orang menyadari bahwa perencanaan memiliki arti yang lebih umum, mereka cenderung mengingat gagasan rencananya sebagai representasi fisik atau desain. Dengan demikian mereka membayangkan bahwa perencanaan harus mencakup persiapan disain semacam itu. Sekarang memang benar bahwa banyak jenis perencanaan mungkin memerlukan desain fisik, atau mungkin mendapat manfaat dari memiliki satu: perencanaan sering digunakan dalam produksi benda fisik, seperti mobil atau pesawat terbang atau bangunan atau seluruh kota, dan dalam kasus ini ada cetak biru dari produk yang diinginkan tentu akan dibutuhkan. Tapi



Peter Hall • 2



banyak jenis perencanaan lainnya, meski hampir pasti membutuhkan produksi banyak simbol pada selembar kertas, dalam bentuk kata atau diagram, mungkin tidak akan pernah melibatkan produksi representasi fisik tunggal dari entitas yang sedang diproduksi. Contohnya, kata 'perencanaan' sekarang diterapkan pada banyak aktivitas manusia yang berbeda, sebenarnya hampir semua aktivitas manusia. Seseorang hampir pasti membutuhkan sebuah rencana untuk berperang; Para diplomat membuat rencana kontingensi untuk menjaga perdamaian. Kami berbicara tentang perencanaan pendidikan: itu tidak berarti setiap detail setiap kelas harus direncanakan oleh beberapa birokrasi (seperti yang terjadi, dengan reputasi buruk, di Prancis), namun hanya bahwa perencanaan awal diperlukan jika siswa menemukan ruang kelas dan perpustakaan dan guru ketika mereka sampai pada usia tertentu dan mencari jenis pendidikan tertentu. Kami berbicara tentang perencanaan ekonomi untuk meminimalkan ayunan ledakan dan kemerosotan, dan mengurangi kesengsaraan pengangguran; kami mendengar tentang rencana perumahan dan rencana layanan sosial. Industri sekarang berencana melakukan kolosal skala: produksi model mobil baru atau komputer pribadi harus dikerjakan lama sebelum penampilannya di toko-toko. Dan semua ini benar apa pun sifat sistem ekonomi. Entah berlabel perusahaan bebas atau sosial demokratis atau sosialis, tidak ada masyarakat di bumi saat ini yang menyediakan barang dan jasa untuk orang-orangnya, atau sekolah dan sekolahnya untuk anak-anaknya, tanpa perencanaan. Seseorang mungkin akan menyesalinya dan berharap untuk usia yang lebih sederhana jika mungkin terjadi sesuatu tanpa dipikirkan sebelumnya; Tapi jika usia itu pernah ada, ia telah pergi selamanya. Alasannya adalah kenyataan kehidupan yang setiap orang tahu: bahwa masyarakat modern jauh lebih kompleks, teknis dan sosial, daripada masyarakat sebelumnya. Berabad-abad yang lalu, ketika pendidikan melibatkan pengulangan sederhana dari beberapa peraturan yang dipahami dengan baik yang diajarkan kepada semua orang, dan ketika buku tidak ada, pendirian sebuah sekolah tidak melibatkan banyak tanaman yang rumit atau pelatihan untuk guru khusus. Tahapan produksi lebih sederhana: kayu dipotong di hutan, orang-orang membuatnya secara lokal menjadi alat, alat itu digunakan oleh tetangga mereka, semuanya tanpa banyak pemikiran. Tapi hari ini, tanpa perencanaan yang rumit, perekat kompleks peradaban material kita akan mulai retak: persediaan bahan makanan akan hilang, air esensial dan pasokan listrik akan gagal, epidemi akan cepat pecah. Kami melihat hal-hal ini terjadi dengan sangat mudah setelah bencana alam atau manusia seperti gempa bumi atau perang atau pemogokan besar oleh pekerja kereta api atau tenaga kerja. Meskipun beberapa dari kita mungkin memutuskan untuk memilih keluar dari peradaban teknologi selama beberapa tahun atau untuk selamanya, prospek tampaknya tidak akan menarik banyak umat manusia bahkan di dunia makmur. Mereka yang berada di dunia yang kurang makmur diragukan lagi bahwa mereka menginginkan keamanan dan martabat yang dapat dibawa oleh perencanaan. Intinya adalah bahwa jenis perencanaan yang telah kita bahas dalam dua paragraf terakhir ini mungkin tidak memerlukan rencana fisik sama sekali, dalam arti mencetak benda-benda fisik skala kecil, atau mungkin hanya meminta sesekali. Mereka lebih cenderung terdiri, sebagian besar, dari pernyataan tertulis disertai dengan tabel angka, atau rumus matematika, atau diagram, atau semua hal ini. Penekanan di seluruh adalah dengan melacak urutan kejadian tertib yang akan mencapai tujuan yang telah ditentukan.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 3



Pertimbangkan perencanaan pendidikan sebagai contoh. Tujuannya pertama-tama harus diperbaiki. Ini dapat diberikan secara eksternal, sebagai situasi yang harus dipenuhi: untuk memberikan pendidikan yang akan memenuhi tuntutan yang diharapkan sepuluh tahun kemudian. Atau mungkin ada tujuan yang lebih positif dan aktif: melipatgandakan jumlah ilmuwan yang lulus dari universitas, misalnya. Apapun tujuannya, langkah pertama akan menjadi proyeksi hati-hati yang mengarah dari sekarang ke target masa depan, dari tahun ke tahun. Ini akan menunjukkan jumlah siswa di sekolah dan akademi dan kursus yang akan dibutuhkan untuk memenuhi tujuan apa pun dinyatakan. Dari sini, implikasinya akan dilacak dalam hal bangunan, guru dan bahan. Mungkin ada program pembangunan sekolah kecelakaan yang menggunakan komponen prefabrikasi cepat; program pelatihan guru baru atau tambahan, atau upaya untuk memenangkan kembali wanita yang sudah menikah untuk mengajar; seri baru buku teks atau eksperimen di TV sirkuit tertutup, yang semuanya pada gilirannya akan memakan waktu untuk menggerakkan dan menghasilkan hasil. Pada titik kritis dalam prosesnya, alternatif akan dihadapi. Apakah akan lebih ekonomis, atau lebih efektif, untuk meningkatkan pasokan guru atau berkonsentrasi pada penyediaan bahan ajar yang lebih besar melalui sistem TV? Mungkinkah sebaiknya menggunakan bangunan yang ada dengan koordinasi keseluruhan yang lebih baik, bukan dengan memasang yang baru bangunan? Cara-cara perlu ditemukan untuk mengevaluasi pilihan-pilihan ini. Kemudian, sepanjang masa program, cara-cara perlu ditemukan dalam memantau kemajuan sangat erat untuk memperhitungkan kegagalan atau divergensi yang tidak diharapkan dari rencana atau perubahan situasi. Secara keseluruhan, rangkaian kompleks ini hanya model skala kecil yang mungkin merupakan desain sekolah baru atau sistem TV dan beberapa rincian lainnya - sebagian kecil dari keseluruhan, dan satu yang datang pada tahap akhir dalam prosesnya, kapan luas Garis besar program ditentukan. Untuk meringkas, maka: perencanaan sebagai kegiatan umum adalah pembuatan yang tertib urutan tindakan yang akan mengarah pada tercapainya tujuan atau tujuan yang telah ditetapkan. Teknik utamanya adalah pernyataan tertulis, ditambah dengan proyeksi statistik, representasi matematis, evaluasi dan diagram yang terukur yang menggambarkan hubungan antara berbagai bagian rencana. Mungkin, tapi tidak perlu, termasuk cetak biru fisik yang sebenarnya.



Penerapan Perencanaan Wilayah Perkotaan Sekarang muncullah kesulitan ketika kita mencoba menerapkan deskripsi ini pada jenis perencanaan tertentu yang menjadi pokok bahasan buku ini yaitu Perencanaan Kota dan Wilayah (atau perencanaan kota dan negara). Di banyak Negara industry maju seperti Inggris, Amerika Serikat, Jerman atau Jepang, “perencanaan kota benar-benar sebuah tautology karena sebagian besar populasi digolongkan dalam statistic sebagai kota dan tinggal ditempat yang didefinisikan sebagai kota. Seperti yang kita kettahui, “perencanaan kota” secara konvensional berarti sesuatu yang lebih terbatas dan tepat, mengacu pada perencanaan dengan komponen spasial atau geografis dimana tujuan umumnya adalah untuk menyediakan struktur kegiata spasial atau pengguaan lahan yang



Peter Hall • 4



dalam beberapa hal lebih baik daripada pola yang tanpa perencanaan. Perencanaan seperti itu juga dikenal sebagai perencanaan fisik. Jika perencanaan semacam itu terpusat memiliki komponen special, maka jelas itu mask akal hanya jika ia memuncak dalam representasi spasia. Apakah ini adalah peta yang sangat tepat dan terperinci atau diagram yang paling umum, yang jelas hal ini merupakan suatu tingkat rencana dalam arti pertama yang lebih tepat dari istilah tersebut. Dengan kata lain, tampknya perencanaan kota (daerah) adalah kasus khusus perencanaan umum, yang mencakup komponen pembeuatan rencana ataurepresentasional. Tidak mungkin jika memikirkan jenis perencanaan ini tanpa representasi spasial dan tanpa peta. Apapun cara mengornanisasikan secara tepat dari perencanaan tersebut, dlam praktinya akan cenderung beralih dari peta umum (diagram) ke peta yang sangat tepat. Untuk hasil akhir dari proses semacam itu adalah tindakan pembangunan fisik (dalam beberapa kasus, keputusan untuk tidak berkembang tapi untuk meninggalkan tanah sebagaimana adanya). Dan pembangunan fisik dalam bentuk bangunan akan membutuhkan desain yang tepat. Banyak diskusi dan kontroversi dalam beberapa tahun terkahir cenderung mengaburkan fakta ini. Di kebanyakan Negara, tata ruang atau perencanaan kota seperti seperti yang dipraktekan selama bertahun-tahun sangatlah terperinci, dimana output cenderung terdiri dari peta berskala besaryang tepat dan menunjukan disposisi yang tepat dari semua penggunaan lahan kegiatan dan perkembangan yang diusulkan. Selama tahun 1960an, rencana terperinci seperti itu banyak diserangkarena menurut mereka perlu lebih berkonsentrasi pada prinsip luas daripada rincian dan harus menekan pada proses, urutan waktu yang diharapkan akan mencapai tujuan daripada menyajikan keadaan akhir yang diinginkan secara rinci. Hal tersebut harus dimulai dari gambaran dari distribusi spasial yang sangat umumdan terukur pada setiap titik waktu hanya untuk mengisi rincian yang mereka butuhkan sedikit demi sedikit. Seperti yang akan kita lihat nanti, di Inggris terdapat perbedann penting antara sistem perencanaan kota dan Negara setempatyang diperkenalkan oleh Undang-undang Perencanaan Kota dan Negarah pada tahun 1947, dan sistem yang enggntikannya dibawah Undang-Undang Perencanaan Kota dan Negara pada tahun 1968. Poin utamanya adalah, bahwa jenis pereencanaan ini pada dasarnya bersifat spasial apapun skala dan urutannya. Hal ini berkatinan dengan dampak spasial dari berbagai jenis masalah, dan dengan koordinasi spasial dari berbagai kebijakan. Misalnya perencana ekonomi berkaitan dengan kemajuan ekonomi yang luas, biasanya ditingkan nasional dan kadang di tingkat internasional. Mereka melihat struktur ekonomi yang berkembang dalam hal industry dan pekerjaan, pada kombinasi factor-faktor produksi yang membawa arus barang dan jasa, pada pendapatan yang dihasilkan dan pengkonversiannya menjadi factor produksi dan pada masalah pertukarannya. Perencana ekonomi daerah akan melihat hal yang sama, namun selalu dari sudut pandang dampang dari masing-masing ruang. Mereka mempetimbangkan pengaruh variable, dan jarak geografis. Demikian pula perenccana social akan memperhatikan kebutuhan individu dan kelompok. Mereka akan memperhatikan perubahan struktur social penduduk, dengan mobilitas temporer dan pengaruhnya terhadap gaya hidup dan pola perumahan dengan struktur rumah tangga dan keluarga terkait dengan factor-factor seperti usia, pekerjaan, dan latar belakang pendidikan dengan pendapatan rumah tangga dan variasinya, dengan factor social dan psikologis yang menyebabkan kerusakan individu atau keluarga. Perencana social



Perencanaan Wilayah dan Kota • 5



dikantor memiliki kepentingan dan kekhawatiran yang sama, namun selalu melihatny dengan komponen spasial. Mereka prihatin, misalnya dengan pengaruh mobilitas pekerjaan di kota, seperti melawan pinggiran kota baru pada mengubah struktur rumah tangga karena mempengaruhi pasar perumahan didekat pusat kota, mengenai pendapatan rumah tangga sehubungan dengan barang-barang seperti biaya perjalanan untuk keluarga berpennghasilan rendah yang pekerjaannya dapat dipindahkan ke daerah pinggiran kota. Hubungan antara perencanaan perkotaan regional dan berbagai jenis perencanaan khusus pada contoh ini seperti hubungan geografidalam mata pelajaran akademis hingga ilmu social terkait lainya. Untuk geografi juga memiliki sejumlah wajah yang berbeda, masing-masing menekankan hubungan spasial di slah satu ilmu terkait, misalnya geografi ekonomi yang menganalisis pengaruh ruang geografis dan jarak pada mekanisme produksi, konsumsi dan pertukaran. Geografi social juga menganalisis dampak spasial terhadap pola hubungan social. Sedangkan geografi politik melihat efek lokasi pada tindakan politik. Orang dapat memperdebatkan bahwa perencanaan tata ruang atau perencanaan perkotaan regional pada dasarnya adalah geografi manusia dalam berbagai aspek ini dimanfaatkan atau diterapkan dan dimanfaatkan pada tugas tindakan positif untuk mencapai tujuan tertentu. Banyak pengajar pada fakultas PWK akan dengan hangat menyangkal hal ini. Mereka berpendapat bahwamerencanakan sebagaimana mereka mengajarkannya, tentu mencakup banyak aspek dan bahkan teori yang menekankan penerapan subjek yang tidak umum diajarkan dalam kurikulum geografi. Hukum yang berkaitan dengan tanah salah satunya adalah teknik sipil. Baik dalam sekolah perencanaan maupun di luar sekolah perencanaan berpendapat bahwa tidak semua elemen diperlukan untuk sekolah perencanaan. Yang benar adalah bahwa badan pusat ilmu social yang berhubungan dengan geografi, dan aspek spasialnya diajarkan sebagai bagian dari geografi manusia, ekonomi, sosiologi, politik dan psikologi manusia yang merupakan inti daei pokok permasalahan rencana perkotaan dan regional. Namun dapat diperdebatkan bahwa ada unsur lain yang penting dalam merencanakan pendidikan yang tidak tercakup dalam badan ilmu social ini, yaitu studi tentang proses perencanaan itu sendiri dengan bagaimana kita mengendalikan masalah fisik dan manusia, dan mengelolahnya untuk melayani tujuan yg telah ditetapkan. Menurut perbedaan ini, “metode perencanaan” adalah apa yang umum terjadi pada pendidikan semua jenis perencana, baik pendidikn industry, militer atau lainnya . dimana geografi dan ilmu social yang terkait akan menjadi pokok bahasan dari divisi perencanaan tertentu yang disebut perkotaan regional. Dengan perbedaan ini, 'metode perencanaan' akan menjadi hal yang biasa bagi para semua jenis perencana - apakah sebagai pelajaran, industri, militer atau lainnya; geografi dan ilmu sosial yang terkait akan menjadi pokok pembahasan khusus itu pembagian perencanaan disebut perkotaan dan regional.



‘Perencanaan’ sebagai Aktivitas Lalu apa inti dari ilmu perencanaan ini - studi tentang proses perencanaan - terdiri dari? Ini adalah pertanyaan mendasar, dan yang seharusnya menjadi topik yang intens menjadi perdebatan di ilmu perencanaan, Tapi untuk waktu yang lama itu dihindari – alasannya



Peter Hall • 6



Karena, tampaknya, bahwa ilmu perencanaan dipandang sebagai pelajaran dalam membuat fisik perencana, bukan ilmu dalam metode perencanaan. Orang pertama yang mengajukan pertanyaan. Yang serius bukan dosen perencanaan fisik, tapi guru industri atau perusahaan. perencanaan perguruan bisnis Amerika. Di sana, sekitar tahun 1945, pendidikan di Indonesia. Manajemen biasanya didasarkan pada spektrum keterampilan yang agak sempit dalam teknik terapan dan akuntansi; Tujuannya adalah untuk mendapatkan efisiensi maksimum dalam pengoperasian pabrik, baik dalam pengertian teknik dan dalam pengertian akuntansi, dan sedikit perhatian diberikan untuk masalah pengambilan keputusan dalam situasi yang kompleks. Tapi selama tahun 1950an, sebagian dari hasil kerja pemikir fundamental seperti menurut para ahli Chester Barnard, Peter Drucker dan Herbert Simon, manajemen ilmu ditransformasikan. Pertama, berkembang menjadi ilmu pengambilan keputusan, yang dipinjam bebas dari konsep filsafat dan politik; dan kedua, memanfaatkan pemikiran sejumlah ilmu sosial, seperti ekonomi, sosiologi dan psikologi. Tradisi baru ini dalam perencanaan perusahaan yang Mulai, setelah sekitar tahun 1960an, untuk mempengaruhi arah dan isi dari ilmu perencanaan secara fisik Pada saat ini, bagaimanapun, manajemen pengetahuan telah berkembang lebih lanjut. Dengan perkembangannya komputerisasi dalam manajemen dan perencanaan segala macam, ada yang meningkatkan minat dalam pengembangan sistem kontrol canggih yang akan otomatis kontrol mesin. Sistem seperti itu, tentu saja, hanyalah perkembangan Percobaan sebelumnya dalam otomasi, yang bisa diberi tanggal yang akankembali ke asalnya. Revolusi industri; Tapi kemajuan di bidang ini mengambil lompatan besar ke depan dengan pesat pengembangan komputer yang lebih kompleks selama tahun 1950an. Padahal sebelum



Perencanaan Wilayah dan Kota • 7



ini, Pemikir para ahli seperti, Norbert Wiener dari Harvard, telah mengantisipasi perkembangannya dan banyak lagi. Dalam sebuah buku yang diterbitkan pada tahun 1950, The Human Use of Human Beings, dia menyarankan bahwa otomasi akan membebaskan masyarakat dari keharusan melakukan tugas biasa. Tapi lebih lanjutnya, dia mengusulkan agar studi sistem kontrol otomatis hanya bagian dari ilmu cybernetics yang jauh lebih besar, * yang dia definisikan dalam judul sebuah buku yang diterbitkan pada tahun 1948 sebagai ilmu 'kontrol dan komunikasi pada hewan dan mesin '. Menurut Wiener, hewan dan terutama manusia memiliki lama memiliki mekanisme komunikasi dan kontrol yang sangat kompleks – sejenisnya Dari situ komputer itu kemudian mengaplikasikan ke Masyarakat lainnya, menurut Wiener, bisa dianggap sebagai manifestasi lain dari kebutuhan akan komunikasi dan kontrol saat ini. Dengan demikian ilmu baru lahir. Perkembangan pesat di akhir 1950-an dan 1960an, memang begitu besar pengaruh pada penelitian dan ilmu dalam manajemen, dan khususnya dalam perencanaan. Karena jika pengaturan manusia dapat dianggap sebagai sistem interelasi yang kompleks, Mereka bisa disejajarkan dengan sistem kontrol serupa di komputer, yang bisa jadi digunakan untuk memantau perkembangan dan menerapkan penyesuaian yang sesuai dengan analogi terbaik, yang banyak dikutip saat itu, diawaki penerbangan luar angkasa. Dalam sebuah ekspedisi ke bulan, sebagian besar penyesuaian pada pesawat ruang angkasa tidak dibuat oleh para astronot namun dengan sistem kontrol komputer yang luar biasa kompleks di bumi di Houston Texas. Demikian pula, dikatakan, pembangunan kota dan daerah bisa dikendalikan oleh sistem komputer yang mendapat informasi tentang jalannya pengembangan secara khusus daerah, terkait dengan tujuan yang telah ditetapkan oleh seorang perencana untuk pembangunan selama beberapa tahun ke depan dan dengan demikian menghasilkan serangkaian penyesuaian yang sesuai untuk menempatkan kota atau daerah 'jalur' lagi. Dalam prakteknya wawasan ini sangat bermanfaat bagi cara kita berpikir tentang fisik atau penataan ruang. Sistem informasi sekarang digunakan sangat luas dalam proses perencanaan dan seperti yang akan kita lihat di bab selanjutnya dari buku ini, hal itu telah sangat mempengaruhi jalannya Perencana memikirkan pekerjaan mereka dan cara mereka menghasilkan rencana. Intinya telah menyebabkan beralih dari ide lama perencanaan produksi blueprints untuk masa depan yang diinginkan negara bagian, dan menuju gagasan baru perencanaan sebagai serangkaian kontrol terus-menerus selama pengembangan daerah, dibantu oleh perangkat yang berusaha memodelkan atau mensimulasikan proses pengembangan sehingga pengendalian ini bisa diterapkan. Hal ini pada gilirannya telah menyebabkan sebuah komplit perubahan dalam urutan kerja perencana. Dulu, kapan saja dari sekitar tahun 1920 sampai tahun 1960, urutan klasik yang diajarkan kepada semua siswa perencanaan adalah rencana survei-analisis. (Gagasan tentang survei sebelum rencana pertama kali dilakukan, dan diajarkan, secara luar biasa Perintis Inggris dalam perencanaan, Patrick Geddes; karyanya dibahas secara lebih rinci Bab 3.) Istilah itu cukup jelas. Pertama perencana membuat survei, di mana Dia mengumpulkan semua informasi yang relevan tentang perkembangan kota atau wilayah. Kemudian dia menganalisis data, berusaha memproyeksikannya sejauh mungkin ke masa depan temukan bagaimana daerah itu berubah dan berkembang. Dan ketiga, dia merencanakan dengan membuat sebuah rencana yang memperhitungkan fakta dan interpretasi yang terungkap di survei dan analisis, dan yang berusaha memanfaatkan dan * Kata itu berasal dari kata Yunani kuno yang berarti 'juru mudi' atau 'oarsman'.



Peter Hall • 8



mengendalikan tren menurut prinsip perencanaan yang baik. Setelah beberapa tahun British Planning Act of 1947 diletakkan turun bahwa periode harus setiap lima tahun proses harus diulang: Survei harus dilakukan lagi untuk memeriksa fakta dan perkembangan baru, analisisnya harus dikerjakan ulang untuk melihat seberapa jauh proyeksi yang dibutuhkan untuk dimodifikasi, dan rencananya harus diperbarui sesuai dengan itu. Urutan perencanaan baru, yang telah menggantikan yang lebih lama ini seperti ortodoksi, mencerminkan pendekatan perencanaan cybernated. Lebih sulit untuk mewakili kata-kata karena itu adalah siklus terus menerus; lebih umum, ini digambarkan sebagai diagram alir. Tapi untuk Masuk ke arus untuk tujuan eksposisi, bisa dikatakan dimulai dengan formulasi tujuan dan sasaran pengembangan daerah yang bersangkutan. (Ini harus terus disempurnakan dan didefinisikan ulang selama siklus proses perencanaan.) Melawan background ini perencana mengembangkan sebuah sistem informasi yang terus menerus diperbarui seiring berkembangnya wilayah dan perubahannya. Ini akan digunakan untuk menghasilkan berbagai alternatif proyeksi, atau simulasi, keadaan negara pada berbagai tanggal mendatang, dengan asumsi penerapan berbagai kebijakan. (Tujuannya selalu membuat proses ini fleksibel dan sesering mungkin, sehingga memungkinkan untuk melihat segala macam cara yang memungkinkan daerah untuk tumbuh dan berubah.) Kemudian alternatifnya dibandingkan atau dievaluasi tolak ukur berasal dari tujuan dan sasaran, untuk menghasilkan sistem yang direkomendasikan kontrol kebijakan yang pada gilirannya akan dimodifikasi karena tujuannya diperiksa ulang dan oleh Sistem informasi menghasilkan bukti perkembangan baru. Meski sulitu untuk memasukkan urutan baru ini ke dalam serangkaian kata-kata seperti yang lebih tua, mungkin ringkasnya digambarkan sebagai tujuan - informasi terus menerus - proyeksi dan simulasi alternatif pilihan futuresevaluation-choice-continuous. Sesuatu seperti urutan ini, dengan Beberapa perbedaan dalam kata-kata dan dalam pemesanan, dapat ditemukan pada beberapa hal penting dan terkenal laporan proses perencanaan yang ditulis pada tahun 1960an dan awal 1970an.



Obyektif dalam perencanaan - sederhana dan kompleks



Dalam prakteknya, seperti yang telah saya katakan di atas, ini adalah kemajuan besar. Artinya seluruh proses perencanaan lebih jelas diartikulasikan, lebih logis dan lebih eksplisit. Sebaiknya lebih baik perencana harus memulai dengan diskusi yang cukup lengkap tentang apa yang ingin mereka capai dan bahwa mereka harus terus melakukan diskusi ini selama keseluruhan proses perencanaan. Lebih baik juga, alternatif yang berbeda untuk masa depan harus dikembangkan, sehingga bisa didiskusikan dan dievaluasi secara terbuka. Dan penekanan pada evaluasi khusus, dengan menggunakan kriteria tetap tertentu, adalah sebuah kemajuan. Perencanaan sekarang jauh lebih fleksibel, bekerja dengan lebih banyak informasi. Dan itu lebih rasional - setidaknya berpotensi begitu. Kendati demikian, sistem alternatif telah menciptakan banyak masalah dan jebakan baru tersendiri. Perkembangan komputerisasi tidak membuat perencanaan lebih mudah, dalam artian entah bagaimana menjadi lebih otomatis. Mungkin ada banyak alat bantu otomatis untuk memperlancar proses yang membosankan, seperti perhitungan terperinci;



Perencanaan Wilayah dan Kota • 9



tetapi mereka tidak mengurangi tanggung jawab manusia - tanggung jawab untuk mengambil keputusan. Dan kesulitan dasarnya adalah bahwa hal itu lebih sulit, dan akhirnya tidak mungkin dilakukan, untuk menerapkan cybernasi pada kebanyakan masalah perencanaan kota daripada menerapkannya pada pekerjaan untuk mendapatkan manusia di bulan. Pada pandangan pertama ini mungkin tampak tidak masuk akal: tidak ada yang bisa lebih rumit daripada perjalanan luar angkasa. Tapi ini untuk mencampur tingkat kerumitan. Perjalanan angkasa (atau memang, penerbangan komersial) menghadirkan banyak masalah teknis, namun ada dua fitur yang membuatnya pada dasarnya sederhana. Pertama, tujuannya jelas dipahami. Kedua, proses yang terlibat hampir semuanya bersifat fisik: mereka tunduk pada hukum fisika, yang jauh lebih mengerti, dan yang tampaknya lebih teratur dalam penerapannya, daripada hukum perilaku manusia. (Memang ada manusia yang terlibat, tentu saja, namun dalam praktiknya mereka hanya sedikit berkurang dari pada unit biologis untuk sebagian besar pelayaran). Jenis perencanaan yang paling mirip dengan perjalanan luar angkasa adalah perencanaan transportasi, dan penting bahwa di sinilah Perencanaan sistem komputerisasi memiliki aplikasi paling awal dan paling sukses. Di tempat lain, itu terbukti lebih sulit. Itu karena secara inheren lebih kompleks. Pertama, tujuan dasarnya tidak dipahami dengan baik; jelas ada lebih dari satu tujuan, dan mungkin lusinan (pertumbuhan ekonomi, pemerataan pendapatan, kohesi dan stabilitas sosial, pengurangan stres psikologis, lingkungan yang indah - daftarnya nampaknya tak ada habisnya). Tujuan ini mungkin tidak mudah kompatibel, dan mungkin memang kontradiktif. Kedua, sebagian besar proses yang perlu dikendalikan adalah proses manusia, yang kurang dipahami dan bekerja dengan kepastian yang jauh lebih sedikit daripada hukum dalam ilmu fisika. Siapa pun yang telah mempelajari ilmu sosial seperti ekonomi, sosiologi, psikologi atau geografi manusia terbiasa dengan fakta ini. Sama seperti dalam sains ini kita harus bekerja dengan hukum kecenderungan statistik dan bukan dengan undang-undang yang selalu dapat diandalkan dalam menghasilkan hasil eksperimen, jadi akan banyak perencanaan spasial atau fisik. Satu hal yang dibuat dalam paragraf terakhir relevan untuk pemahaman kita tentang sifat khusus perencanaan tata ruang. Sebelumnya, saya mengatakan bahwa metodenya dibagi dengan jenis kegiatan perencanaan lainnya; Materi pelajarannya khas spasial, sehingga pada suatu waktu, dalam beberapa hal, ini akan menghasilkan representasi spasial tentang bagaimana aktivitas harus dipesan di lapangan. Kita sekarang melihat bahwa perencanaan tata ruang, seperti yang kita gunakan dalam buku ini - Perencanaan perkotaan dan regional, seperti yang biasa disebut - memiliki fitur lain: perencanaan multidimensi dan multi-tujuan. Hal ini diperlukan untuk menentukan kedua atribut terkait ini, karena ada banyak jenis perencanaan yang 'spasial' dalam arti bahwa mereka memperhatikan pengaturan spasial di permukaan bumi, namun hanya memiliki satu dimensi dan satu tujuan tunggal. Ketika insinyur kebersihan mempertimbangkan rencana saluran pembuangan, pekerjaan mereka pasti memiliki komponen spasial, namun tidak multidimensi atau multi objektif. (Atau, agar lebih tepat, bahkan jika insinyur menganggapnya memiliki lebih dari satu tujuan, semua ini adalah tujuan teknik dalam dimensi dasar yang sama.) Insinyur, atau rekan kerja seperti insinyur jalan raya atau insinyur telepon, adalah pasti semua bekerja dengan rencana yang merupakan representasi spasial wilayah mereka. Tapi tidak satu pun dari mereka akan mencoba (misalnya) untuk menyeimbangkan keuntungan melestarikan masyarakat kota terdepan dalam hal ini melawan keuntungan membangun perumahan yang lebih baik di



Peter Hall • 10



perkebunan yang agak jauh, atau masalah mendamaikan kepemilikan mobil yang lebih tinggi dengan pelestarian transportasi umum bagi mereka yang tidak memiliki akses ke mobil dan presidensi lingkungan perkotaan yang layak, atau manfaat untuk memisahkan zona pabrik versus manfaat memiliki pabrik lokal lebih dekat ke rumah orang - semua ini, dan banyak lagi, menjadi dianggap sebagai bagian dari proses perencanaan yang sama, dan akhirnya masing-masing dipertimbangkan secara vis-à-vis yang lain. Tugas rekonsiliasi ini adalah inti dari pekerjaan perencana kota dan daerah; Inilah sebabnya, dibandingkan dengan kebanyakan jenis pekerjaan lainnya yang dianggap perencanaan, sangat sulit. Hal ini sulit dilakukan dalam dua cara. Pertama, jumlah informasi yang diperlukan dan keahlian khusus jauh lebih besar daripada kebanyakan kegiatan perencanaan lainnya: mencakup hampir seluruh pengalaman manusia. Perencana perkotaan dan regional yang ideal pastilah seorang ekonom, sosiolog, ahli geografi, dan psikolog sosial yang baik, sesuai dengan haknya sendiri, dan juga memiliki beberapa keterampilan ilmiah fisik lainnya, seperti teknik sipil dan teknik yang bagus. dari sibernetika Untuk menilai kualitas informasi yang dia dapatkan, dia harus menjadi seorang statistik yang canggih (dan bahkan sedikit skeptis). Dan dia perlu menjadi analis sistem yang sangat kompeten untuk mengembangkan hubungan dengan sistem kontrol komputer yang dengannya dia terkait. Semua itu, tentu saja, merupakan spesifikasi yang tidak mungkin - dan tugas menakutkan bagi pendidik. Tapi kedua, dan bahkan lebih problematis lagi, ada kebutuhan untuk membingkai dan kemudian menimbang-nimbang tujuan yang berbeda. Pertimbangkan jenis kontroversi perencanaan yang sangat khas (dan sangat topikal), diulang hampir setiap hari: garis jalan raya perkotaan yang baru. Beberapa kritikus mengatakan bahwa akan sangat tidak perlu jika transportasi umum memadai; beberapa baris harus digeser. Faktanya adalah bahwa kepemilikan mobil meningkat, dan ini tampaknya berada di luar kendali perencana; Hal ini diatur oleh kerangka kerja politik atau sosial di mana dia bertindak. Proyeksi (yang mungkin tidak dapat diandalkan sepenuhnya) menunjukkan bahwa lalu lintas akan mengatasi jaringan jalan saat ini, memberi lingkungan kepada ribuan orang yang, menurut standar saat ini, dinilai tidak dapat ditolerir. Kualitas angkutan umum menurun, namun bukti yang ada menunjukkan bahwa kualitas yang lebih baik tidak akan banyak menghasilkan godaan orang dari mobil mereka dan mengurangi kasus jalan tol. Satu jalur yang mungkin untuk jalan tol melewati sebuah distrik kumuh karena demonstrasi awal dan pembangunan kembali; beberapa sosiolog mengatakan bahwa masyarakat harus direorganisasi di tempat lain, ada yang berpendapat bahwa banyak orang akan menjalani kehidupan yang lebih bahagia di kota baru. Jalur lain melewati ruang terbuka yang berisi lapangan bermain serta tempat bersarang beberapa jenis burung; Klub olahraga lokal dan pelestari alam bersatu dalam menentang garis ini. Biaya untuk tas umum diketahui dalam dua kasus, namun manfaatnya bergantung pada penilaian waktu tempuh bagi pengguna jalan tol yang mungkin, dimana dua kelompok ekonom diperdebatkan dengan hangat. Dan biaya, atau kerugian, untuk berbagai kelompok masyarakat yang terkena dampak pembangunan jalan tol hampir tak terhitung. Ada banyak minat dan keahlian akademis yang beragam, beberapa praktisi yang tidak dapat sepakat di antara mereka sendiri; satu-satunya orang yang tampaknya kompeten mengambil keputusan sama sekali adalah seseorang yang pelatihan dan pemikirannya seharusnya mencakup semuanya. Ini, tentu saja, adalah perencana umum perkotaan dan regional. Ini bukan titik untuk membahas penyelesaian masalah yang baru saja disebutkan; Sebenarnya, tidak ada resolusi yang jelas, dan perencana yang paling



Perencanaan Wilayah dan Kota • 11



dapat dilakukan adalah mencoba mencapai sebuah keputusan dalam kerangka kerja yang jelas dan eksplisit - yang, satu harapan, gaya perencanaan yang baru membantu dia untuk melakukannya. Contohnya diberikan hanya untuk menggambarkan kualitas yang unik, dan kesulitan yang unik, dari jenis perencanaan yang menjadi pokok pembahasan buku ini. Singkatnya: perencanaan perkotaan dan regional bersifat spasial atau fisik: menggunakan metode umum perencanaan untuk menghasilkan desain fisik. Karena pengaruh metode umum ini semakin meningkat, ia berorientasi pada proses daripada menuju produksi rencana satu tembakan (atau akhir negara). Materi pelajarannya benar-benar bagian geografi yang berkaitan dengan sistem perkotaan dan regional; Tapi perencanaan itu sendiri adalah sejenis manajemen untuk sistem yang sangat kompleks. Dan lebih jauh lagi, itu harus multidimensi dan multi-objektif dalam ruang lingkupnya; Inilah yang membedakannya dari karya banyak profesional lain yang karyanya dapat digambarkan sebagai perencanaan dengan komponen spasial.



Struktur Buku Sisa buku ini terbagi menjadi lima bagian. Bab 2 dan 3 menguraikan sejarah awal pembangunan perkotaan di Inggris, dengan referensi khusus mengenai perubahan yang ditimbulkan oleh Revolusi Industri, dan kontribusi pemikir awal dan penulis awal mengenai perencanaan kota selama periode 1880-1945. Bab 4 mengambil cerita Inggris melalui tahun 1930an dan 1940an, yang menggambarkan tantangan baru dari ketidakseimbangan regional yang muncul dalam Depresi Besar 1929-32, dan penciptaan selanjutnya dari mesin perencanaan pascaperang setelah publikasi Laporan Barlow tahun 1940. Bab 5 dan 6 menganalisis sejarah pascaperang, dan mencoba untuk menilai kinerja sistem perencanaan, pertama di tingkat regional yang luas sehubungan dengan perencanaan ekonomi, kemudian pada skala kota dan wilayah kota sehubungan dengan perencanaan kota. Bab 7 dan 8 mencoba pandangan komparatif mengenai pengalaman perencanaan di negara-negara industri maju lainnya, Bab 7 untuk Eropa Barat dan Bab 8 untuk Amerika Serikat. Terakhir, Bab 9 memberikan garis besar urutan pembuatan rencana perkotaan dan regional, dengan diperkenalkannya beberapa teknik yang lebih penting yang terlibat dalam berbagai tahap proses ini; itu sengaja ditulis untuk memberikan jembatan ke buku teks perencanaan yang lebih maju, yang menangani proses ini secara lebih rinci. Tapi buku ini, seperti yang telah saya tekankan dalam Pendahuluan, harus berakhir di sana; itu tidak mencoba untuk bersaing dengan buku teks tersebut, namun untuk memberikan kerangka sejarah pendahuluan yang diperlukan bagi mereka



Bacaan Lebih Lanjut



Andreas Faludi, Planning Theory (Oxford: Pergamon, 1973), is a good introduction to these questions. John Friedmann, Planning in the Public Domain (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1988), is the most comprehensive treatment. Other good accounts are from Patsy Healey, Land Use Planning and the Mediation of Urban Change: The British Planning System in Practice(Cambridge: Cambridge University Press, 1988)



Peter Hall • 12



and Patsy Healy, Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies (Basingstoke: Macmillan, 1997).



CHAPTER2



SEJARAH: PERTUMBUHAN KOTA DARI TAHUN 1800-1940



Perencanaan perkotaan dan wilayah moderen telah muncul sebagai respon terhadap masalah sosial dan ekonomi yang spesifik, yang pada gilirannya dipicu oleh Revolusi Industri pada akhir abad kedelapan belas. Penting untuk dicatat bahwa masalah ini sama sekali tidak datang sekaligus, dalam bentuk yang sama; mereka berubah dalam karakter, dan dalam kepentingan relatif mereka, sehingga pertanyaan yang paling menonjol di benak penduduk kota pada tahun 1930an sama sekali tidak sama dengan yang dialami oleh kakek buyut mereka di tahun 1840an. Karena masalah diidentifikasi, solusi diajukan untuk mereka; tetapi karena inersia pikiran orang-orang, dan masih banyak lagi inersia proses sosial dan politik, solusi ini - terutama yang lebih radikal - mungkin tidak akan diberlakukan sampai beberapa dekade kemudian, ketika masalah itu sendiri telah berubah dalam karakter dan Mungkin juga penting. Itu adalah tema umum yang paling penting yang berjalan melalui ini dan dua bab berikutnya.



Perencanaan Sebelum Revolusi Industri



Ada kota-kota penting sebelum Revolusi Industri diantaranya adalah seperti: Roma kuno yang memiliki populasi penduduk sekitar 1.000.000 pada tahun AD 100, Elizabethan London berjumlah sekitar 200.000 orang. Sejalan dengan itu, kota-kota ini memiliki masalah dalam organisasi ekonomi dan sosial: Roma harus disuplai dengan air yang dibawa dari jarak yang cukup jauh dengan jalur air (kata itu berasal dari Romawi), dan kota ini mengalami masalah kemacetan lalu lintas yang luar biasa - yang sayangnya telah diwarisi oleh kota modern dua ribu tahun kemudian. London pada abad keempat belas harus menggambar di lapangan batu bara di Sungai Tyne, 270 mil (430 km), untuk bahan bakar, dan di negara-negara yang jauh untuk mendapatkan persediaan yang lebih khusus, seperti zat warna atau rempah; Pada abad ke tujuh belas, ia juga menarik air dari jarak 35 mil (56 km) melalui saluran air. (Sungai Baru, yang melintasi London utara, adalah bagian darinya.) Masalah-masalah ini pada gilirannya menghasilkan serangkaian peraturan untuk pemesanan kota yang lebih baik, kadang-kadang menghadapi masalah modern yang aneh: Roma melarang pergerakan kereta malam di malam hari untuk menangani dengan kasus polusi polusi suara yang tercatat pertama; di London pada abad ke-14 seorang pria digantung untuk membakar 'batu bara laut' - sebuah hukuman yang agak kejam untuk polusi udara abad pertengahan. Selanjutnya, banyak kota di dunia kuno dan dunia abad pertengahan direncanakan, setidaknya dalam artian keberadaan dan lokasi mereka ditetapkan secara sadar oleh beberapa penguasa atau beberapa kelompok pedagang; dan di antara kelompok ini, sebagian besar bahkan memiliki rencana tanah formal dengan elemen keteraturan



Peter Hall • 14



geometrik yang kuat. Di Inggris, kelompok kota yang direncanakan abad pertengahan lebih besar daripada yang dipikirkan banyak orang: sebuah kota kecil seperti Baldock, di Great North Road (A1) sebelum dilewati, sebenarnya adalah ciptaan Ksatria Templar, dan namanya sendiri adalah sebuah korupsi. dari Baghdad; Winchelsea di pesisir Sussex, dan kota-kota kecil di utara Wales seperti Flint, Conwy dan Caernarfon, semuanya adalah kota-kota besar yang diciptakan oleh Edward I pada akhir abad ke-13, dan dengan sengaja dimodelkan di kota-kota Bastide yang didirikan oleh raja-raja Prancis sebagai bagian dari penaklukan Provence beberapa tahun sebelumnya. Namun, arus terbesar perencanaan kota formal sebelum Revolusi Industri masuk dalam apa yang dikenal di benua Eropa sebagai era Barok: abad ke tujuh belas dan kedelapan belas. Di sana ia menghasilkan mahakarya desain arsitektur berskala besar seperti rekonstruksi Roma pada akhir abad keenam belas dan awal abad ketujuhbelas; atau komposisi besar kebun Tuileries dan Champs-Élysées, di Paris; atau istana Versailles dan kota yang direncanakannya berbatasan; atau kota Karlsruhe yang benar-benar direncanakan, di Jerman; atau perempat ketujuh Nancy, di provinsi Lorraine di Prancis timur; serta contoh lainnya yang lebih kecil namun lebih bagus. Ini hampir semua ungkapan kekuatan agregat atau kertas mutlak, dan beberapa komentator mengklaim bahwa mereka melihat ekspresi gaya perang baru; alih-alih kota berdinding abad pertengahan, kota sekarang harus direncanakan di sepanjang jalan formal yang luas yang bisa digunakan oleh tentara mobile. Inggris, setelah zaman Cromwellian, tidak memiliki monarki absolut seperti itu; Di sini aristokrasi dan kelas pedagang baru mendominasi pertumbuhan kota dan menentukan bentuknya. Hasilnya adalah bentuk perencanaan kota yang berbeda namun sama-sama berbeda: pengembangan tempat tinggal formal yang terdiri dari rumah-rumah yang digemari yang dibangun di teras atau barisan, umumnya pada rencana jalan yang sangat geometris yang dimodifikasi oleh alun-alun yang menawan dengan kebun. Perkembangan asli dari banyak perempat West End London, yang sekarang sayangnya banyak rusak pada masa rekonstruksi - seperti St James's, Mayfair, Marylebone dan Bloomsbury - masih memberikan contoh terbaik di Inggris dari jenis perencanaan yang ada di kota besar yang ada. ; Kota Baru Edinburgh, menghadap kota abad pertengahan melintasi tebing yang dalam sekarang ditempati kereta api, ada yang lain. Tapi mungkin contoh terbaik dari perencanaan kota Inggris abad ke-12 adalah pengembangan Bath, sampai saat itu menjadi kota abad pertengahan yang kecil, sebagai hasil antusiasme baru untuk penyembuhan spa di kalangan aristokrasi saat itu. Semua contoh ini, dan banyak imitasi lainnya, sangat menarik minat siswa arsitektur atau asal mula perencanaan. Dan juga, penciptaan lanskap pedesaan di Eropa - sebuah proses yang melibatkan perencanaan yang jauh lebih sadar daripada kebanyakan orang, melihat hasilnya secara santai, akan dibayangkan - penting bagi perencana, memahami bagaimana generasi sebelumnya menyesuaikan diri dengan peluang dan keterbatasan daerah yang disajikan. Tapi pokok bahasan ini layak mendapat perawatan lebih dari yang bisa diterimanya di sini; dan ditulis dengan sangat baik dalam buku The Making of the English Landscape oleh W.G. Hoskins. Perhatian utama kami sekarang adalah subjek yang memiliki sedikit hubungan dengan masa lalu: dampak industrialisme industrial yang belum pernah terjadi sebelumnya pada pembangunan perkotaan dan akibat masalah perencanaan kota.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 15



Dampak dari Industrialisme



Anehnya, pada awalnya Revolusi Industri tidak berpengaruh nyata pada pertumbuhan kota. Penemuan awal tekstil atau pembuatan besi yang paling awal, yang dikembangkan di Inggris antara tahun 1700 dan 1780, tampak agak menyebar industri ke luar kota dan memasuki daerah pedesaan terbuka. Pada akhir periode ini - dan bahkan kemudian masih, ke awal abad kesembilan belas - lanskap industri yang khas, seperti daerah pembuatan kapas di Lancashire selatan atau selatan Derbyshire, daerah wol di Lembah Colne dan Calder di West Riding of Yorkshire, atau area pembuatan besi dan besi di Coalbrookdale ( Shropshire), atau Black Country, pada dasarnya terdiri dari dusun industri kecil di wilayah yang pada dasarnya masih pedesaan. Dalam beberapa tradisi ini bertahan lebih lama lagi: novel awal D Lawrence menggambarkannya sebagai industri di ladang batubara Nottin sampai akhir 1900. Tapi itu adalah batu bara yang mengubah situasinya Begitu menjadi bahan baku utama industri yang mengganti daya air di tekstil setelah 1780, misalnya - cenderung memusatkan industri di mana persediaan dapat disediakan: di ladang batubara sendiri, dan kemudian bersebelahan dengan transportasi massal Inggris, karena industri ini lebih maju dari pada negara lain, mengalami kendala khusus pada pola lokasi industri: awal Mesinnya menghabiskan banyak sekali batubara karena tidak efisien, dan batu bara sangat mahal untuk transportasi karena tidak ada kereta api, hanya kanal. Setelah sekitar tahun 1830 (kereta api berbasis uap pertama, Stockton dan Darlington, datang pada tahun 1825) kedua kondisi ini berubah, dan industri lebih bebas untuk ditemukan. Tapi pada saat itu polanya tetap (gambar 2.1.) Fakta ini saja menciptakan sebuah fenomena baru: kota industri yang baru, yang dikembangkan hampir tidak ada atau mungkin berasal dari desa kecil dan tidak jelas dalam beberapa tahun terakhir, di ladang batubara Lancashire, Yorkshire dan Durham dan Staffordshire Serentak, beberapa kota - kota-kota pelabuhan maupun di ladang batu bara mengalami stagnasi industri. Namun, banyak kota abad pertengahan yang sudah mapan karena mereka cukup dekat dengan ladang batu bara, atau karena mereka berada di perairan yang dapat dilayari, atau karena mereka menjadi persimpangan kereta api segera setelah Perkeretaapian tiba juga bisa menjadi pusat utama industri pabrik baru: Leicester, Nottingham dan Bristol adalah contoh yang bagus, pelabuhan memang sama pentingnya dengan kota industri dalam keseluruhan proses industrialisasi, karena mereka melakukan pertukaran kritis terhadap mentah. bahan dan produk jadi yang bergantung pada keseluruhan sistem; sehingga kota seperti Liverpool, Hull, Glasgow dan, yang terpenting, London adalah amon g tempat yang paling cepat berkembang dari 1780 dan seterusnya. Beberapa pola pertumbuhan yang dihasilkan sangat luar biasa bahkan menurut standar abad ke-20, yang telah terbiasa tumbuh pesat di kota-kota di negara berkembang. Kasus yang paling spektakuler adalah, tentu saja, beberapa kota industri baru yang berkembang hampir dari Rochdale di Lancashire, misalnya, menghasilkan sekitar 15.000 pada tahun 1801, 44.000 pada tahun 1851 dan pada tahun 1901, Hartlepool di County Durham tumbuh dari 4000 pada tahun 1851 menjadi 63.000 pada tahun 1901 Tetapi meskipun tingkat pertumbuhan persentase mereka tentu lebih sederhana, banyak pusat



Peter Hall • 16



mapan yang lebih besar dan lebih tua berhasil mempertahankan tingkat pertumbuhan yang menakjubkan sepanjang abad ke-20 di London meningkat dua kali lipat dari sekitar juta menjadi sekitar 2 juta antara tahun 1801 dan 185 dua kali lipat menjadi 4 juta pada tahun 1881 dan kemudian menambahkan 2 lainnya untuk mencapai juta pada tahun 1911. Sejalan dengan kota-kota di negara berkembang dalam beberapa hal sangat banyak orang-orang yang membanjiri kota industri dan pelabuhan pada abad kesembilan belas di Inggris. Orang-orang tersebut datang dari pedesaan, dan mereka cenderung ditarik dari bagian masyarakat pedesaan yang miskin, orang-orang yang paling tidak kehilangan dan paling banyak memperoleh keuntungan dengan datang ke kota Banyak dari mereka merasa semakin sulit untuk mendapatkan pekerjaan setelah gerakan kandang yang, disetujui dan direncanakan oleh Parlemen mengubah begitu banyak wilayah selatan dan selatan Inggris selama abad kedelapan belas Beberapa dari mereka menyukai orang Irlandia yang membanjiri Liverpool dan Manchester dan Glasgow setelah kegagalan panen kentang pada tahun 1845 6 benar-benar miskin. Mereka hanya sedikit atau tidak memiliki pengetahuan tentang keterampilan teknis yang dibutuhkan oleh industri baru atau dari segi sosial dan teknis kehidupan kota. Meskipun industri di kota-kota menyediakan banyak kesempatan untuk tenaga kerja tidak terampil, pengaturan sosial di kota-kota tidak mampu memenuhi kebutuhan mereka akan tempat berlindung untuk layanan umum dasar seperti air dan pembuangan limbah atau untuk perawatan kesehatan. Poin terakhir ini sangat penting: kota-kota ini hanya memiliki pengaturan paling dasar, atau tidak sama sekali, untuk menyediakan air, atau membersihkan sampah atau limbah, atau untuk mengobati epidemi massal. Banyak kota, yang bermunculan begitu cepat dari desa-desa, hampir tidak memiliki pengaturan sama sekali. Bahkan di kota-kota besar, mereka sangat cenderung cukup terbebani oleh fluksnya. Di kota yang stagnan atau lambat tumbuh, atau di kota yang relatif kecil, konsekuensinya mungkin tidak begitu mengerikan: sumur mungkin tidak mudah tercemar oleh limbah; tempat tinggal baru bisa dibangun dengan mudah di luar batas kota yang ada tanpa kepadatan penduduk. Tapi di kota-kota yang berkembang pesat, solusi ini tidak terbuka. Karena tidak ada sistem angkutan umum yang bisa memadai. Populasi baru seperti yang dulu, harus berada dalam jarak berjalan kaki dari pekerjaan di pabrik atau gudang. Dalam batasan yang ditetapkan, kepadatan penduduk sebenarnya cenderung meningkat pada paruh pertama abad kesembilan belas; catatan sensus untuk London atau Manchester menunjukkan ini cukup jelas.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 17



Gambar 2.1 Distribusi populasi di Kepulauan Inggris: (a) 1801 (Irlandia, 1821); (b) 1851 (Irlandia, 1841). Pada paruh pertama abad kesembilan belas, populasi terkonsentrasi di kota-kota - terutama di ladang batubara yang baru dikembangkan di utara. Di sini, kota-kota tumbuh tanpa rencana atau control.



Peter Hall • 18



Hasilnya bisa diprediksi. Persediaan air yang terbatas semakin kontroversial. direbus oleh limbah; Ada pengaturan pembuangan sampah yang tidak memadai, dan segala macam barang tetap mendekati konsentrasi orang yang padat; persediaan air kurang atau sangat mahal, dan kebersihan pribadi sangat buruk; kepadatan penduduk semakin memburuk, berupa tempat tinggal lebih banyak per hektar dan lebih banyak orang per kamar; Tempat tinggal di bawah tanah menjadi sangat umum di beberapa kota, seperti Manchester atau Liverpool; perawatan medis, dan di atas semua kontrol kesehatan masyarakat, hampir sepenuhnya kurang. Dan, untuk memperburuk keadaan, mobilitas yang lebih besar yang disebabkan oleh perdagangan berarti bahwa epidemi dapat bergerak lebih cepat ke seluruh dunia daripada sebelumnya. Ini, ditambah persediaan air yang tercemar, adalah penyebab utama epidemi kolera mengerikan yang melanda Inggris pada tahun 1832, 1848 dan 1866. Hasil untuk kesehatan masyarakat menjadi jelas hanya setelah pembentukan sebuah organisasi pemerintah yang efisien untuk mencatat keadaan kesehatan masyarakat: Kantor Pendaftaran Umum, yang didirikan pada tahun 1837. William Farr, Panitera Umum yang pertama dan salah satu pendiri negara modern ilmu statistik, menunjukkan pada awal tahun 1841 bahwa harapan akan kehidupan saat lahir - 41 tahun di Inggris dan Wales secara keseluruhan dan 45 di Surrey yang menyerbu - hanya 26 tahun di Liverpool; dua tahun kemudian di Manchester, itu hanya 24. Sebagian besar perbedaan ini muncul karena tingkat kematian bayi yang sangat tinggi di kota industri utara: 259 dari setiap 1.000 anak yang lahir meninggal dalam tahun pertama kehidupan di Liverpool pada tahun 1840-1 , dan pada awal 1870-an rata-rata masih 219. (Angka yang sesuai untuk Liverpool pada tahun 1970 adalah 21 - sebuah kesaksian yang fasih terhadap peningkatan kualitas hidup. Itu adalah situasi yang masyarakat tidak dapat mentolerir lama. Bahkan dalam pandangan yang paling sinis sekalipun, anggota masyarakat yang lebih istimewa - para industrialis dan pedagang - cenderung menderita karenanya apalagi para pekerja mereka, itu tentu saja, namun statistik tetap menunjukkan bahwa risikonya cukup besar. Namun perjuangan untuk reformasi itu sulit dilakukan; itu harus mengatasi setidaknya tiga rintangan besar. Yang pertama adalah kehendak untuk bertindak; dan ini membutuhkan beberapa waktu untuk menyebar ke sebagian besar kepentingan pengendali yang mendominasi Parlemen dan pemerintah daerah. Sampai tahun 1832, harus diingat, Parlemen sama sekali tidak mewakili pengalaman dan pandangan orang-orang di kota industri. Yang kedua adalah pengetahuan tentang bagaimana bertindak; dan pada banyak pertanyaan kritis, seperti penyebab penyakit akibat kuman dan pengobatannya, dan terutama asal kolera, ahli medis dengan sedih diabaikan sampai setelah pergantian abad ini. (Kolera pertama kali diidentifikasi sebagai penyakit bawaan air pada tahun 1854 oleh seorang dokter London, John Snow; pada analisis spasial awal (Gambar 2.2), dia membuktikan bahwa wabah di daerah kumuh di London secara sistematis terkait dengan pasokan air. dari satu pompa saja.Tapi tidak sampai beberapa saat setelah ini mekanisme tersebut dipahami.) Kebutuhan ketiga adalah untuk mesin administrasi yang efektif, termasuk aset keuangan, untuk melembagakan kontrol yang diperlukan dan penyediaan layanan publik; Dan ini, di era laissez-faire yang merajalela, dalam banyak hal merupakan hal yang paling sulit, karena melibatkan reformasi pemerintah daerah yang ada dan tidak efektif.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 19



Gambar 2.2 Kematian akibat kolera di distrik Soho, London, September 1854. Peta terkenal Dr. John Snow, yang membentuk hubungan antara wabah kolera dan satu pompa air tercemar di Broad Street. Ini menekankan pentingnya memasok air murni ke penghuni kota-kota Inggris yang sedang tumbuh.



Posisi di sini bingung. Sebuah Undang-undang tahun 1835, Undang-undang Korporasi Kota, telah mereformasi pemerintah daerah; tetapi biasanya tidak membuat daerah secara eksklusif bertanggung jawab untuk layanan publik atau kontrol kebersihan, dan bagaimanapun juga, banyak kota memiliki bangunan baru di luar batas-batas mereka. Dua Buku Biru utama, atau laporan resmi - Komite Pilihan untuk Kesehatan Kota (1840) dan Komisi Kerajaan di Negara Kota Besar (1844-5)-merekomendasikan agar ada satu otoritas kesehatan masyarakat di setiap area lokal. mengatur drainase, paving, pembersihan dan suplai air; mereka juga meminta kekuasaan untuk mengatur standar pembangunan gedung baru. Dari pertengahan abad ini serangkaian kisah para pencetus Undang-Undang Kesehatan Masyarakat tahun 1848, yang membentuk Dewan Kesehatan Pusat dan mengizinkannya membentuk dewan kesehatan setempat, Undang-Undang Penghapusan Gangguan dari tahun 1855 dan Undang-Undang Sanitasi tahun 1866 membantu mengendalikan masalah sanitasi yang lebih jelas. Dan dari tahun 1860-an semakin meningkat minat untuk mengendalikan standar bangunan. The Torrens Acts, dari tahun 1868 dan seterusnya, mengizinkan pihak berwenang setempat untuk memaksa pemilik tempat tinggal yang tidak sehat untuk menghancurkan atau memperbaikinya atas biaya sendiri. Undang-Undang Lintas, dari tahun 1875 dan seterusnya, mengizinkan pemerintah daerah sendiri untuk menyiapkan skema perbaikan untuk daerah kumuh (Plate 2.1). Yang terakhir dari Undang-Undang ini - Undang-Undang Kesehatan Masyarakat 1875 menghasilkan reformasi fundamental pemerintah daerah yang telah lama tertunda di



Peter Hall • 20



Inggris dan Wales, di luar wilayah: negara ini dibagi menjadi distrik sanitasi perkotaan dan pedesaan, yang akan diawasi oleh sebuah pusat departemen pemerintah sudah dibentuk pada tahun 1871, Badan Pemda. Kata 'sanitasi' dalam judul mereka cukup menunjukkan ruang lingkup asli dari otoritas ini; tapi segera mereka masukkan dalam reformasi pemerintah daerah yang komprehensif. Tiga Kisah Pencetus Undang-Undang Perusahaan Kotamadya tahun 1882 dan Undang-Undang Pemerintahan Daerah tahun 1888 dan 1894 - memberi struktur pemerintahan daerah baru kepada wilayah kabupaten (ditambah kabupaten baru atau kota besar) dan kota kabupaten. Sistem ini bertahan hampir tidak berubah sampai reformasi besar pemerintahan lokal Inggris dilakukan melalui Undang-Undang 1972. Otoritas lokal semua wilayah diatas, semakin mulai mengadopsi model perundangundangan untuk pembangunan perumahan baru dari tahun 1870-an dan seterusnya. Perumahan menurut hukum, seperti yang diketahui dapat dikenali di kota besar Inggris manapun. Ini cenderung terjadi di daerah kumuh pada periode awal (1830-70), yang sebagian besar hanyut dalam serangan besar di daerah kumuh antara tahun 1955 dan 1970. Kompleksitasnya terdiri dari teras-teras atau deretan perumahan bertingkat dua dalam bahan bangunan lokal (batu bata di sebagian besar negara, batu di perbatasan dataran tinggi di Lancashire dan West Riding).



Tempat 2.1 Awal 'tempat tinggal industri' di Bethnal Green, London. Dari pertengahan abad kesembilan belas dan seterusnya, ini adalah reaksi oleh tuan tanah filantropi pribadi terhadap masalah kumuh kota Victoria. Mereka menawarkan akomodasi kelas pekerja yang unggul dan belum mengembalikan modal. Sekarang, satu abad atau lebih, banyak yang pada gilirannya dikecam sebagai daerah kumuh.



Jalan-jalan memiliki lebar minimum yang seragam untuk menjamin volume udara dan cahaya; Setiap rumah awalnya memiliki toilet eksternal terpisah, dengan akses ke gang belakang yang sejajar dengan jalan. (Hal ini diperlukan untuk pengosongan lemari tanah; Bahkan pada tahun 1870-an, tidak mungkin untuk menyediakan air limbah yang terbawa air dari banyak orang dari rumah-rumah ini). Jadi awalnya rumah ini tidak memiliki WC dan Kamar Mandi sama sekali dan mereka mewakili masalah perumahan pada tahun 1960an dan 1970an; Tapi karena dibangun menurut beberapa standar minimal, sebagian besar telah diupgrade ke standar modern yang masuk akal tanpa perlu pembongkaran. Dan area tempat di mana mereka berkonsentrasi pada saat bersamaan sering diperbaiki dengan meningkatkan kualitas dasar mereka dari lingkungan tetangga yang baik dan dengan demikian menjadikannya lingkungan yang lebih baik untuk generasi yang akan datang. Tapi satu generasi kemudian, pada pergantian abad, beberapa



Perencanaan Wilayah dan Kota • 21



daerah ini - terutama di kota-kota utara - ditinggalkan, karena pemilik menemukan perumahan yang lebih baru dan lebih diinginkan dibandingkan tempat lain. Biasanya, bahkan dengan standar lebar jalan yang lebih murah dan dibutuhkan oleh perumahan sesuai dengan aturan dibangun pada kerapatan bersih sekitar 50 rumah sampai 124 / hektar. (Istilah 'kerapatan bersih', yang sering digunakan dalam buku ini, berarti kepadatan perumahan atau orang-orang di area perumahan yang sebenarnya, termasuk jalan-jalan lokal, tidak termasuk ruang terbuka, bangunan publik, atau industri yang terkait.) Mengingat besarnya Keluarga yang terdiri dari tiga atau empat anak yang ada, ini bisa berarti kepadatan 250 orang ke hektar sama dengan (620 / hektar) atau lebih. Di London kepadatan lebih dari 400 hektar (1.000 / hektar) bertahan di tempat-tempat seperlunya pada Perang Dunia Kedua. Saat ini, dengan rumah tangga yang lebih kecil, kepadatan ini adalah sebuah memori.



Fenomena Penyebaran Kota



Namun pada umumnya, periode setelah tahun 1870 menandai perubahan yang signifikan dalam perkembangan kota-kota di Inggris - dan, sejauh yang dapat dilihat dari penelitian internasional oleh ekonom Colin Clark, di kota-kota negara lain juga. Faktanya, tren ini cukup ditandai untuk London setelah sensus 1861. Sampai saat itu, seperti yang telah kami catat sebelumnya, kepadatan sebenarnya meningkat dalam radius sekitar 3 mil (4,8 km) dari pusat kota Inggris – dengan radius di mana orang bisa berjalan ke tempat kerja mereka dalam waktu sekitar satu jam, tanpa ada transportasi umum atau pribadi yang efektif untuk sebagian besar penduduk. Jika kita melihat sebuah kota seperti Preston (tempat 2.2), yang telah sedikit berubah dalam seratus tahun terakhir ini ketika sebagian besar bangunan didirikan dan waktu fotonya (sekitar1935), kita harus menyadari bahwa sebagian besar orang yang tinggal di rumah tanpa kebun ini, Tanpa taman umum, tetap bisa berjalan untuk membuka lapangan dalam waktu sekitar dua puluh menit. (Ini sama benarnya pada tahun 1935 seperti pada tahun 1835.) Dan karena pabrik kapas - yang merupakan satu-satunya sumber kerja bagi kebanyakan orang - tersebar dengan merata di seluruh kota, perjalanan untuk bekerja dengan berjalan kaki sangat luar biasa pendeknya: semua tenaga kerja pabrik rata-rata bisa berjalan kaki ke dan dari tempat kerja mereka empat kali sehari, pulang ke rumah untuk makan siang, agak kurang dari rata-rata komuter modern menghabiskan perjalanan paginya ke luar. Bahkan kota terbesar di Eropa, London, tumbuh relatif kecil di daerah karena populasinya meningkat dua sampai 2 juta orang antara tahun 1801 dan 1851. Tapi kemudian, antara tahun 1870 dan 1914, hampir semua kota di Inggris dengan cepat memperoleh sistem transportasi umum yang murah dan efisien - yang pertama (pada tahun 1870-an dan 1880-an) dalam bentuk trem dan bis, kemudian (kira-kira pada pergantian abad) trem listrik, dan terakhir (sesaat sebelum Perang Dunia Pertama) dalam bentuk bus motor. Di kota-kota besar seperti London ada juga kereta komuter. Kereta api awal telah mengabaikan kemungkinan kemacetan di pinggiran kota, bahkan di London, namun kebanyakan terbangun kemungkinannya setelah tahun 1860; dan satu, Great Eastern, yang melayani London timur laut, dipaksa oleh Parlemen untuk menjalankan kereta murah untuk pekerja, yang memungkinkan mereka tinggal di pinggiran kota sepi Edmonton dan Leytonstone. London bahkan memiliki kereta api bawah tanah yang



Peter Hall • 22



dioperasikan dengan uap, yang pertama di dunia, pada tahun 1863; Kereta api tabung listriknya yang pertama dibuka pada tahun 1890 dan jalur pinggiran kota yang pertama di tahun 1905-9. Dampak pada pertumbuhan perkotaan sangat dalam, seperti yang dapat dilihat dengan jelas dalam rangkaian peta untuk London pada tanggal yang berbeda (Gambar 2.3). London pada tahun 1801, dengan 1 juta orang, masih merupakan kota yang sangat kompak, yang sebagian besar berada dalam radius sekitar 2 mil (3,2 km) dari pusat; dan pada tahun 1851, dengan dua kali lipat jumlah orang, radiusnya tidak meningkat lebih dari 3 mil (4,8 km), dengan kepadatan lebih tinggi di daerah dalam.



Tempat 2.2 Foto udara Preston pada tahun 1930an. Ini menunjukkan kepadatan tinggi dan sifat built-up dari kota industri awal. Meskipun ruang terbuka kurang, kota ini kecil, dan pedesaan terbuka tidak jauh (meski tidak terlihat di sini); Dan, dengan pabrik-pabrik yang tersebar di antara rumahrumah, perjalanan menuju pekerjaan itu singkat. Saat ini pabrik kapas semuanya kumuh. Sebagian besar perumahan di gambar telah diganti. Banyak penghuni yang tak diragukan lagi melakukan perjalanan lebih jauh untuk bekerja, karena banyak pekerjaan Preston berada di pinggiran kota; dan banyak pemilik baru memiliki mobil.



Kemudian kota mulai menyebar ke segala arah, tapi terutama ke selatan dan timur laut seperti yang terlihat di peta tahun 1880 dan, yang lebih jelas lagi, pada tahun 1914. Yang terakhir ini mewakili puncak dari apa yang bisa disebut sebagai masyarakat awam. Kota transportasi Kereta uap memberikan akses yang cukup mudah dan cepat ke penumpang kelas menengah (dan, di London timur, kelas pekerja juga) pada jarak hingga 15 mil (24 km) dari pusat. Tapi mereka mempercepat dan melambat dengan buruk; berhenti cenderung banyak spasi; dan layanan pengumpan berupa bis kuda atau trem, kurang berkembang, atau lambat. Hasilnya adalah bentuk pertumbuhan yang biasanya tentensial, dengan perkembangan berbentuk gumpalan (atau manik-manik pada senar, untuk mengubah metafora) di sekitar setiap stasiun.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 23



Gambar 2.3 Pertumbuhan London, 1800-2000. Sampai tahun 1850 London dibatasi oleh jarak berjalan kaki. Kereta uap dari tahun 1850 sampai 1914, dan kereta listrik, tabung dan bus dari tahun 1914 sampai 1939, memungkinkan penyebaran pinggiran kota - tapi kemudian sabuk hijau menghentikannya.



Diantara perang dunia kedua tersebut, seluruh proses pertumbuhan dan desentralisasi di pinggiran kota mulai meningkat; dengan berbuat demikian itu akan merubah bentuknya. Kekuatan di balik gerakan pinggiran kota selama tahun-tahun itu sebagian bersifat ekonomi, sebagian bersifat sosial, sebagian teknologi. Kekuatan ekonomi di dunia di luar - depresi dunia antara tahun 1929 dan sekitar 1934, depresi umum dalam harga produk primer - berarti bahwa baik tenaga kerja untuk konstruksi dan bahan bangunan murah. Perubahan sosial juga dihasilkan oleh pembangunan ekonomi: semakin banyak pekerja menjadi pegawai kerah putih di kantor atau toko atau pekerjaan non-pabrik lainnya, menikmati gaji reguler yang memungkinkan mereka meminjam uang secara kredit, dan menganggap diri mereka sebagai anggota sebuah kelas menengah yang membesar. Dalam jumlah besar, orang-orang ini mulai bercita-cita membeli rumah



Peter Hall • 24



sendiri dengan bantuan hipotek. Terakhir, dan mungkin yang paling mendasar, perkembangan lebih lanjut dalam teknologi transportasi memperluas jangkauan komuter yang efektif: kereta listrik di London, bus motor di tempat lain, membiarkan area efektif kota dapat mencapai hingga empat atau lima kali lipat dari batas sebelumnya. Pertumbuhan seperti itu ditandai dengan baik di London. Pada tahun 1914 London memiliki populasi sekitar 61/2 juta; pada tahun 1939, 81/2 juta. Namun pada saat itu pembangunan di ibu kota diperpanjang sekitar tiga kali. Kereta bawah tanah sebelum tahun 1914 baru saja meluas melampaui wilayah yang ada, tapi setelah tahun 1918 mereka mulai menjajah wilayah baru, memperluas dengan cepat di atas tanah ke daerah yang sebelumnya tidak berkembang. Hasilnya seperti yang diperkirakan: sebuah bangunan megah spekulatif, dijual dengan harga murah. Tempat 2.3 menunjukkan hasilnya hanya di satu stasiun: Edgware di Middlesex, sekitar 12 mil (19 km) dari pusat kota London, pada tahun 1926 - dua tahun setelah jalur dibuka - dan 1948 - seperempat abad kemudian. Dampak yang tepat dari perkembangan semacam ini terhadap struktur ruang kota yang berjalan dengan baik bisa terlihat dengan membandingkan peta London pada tahun 1914 dan 1939 masing-masing pada Gambar 2.3. London pada tahun 1914, seperti yang telah kami catat, memiliki bentuk khas yang tentatif yang terkait dengan kota angkutan umum awal - kota kereta uap dan bus kuda. Pada tahun 1939, bentuknya sama sekali berbeda: pertumbuhannya lebih jauh/melebar ke mana pun, menghasilkan kota melingkar kira-kira 12 sampai 15 mil (19 sampai 24 km) dari pusat. Alasan dasar untuk ini adalah perubahan teknologi transportasi. Pertama, kereta listrik adalah pembawa yang lebih efisien daripada kereta uap: mempercepat dan melambat dengan cepat, mereka bisa melayani stasiun yang lebih sering ditempatkan. Kedua, dan yang lebih penting lagi, bus motor memungkinkan layanan transportasi perkotaan yang cukup cepat untuk menembus ke arah manapun dari stasiun ini, di sepanjang jalan yang ada, tanpa memerlukan investasi modal yang rumit dari pihak operator; Ini kemudian berfungsi sebagai layanan pengumpan yang sangat efisien. Perubahan ini mengubah pola aksesibilitas di dalam wilayah perkotaan. Isochrones (garis akses yang sama ke pusat, dalam hal waktu) pada tahun 1914 sangat tidak biasa; Mereka berhasil melewati jalur kereta api. Pada tahun 1939 mereka menjadi lebih berkembang dalam bentuk melingkar (atau konsentris); dan diikuti oleh pembangunan daerah perkotaan. Bentuk ini bisa kita sebut dengan kota angkutan umum nanti; Sama sekali bukan ciptaan mobil pribadi, karena di London pada tahun 1939 hanya sekitar satu keluarga yang memiliki sepuluh orang. Proses yang sama juga diulang di kota-kota provinsi, meski dalam skala yang lebih kecil dan tergantung pada trem atau bus daripada kereta. Di beberapa kota besar Manchester, Liverpool dan Leeds - pihak berwenang setempat sendiri berkontribusi terhadap proses tersebut. Mereka menghijaukan ribuan penghuni permukiman kumuh dan orang-orang lain yang membutuhkan perumahan umum dengan mengembangkan perkebunan baru rumah keluarga tunggal - umumnya pada jarak 4-7 mil (7-11 km) dari pusat kota, dalam kasus kota terbesar, dan terhubung dengannya dengan transportasi umum yang cepat, sering dan murah. Seperti perumahan swasta, ini murah dibangun (dan, tidak seperti kebanyakan perumahan swasta, dibantu oleh subsidi pemerintah pusat sebagai hasil dari Undang-Undang Perumahan 1919). Itu juga standar yang belum pernah dicapai sebelumnya di perumahan umum: dilengkapi dengan fasilitas dasar seperti kamar mandi, dan dengan ruang kebun pribadi yang murah. Otoritas ini dibangun dengan cukup



Perencanaan Wilayah dan Kota • 25



setia sesuai dengan rekomendasi dari laporan resmi yang penting, Laporan Walikota Tudor, yang telah diterbitkan pada akhir Perang Dunia I pada tahun 1918; ia merekomendasikan pengembangan rumah keluarga tunggal sekitar 12 per hektar hunian bersih (30 / hektar), atau sekitar seperempat kepadatan rumah tua menurut hukum. Ini juga menyangkut kepadatan sebagian besar perumahan swasta yang dikembangkan di sekitar London dan kota-kota besar lainnya. Banyak perkebunan swasta dibangun dengan kepadatan lebih rendah: 10 atau 8 atau bahkan 6 rumah untuk ukuran tanah (15-24 unit/hektar). Untuk pemikiran pada umumnya menyatakan bahwa standar perumahan yang lebih luas merupakan reaksi yang sesuai terhadap pinggiran kota industri yang sempit pada abad ke-19 dimana bus dan kereta listrik secara otomatis telah mempermudah para pekerja menuju ke tempat atasan mereka dan pekerja kerah putih (pekerja industri) untuk menuju ke tempat kerja mereka. Dan karena peningkatan transportasi membuat begitu banyak lahan berpotensi berkembang, serta harga lahan menjadi rendah. Memang, dari hasil penelitian kemudian diketahui bahwa harga tanah dan harga rumah yang selalu dikaitkan erat, mencapai titik terendah dalam kaitannya dengan pendapatan pada tahun 1930an yang belum pernah sama sebelumnya atau sejak (Gambar 2.4). Sebenarnya lebih mudah bagi pekerja manual klerus atau terampil rata-rata untuk membeli rumah di tahun 1930an daripada di Inggris yang lebih afektif tujuh puluh tahun kemudian.



Peter Hall • 26



Tempat 2.3 Edgware, barat laut London: (a) 1926; (b) 1948, menunjukkan dampak perpanjangan kereta api bawah tanah (stasiun di tengah gambar) mengenai pembangunan di pinggiran kota. Khasnya adalah barisan perumahan semi-terpisah yang seragam, dibangun di sekitar 12 tempat tinggal sampai acre (30 / hektar), dengan taman yang murah hati. Transportasi yang lebih baik memungkinkan kota ini menyebar.



Dampak dari Pembangunan yang Tak Terkendali



Perencanaan Wilayah dan Kota • 27



Sebagian kecil orang-orang berpikir, bagaimanapun pasti akan merasa khawatir dengan hasilnya. Mereka termasuk perencana tata perkotaan, yang kemudian disebut juga sebagai profesi pada saat itu - Institut Perencanaan Kota dan Konservasionis Pedesaan telah didirikan pada tahun 1914. Mereka prihatin pada fakta bahwa pembangunan tersebut tidak terkendali dengan perencanaan yang efektif. Meskipun Undang-undang Parlemen telah memberi wewenang kepada pemerintah daerah untuk membuat skema perencanaan kota untuk wilayah mereka -pada tahun 1909, pada tahun 1925 dan kemudian yang paling menentukan adalah pada tahun 1932 - pada dasarnya, Undang-Undang itu tidak memberikan kekuatan untuk menghentikan pembangunan sama sekali, dimana pembangunan seperti itu tidak menjadi kepentingan umum dimana para pelaku pembangunan dapat membangun hampir di manapun mereka menyukai, asalkan mereka mengikuti garis umum skema perencanaan kota setempat. Dengan ini, para perencana dan konservasionis berpendapat bahwa hal ini memiliki dua efek buruk yaitu. Pertama, pembangunan yang menggunakan lahan pedesaan - sebagian besar merupakan lahan pertanian dengan tingkat yang belum pernah terjadi sebelumnya. Pada pertengahan tahun 1930an, seperti yang ditunjukkan oleh beberapa penelitian berikutnya seperti, ada sekitar 60.000 hektar (24.000 hektar) setiap tahun (dari 37 juta hektar (15 juta hektar)) diambil dari pertanian di Inggris dan Wales untuk segala bentuk pembangunan perkotaan. Karena perkembangannya benar-benar tidak terkendali, sehingga mengesampingkan lahan pertanian dan berakibat pada menurunnya kualitas lahan pertanian: contohnya adalah penyebaran pinggiran kota London yang mengambil sebagian besar lahan berkebun, pasar terbaik di seluruh Inggris, di daerah pinggiran sebelah barat ibukota ( Ironisnya, di kemudian hari, Bandara Heathrow menghabiskan banyak sisanya) (gambar 2.4). Dan Akhirnya, kritikus berpendapat bahwa kerugian yang dialaminya adalah : 1) kehilangan besaran produksi makanan rumahan, 2) kerugian yang dapat dirasakan oleh Inggris pada masa perang Dan di akhir tahun 1930an, dengan ancaman perang, ini nampaknya merupakan argumen penting.



Gambar 2.4 Iklan agen rumah pada awal tahun 1930an. Pada saat ini harga rumah, dibantu oleh tenaga kerja dan bahan murah, mungkin lebih murah dalam kaitannya dengan gaji kerah putih daripada sebelumnya atau sebelumnya. Mengantisipasi jalur listrik baru di sekitar London terasa mudah. Ada kontras yang mencolok dengan kemiskinan di daerah industri yang tertekan di utara.



Peter Hall • 28



Tempat 2.4 The Great West Road, London, pada tahun 1951: pengembangan pita pada tahun 1920 dan 1930an di samping jalan arteri interwar. Ini memakan beberapa lahan pertanian terbaik di Inggris selatan, dan membantu gerakan pada tahun 1930an untuk kontrol yang lebih efektif terhadap pertumbuhan kota. Hal ini juga membahayakan tujuan awal jalan sebagai jalur melalui rute, sehingga pada pertengahan 1960an dibutuhkan jalan tol pengganti.



Kedua, para kritikus berpendapat juga bahwa pengaruh/dampak yang diberikan terhadap penduduk kota sama buruknya, dimana Rumah didesentralisasikan pada jarak yang lebih jauh dan lebih jauh dari pusat kota, namun pekerjaan tidak didesentralisasi dengan cepat. Di London dan di beberapa provinsi besar, pada perang dunia ke-2 beberapa industri pabrik bergerak ke luar ke daerah pinggiran untuk mencari ruang: perkebunan pabrik baru dikembangkan, seperti Park Royal dan Lembah Lea di London, Slough di luarnya, Witton Park di Birmingham, atau Trafford Park di Manchester. Tetapi banyak industri tetap berada di lokasi perkotaan dalam, dan volume yang meningkat dari apa yang disebut industri tersier - kegiatan pelayanan seperti bekerja di kantor dan toko tampaknya benar-benar terkunci di pusat kota. Akibatnya, kemacetan lalu lintas di kotakota tampak tumbuh dan perjalanan yang yang ditempuh untuk bekerja harus menjadi semakin lama sepanjang waktu. Seiring pertumbuhan kota yang semakin pesat dan terus berkembang, sama halnya dengan daerah dipinggirannya yang tergeletak lebih jauh dan lebih jauh dari pusat kotanya, dikatakan bahwa mereka sangat menekankan beban yang semakin berat pada penghuninya. Dan saat jalan arteri baru dibangun untuk meredakan kemacetan lalu lintas di arteri radial lama di luar kota, maka pada gilirannya dilapisi oleh pengembangan pita perumahan baru, yang mengurangi fungsi dan mengurangi efisiensi mereka. Perkembangan pita sebagian dikendalikan oleh sebuah Undang-undang tahun 1935, namun jawaban sebenarnya dari masalah tersebut adalah - jalan raya melalui trafik,



Perencanaan Wilayah dan Kota • 29



dengan akses terbatas, dari jenis yang telah dibuka di Italia dan Jerman - tidak diperkenalkan ke Inggris sampai Undang-Undang Jalan Khusus 1949. Dengan demikian Aturan tersebut meskipun kecil, tapi kuat dan tegas dilaksanakan untuk membatasi pertumbuhan kota melalui perencanaan positif. Intinya, ini merupakan koalisi kerja antara orang-orang yang tertarik pada beberapa perencanaan kota, tapi tidak semuanya, perencana profesional - dan pelestari pedesaan, yang telah berperan dalam mengatur Dewan Perlindungan untuk Pedesaan Inggris (CPRE) pada tahun 1925. Gambar yang kuat membentang di kedua kubu dan menyatukan mereka: Patrick Abercrombie, Profesor Perencanaan di Universitas London dan pendiri CPRE. Meskipun mereka persuasif, mereka mungkin tidak begitu efektif jika mereka tidak bergabung dengan kelompok ketiga: perwakilan daerah industri yang tertekan di Inggris utara, Wales selatan dan Skotlandia tengah. Kita akan lihat di Bab 4 bagaimana ini terjadi. Tapi sementara itu, kita perlu menelusuri kembali langkah kita tepat waktu, untuk melihat beberapa gagasan terpenting yang beredar di kalangan perencana kota, dan yang lainnya tertarik dengan topik ini, saat ini.



Bacaan Lebih Lanjut Buku teks standar sejarah ekonomi dan sosial modern akan memberikan latar belakang yang sangat diperlukan. Contoh yang baik meliputi: E.J. Hobsbawm, Sejarah Ekonomi Pelican of Britain, vol. 3: Industri dan Kekaisaran (Harmondsworth: Penguin, 1970); dan P. Mathias, Bangsa Industri Pertama: Sejarah Ekonomi Inggris 1700-1914 (London: Methuen, 1969; edisi paperback tersedia). Roy Porter, London: Sejarah Sosial (London: Hamish Hamilton, 1994), dan Michael Hebbert, London: Lebih oleh Kecelakaan daripada Desain (Chichester: Wiley, 1998), mengandung eksposisi yang sangat baik tentang perkembangan antar-perang London. Teks-teks ini harus dilengkapi oleh W. Smith, Pengantar Sejarah Geografi Ekonomi Inggris Raya (London: Bell, 1968), yang menekankan dampak geografi dari perubahan ekonomi, dan kemudian oleh WG Hoskins, The Making of the English Landscape (Sevenoaks: Hodder & Stoughton, 1988), yang membahas dampaknya terhadap lanskap. Pada sejarah awal perencanaan kota, lihat W. Ashworth, Kejadian Perencanaan Kota Inggris Modern (London: Routledge & Kegan Paul, 1954), dan Leonardo Benevolo, The Origins of Modern Town Planning (London: Routledge & Kegan Paul, 1967 ). Ini harus dilengkapi oleh Colin dan Rose Bell, Bapa Kota (Harmondsworth: Penguin, 1972), yang memberikan gambaran yang sangat diperlukan tentang eksperimen perencanaan kota awal; dan oleh Gordon E. Cherry, Cities and Plans: Membentuk Perkotaan Inggris pada Abad Kesembilan Belas dan ke Dua Puluh (London: Edward Arnold, 1988). Ada perkembangan antar-perang, sumber yang berguna adalah S.E. Rasmussen, London Kota Unik (London: Cape, 1937), A.A. Jackson, Semi-terpisah London: Perkembangan Suburban Kehidupan dan Transportasi, 1900-39, edisi ke-2 (Didcot: Wild Swan Publications, 1991), dan M. Swenarton, Rumah Fit untuk Pahlawan (London: Heinemann, 1981). Peter Hall, Cities of Tomorrow (Oxford: Blackwell, 1988) adalah perusahaan yang komprehensif sejarah perencanaan pada periode ini.



CHAPTER3



PERAMAL: PEMIKIR PERINTIS DALAM PERENCANAAN KOTA, DARI TAHUN 1880 SAMPAI 1945 Keseluruhan Bab 2 Telah berkonsentrasi pada evolusi dari apa yang dapat disebut, secara luas, masalah perkotaan di Inggris dari Revolusi Industri akhir abad kedelapan belas untuk pecahnya Perang Dunia Kedua. Kami telah melihat fakta-fakta pembangunan perkotaan dan pada usaha – usaha sering goyah dan tidak terlalu efektif pada bagian dari pemerintah pusat dan daerah untuk menangani beberapa masalah yang diakibatkan. Ini adalah dunia pria praktis yang bergulat dengan hal-hal praktis. Tapi tak kalah pentingnya, Selama ini, adalah tulisan dan pengaruh pemikir tentang masalah perkotaan. Seringkali tulisan dan ceramah mereka hanya menjangkau sebagian kecil simpati orang-orang. Bagi orang-orang praktis pada saat itu, sebagian besar dari apa yang mereka tegaskan akan tampak utopis bahkan rewel Namun secara keseluruhan, dan jika dipikir-pikir, pengaruh mereka semua secara harfiah tak terhitung; Selanjutnya, masih berlanjut. Keterlambatan dalam pengakuan dan penerimaan gagasan mereka sangat penting. Beberapa Gagasan ini kurang berkembang sepenuhnya pada akhir abad kesembilan belas, dan sebagian besar diketahui oleh publik yang tertarik pada akhir Perang Dunia Pertama. Namun kecuali beberapa eksperimen skala kecil sampai tahun 1939, hampir semua pengaruhnya tentang kebijakan dan desain praktis telah datang sejak tahun 1945. Satu bahaya nyata dalam hal ini adalah bahwa tidak Betapa topikal dan seberapa tepat pemikir ini dalam menganalisa permasalahannya usia mereka sendiri, pengobatan mereka mungkin setidaknya sudah ketinggalan jaman pada saat mereka datang untuk ditanggapi dengan serius. Kita harus menilai sendiri betapa seriusnya hal ini. Hal ini berguna untuk membagi pemikir menjadi dua kelompok: kelompok AngloAmerika dan benua Eropa. Dasar perbedaan di sini adalah lebih dari satu kenyamanan. pada dasarnya, latar belakang kedua kelompok pemikir ini sangat berbeda. Kita telah melihat di Bab 2 bahwa di Inggris dan Wales (Skotlandia dalam hal ini telah lebih seperti benua Eropa), kota mulai menyebar setelah sekitar 1860: pertama kelas menengah dan kemudian (terutama dengan pertumbuhan perumahan rakyat setelah Perang Dunia Pertama) kelas pekerja mulai bergerak keluar dari cincin dalam yang padat kota ke rumah keluarga tunggal dengan kebun individu, dibangun pada kepadatan 10 atau 12 rumah sampai hektar (25-30 / hektar). Persis proses yang sama terjadi, dari sekitar Saat yang sama, di kebanyakan kota di Amerika, meskipun dalam beberapa kasus prosesnya tertunda gelombang besar kedatangan kelompok nasional (seperti orang Italia, Yunani, Rusia, Polandia, dan Yahudi dari Rusia dan Polandia) antara tahun 1880 dan 1910; mereka berkumpul bersama di Ghetto etnis di daerah dalam kota seperti New York, Boston dan Chicago, dan mengambilnya Beberapa saat untuk bergabung dengan gerakan luar secara umum. Namun demikian, pada tahun 1920 dan 1930an ada pertumbuhan pesat perumahan keluarga tunggal di semua kota di Amerika, dilayani dengan kendaraan umum dan kemudian, semakin meningkat, dengan mobil pribadi. Ini adalah tradisi yang pada



Perencanaan Wilayah dan Kota • 31



umumnya, penulis dan pemikir di Inggris dan Amerika Serikat menerima sebagai titik pangkal. Benua itu memang sebaliknya. Seiring kota berkembang pesat di bawah dampak industrialisasi dan gerakan dari pedesaan, umumnya beberapa dekade setelahnya 3 Proses yang setara telah terjadi di Inggris (yaitu sekitar tahun 1840 sampai 1900), mereka gagal untuk menyebar ke sesuatu seperti tingkat yang sama. Sebagai layanan angkutan umum dikembangkan, umumnya berupa kuda dan kemudian sistem trem listrik, beberapa di antaranya kelas menengah, dan hampir semua kelas pekerja, terus hidup di tempat yang sangat tinggi kepadatan hampir dalam jarak berjalan kaki dari pekerjaan mereka. Kota khas Continental terdiri hari ini, blok apartemen tinggi - empat, lima atau enam lantai yang dibangun terus-menerus di sepanjang jalan, dan dengan demikian melampirkan internal yang besar ruang di dalam blok jalan. Di daerah kelas menengah ini mungkin komunal yang menyenangkan ruang hijau; Di daerah lain itu selalu dibangun di atas usaha putus asa untuk kerumunan pada sebanyak mungkin orang. Hasilnya pada tahun 1900 adalah penciptaan kawasan kumuh besar di sebagian besar kota besar di Eropa, tapi bentuknya sangat berbeda dari permukiman kumuh Inggris. Di Inggris bahkan orang miskin tinggal di rumah kecil - umumnya dua lantai mereka sendiri, disewa atau dibeli. Di benua Eropa mereka tinggal di apartemen kecil, dan kepadatan - baik dari segi orang per kamar dan tempat tinggal atau orang per hunian bersih acre - jauh lebih tinggi daripada di daerah kumuh khas Inggris. (Skotlandia, anehnya dikembangkan dengan cara Eropa: Glasgow, misalnya, adalah kota rumah-rumah petak, bukan rumah, dan standar berkerumun selalu jauh lebih buruk daripada di Inggris besar kota.) Tentu, ketika benua Eropa mulai memikirkan perencanaan kota, mereka cenderung menerima sebagai titik awal preferensi yang jelas untuk high-density apartment-living ini di dalam kota.



The Anglo-American tradition Ebenezer Howard Yang pertama, dan tanpa keraguan yang paling berpengaruh dari semua pemikir di Anglo Amerika kelompok Ebenezer Howard (1850-1928).Bukunya Garden Cities of Tomorrow (diterbitkan pertama kali pada tahun 1898 dengan judul To-morrow, dan diterbitkan ulang di bawah bukunya Judul yang lebih terkenal pada tahun 1902)adalah salah satu buku paling penting dalam sejarah perencanaan kota . Dicetak ulang beberapa kali dan masih tersedia sebagai paperback tetap saja mengherankan topikal dan relevan dengan banyak masalah urban modern.Dari situlah batangnya seluruh kota taman yang disebut (kota modern, kota baru) yang mana telah begitu berpengaruh dalam teori dan praktik perencanaan kota di Inggris. Untuk memahami signifikansinya perlu melihat latar belakang sejarahnya. Howard bukan perencana profesional - karirnya, jika dia bisa dikatakan memiliki satu, adalah sebagai penulis singkat di pengadilan hukum - namun individu pribadi yang suka berspekulasi, menulis dan mengatur Sebagai pemuda yang dia lalui, menghabiskan beberapa tahun di Amerika Serikat selama periode pertumbuhan kota yang cepat sebelum kembali ke Inggris untuk menulis bukunya. Pada saat itu beberapa perintis industrialis dengan kecenderungan filantropi sudah memulai komunitas baru yang berasosiasi dengan pabrik baru yang besar telah dibangun di pedesaan terbuka. (Motif mereka, mungkin,



Peter Hall • 32



tidak sepenuhnya filantropi: mereka membangun pabrik mereka dengan harga murah di tanah pedesaan; itu perlu untuk rumah kerja memaksa di luar kota sebagai akibatnya, dan mereka mendapat sedikit pengembalian uang sewa untuk mereka investasi.) Percobaan yang paling awal, eksperimen Robert Owen yang dirayakan pemukiman di New Lanark di Skotlandia (sekitar 1800-10) dan kota Titus Salt dibangun di sekelilingnya pabrik tekstilnya di Saltaire dekat Bradford (1853-63), sebenarnya berasal dari tahun-tahun awal dari Revolusi Industri Tapi yang paling dikenal dan paling penting tanggal dari akhir abad kesembilan belas, ketika skala industri tumbuh cenderung untuk melemparkan beberapa industrialis sangat kuat yang melihat keuntungan dari mendesentralisasi tanaman mereka jauh dari kemacetan perkotaan yang ada. Bournville, di luar Birmingham (1879-95), dibangun oleh pabrik coklat George Cadbury, dan Port Sinar matahari di Mersey dekat Birkenhead (1888), dibangun oleh tokoh kimia William Hesketh Lever, adalah contoh yang paling terkenal di Inggris Di jerman perusahaan rekayasa dan persenjataan Krupp membangun sejumlah permukiman semacam itu di luar karya-karyanya di Essen di distrik Ruhr, yang merupakan unggulan terbaik Margarethenhöhe (1906), sangat mirip Bournville dan Port Sunlight. Begitu pula di Amerika Serikat insinyur kereta api George Mortimer Pullman (yang menemukan mobil Pullman) membangun kota model bernama sendiri, di luar Chicago, dari tahun 1880 dan seterusnya. Kota-kota ini semuanya mengandung benih gagasan yang akan diperbanyak oleh Howard: semuanya Dari mereka industri didesentralisasi dengan sengaja dari kota, atau setidaknya dari dalam dirinya bagian, dan sebuah kota baru dibangun di sekitar pabrik yang terdesentralisasi, sehingga menggabungkan bekerja dan hidup di lingkungan yang sehat. Mereka, dalam arti tertentu, kota taman pertama, dan banyak dari mereka masih berfungsi dan sangat menyenangkan kota hari ini. Tapi Howard generalisasi gagasan dari sebuah kota perusahaan sederhana, karya seorang industrialis, menjadi Pergerakan masyarakat dan industri yang direncanakan secara umum jauh dari hiruk pikuk abad kesembilan belas kota. Di sini dia menggambar tulisan-tulisan sebelumnya: Edward Gibbon Wakefield, siapa telah menganjurkan pergerakan populasi yang direncanakan bahkan sebelum tahun 1850,dan James Silk Buckingham, yang telah mengembangkan gagasan kota model.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 33



Tempat 3.1 (a) Lanark baru (Robert Owen, sekitar 1800-10); (b) Saltaire (Titus Salt, 185363); (c) Bournville (George Cadbury, 1879-95); (d) Port Sunlight (William Lever, 1888). Keempat pelopor kota baru ini didirikan oleh para industrialis filantropis di sekitar pekerjaan mereka di daerah terbuka.



Peter Hall • 34



Tempat 3.1 continued (c), (d)



Pengaruh intelektual terhadap pemikiran Howard adalah ekonomi besar Victoria Alfred Marshall; Dia, jika ada, menemukan gagasan kota baru sebagai jawaban untuk masalah kota, dan dia memberikannya pembenaran ekonomi yang kemudian datang sepenuhnya dipahami Marshall berpendapat, pada awal tahun 1884, banyak industri bahkan kemudian footloose, dan akan mencari di mana saja jika tenaga kerja tersedia; dia juga dikenal bahwa masyarakat pada akhirnya harus membayar biaya sosial untuk



Perencanaan Wilayah dan Kota • 35



kesehatan yang buruk dan perumahan yang buruk, dan ini lebih tinggi di kota-kota besar (seperti yang ada) dari pada mereka akan menjadi komunitas model baru. Howard, bagaimanapun, mengembangkan gagasan tersebut, menggeneralisasi dan di atas semuanya mengubahnya menjadi sebuah ajakan bertindak secara praktis. Dan dari semua penulis visioner tentang perencanaan, Howard adalah yang paling sedikit utopia, dalam arti tidak praktis; bukunya dikemas dengan detail, terutama detail keuangan, bagaimana kota taman baru akan dibangun. Tapi pertama-tama Howard harus memberikan pembenaran atas kasus kota baru (atau kota taman) yang bisa jadi mudah dipahami oleh orang-orang praktis tanpa banyak ilmu ekonomi. Dia melakukannya dalam diagram terkenal dari 3 magnet. yang sebenarnya pernyataan itu bertujuan perencanaan yang dikompres dan brilian. (Ini adalah latihan yang menarik untuk mencoba menulis diagram dengan bahasa jargon yang sarat, bahasa modern abstrak sebagai pernyataan tujuan; Untuk mengatakan hal yang sama kurang jelas membutuhkan banyak halaman, sedangkan Howard menyusun semuanya dalam satu diagram sederhana.) Pada dasarnya, Howard mengatakan di sini bahwa keduanya Kota-kota yang ada dan pedesaan yang ada memiliki campuran keuntungan yang tak terpisahkan dan kerugian. Kelebihan kota adalah peluang yang ditawarkannya di bentuk aksesibilitas terhadap pekerjaan dan layanan perkotaan dari segala jenis; Kelemahannya bisa semua disimpulkan dalam lingkungan alam yang buruk. Sebaliknya, di pedesaan menawarkan lingkungan yang sangat baik namun hampir tidak ada peluang apapun. Penting untuk mengingat tanggal buku Howard. Pada tahun 1890-an Kondisi di kota-kota di Inggris lebih baik daripada di tahun 1840-an. Pendapatan rata-rata Bagi banyak pekerja secara signifikan lebih tinggi; standar medis telah membaik; dan undangundang perumahan baru mulai berpengaruh. Meski demikian, dengan standar modern mereka masih mengerikan Sensus 1891 menunjukkan bahwa setidaknya 11 persen populasi, lebih dari 3 juta orang, tinggal di kepadatan lebih dari 2 orang per kamar; dan ini pasti yang remeh. Bahkan di tahun 1880-an catatan Registrar General menunjukkan bahwa harapan hidup di kota seperti Manchester baru berumur 29 tahun saat lahir ratarata - hanya 5 tahun lebih dari empat puluh tahun sebelumnya. Pada akhir 1880-an dan awal 1890-an pemilik kapal Charles Booth melakukan penyelidikan sosial modern pertama, berdasarkan rekaman statistik yang ketat. Dibantu oleh Beatrice Webb muda, dia menghasilkan studi yang masih klasik: ini menunjukkan bahwa pada standar yang ketat dan minimal tidak kurang dari seperempat populasi di bagian timur London tinggal di bawah garis kemiskinan. Tapi di sisi lain ada kesusahan yang sama di pedesaan: ini adalah tahun depresi agraria yang mendalam, disebabkan oleh impor massal yang murah daging dan gandum asing, dimana petani Inggris tidak diberi perlindungan. Itu Peta penduduk Inggris pada tahun 1890an menunjukkan kerugian hampir di mana-mana kecuali untuk Magnet Tiga Ebenezer Howard.



Peter Hall • 36



Gambar 3.1 Magnet Tiga Ebenezer Howard. Diagram yang dirayakan dari Garden Cities of the Future (pertama kali diterbitkan pada tahun 1898) menetapkan keuntungan dan kerugian dari kehidupan kota dan negara. Sebuah bentuk hibrida untuk masa depan, KotaKota atau Taman Kota yang direncanakan, menggabungkan keuntungan keduanya dengan tidak ada kekurangan - jadi Howard membantah.



Diagram yang dirayakan dari Garden Cities of the Future (pertama kali diterbitkan pada tahun 1898) menetapkan keuntungan dan kerugian dari kehidupan kota dan negara. Sebuah Bentuk hibrida untuk masa depan, Kota-Kota atau Taman Kota yang direncanakan, menggabungkan keuntungan keduanya dengan tidak ada kekurangan - jadi Howard membantah. daerah terbatas di kota dan distrik industri. Padahal kota-kota sudah mulai untuk menelurkan pinggiran kota, hampir tidak ada fenomena abad ke-20 dimana pekerja perkotaan mampu tinggal di pedesaan; yang harus menunggu mobil. Dan ketika buku Howard diterbitkan, tepatnya dua tahun yang lalu Parlemen telah menghapus persyaratan bahwa sebuah mobil harus didahului di sepanjang jalan raya oleh seorang pria dengan bendera merah. dia mungkin tidak diharapkan untuk meramalkannya konsekuensi membebaskan mobil. Dengan latar belakang ini Howard berpendapat bahwa jenis pemukiman baru - Kota- Country, atau Garden City - dapat menggabungkan semua keuntungan kota dengan unik cara aksesibilitas, dan semua kelebihan negara dengan cara lingkungan, tanpa ada kerugian dari keduanya. Hal ini bisa dicapai dengan desentralisasi yang direncanakan pekerja dan tempat kerja mereka, sehingga mentransfer keuntungan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 37



atau aglomerasi urban en blok ke pemukiman baru. (Dalam jargon ekonomi modern, ini disebut 'menginternalisasi eksternalitas'.) Kota baru yang dibuat sengaja berada di luar jangkauan komuter normal kota tua Ini akan cukup kecil - Howard menyarankan 30.000 orang - dan dikelilingi oleh sabuk hijau besar, mudah dijangkau oleh semua orang. Howard menmenyarankan bahwa ketika kota ini didirikan, 6.000 hektar (2.400 ha) harus dibeli: tidak kurang dari 5.000 hektar (2.000 ha) akan ditinggalkan sebagai sabuk hijau, kota ini sendiri menempati sisanya. Dua hal penting tentang gagasan Howard terutama perlu ditekankan, karena telah begitu banyak disalahpahami. Yang pertama adalah yang bertentangan dengan kesan biasa Howard menganjurkan kepadatan hunian yang cukup tinggi untuk kota barunya: sekitar 15 rumah per hektar (37 / hektar), yang dalam hal ukuran keluarga yang berlaku pada saat itu berarti sekitar 80-90 orang per hektar (200-220 / hektar). (Hari ini berarti 40-50.) Yang kedua adalah bahwa dia tidak menganjurkan kota-kota baru yang terisolasi. Gagasannya adalah itu. Bila ada kota yang mencapai ukuran tertentu, seharusnya kota itu berhenti tumbuh dan kelebihannya seharusnya ditampung di kota lain dekat. Dengan demikian permukiman akan tumbuh secara seluler Penambahan ke aglomerasi multikentrat kompleks kota-kota, diatur dengan latar belakang hijau dari negara terbuka (Dan bahkan ini harus cukup padat penduduknya dengan spaceconsuming Kegiatan perkotaan seperti institusi publik: Howard diperbolehkan untuk satu orang ke setiap 4 hektar (2 ha) di sana.) Howard menyebut pemukiman polisentrik ini sebagai 'Kota Sosial'. Diagram di edisi pertama bukunya menunjukkan bahwa ia memiliki populasi 250.000 orang - populasi target asli kota 'raksasa' modern Milton Keynes di Indonesia Inggris namun Howard sendiri menekankan bahwa Kota Sosial bisa tumbuh tanpa batas. Poin ini belum pernah dipahami dengan baik, karena edisi kedua Howard buku, dan semua edisi berikutnya, telah menghilangkan diagram; itu direproduksi di sini di Angka 3.2 Howard, seperti yang kita sadari, sangat spesifik tentang bagaimana komunitas barunya bisa dibangun Perusahaan swasta bisa melakukannya, dia menekankan, jika uang dapat dipinjam untuk tujuan itu: tanah dapat dibeli dengan harga murah di pedesaan terbuka untuk proyek tersebut, dan kenaikan nilai lahan selanjutnya akan memungkinkan perusahaan kota baru untuk membayar uangnya tepat waktu. dan bahkan membuat keuntungan untuk dibajak kembali ke perbaikan lebih lanjut, atau ke dalam penciptaan unit lebih lanjut dari Kota Sosial. Sebenarnya, Howard sebenarnya berperan penting dalam mendapatkan dua kota kebun: Letchworth di utara Hertfordshire (1903) dan Welwyn Garden City beberapa mil ke selatan (1920). Keduanya dibangun sangat banyak sesuai garis yang dia anjurkan, dengan sabuk hijau lebar di sekitar (Gambar 3.3 dan Pelat 3.2). Tapi keduanya mengalami masalah keuangan, dan visi privateenterprise kota baru dalam skala besar tidak pernah disadari. Lebih jauh lagi, meskipun propaganda yang gigih dan efektif dari Asosiasi Perencanaan Kota dan Negara, yang didirikannya, pemerintah setelah Perang Dunia I gagal menanggapi seruan untuk kota-kota baru public.



Raymond Unwin and Barry Parker Antara tahun 1900 dan 1940 banyak gagasan Howard dikembangkan oleh umat berimannya pengikut. Di antara penulis yang paling produktif dan cemerlang adalah Sir Frederic Osborn (1885-1978), yang tinggal untuk melihat lebih dari sejumlah kota baru yang dibangun di Inggris setelah Perang Dunia Kedua. Dari segi realisasi fisik peluangnya



Peter Hall • 38



jelas lebih terbatas. Dua arsitek yang merancang kota taman pertama, Letchworth, Raymond Unwin (1863-1940) dan asisten mudanya Barry Parker (1867-1947), kemudian melanjutkan pembangunan Hampstead Garden Suburb di Golders Green di utara-barat London (1905- 9). Seperti namanya, ini bukan kota taman tapi pinggiran kota asrama karena keberadaan ke jalur bawah tanah dan baru di buka pada tahun 1907 dan di banyak pendukung kota taman di tanah itu. Tapi itu adalah eksperimen yang menarik dalam menciptakan komunitas campuran sosial, dengan setiap jenis rumah dari rumah besar ke pondok kecil; dan dalam penciptaan berbagai rumah yang semuanya dirancang dengan terampil, semuanya bervariasi namun semuanya kompatibel dengan tenang, ini adalah salah satu kemenangan abad ke dua puluh Desain inggris.



Gambar 3.2 Kota Sosial Ebenezer Howard. Diagram yang hilang dari edisi pertama buku Howard, menunjukkan konsepsi penuhnya tentang kota-kota taman (atau kota-kota baru) yang dikelompokkan dalam aglomerasi perkotaan yang direncanakan dari seperempat juta orang atau lebih.



Kemudian, Parker beralih ke perusahaan yang lebih ambisius: desain sebuah komunitas baru untuk 100.000 orang yang akan dibangun oleh Kota Manchester di Wythenshawe, sebelah selatan kota (1930). Wythenshawe sebenarnya patut disebut sebagai kota taman ketiga (atau kota baru) yang sebenarnya dimulai di Inggris sebelum Perang Dunia Kedua. Ini memiliki semua fitur penting dari desain Letchworth atau Welwyn: sabuk hijau disekitarnya, campuran daerah industri dan pemukiman, dan penekanan pada perumahan satu keluarga dengan desain yang baik. (Kemiripan keluarga antara Hampstead Garden Suburb dan Wythenshawe lebih dari kebetulan). Namun, kompromi pada prinsip penahanan diri sendiri: karena sebagian besar penghuninya berasal dari kota, di mana mereka memegang pekerjaan, transportasi umum bersubsidi diberikan. bagi mereka untuk pulang pergi. Tapi niat - tidak pernah benar-benar



Perencanaan Wilayah dan Kota • 39



menyadari dalam praktek - adalah untuk menyediakan berbagai macam pekerjaan di masyarakat itu sendiri. Gambar 3.3 Rencana Letchworth Garden City, 1903. Ini adalah kota taman pertama, yang dibangun di Hertfordshire utara dengan modal swasta di bawah arahan umum Howard. Arsiteknya adalah Raymond Unwin dan Barry Parker.



Bersama-sama, Unwin dan Parker mengembangkan beberapa modifikasi penting dari aslinya Ide Ebenezer Howard. Dalam sebuah pamflet yang sangat berpengaruh yang diterbitkan pada tahun 1912, Nothing Rained by Overcrowding !, Unwin berpendapat bahwa perumahan harus dikembangkan pada kepadatan rendah daripada yang umum terjadi. Kebutuhan akan ruang terbuka publik, menurutnya, terkait dengan jumlah orang, sehingga penghematan di darat dari kepadatan kota yang lebih tinggi sebagian besar bersifat ilusi. Dia merekomendasikan kerapatan bersih di daerah pemukiman baru sekitar 12 rumah sampai acre (30 / hektar) - atau, dalam hal ukuran keluarga rata-rata saat ini, sekitar 50-60 orang sampai hektar (124-150 / hektar) . Standar ini diterima dalam Laporan Walor Report resmi penting tahun 1918, seperti yang telah kita lihat, dan menjadi biasa dalam skema perumahan umum tahun 1920-an dan 1930an. Wythenshawe, seperti banyak skema besar lainnya oleh departemen perumahan kota, dibangun di sekitar kepadatan ini. Baik Unwin maupun Parker secara konsisten memperdebatkan prinsip Howard yang murah hati sabuk hijau di sekitar komunitas baru. Dalam istilah grafis Unwin, yang digunakan dalam rencana regional yang dia produksi untuk wilayah London pada akhir 1920-an, mereka akan menjadi kota dengan latar belakang ruang terbuka - bukan kotakota yang dikelilingi oleh sabuk hijau, dengan penggunaan istilah konvensional. Tapi Parker mengembangkan gagasan itu lebih jauh lagi. Mengunjungi Amerika Serikat pada 1920-an, dia terkesan dengan eksperimen awal dalam membangun jalan raya, yaitu jalanjalan indah yang melintasi negara terbuka yang indah. Parker berpendapat bahwa 'latar belakang ruang terbuka' antar kota harus ditempati oleh jalan raya ini, sehingga memudahkan interkoneksi di antara mereka; Ini sebenarnya adalah adaptasi terhadap



Peter Hall • 40



zaman motor gagasan asli Howard (ditunjukkan pada Gambar 3.4a) sebuah perkeretaapian antar-kota. Konsep Parker tentang parkway ditunjukkan pada Gambar 3.4b; dia benar-benar berhasil setengah membangunnya di tengah Wythenshawe (lihat Gambar 3.4c), dan kemudian selesai sebagai M6 di utara Cheshire Jalan tol, meski tidak seperti yang dimaksudkannya. Terakhir, di Wythenshawe, Parker menggunakan gagasan lain yang dia dapatkan di majalah Amerika Serikat, yang sebenarnya merupakan perkembangan logis dari gagasan Howard sendiri: gagasan untuk membagi kota menjadi unit lingkungan yang diartikulasikan dengan jelas. Rencana dasar Wythenshawe yang benar-benar selesai menunjukkan pengaruh dari gagasan ini. Untuk melihat asal-usulnya, sekarang kita perlu mengikuti tradisi pemikiran Anglo-Amerika Atlantik.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 41



Tempat 3.2 Letchworth dari udara, menunjukkan fisiognomi umum kota saat ini. Ruang terbuka hijau besar di pusat kota dengan setia mengikuti rencana skematik aslinya dalam buku Howard. Industri sejajar sepanjang jalur kereta api, yang ada sebelum bekerja di kota dimulai.



Peter Hall • 42



Gambar 3.4 (a) dan (b) prinsip parkway Barry Parker; (c) ekspresinya di Wythenshawe, 1930. Parker, asisten Unwin untuk Letchworth Garden City, kemudian mengembangkan gagasan tentang parkway: sebuah jalan yang indah yang berjalan melalui irisan ruang hijau antara jalur pembangunan perkotaan. Dia mencoba menerapkan gagasan tersebut di pusat kota satelit Wythenshawe untuk kota Manchester, namun tidak selesai sesuai dengan konsepsinya yang asli.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 43



Clarence Perry, Clarence Stein dan H. Alker Tripp Dalam diagram teoretis Howard tentang Garden City-nya, terbit tahun 1898, dia membagi kota menjadi 'bangsal' sekitar 5.000 orang, yang masing-masing berisi toko lokal, sekolah dan layanan lainnya. Ini, dalam embrio, adalah asal usul gagasan unit lingkungan, yang pada intinya hanya bersifat pragmatis: layanan tertentu, yang diberikan setiap hari untuk kelompok penduduk yang tidak dapat atau tidak ingin bepergian (ibu rumah tangga dan anak kecil) , harus disediakan di tempat sentral yang mudah diakses bagi masyarakat lokal yang cukup kecil, dalam jarak berjalan kaki dari semua rumah di komunitas tersebut. Bergantung pada kepadatan hunian, gagasan tentang jarak berjalan yang nyaman akan menentukan batas beberapa ribu orang untuk masing-masing unit ini. Ini masuk akal secara psikologis untuk memberi unit semacam itu identitas yang jelas bagi orang-orang yang tinggal di dalamnya, dengan mengatur rumah dan jalanan sehingga mereka berfokus pada layanan pusat dan memberikan batasan yang jelas ke luar Namun, di Amerika Serikat, gagasan tersebut diambil lebih jauh selama persiapan Rencana Regional New York di tahun 1920an. (Rencana multi-volume besar ini, yang disiapkan sepenuhnya oleh sebuah organisasi sukarela, adalah salah satu tonggak dari perencanaan dua puluh abad.) Salah satu penyumbang rencana ini, Clarence Perry (18721944), di sana mengembangkan gagasan tentang unit lingkungan, tidak hanya sebagai perangkat pragmatis, tapi sebagai rekayasa sosial yang disengaja yang akan membantu orang mencapai rasa identitas dengan masyarakat dan tempat itu. (Dia mendasarkannya pada model taman pinggiran kota, Forest Hills Gardens di New York City, yang telah dia bantu rencanakan pada tahun 1912.) Karena ini tidak ada pembenaran empiris, dan belum banyak yang muncul sejak; Meskipun beberapa pekerjaan penting yang dilakukan untuk Komisi Kerajaan untuk Pemerintah Daerah di Inggris, dan diterbitkan pada tahun 1967, menunjukkan bahwa kebanyakan identifikasi utama masyarakat adalah area yang sangat kecil. Tapi hanya dalam hal perencanaan fisik, pekerjaan Perry memang memberi ketegasan pada gagasan lingkungan. Dia menyarankan agar daerah tangkapan tersebut terdiri dari daerah tangkapan air dari sekolah dasar, yang mencakup sekitar setengah atau tiga perempat mil ke segala arah dan berisi sekitar 1.000 keluarga - atau sekitar 5.000 orang, dalam hal ukuran keluarga rata-rata saat itu. Itu akan dibatasi oleh jalan raya utama, yang anak-anak seharusnya tidak diharapkan untuk menyeberang (Gambar 3.5) tidak diharapkan untuk menyeberang (Gambar 3.5). Ide penting dari unit lingkungan, seperti yang dikembangkan oleh Perry – sekalipun bukan beberapa rinciannya, seperti menempatkan toko di sudut-sudut unit di persimpangan jalan lalu lintas - dengan antusias diambil oleh perencana Inggris di kotakota baru dan di beberapa kota setelah Perang Dunia Kedua; pengaruhnya ada dimanamana untuk dilihat. Sejak awal 1960-an, bagaimanapun, telah masuk untuk meningkatkan kritik. Sebuah makalah berpengaruh yang diterbitkan pada tahun 1963 oleh Christopher Alexander, seorang muda Inggris yang berekspresi ke Amerika Serikat, yang disebut A City Is Not a Tree, mengemukakan bahwa secara sosiologis keseluruhan gagasan itu salah: orang yang berbeda memiliki beragam kebutuhan akan layanan lokal, dan prinsip pilihan adalah yang terpenting Dalam pandangannya, kota-kota yang tumbuh secara alami menunjukkan struktur permukiman yang lebih kompleks, dengan ladang-ladang dan sekolah-sekolah yang tumpang tindih; perencana harus bertujuan untuk mereproduksi



Peter Hall • 44



varietas dan kebebasan memilih ini. Rencana induk untuk kota baru Milton Keynes, yang diterbitkan pada tahun 1969, adalah salah satu yang pertama untuk dicerminkan ide ini Sementara itu, rekan dekat Perry - Clarence Stein (1882-1975), seorang arsitekperencana yang bekerja di wilayah New York - telah mengambil konsep lingkungan lebih jauh. Stein adalah salah satu perencana fisik pertama, selain Parker di Inggris dan Le Corbusier di Prancis, untuk sepenuhnya mengenali implikasi kepemilikan massal mobil pribadi. Dia memahami prinsip bahwa di daerah pemukiman setempat, kebutuhan di atas semuanya adalah untuk memisahkan rute pejalan kaki yang digunakan untuk perjalanan lokal - terutama oleh ibu rumah tangga dan anak-anak - dari rute yang digunakan oleh lalu lintas mobil. Dalam pengembangan kota baru di Radburn, New Jersey Utara (1933), yang memulai namun tidak pernah terselesaikan, ia menerapkan ide-ide dengan mengembangkan suatu sistem yang terpisah dari jalur pejalanan kaki, yang dicapai dari belakang pintu rumah, yang melewati area terbuka umum antara rumah-rumah, dan kemudian menyebrang melalui bawah jalan.



Gambar 3.5 Prinsip 'lingkungan unit'. Pertama kali dikembangkan oleh arsitek Amerikaplanner Clarence Perry dalam merayakan New York Regional Plan tahun 1920-an, prinsip ini didasarkan pada daerah tangkapan yang alami dari fasilitas komunitas sekolah dasar dan toko-toko lokal. Itu disalin oleh Parker di Wythenshawe dan kemudian menyebar secara luas di Inggris Plans setelah perang dunia kedua.



Jalan tersebut pada gilirannya, dirancang sesuai dengan prinsip hirarkis, dengan jalur utama memberi akses ke distributor lokal dan kemudian pada jalan akses lokal yang dirancang prinsip cul-de-sac (jalan buntu), yang melayani kelompok rumah kecil (Plate 3.3). Tata Letak Radburn, seperti yang diketahui, diterapkan oleh Stein dalam satu atau dua perkembangan lainnya di Amerika Serikat pada tahun 1930an, namun hanya diadopsi di Inggris setelah Perang Dunia kedua; faktanya, sebagian besar contohnya berasal dari akhir tahun 1950-an atau setelahnya. Hanya sedikit dari mereka yang memiliki pesona dan kemudahan mendesain di bagian Radburn itu sendiri. Pengalihan ide Stein ke Atlantik ke Inggris, digabungkan Dengan gagasan lingkungan Perry, datang melalui rute yang aneh. Pada tahun 1942 sebuah imajinatif Asisten Komisaris Polisi (Lalu Lintas) di Scotland's Scotland Yard, bernama H. Alker Tripp (1883-1954), menerbitkan sebuah buku tipis berjudul Town Planning and Traffic. Meskipun Tidak ada bukti langsung bahwa Tripp mengetahui karya Perry atau Stein, tampaknya mungkin bahwa dia telah membacanya. Saran paling baru dalam buku ini



Perencanaan Wilayah dan Kota • 45



adalah gagasan bahwa setelahnya perang kota-kota Inggris harus direkonstruksi berdasarkan daerah sekitar. Alih-alih jalan kota yang menyajikan beragam fungsi dan memiliki banyak akses Jalan-jalan lokal, sehingga menimbulkan kemacetan dan kecelakaan, Tripp berargumen untuk sebuah hirarki jalan di mana jalan arteri atau subarahan utama dipisahkan dengan tajam dari jalan-jalan lokal, dengan akses sesekali, dan juga bebas dari pengembangan langsung. Jalan raya berkapasitas tinggi dan bebas aliran ini akan menentukan blok besar kota, masing-masing akan memiliki toko sendiri dan layanan lokal. Tripp menggambarkan gagasan itu secara grafis dalam bukunya dengan menerapkannya pada bagian yang kotor (dan sangat dicari) pada East End London (Gambar 3.6).



Tempat 3.3 Dua pemandangan Radburn, New Jersey, AS, sebuah kota yang dirancang pada awal 1930an oleh orang Amerika arsitek Clarence Stein. Ini adalah rekaman yang terekam pertama dari segregasi pejalan kaki yang direncanakan dari lalu lintas kendaraan, dan memberinya nama Radburn Layout, banyak digunakan dalam rencana Inggris dari akhir 1950an dan seterusnya.



Buku Tripp datang pada waktu yang tepat. Karena pada saat itu Patrick Abercrombie – si Perencana profesional yang paling terkenal di Inggris pada saat itu bekerja dengan direktur arsitek dari London County Council, J.H. Forshaw, dan asisten briliannya Wesley Dougill, dalam rencana rekonstruksi setelah perang untuk London. Di bagian penting dari rencana (yang diterbitkan pada tahun 1943) Abercrombie dan Forshaw menyerukan meluas penerapan prinsip pracetak ke London, dan mengilustrasikan aplikasinya ke dua area kritis dimana lalu lintas mengancam kehidupan kota dan zona sekitar.



Peter Hall • 46



Gambar 3.6 Diagram daerah Sir Alker Tripp. Tripp, seorang polisi lalu lintas senior di Scotland Yard, melamar idenya ke bagian East End London. Jalan utama sebagian besar ditutup dari sisi lokal akses, untuk memberikan arus lalu lintas dan keamanan yang lebih baik; daerah pemukiman akan terlindungi dari lalu lintas yang padat. Pengaturan ini nantinya akan dipertanyakan oleh para praktisi 'urbanisme baru'.



Westminster Abbey, dan universitas di Bloomsbury barat (Gambar 3.7). Ironisnya, di daerah lain tidak ada ide yang pernah diterapkan; Memang, pada akhir tahun 1950 sebuah skema lalu lintas satu arah baru benar-benar diarahkan melalui lalu lintas melalui pusat wilayah Abercrombie's Bloomsbury. Tapi di tempat lain terutama dalam rekonstruksi pasca perang di pusat kota Coventry, salah satu kota paling terkenal di Inggris - ide tersebut dipekerjakan untuk efek yang baik.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 47



Gambar 3.7 Abercrombie's Bloomsbury Precinct, dari County of London Plan, 1943. Patrick Abercrombie dan J.H. Forshaw menerapkan prinsip Tripp ke daerah sekitar British Museum dan University of London. Beberapa pekerjaan penting telah selesai, namun gagasan tersebut tidak sepenuhnya terwujud; sekitar enam puluh tahun kemudian lalu lintas benar-benar disalurkan melalui kantor polisi dalam sistem satu arah



Patrick Geddes dan Patrick Abercrombie Sumbangan Abercrombie yang paling menonjol untuk teori dan praktik perencanaan Anglo-Amerika. Namun dibuat untuk memperluas perencanaan kota ke skala yang lebih luas. Dimana skalanya memuat kota dan seluruh wilayah sekitarnya dalam satu perencanaan. Untuk mengerti Tradisi ini dan cara Abercrombie sesuai dengan itu, perlu untuk kembali beberapa cara dan mempertimbangkan bagaimana tradisi Ebenezer Howard dikembangkan di negara lain, sedikit arah yang berbeda.



Peter Hall • 48



Dari tahun 1883 sampai 1919 seorang ahli biologi Skotlandia visioner, Patrick Geddes (1854-1932), mengajar di University of Dundee, tapi melakukan sebagian besar karyanya yang paling penting di universitasnya yang terkenal menara pandangan di Edinburgh. Pikiran luar biasa Geddes segera membawanya pergi biologi konvensional ke daerah yang sekarang kita harus kenali sebagai ekologi manusia: hubungannya antara manusia dan lingkungannya. Pada gilirannya dia dibawa ke sebuah studi yang sistematis dari kekuatan yang membentuk pertumbuhan dan perubahan di kota-kota modern, yang memuncak dalam karya-karyanya Kota-kota dalam Evolusi (diterbitkan pada tahun 1915, tapi kebanyakan ditulis sekitar tahun 1910). Untuk memahami sifat pencapaian Geddes, seperti Howard, perlu untuk menempatkan buku dalam konteks waktunya. Geografi manusia, yang telah berkembang Begitu halus di Prancis selama dekade pertama abad ke20 di tangan semacam itu Praktisi seperti Vidal de la Blache dan Albert Demangeon, adalah orang yang hampir tidak dikenal belajar di Inggris; hanya satu orang, H.J. Mackinder, menyimpan subjeknya tetap hidup, di Universitas dari Oxford Tapi Geddes sangat mengenal tradisi belajar ini, dan juga dengan terkait karya sosiolog Prancis P.G.F. le bermain Keduanya menekankan intim dan hubungan halus yang ada antara pemukiman manusia dan tanah, melalui sifat ekonomi lokal; di triad le Play yang terkenal, hubungan Place-Work-Folk adalah studi mendasar tentang orang-orang yang tinggal di dalam dan di tanah mereka. Kontribusi Geddes terhadap perencanaan adalah dengan mendasarkannya pada studi tentang realitas: analisis dekat pola permukiman dan lingkungan ekonomi lokal. Hal ini membawanya pergi tepat di luar batas konvensional kota, dan untuk menekankan wilayah alam - unit analisis analisis ahli geografi Prancis - sebagai kerangka dasar perencanaan. Saat ini, ketika begitu banyak siswa dilatih dalam prinsip dasar geografi manusia Di sekolah, semua ini nampaknya sangat jelas dan familiar. Tapi, terbit kapan pun Perencanaan untuk sebagian besar praktisi adalah studi tentang desain kewarganegaraan pada tingkat yang cukup lokal semacam arsitektur terapan - itu cukup revolusioner. Howard sudah mengantisipasinya perubahan skala; Analisis masalahnya, dan solusinya, adalah masalah regional. Sumbangan Geddes adalah mewujudkan realitas di tulang telanjang daerah Ide : akhirnya, geografi manusia adalah untuk memberikan dasar perencanaan. Dari sinilah datang Metode kerja Geddes, yang menjadi bagian dari urutan perencanaan standar :survei wilayah, karakteristik dan trennya, diikuti oleh analisis survei, hanya diikuti oleh rencana sebenarnya. Geddes, lebih dari siapa pun, memberi perencanaan yang logis struktur. Tapi kontribusinya tidak berakhir di situ. Analisisnya tentang kota-kota dalam evolusi membawanya ke sana apa yang kemudian sebuah kesimpulan baru Desentralisasi di tingkat kota, kita lihat di Bab 2, Sudah pada waktu itu menyebabkan kota menyebar lebih luas. Tapi di samping itu, dasar tertentu faktor lokasi - tarikan ladang batubara pada awal abad 19, yang alami nodalitas diberikan pada daerah tertentu dengan cara kereta api, jalan dan kanal diikuti rute alam, skala ekonomi dan aglomerasi di industri - sudah ada menyebabkan konsentrasi pembangunan perkotaan yang ditandai di daerah tertentu, seperti West Midlands, Lancashire, Skotlandia tengah di Inggris, atau lapangan batubara Ruhr di Indonesia Jerman. Geddes menunjukkan bahwa di daerah ini pertumbuhan pinggiran kota menyebabkan sebuah kecenderungan kota-kota untuk bergabung menjadi aglomerasi perkotaan raksasa atau konurbasi Pertama kali kata ini digunakan dalam bahasa Inggris.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 49



Kesimpulan Geddes menarik adalah hal yang logis: jika ini terjadi dan akan terjadi terus terjadi, di bawah tekanan kekuatan ekonomi dan sosial, perencanaan kota harus dimasukkan ke dalam perencanaan kota dan negara, atau perencanaan seluruh daerah perkotaan meliputi sejumlah kota dan lingkungan sekitarnya. Howard dan pendukungnya telah mengambil kesimpulan yang sama; dan antara kedua dunia perang, dibantu dengan kuat oleh tulisan persuasi dari pengikut Geddes di Amerika Lewis Mumford - yang teksnya 1938 Budaya Kota menjadi hampir kitab suci Injil Gerakan perencanaan daerah,idenya mendapatkan banyak kepercayaan di antara perencana pemikiran dan administrator. Unwin sendiri ditugaskan untuk menyiapkan sebuah nasihat rencana untuk London dan wilayahnya, meskipun dana kehabisan depresi pada 1931-3 sebelumnya itu bisa diselesaikan dengan benar. Sudah, di sini, Unwin menerapkan gagasan Howard ke skema yang direncanakan untuk desentralisasi skala besar orang-orang dan pekerjaan dari London ke kota satelit di County Counties sekitarnya. Dalam rencana ini dapat dilihat kuman dari Greater London Plan tahun 1944, dimana Patrick Abercrombie (1879-1957) disiapkan atas permintaan langsung pemerintah Inggris. (Adalah penting bahwa dalam kasus ini, seperti di tempat lain, pengaturan yang luar biasa harus dilakukan dibuat untuk mempersiapkan bahkan rencana penasehat untuk seluruh daerah perkotaan; mesin yang ada pemerintah daerah cukup tidak memadai dalam skala untuk tujuan itu.) Tapi Abercrombie's Prestasi besar adalah mengelas kompleks gagasan ini, mulai dari Howard sampai Geddes sampai Unwin, dan mengubahnya menjadi cetak biru grafis untuk pengembangan masa depan yang hebat wilayah - sebuah wilayah yang berpusat di kota metropolis namun membentang sejauh 30 mil (50 km) itu ke segala arah, dan mencakup lebih dari 10 juta orang. Tujuan yang luas dari Rencananya pada dasarnya Howard: itu adalah desentralisasi yang direncanakan ratusan ribu orang orang-orang dari kota raksasa yang penuh sesak dan pendirian mereka yang hebatserangkaian komunitas terencana baru, yang sejak awal akan mandiri kota untuk tinggal dan bekerja Metode ini pada dasarnya adalah survei Geddes tentang daerah tersebut Seperti itu, termasuk tren historis yang bisa diamati, diikuti secara sistematis analisis masalah, diikuti dengan produksi rencananya. Tapi sapuan bagus dari penelitian ini, kepastian karakteristiknya, dan kualitas kejernihan kartunnya pada dasarnya milik Abercrombie sendiri. Namun, Greater London Plan pada dasarnya termasuk dalam cerita perkembangan perencanaan Inggris pada saat yang kedua Perang Dunia, yang saya perlakukan di Bab 4. Kita akan menyimpan diskusi penuh sampai saat itu.



Frank Lloyd Wright Untuk tokoh penting terakhir dalam tradisi Anglo-Amerika kita harus kembali ke Atlantis. Frank Lloyd Wright (1869-1959) tidak sesuai dengan garis perkembangan diuraikan di halaman sebelumnya, atau ke garis apapun sama sekali. Adalah pas untuk membuatnya bertahan Dalam rangkaian ini, karena gagasannya tentang perencanaan kota sangat berbeda secara mendasar dengan sekolah Continental. Yang terpenting, mereka berdiri di tempat yang paling berlawanan yang dari Le Corbusier, satu-satunya master arsitektur modern lainnya yang gagasannya perencanaan yang signifikan. Seperti Corbusier, monumen Wright yang paling terkenal adalah bangunan perseorangannya, beberapa di antaranya merupakan tonggak sejarah gerakan modern; gagasannya untuk perencanaan a Skala yang lebih luas tidak pernah lebih jauh dari pada



Peter Hall • 50



kertas. Tapi tidak seperti Corbusier, gagasan Wright Tidak pernah terpuaskan dengan antusias oleh pengikut besar, baik di Eropa maupun di negara bagiannya asli Amerika Serikat. Namun, mereka tetap memegang kendali penting beberapa pemikir berpengaruh dalam praktik perencanaan Amerika selama tahun 1950an dan 1960an, terutama di California. Ini hanya, karena dengan cara yang sama seperti gagasan Corbusier dasarnya Eropa, jadi Wright biasanya orang Amerika. Wright mendasarkan pemikirannya pada premis sosial: bahwa hal itu diinginkan untuk dipertahankan semacam kehidupan pedesaan independen dari homesteader yang ia kenal di Wisconsin di sekitar 1890-an. Untuk ini ia menambahkan realisasi, berdasarkan penyebaran awal mobil dan bermotor di antaranya petani Amerika Utara, penggunaan mobil massal itu akan memungkinkan kota-kota menyebar luas ke pedesaan dengan mobil dan dengan arus listrik murah di mana-mana, Wright Dikatakan, kebutuhan lama untuk kegiatan berkonsentrasi di kota telah berakhir: dispersi, tidak hanya rumah tapi juga pekerjaan, akan menjadi pola masa depan. Dia mengusulkan untuk menerima ini dan untuk mendorongnya dengan mengembangkan kepadatan yang benar-benar tersebar meski direncanakan – rendah penyebaran kota, yang ia sebut Broadacre City. Di sini, setiap rumah akan dikelilingi oleh sebidang tanah, cukup untuk ditanami; rumah-rumah akan dihubungkan oleh jalan raya superhighways. Memberikan perjalanan yang mudah dan cepat dengan mobil ke segala arah. Sepanjang jalan raya ini dia mengusulkan sebuah peradaban pinggir jalan yang direncanakan, di mana stasiun bensin akan tumbuh secara alami ke dalam emporium untuk keseluruhan area; Dengan demikian ia mengantisipasi out-of-town pusat perbelanjaan sekitar dua puluh tahun sebelum benar-benar tiba di Amerika Utara (Gambar 3.8). Sebenarnya, deskripsi Wright tentang Broadacre City terbukti sangat tidak akurat gambar bentuk pemukiman khas Amerika Utara setelah Dunia Kedua Perang - kecuali hari ini lot seluas 1/2 hektar atau 1 hektar (0,2-0,4 ha) tumbuh sangat sedikit makanan untuk mendukung keluarga mereka. Bentuknya dikembangkan tanpa mendasari basis sosial itu Wright sangat berharap.



Tradisi Eropa Perencanaan sebagai tradisi di Eropa kembali ke Yunani kuno. Pada abad ke-19 ia menghasilkan desain yang dirayakan seperti rekonstruksi Paris di bawah Georges Eugenne Haussmann (1890-1891), yang memberlakukan pola baru jalan raya yang luas dan taman besar pada pola jalan labirin sebelumnya. Tapi karena tugas kita di sini adalah memahami bagaimana ide baru mengubah perencanaan kota menjadi perencanaan kotadaerah, kita lagi melihat para visioner.



Arturo Soria y Mata Seperti yang dipikirkan oleh banyak pemikir lain di sini, wakil pertama dari tradisi Eropa yang menentang, insinyur Spanyol Arturo Soria y Mata (1844-1920), berutang tempatnya dalam sejarah mengenai pentingnya satu gagasan dasar. Pada tahun 1882 ia mengusulkan untuk mengembangkan kota linier (La Ciudad lineal), untuk dikembangkan di sepanjang sumbu kecepatan tinggi, transportasi dengan intensitas tinggi dari kota yang ada (Gambar 3.9). Argumennya adalah bahwa di bawah pengaruh bentuk transportasi massal yang



Perencanaan Wilayah dan Kota • 51



baru, kota cenderung menganggap bentuk linier seperti itu saat tumbuh - sebuah argumen seperti pada Bab 2, mengalami pembenaran pada saat itu. Gagasan Soria y Mata ambisius jika tidak ada yang lain: dia mengusulkan agar kota liniernya bisa melintasi Eropa dari Cadiz di Spanyol ke St Petersburg di Rusia, dengan jarak total 1.800 mil (2.900 km). Sebenarnya, dia hanya berhasil membangun beberapa kilometer di luar Madrid; ini masih bertahan, meski sulit untuk dipetik di peta atau di lapangan, karena mereka telah ditelan dalam pertumbuhan amorf kota modern. Dalam beberapa hal bentuknya tampak kuno saat ini: jalan utama membentang lurus melalui pusat linier kota, membawa sebuah tram (sejak dibatalkan), dengan blok perumahan yang agak geometris di kedua sisinya. Dan sepertinya tidak ada keraguan dari pengalaman bahwa bentuk seperti itu sulit dan mahal untuk dibangun; Selanjutnya, meski perjalanan komuter bisa berlangsung cepat, mereka pasti akan lama. Meski demikian, idenya senantiasa menikmati popularitas di kalangan perencana, alasan bahwa ia memiliki beberapa kualitas bagus. Ini sesuai dengan kebutuhan untuk memanfaatkan investasi mahal dalam jalur baru komunikasi cepat, apakah ini adalah kereta api abad ke-19 atau jalan raya abad ke-20. Namun, dalam kedua kasus ini, bentuk permukiman yang paling mungkin timbul tidak linier, melainkan serangkaian gumpalan di sekitar stasiun atau simpang susun pada rute berkecepatan tinggi.) Dan hal itu memberi akses mudah ke pedesaan terbuka terdekat. . Selanjutnya, ia dapat merespons secara otomatis kebutuhan pertumbuhan lebih lanjut, dengan penambahan sederhana di ujung; itu tidak perlu beroperasi melalui sabuk pengaman hijau, seperti yang harus dimiliki oleh taman Ebenezer Howard. Jadi tidak mengherankan jika bentuknya sering muncul dalam rencana regional sebagai alternatif paling jelas bagi tradisi Howard-Abercrombie. Parker parkway adalah salah satu contoh yang terkenal.



Peter Hall • 52



Gambar 3.8 Broadacre City - konsep perencanaan arsitek Amerika terkenal dan perencana Frank Lloyd Wright pada tahun 1930an. Rumah keluarga tunggal, masing-masing dikelilingi oleh sebidang tanah, memungkinkan setiap keluarga menanam makanan untuk dikonsumsi sendiri. Transportasi dengan mobil, dan stasiun bensin ('gas') menjadi fokus belanja dan layanan. Konsep ini sangat kontras dengan ide perencana Eropa seperti Corbusier.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 53



Peter Hall • 54



Gambar 3.9 Kota Linear, 1882. Konsep arsitek Spanyol Arturo Soria y Mata ini, yang didasarkan pada sistem transit cepat tengah, sebenarnya dimulai di luar Madrid namun kini telah ditelan dalam perkembangan umum kota. Ini sangat berpengaruh dalam banyak rencana perkotaan abad ke-20.



rencana MARS untuk London (1943), produk dari grup arsitek, digunakan: variannya, pada periode pasca perang, telah muncul dalam rencana untuk Kopenhagen (1948), Washington (1961), Paris (1965) dan Stockholm (1966). Beberapa dari rencana ini dibahas secara lebih rinci di Bab 7. Tetapi satu hal dapat dibuat di sini baik di Washington maupun di Paris, terbukti sangat sulit untuk mempertahankan rencana tersebut dalam menghadapi usaha pribadi untuk membangun di ruang-ruang yang tersisa di antara jarijari atau sumbu pertumbuhan perkotaan. Klaim bahwa kota linear adalah bentuk alami oleh karena itu, sepertinya tidak dibenarkan.



Tony Garnier Dan Ernst May Kota kebun segera diekspor melintasi Selat. Tapi anehnya di Prancis, ungkapan yang paling terkenal tampaknya terjadi secara spontan, pada saat yang sama dengan Howard menulis, tanpa interaksi timbal balik. Tony Garnier (1869-1948), seorang arsitek yang bekerja terutama di kota Lyon, diproduksi pada tahun 1898 pada tahun yang sama persis seperti yang dipublikasikan oleh Howard - sebuah desain untuk sebuah kota industri (Cité industrielle) yang, seperti kota taman Howard, adalah untuk jadilah pemukiman baru mandiri dengan industri dan tempat tinggalnya sendiri yang dekat. Situs sebenarnya yang dipilih Garnier untuk menggambarkan rencananya berada di luar Lyon, dan di atasnya Garnier menempatkan sebuah kota memanjang yang agak aneh, yang dikembangkan di grid linier. Rencana lokasi, kemudian, tidak orisinil; Tapi yang merinci, dengan rumah keluarga tunggal di kebun mereka sendiri, sungguh luar biasa bagi Prancis pada masa itu.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 55



Lebih jauh lagi, dan mungkin fitur yang paling mencolok, rumah-rumah Garnier memanfaatkan sepenuhnya teknik konstruksi beton yang baru - mengantisipasi, dalam beberapa hal, desain Le Corbusier lebih dari dua puluh tahun kedepan. Industri Cité tidak pernah dibangun, dan meskipun kota-kota taman dibangun di sekitar Paris Selama tahun 1920an dan 1930an, kebanyakan mereka menyimpang dalam praktik dari model bahasa Inggris mereka. Mereka berisi proporsi blok apartemen yang tinggi, dan luar biasa terutama untuk penggunaan ruang terbuka mereka yang lebih bebas dalam bentuk kotak dan taman umum. Namun demikian, mengingat kualitas perumahan kelas pekerja Paris yang padat dan tidak sehat saat itu, merupakan pencapaian besar terutama untuk penggunaan ruang terbuka mereka yang lebih bebas dalam bentuk kotak dan taman umum. Namun Bahkan ini, mengingat kualitas kelas pekerja Paris yang padat dan tidak sehat Perumahan pada saat itu, merupakan prestasi besar. Di Jerman juga pergerakan kota kebun berakar lebih awal, dan di sana ia menghasilkan beberapa hasil yang menarik Yang paling menonjol adalah di kota Frankfurt am Main, di mana di 1920 perencana kota dan arsitek Ernst May (1886-1970) mengembangkan serangkaian satelit kota (Trabantenstädte) di lahan terbuka di luar batasbatas bangunan, dan terpisah dari kota yang tepat dengan sabuk hijau. Ini bukan kota taman sejati pada model Howard, Bagi kebanyakan pekerja harus bolak-balik ke kota dalam hal itu mereka agak mirip perkembangan Wythenshawe di Manchester pada waktu yang hampir bersamaan, tapi mereka yang luar biasa untuk perawatan desain rinci mereka, di mana May dikombinasikan tanpa kompromi penggunaan gaya fungsional baru dari arsitektur dengan penggunaan lowrise gratis blok apartemen, semua diatur dalam lansekap taman. Padahal bentuk aslinya dari satelit Kota-kota hampir hilang dalam pertumbuhan kota sejak Perang Dunia Kedua, iniDesain detil bertahan untuk mengesankan pengunjung kontemporer. Hanya Berlin, tempat Martin Wagner adalah perencana kota, mencapai tingkat desain tinggi yang konsisten di satelitnya kota selama tahun-tahun tersebut.



Le Corbusier Arsitek kelahiran Swiss Charles Edouard Jeanneret (1887-1965), yang di awal hidupnya Karir profesional mengadopsi nama samaran Le Corbusier, berdiri bersama Frank Lloyd Wright, Walter Gropius dan Mies van der Rohe sebagai salah satu pencipta modern gerakan dalam arsitektur; dan di kalangan masyarakat umum ketenarannya mungkin lebih besar dari pada yang lainnya. Namun prestasinya yang paling terkenal adalah sebuah Berbagai bangunan individu yang menakjubkan tercapainya tak terhapuskan dengan kepribadiannya, dari Villa Savoye di Passy (1929-30) ke kapel Notre Dame en Haut di Ronchamp dekat Belfort (1950-3), kontribusinya yang paling menonjol sebagai pemikir dan penulis adalah sebagai seorang perencana kota dalam skala besar. Dari sejumlah desain yang dibuat Corbusier untuk rekonstruksi kota, atau permukiman baru - keduanya di Prancis, tempat dia bekerja kehidupan profesionalnya, dan secara luas di seluruh dunia - sedikit terwujud. Yang paling menonjol adalah Unite d'Habitation (1946-52) di Marseilles di Prancis, dan proyek agungnya untuk ibu kota Punjab di Chandigarh (19507), yang baru saja selesai setelah kematiannya Gagasan utamanya tentang perencanaan terkandung dalam dua buku penting, The City of Tomorrow (1922) dan The Radiant City (radius La Ville, 1933), yang tersedia di



Peter Hall • 56



Terjemahan Inggris. Namun, Corbusier tidak menerjemahkan atau merangkum dengan mudah. Kata-kata itu dicurahkan tanpa urutan logis tertentu, disertai dengan diagram yang sering berisi arti sebenarnya dari apa yang sedang dikatakan; buku tersebut sepertinya terdiri dari koleksi kertas disatukan tanpa prinsip yang konsisten; Gayanya sangat retoris, dan sering bahkan deklamasi. Tapi sejauh mungkin membuat ringkasan yang sangat bagus, miliknya Gagasan tampaknya mengurangi diri menjadi sejumlah kecil proposisi. Yang pertama adalah bahwa kota tradisional telah menjadi usang secara fungsional, karena lokasinya meningkatkan ukuran dan meningkatkan kemacetan di pusat. Seiring pertumbuhan massa kota penambahan konsentris, semakin banyak tekanan ditempatkan pada komunikasi wilayah paling dalam, di atas semua kawasan pusat bisnis, yang memiliki aksesibilitas terbesar dan di mana semua bisnis menginginkannya. Contoh klasik Corbusier, sering dikutip, adalah Pulau Manhattan dengan gedung pencakar langit dan kemacetannya. Yang kedua adalah paradoks bahwa kemacetan bisa disembuhkan dengan cara bertambah kepadatannya. Ada kunci untuk ini, tentu saja kepadatannya harus ditingkatkan pada satu skala analisis, namun menurun pada tingkat yang lain. Secara lokal, akan ada kerapatan yang sangat tinggi dalam bentuk bangunan besar dan tinggi; Tapi di sekitar masing-masing proporsi ini sangat tinggi dari ruang yang tersedia Corbusier menganjurkan 95 persen - bisa dan seharusnya dibiarkan terbuka. Pemandangan yang dia anjurkan, yang bisa dilihat dalam banyak tulisannya Dari rencana Paris-nya tahun 1922 dan seterusnya, oleh karena itu, gedung pencakar langit dipisahkan oleh area yang sangat luas untuk mengintervensi ruang terbuka. Dengan demikian Corbusier mampu meraih prestasi dari kepadatan keseluruhan yang sangat tinggi - dengan sampai 1.000 orang ke lahan hunian bersih (2.500 / hektar) dan banyak lagi - sambil membiarkan sebagian besar tanah tidak terpasang (Gambar 3.10 dan Pelat 3.4).



Perencanaan Wilayah dan Kota • 57 Gambar 3.10 Radiant Kota (La Ville radieuse). Le Corbusier, orang SwissArsitek Perancis dan perencana, dikembangkan selama tahun 1920 dan 1930an ide kota dengan lokal sangat tinggi konsentrasi populasi tinggi bangunan, yang akan biarkan sebagian besar tanah ruang dibiarkan terbuka. Gagasannya terbukti sangat berpengaruh untuk keseluruhan generasi perencana setelah Perang Dunia Kedua.



Peter Hall • 58



Tempat 3.4 Radius La Ville, seperti yang terlihat dari udara. Ini adalah konsep imajinatif Corbusier sendiri kota berseri-seri nya. Blok menara salib dirancang untuk menerima cahaya maksimum ke apartemen. Arus lalu lintas yang padat di jalan motorway ditangani oleh simpang susun kompleks.



Proposisi ketiga menyangkut distribusi kepadatan di dalam kota. Secara tradisional, seperti yang kita catat di Bab 2, kepadatan penduduk hunian lebih tinggi pusat kota daripada di tepi. Sejak berkembangnya transportasi perkotaan massal Dari tahun 1860an dan seterusnya, 'densitas gradien' telah diratakan sedikit, dengan kepadatan rendah di pusat-pusat dan kerapatan yang agak lebih tinggi lebih jauh daripada kepadatan pedesaan yang digunakan untuk memperoleh; Tapi cukup mencolok, dan di kontinental Kota-kota Eropa (dan juga beberapa kota di Amerika, seperti New York) jauh lebih banyak diucapkan dari pada di Inggris. Selanjutnya, ada gradien yang bahkan lebih menonjol lagi kepadatan kerja, dengan konsentrasi bertahan yang besar di dekat pusat. Corbusier mengusulkan untuk menyingkirkan semua ini dengan mengganti kepadatan yang hampir sama di seluruh penjuru kota. Hal ini akan mengurangi tekanan pada distrik bisnis pusat, yang akan terjadi Akibatnya hilang. Arus orang akan menjadi jauh lebih bahkan secara keseluruhan kota, bukan radial kuat mengalir masuk dan keluar dari pusat yang menjadi ciri khas kota hari ini. Keempat dan terakhir, Corbusier berpendapat bahwa bentuk urban baru ini bisa mengakomodasi sebuah sistem transportasi perkotaan yang baru dan sangat efisien, menggabungkan kedua jalur kereta api tersebut dan benar-benar memisahkan jalan raya yang ditinggikan, yang berada di atas permukaan tanah, tentu saja, di bawah tingkat di mana kebanyakan orang hidup. Corbusier bahkan mengaku punya Diciptakan, pada awal 1920-an, pertukaran jalan raya multi-level free-flow, jauh sebelumnya Struktur seperti itu dibangun di Los Angeles atau tempat lain (Plate 3.4). Untuk menghasilkan hasil yang dijanjikan penuh, dan dengan demikian terbuka terhadap pengujian dalam praktik, Rencana Corbusier perlu diterapkan dalam skala yang



Perencanaan Wilayah dan Kota • 59



sangat luas. Sendiri Diagram menunjukkan area besar di Paris, termasuk tempat bersejarah, diratakan untuk menampung bentuk baru Inilah salah satu alasan bagus mengapa terbukti sangat sulit mengeksekusi nya ide - terutama di antarwar Perancis, di mana laju pembangunan fisik itu sangat lamban - dan gagasan tentang kepadatan jarang diterapkan di manapun Dalam ekstrem dia menyarankan. Corbusier sendiri menjadi semakin frustrasi olehnya Kegagalan rencananya dijalankan, dan dia mulai memanggil otokrat seperti Louis XIV atau Napoleon III, yang memiliki keberanian untuk mengeksekusi gagasannya. Namun demikian, di perencanaan kota setelah Perang Dunia Kedua, pengaruh umum Corbusier telah terjadi tak terhitung. Seluruh generasi arsitek dan perencana dilatih pada tahun 1930an dan Kemudian dari tahun 1945 dan seterusnya datang untuk menghormati tulisan-tulisan 'Corbu'; dan dalam prakteknya setelah itu, Mereka mencoba menerapkan gagasannya pada kondisi lokal. Di Inggris, misalnya, miliknya Pengaruhnya sangat kuat di London County Council (LCC) yang terkenal. Departemen Arsitek selama tahun 1950an, pada saat menghasilkan banyak hal terbaik Pekerjaan: perkebunan Alton West yang terkenal di Roehampton di barat daya London (1959), dengan blok bertingkat di antara area taman yang indah, benar-benar Corbusian dalam konsep (lihat Plate 3.5). Seluruh penjuru Inggris mengalami perubahan yang luar biasa di kota lansekap selama akhir 1950-an dan 1960-an - sebagai perkampungan kumuh dan pembaharuan kota menghasilkan panen pencakar langit yang belum pernah terjadi sebelumnya - adalah penghiburan bisu bagi Corbusier's mempengaruhi. Entah itu baik atau buruk, generasi selanjutnya harus memutuskan. Pasti, Pada akhir tahun 1960an terjadi peningkatan volume protes atas ketidakmanusiawian blok tinggi baru; dan nampaknya ragu apakah akan dibangun lebih banyak lagi. Banyak kritikus semakin jauh, dan mempertanyakan keseluruhan filsafat kota besar pembaharuan yang penting untuk mewujudkan gagasan Corbusier. Bagaimanapun, Corbusier memiliki pengaruh lain yang lebih halus. Padahal banyak idenya Lebih intuitif daripada tepat secara ilmiah, dia memang mengajarkan perencana secara umum tentang pentingnya skala dalam analisis Gagasan bahwa kepadatan bisa bervariasi secara lokal untuk diproduksi Hasil yang sangat berbeda, sambil mempertahankan kepadatan keseluruhan tidak berubah, sangat sederhana namun pada saat yang sama sulit dipahami, yang hanya sedikit yang bisa ditangkap sebelum dia menunjukkannya. Yang sama pentingnya adalah desakannya pada kebenaran dasar bahwa konsentrasi lokal padat Orang membantu mendukung sistem transportasi massal yang mumpuni. Realisasi ini, misalnya, telah sangat penting di Stockholm yang sangat dikagumi pinggiran kota yang dibangun pada periode pasca-1950, dimana kepadatannya lebih tinggi secara sistematis stasiun kereta bawah tanah baru daripada jarak jauh.



Peter Hall • 60



Tempat 3.5 Roehampton: aplikasi praktis dari gagasan Corbusier setelah Perang Dunia Kedua oleh arsitek London County Council yang lama di perkebunan Alton West yang terkenal di barat daya London (akhir 1950-an).



Namun secara umum perbedaan mendasar antara Anglo-Amerika dan kontinental Tradisi Eropa terus berlanjut. Kedua jalur tersebut telah bercampur aduk di post-Periode 1945 daripada sebelumnya, memang benar: di banyak daerah pembaharuan perkotaan di kota-kota Inggris itu benar-benar akan sulit pada pandangan pertama untuk mengetahui apakah seseorang di Birmingham (atau Newcastle), Amsterdam, Milan atau Warsawa. Bagi banyak pembeli rumah borjuis dan Bahkan beberapa perencana di Benua Eropa telah antusiasme untuk gagasan bahasa Inggris rumah keluarga tunggal dan penciptaan komunitas baru di pedesaan. Meski begitu, mayoritas orang Inggris masih nampak lebih memilih rumah keluarga tunggal dengan taman jika diberi pilihan, sementara banyak orang di negara Continental cukup dengan tegas menganut keuntungan dari tinggal di dalam kota apartemen.



Sebuah Keputusan Dari Pemerhati Sebuah keputusan pada para pelihat Mungkin terasa sulit, pada kesan pertama, untuk lulus putusan umum pada sekelompok perencana beragam seperti yang dipertimbangkan dalam bab ini. Tapi dalam terang perbedaan yang dibuat Di Bab 1 buku ini, Anda bisa menarik beberapa kesimpulan yang berlaku hampir mereka semua. Poin pertama adalah bahwa sebagian besar perencana ini prihatin dengan produksi cetak biru, atau pernyataan tentang keadaan akhir kota (atau wilayah) yang mereka inginkan untuk melihatnya; Dalam kebanyakan kasus, mereka jauh kurang memperhatikan perencanaan secara terus menerus proses yang harus mengakomodasi kekuatan halus dan perubahan di dunia luar. Penglihatan mereka tampaknya adalah perencana sebagai penguasa maha tahu, siapa yang seharusnya membuat bentuk penyelesaian baru, dan mungkin juga menghancurkan yang lama, tanpa gangguan atau pertanyaan. Kompleksitas perencanaan dalam ekonomi campuran dimana kepentingan pribadi akan berjalan memulai sebagian besar



Perencanaan Wilayah dan Kota • 61



perkembangan yang benar-benar terjadi, atau dalam demokrasi partisipatif di mana individu dan kelompok memiliki gagasan mereka sendiri, seringkali kontradiktif tentang apa yang seharusnya terjadi - semua ini tidak ada dari tulisan sebagian besar pelopor ini. Howard dan Geddes, mungkin, adalah pengecualian terhormat sebagian besar kritik ini. Gagasan Howard mungkin tampak utopis, tapi dia tidak pernah menghindari perincian praktisnya bagaimana cara membuatnya. Geddes, bahkan lebih, secara eksplisit khawatir bahwa perencanaan harus dilakukan mulailah dengan dunia sebagaimana adanya, dan itu harus mencoba bekerja dengan tren ekonomi dan masyarakat, daripada memaksakan visi sewenang-wenangnya tentang dunia. Ini mungkin signifikan bahwa latar belakang intelektualnya berbeda dengan yang dimiliki banyak orang lain. Sebuah Arsitek, menurut definisi, mulai berpikir dalam kerangka struktur yang ingin dibangunnya; seorang ahli biologi mengubah ahli geografi-sosiolog dimulai dengan memikirkan tentang sifatnya masyarakat dan tanah yang direncanakannya. Hal ini membawa kita pada poin kedua tentang sebagian besar pelopornya. Cetak biru mereka jarang mengakui alternatif. Ada satu visi sejati tentang dunia masa depan sebagaimana mestinya, dan masing-masing melihat dirinya sebagai nabi-Nya. Ini bisa dimengerti, karena orang-orang ini adalah visioner yang mencoba didengar di dunia yang skeptis dan terkadang bermusuhan. Tapi jika idenya terlalu persuasif, ada risiko ortodoksi yang mencekik. Satu hal terakhir akan sangat jelas. Pelopor ini adalah perencana fisik yang sangat banyak. Mereka melihat masalah masyarakat dan ekonomi secara fisik, dengan sebuah solusi fisik atau spasial dalam hal susunan batu bata dan mortir tertentu, baja dan beton di tanah. Ini lagi bisa dimengerti; mereka dilatih untuk berpikir dengan cara ini dan kekhawatiran mereka adalah dengan perkembangan fisik. Meski demikian, ini Sikap membawa bahaya nyata: perencana semacam itu, dan orang-orang yang mereka ajarkan dan pengaruhi, akan datang untuk melihat semua masalah kota dan daerah sebagai solusi dalam hal ini syarat dan hanya persyaratan ini. Menurut pandangan ini, masalah malaise sosial di Kota akan dipenuhi dengan membangun lingkungan baru untuk menggantikan yang lama - yang miskin kesehatan, pendidikan yang tidak memadai, diet seimbang, perselisihan pernikahan dan kenakalan remaja semua akan pergi Begitu pula masalah sirkulasi dan kemacetan lalu lintas di kota akan ditangani dengan merancang sistem baru yang radikal sebagai bagian dari bentuk kota baru. Tentu saja, masalah akan hilang. Gagasan itu tidak semua masalah mampu melakukan solusi sederhana dalam istilah fisik ini - atau gagasan yang lebih mengganggu bahwa mungkin ada solusi lebih murah atau lebih baik untuk masalah, karakter non-fisik - Tidak sering ditemukan tulisantulisan perintis perencanaan pemikiran yang kita miliki telah berdiskusi. Juga tidak, perlu dicatat, apakah sering ditemukan dalam rencana banyak dari mereka Perencana yang tak terhitung jumlahnya yang telah dipengaruhi dan diilhami orang-orang ini. Pelihat telah membuat mereka Tandai sebanyak keterbatasan mereka karena kualitas positif mereka cukup mengejutkan sekalipun yang terakhir mungkin telah.



Bacaan Lebih Lanjut



Latar belakang penting ditemukan dalam karya Ashworth, Benevolo and the Bells (see the suggestions for further reading at the end of Chapter 2).



Peter Hall • 62



Perlakuan umum terbaik dari beberapa penulis dan pemikir yang dibahas di sini adalah John Tetlow and Anthony Goss, Homes, Towns and Traffic, 2nd edition (London: Faber, 1968), especially chapter 2. Also useful is Thomas A. Reiner, The Place of the Ideal Community in Urban Planning (Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1963). Pada (atau oleh) penulis tertentu, hal-hal berikut penting: Ebenezer Howard, Garden Cities of To-morrow (with preface by Frederic J. Osborn and introduction by Lewis Mumford, London: Faber, 1946; paperback edition, 1965); Robert Beevers, The Garden City Utopia: A Critical Biography of Ebenezer Howard (Basingstoke: Macmillan, 1987); Frank Jackson, Sir Raymond Unwin: Architect, Planner and Visionary (London: Zwemmer, 1985); Walter Creese, The Search for Environment: The Garden City Before and After, 2nd edition (New Haven, CT: Yale University Press, 1992); Patrick Geddes, Cities in Evolution (London: Benn, 1968); Marshall Stalley, Patrick Geddes: Spokesman for Man and the Environment (New Brunswick, NJ: Rutgers University Press, 1972; with a reprint of most of Cities in Evolution); and Helen Meller, Patrick Geddes: Social Evolutionist and City Planner (London: Routledge, 1990); Le Corbusier, The Radiant City (London: Faber, 1967; English translation of La Ville radieuse). Robert Fishman, Urban Utopias in the Twentieth Century: Ebenezer Howard, Frank Lloyd Wright and Le Corbusier (New York: Basic Books, 1977), is a useful comparative study. John Friedmann and Clive Weaver, Territory and Function (London: Edward Arnold, 1979), contains a very useful account of planning ideas. Anthony Sutcliffe, Towards the Planned City (Oxford: Blackwell, 1981), reviews the period 1780–1914. Gordon Cherry, Pioneers in British Town Planning (London: Architectural Press, 1981), has useful accounts of Unwin, Geddes, Osborn and others. Peter Hall, Cities of Tomorrow, 3rd edition (Oxford: Blackwell, 2002), deals with the pioneers in some detail.



CHAPTER4



PENCIPTAAN PASCAPERANG MESIN PERENCANAAN INGGRIS DARI TAHUN 1940 SAMPAI 1952



Dalam Bab 2 dan 3, kita telah berkonsentrasi pada perencanaan skala perkotaan. Tapi dalam melihat tulisan Howard, Geddes dan Abercrombie kita melihat itu, semakin Dari tahun 1900 sampai 1940, pemikir yang lebih perseptif menyadari bahwa hal itu efektif Perencanaan kota mengharuskan perencanaan lebih besar dari pada skala perkotaan skala kota dan daerah pedalaman pedesaan sekitarnya, atau bahkan beberapa kota membentuk sebuah konurbasi dan daerah pedalaman mereka yang saling tumpang tindih. Di sini berkembangnya gagasan daerah Perencanaan, dalam satu arti ekspresi yang umum digunakan, dimulai.



Munculnya ‘Masalah Regional’



Kesulitannya itu mendasar tapi cukup serius adalah bahwa ada kesamaan lainnya artinya istilah 'perencanaan daerah' dalam pemakaian modern. Arti lain ini diasumsikan Terkemuka hanya selama tahun 1930an, sebagai hasil dari depresi ekonomi besar yang sangat serius mempengaruhi hampir semua negara di dunia Barat (nonkomunis). Ini mengacu khususnya untuk perencanaan ekonomi dengan tujuan untuk pengembangan daerah. Masalah ekonomi yang serius, seperti yang ditunjukkan oleh indeks, seperti tingginya tingkat pengangguran atau rendahnya pendapatan sehubungan dengan bagian negara lainnya. Meskipun memiliki keterkaitan yang jelas dengan arti lain dari 'rencana regional ning ', itu benar-benar mewakili jenis masalah yang berbeda, menuntut keahlian yang berbeda dan umumnya, 'wilayah' yang disebut dalam perencanaan lain ini sangat berbeda dirancang, dan memiliki ukuran yang berbeda, dari 'wilayah' perencana wilayah kota. Perbedaan ini akan dibahas secara lebih rinci di Bab 5, tapi satu ilustrasi sederhana bisa diberikan disini. Di Inggris bagian paling utara termasuk ladang batu bara seperti : Northumberland, Durham, muara Tyne dan Tees, serta dataran tinggi Pennine utara dan kawasan industri terisolasi dari Cumberland barat – ada mempresentasikan masalah ekonomi sejak periode interwar seperti : industri dasar usaha pertambangan batu bara, galangan kapal dan teknik berat telah menurun berat unem pekerjaan dan pendapatan rendah terjadi pada tahun 1930an, dan selama masa pascaperang periode sebagian besar wilayah, atau keseluruhannya, telah ditunjuk sebagai pengembangan daerah atau daerah pembangunan.



Peter Hall • 64



Untuk menganalisis masalah ini dan memberikan solusi, adalah solusi yang cukup besar; Minimal, kebanyakan orang akan setuju bahwa Kawasan industri NorthumberlandDurham akan membutuhkan perawatan sebagai satu kesatuan, dan banyak akan menerima bahwa populasi yang lebih kecil di Pennines dan Cumberland barat Harus disertakan demi kenyamanan, seperti yang sebenarnya dilakukan di Utara Dewan Perencanaan Wilayah. Tapi unit seperti itu berisi cukup banyak menilai daerah kota dan daerah sekitarnya dengan daerah pedalamannya: Tyneside, Sunderland, Durham City, Darlington, Teesside dan Carlisle, untuk beberapa nama. Unit Sesuai untuk perencanaan satu jenis mungkin sama sekali tidak sesuai untuk perencanaan daerah tentu saja, tanggung jawab kedua jenis organisasi itu akan sangat berbeda, oleh karena itu hanya membingungkan untuk memberi mereka nama yang sama. Di tempat lain aku punya mengusulkan dua istilah yang mengatasi ambiguitas, Skala yang lebih besar, ekonomi berkembang Jenis perencanaan yang terbaik bisa disebut perencanaan nasional / regional karena pada dasarnya Ini menghubungkan perkembangan masing-masing daerah dengan kemajuan ekonomi nasional. Jenis perencanaan fisik skala kecil dapat dengan mudah disebut regional / lokal perencanaan karena mencoba untuk menghubungkan seluruh wilayah perkotaan dengan perkembangan di setiap bagian lokalnya. Kebutuhan akan perencanaan daerah, seperti yang telah kita lihat, sudah akan terjadi diakui saat Geddes menulis pada tahun 1915. Namun kebutuhan akan rencana nasional / regional ning menjadi sepenuhnya terbukti hanya setelah terjadinya Despresi Besar 1929-32,dan ini membantu memicu serangkaian peristiwa yang, secara kumulatif, menciptakan pos Inggris Sistem perencanaan Perang Dunia Kedua. Sebagai negara mulai muncul dari palung depresi selama 1932-6, Pengamat melihat bahwa daerah-daerah tertentu yang berada di antara yang paling parah tidak pulih dengan kecepatan yang sama seperti yang lainnya. Ini adalah kawasan industri yang lebih tua, tercipta selama Revolusi Industri dan masingmasing mengkhususkan diri pada rangkaian produk yang sempit: kapal dan teknik berat di Clydeside; batu bara, besi dan baja, kapal dan engi berat Berlapis di Inggris utaratimur; kapas dan teknik di Lancashire; batu bara di ekspor, besi dan baja di selatan Wales. Industri-industri ini, sudah jelas, telah menjadi sangat rentan terhadap perubahan ekonomi dunia: melemahnya permintaan dari primer negara produsen untuk barang industri; untuk substitusi teknologi (minyak untuk batu bara, serat sintetis untuk kapas); dan bangkitnya kekuatan industri baru yang bersaing (tekstil, misalnya di India dan Jepang). Benar, pada saat bersamaan industri baru tumbuh cepat dalam produksi dan pekerjaan. Masalahnya adalah mereka berkembang lokasi yang sangat berbeda dari yang lama yang disebut 'industri baru', mewakili abad ke-20 dari pada teknologi abad ke-19 belas (atau, seperti yang dimasukkan Geddes ke dalamnya 1915, 'neoteknik' sebagai lawan industri 'palaeotechnic') - teknik elektro, kendaraan bermotor, pesawat terbang, teknik presisi, obat-obatan, bahan makanan olahan, karet, semen dan sejumlah lainnya tumbuh dengan cepat di dalam dan sekitar London, di kota-kota seperti Slough, dan di Midlands barat (Birmingham dan konurbasi terkait) dan timur Midlands (Leicester, Nottingham, Derby dan daerah sekitar). Mereka tidak ditanamkan Mereka sendiri berada di daerah yang jauh ke utara, di mana industri pokok sedang sekarat. Hasilnya bisa ditebak: perbedaan antara kemakmuran selatan dan Midlands, dan depresi terus di utara, Wales dan Skotlandia (Pelat 4.1 dan 4.2). Pengangguran 16,8 persen di Inggris di antara orang - orang yang diasuransikan di Indonesia 1934, adalah 53,5 persen di Bishop Auckland dan lebih dari 60 persen di bagian Glamorgan; di London hanya 'hanya' 9,6 persen. Meski bermigrasi



Perencanaan Wilayah dan Kota • 65



berskala besar dari yang tertekan daerah 160.000 kiri selatan Wales dan 130.000 meninggalkan timur laut timur selama tahun 1931-9 - Tingkat pengangguran tetap tinggi di daerah tersebut sampai dengan pecahnya perang.



Komisi Barlow dan Laporannya, 1937-40 Pada tahun 1934 meningkatnya realisasi masalah memaksa pemerintah untuk mengambil tindakan: daerah yang tertekan ditunjuk 'daerah khusus', dan komisaris ditunjuk untuk mereka - satu untuk Inggris, satu untuk Skotlandia dan satu lagi untuk Wales - dengan kekuatan untuk dibelanjakan Uang publik untuk membantu menyegarkan perekonomian. 'Perdagangan perkebunan', pada model contoh perusahaan swasta yang sukses di Slough, didirikan di Lembah Tim



Tempat 4.1 Jarrow di tahun 1930an. Jarrow dikenal sebagai 'kota yang dibunuh' setelah ditutup dari galangan kapal di Tyne membuat hampir separuh pekerja laki-laki menjadi pengangguran pada awal 1930an. Kemarahan sangat kontras dengan kemakmuran kota seperti Slough.



di Tyneside dan di Treforest, dekat Pontypridd di Wales selatan. Tapi tekanan tumbuh untuk Serangan yang lebih komprehensif terhadap masalah tersebut dan akhirnya pemerintah diminta beraksi Pada tahun 1937 ia menunjuk sebuah Komisi Kerajaan untuk Distribusi Geografis dari Populasi Industri di bawah kepemimpinan Sir Anderson Montague-Barlow (1868-1951) untuk menyelidiki masalah secara komprehensif dan membuat rekomendasi. Pentingnya Komisi Barlow dalam sejarah Inggris perkotaan dan regional Perencanaan tidak akan pernah terlalu tinggi. Itu langsung bertanggung jawab, melalui rantai reac bahwa kita akan segera melacak, untuk peristiwa yang mengarah pada



Peter Hall • 66



penciptaan keseluruhan Mesin perencanaan pasca perang yang rumit selama tahun 194552. Bersama Howard, Barlow adalah nama tunggal yang paling penting dalam menelusuri evolusi yang khas Kebijakan perencanaan Inggris di tahun-tahun setelah 1945.



Tempat 4.2 Keruntuhan. Sebuah 'kota baru' yang tidak direncanakan pada tahun 1920an dan 1930an, Slough berkembang hampir seperti sebuah kecelakaan di sekitar kawasan perdagangan industri, yang merupakan basis pasokan perang yang dikonversi. Industri baru, seperti barang listrik dan motor engineering, membantu mengamankan kemakmuran dan pertumbuhan yang berkelanjutan melalui depresi awal 1930an.



ditambah Patrick Abercrombie - anggota komisi, penandatangan influensinya laporan minoritas, dan arsitek (dalam segala hal) dari sistem perencanaan pascaperang. Dalam sistem konstitusional Inggris perangkat sebuah komisi kerajaan mengizinkan sebuah kebebasan mulai, independen dan penyelidikan mendalam atas masalah tertentu; itu komisaris tidak perlu mengambil apa-apa untuk diberikan. Begitu pula dengan komisaris Barlow. Penyelidikan mereka begitu ketat, dan laporan mereka begitu berwibawa dan meyakinkan dalam argumennya, bahwa hal itu sebenarnya merupakan bahaya bagi generasi berikutnya: kebijakannya yang didasarkan pada itu menjadi semacam ortodoksi, sangat sulit untuk diguncang.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 67



Sumbangan khusus dari Komisi Barlow untuk memahami dan mengobati masalahnya adalah: ini menyatukan masalah nasional / regional dengan masalah lain, yaitu pertumbuhan fisik dari konurbasi besar, dan menampilkannya sebagai dua wajah yang sama. Sebenarnya, pengamat lain cenderung melakukan ini di hadapan komisaris Barlow,dan memang, kopling kedua masalah itu eksplisit dalam persyaratan komisi referensi. Ini adalah pertama, untuk menanyakan penyebab distribu geografis industri dan populasi, dan kemungkinan perubahan faktor penyebab di masa depan; kedua, untuk mempertimbangkan kerugian - sosial, ekonomi dan strategis – dari konsentrasi industri dan populasi menjadi pusat besar; dan ketiga, untuk melaporkan reme mati yang diperlukan untuk kepentingan nasional. Dua hal yang harus diperhatikan: pertama, distribusi industri dan masyarakat nasional / regional terkait dengan pertanyaan konsentrasi penduduk di dalam wilayah - sebuah pertanyaan yang agak berbeda: dan kedua, bahwa kerangka acuan itu sengaja dimuat, karena diasumsikan bahwa disad Keunggulan ada dan itu, secara implisit, mereka jauh melebihi keuntungan yang mungkin ada. Dengan persyaratan ini, temuan komisi tersebut mungkin dapat diprediksi. Di Poin pertama, laporannya, ketika muncul pada tahun 1940, membenarkan kesan umum itu pertumbuhan industri dan populasi selama periode antar perang sangat mencolok terkonsentrasi di daerah sejahtera di selatan dan Midlands, dan, terutama, sekitar London. Tabel 4.1, yang diambil dari analisis Komisi, menunjukkan bahwa hanya di dua wilayah dari negara ini, London-Home Counties dan Midlands, adalah pertumbuhan tertanggung pekerjaan yang lebih besar dalam periode ini dari pada di negara secara keseluruhan; di London, Negara-negara hampir dua kali lipat rata-rata nasional. Analisis lain dari tokoh yang sama Juga, pada Tabel 4.1, mungkin lebih mencolok: ini menunjukkan bahwa London dan Home Kabupaten menyumbang lebih dari dua perlima pertumbuhan pekerjaan yang diasuransikan dalam hal ini periode, meskipun mereka memiliki kurang dari seperempat dari pekerjaan awal. Geografer yang bersaksi di hadapan komisi tersebut berpendapat adanya industri utama sumbu percobaan, atau daerah 'peti mati' (namanya mengacu pada bentuknya), yang mencakup wilayah London, Midlands, Lancashire dan Yorkshire, di mana industri dan orang-orang concen trating; komisaris menemukan bahwa ini bukan kerangka analisis yang sangat membantu karena begitu banyak pertumbuhan berada di ujung selatan sabuk, hampir tidak ada di ujung utara. Apa penyebab dari tren ini? Laporan Barlow menemukan bahwa pola pertumbuhan industri atau kurangnya didominasi.



Peter Hall • 68



‘efek struktural'. Istilah yang sangat penting ini - dibahas lebih lengkap dalam Bab 5 mengacu pada temuan bahwa pertumbuhan daerah yang lebih sejahtera dapat dijelaskan hampir seluruhnya dalam hal struktur industri mereka yang lebih menguntungkan. Dengan kata lain, Perekonomian daerah mereka begitu didominasi oleh industri pertumbuhan yang menerapkannya. Tingkat pertumbuhan nasional untuk industri ini, adalah mungkin untuk memprediksi pertumbuhan wilayah; Industri semacam itu, pada umumnya, berkembang lebih cepat di wilayah ini dari pada di tempat lain. Untuk daerah depresi, kesimpulannya lebih lanjut tertekan: industri dasar menurun begitu cepat sehingga seluruh ekonomi mereka turun bukit - akan diperlukan untuk melakukan upaya manusia super hanya untuk menjaga ekonomi tetap terjaga tempat yang sama. Analisis Barlow terhadap penyebab pola locational ini masih klasik: sudah ada telah dirujuk ke, tapi layak untuk ringkasan yang lebih panjang. Industri abad ke19, Analisis berlari, telah dialihkan ke bahan bakar dan persediaan bahan baku dan untuk dinavigasi air, tapi industri abad kedua puluh membutuhkan faktor-faktor ini jauh lebih sedikit: daya tarik mereka melemah, industri secara alami akan tertarik ke pasar utamanya. Tapi pasar, itu Kata yang digunakan begitu santai dalam akuntansi untuk lokasi industri, sebenarnya adalah hal yang kompleks: Ini mencakup penjualan ke industri lain, agen ekspor dan sejumlah fasilitas penjualan khusus ikatan; dan semua ini cenderung berada di pusat populasi yang sangat besar. Area semacam itu juga cenderung untuk memiliki berbagai keterampilan ketenaga kerjaan yang berbeda dan layanan khusus, yang lebih kecil kota industri kekurangan. Namun pola kekuatan ini, jika terus berlanjut, akan menarik industri baru jauh dari ladang batu bara, yang cenderung jauh dari pusat pemasaran utama, meninggalkan konsentrasi populasi dan modal sosial yang besar yang terdampar di sana. Barlow Komisi tidak dapat menemukan alasan mengapa pola kekuatan, dibiarkan sendiri mulai bekerja dengan arah yang berbeda. Jadi pertanyaannya adalah: adakah alasannya mengambil tindakan untuk memodifikasi kegiatan alami? Hal ini menyebabkan Komisi Barlow secara alami sampai yang kedua dari rujukan analisis kerugian. Di sini komisaris dibawa ke tempat yang baru dan belum dipetakan wilayah. Hampir tidak ada orang, di manapun di dunia ini, yang secara sistematis



Perencanaan Wilayah dan Kota • 69



mempertimbangkan pertanyaan seperti ini sebelumnya, dan harus diingat bahwa hanya sedikit ekonomi yang saling terkait dalam urusan perkotaan: tidak ada badan teori, tidak ada penelitian empiris, untuk membantu komisaris. Mereka terlihat secara sistematis, dan secara rinci, pada catatan kesehatan masyarakat, di perumahan, kemacetan lalu lintas, pola perjalanan untuk bekerja, di darat dan properti nilai. Kemudian di kamera duduk di bawah ancaman perang yang akan segera terjadi, mereka mendengarnya banyak ahli pertahanan mengenai bahaya strategis dari serangan bom di kota-kota besar bukti yang terbukti terlalu benar dalam kasus yang tak terhitung jumlahnya selama Perang Dunia Kedua. Beberapa analisis yang dihasilkan telah usang oleh perubahan sosial berikutnya; beberapa Memang, itu memang tendensius dan tidak meyakinkan pada saat itu. Misalnya, komis sion menyimpulkan bahwa, secara umum, kondisi perumahan dan kesehatan masyarakat cenderung lebih buruk di kota-kota besar (dan di daerah hiburan) daripada di kota-kota kecil. Tapi malah bukti Itu bertentangan: London, misalnya, memiliki catatan kesehatan masyarakat yang lebih baik dari pada di Indonesia rata-rata nasional. sejak saat itu posisi telah berubah dari pengakuan. Hasil dari perbaikan umum kesehatan masyarakat - perawatan ibu dan bayi yang lebih baik, nasional bebas fasilitas kesehatan, pendapatan riil yang lebih tinggi - indeks seperti angka kematian bayi sangat banyak membaik, dan perbedaan antara satu bagian negara dan negara lain telah terjadi diganti Beberapa indeks untuk kesehatan yang lebih buruk, dan untuk kepadatan penduduk di rumah ditemukan di kota-kota kecil. Di zaman ketika sebuah bencana nuklir bisa berarti akhir maya Peradaban, argumen strategis melawan kota-kota besar kurang memiliki kekuatan. Argu lainnya Meskipun demikian, terus memiliki kekuatan - terkadang, bahkan kekuatan yang lebih besar lagi. Perjalanan ke Pekerjaan telah diperpanjang, meski mungkin tidak begitu banyak jika ukuran yang digunakan adalah waktu saja dari mil; kemacetan lalu lintas mungkin telah memburuk (meski sangat sulit dilakukan perbandingan dalam jangka panjang, dan beberapa bukti untuk London menunjukkan bahwa lalu lintas benar-benar dipercepat antara tahun 1930an dan 1960an, meski kemudian melambat); nilai tanah dan properti pasti meningkat, terutama di dekat pusat-pusat kota terbesar; beberapa masalah perumahan yang paling serius, termasuk tunawisma ness, dipastikan terkonsentrasi di daerah dalam konurbasi. Pada abad kedua puluh satu, sebuah komisi kerajaan pasti akan berusaha menyesuaikan semua informasi ini mation dalam kerangka ekonomi teoritis, dan menghasilkan analisis biaya-manfaat (lihat chapter 9) keuntungan versus kerugian hidup dalam kebingungan besar, semua dihitung sepenuhnya dalam bentuk uang demi perbandingan. Teknik seperti itu tidak terbuka untuk Barlow, dan memang beberapa akan berpendapat bahwa mereka dapat secara positif menyesatkan, dengan memberi kesan palsu tentang ketepatan. Apa yang komisaris Barlow lakukan adalah untuk menyaring bukti sebaik mungkin. Mereka menyimpulkan bahwa kerugian dalam banyak hal, jika tidak sebagian besar, konsentrasi perkotaan yang besar jauh melebihi keuntungan dan menuntut pemulihan pemerintah yang spesifik. London pikir bawah mereka mewakili sebuah particu Segera masalah mendesak akan yang membutuhkan perhatian khusus. Sejauh ini komisaris disepakati. Ketika mereka datang untuk membahas pengobatan - bagian ketiga dari kerangka acuan mereka - mereka berpisah. Sudah jelas untuk semua itu karena tidak ada demo pemerintah kratik bisa mengarahkan orang ke tempat tinggal, kontrolnya harus dilakukan diterapkan ke lokasi industri baru. Dalam kondisi akhir tahun 1930-an kontrol semacam itu Pada kebebasan industri dianggap radikal, bahkan



Peter Hall • 70



revolusioner. Sehingga komisaris dibagi menjadi dua kelompok. Mayoritas yang lebih moderat menyarankan bahwa di tempat pertama harus ada kontrol hanya pada lokasi industri baru di dalam dan sekitar London, harus dipaksakan oleh dewan. Semakin radikal minoritas termasuk yang berpengaruh Profesor Abercrombie merekomendasikan kontrol yang lebih umum di lokasi industri di seluruh negeri, untuk dikelola oleh pemerintah baru berangkat ment mengatur untuk tujuan itu. Dalam acara tersebut, seperti yang akan kita lihat, ketika pemerintah bertindak berdasarkan usulan Barlow perbaikan pada tahun 1945 - ia memilih versi modifikasi dari varian radikal. Tapi masuk Selain penyelidikan sentral dan serangkaian rekomendasi ini, Barlow commis Anak-anak balita juga mempelajari sejumlah masalah penting yang terkait. Di antaranya adalah masalah teknis dalam mengendalikan pertumbuhan fisik kota dan konurbasi, dan melestarikan lahan pertanian, melalui pembentukan sistem yang lebih efektif perencanaan kota dan negara; dan masalah terkait kompensasi dan perbaikan di perencanaan. Pada pertanyaan di atas , mereka bisa mencapai rekomendasi yang pasti: Masing-masing begitu kompleks, mereka menyimpulkan, bahwa dibutuhkan studi ahli lebih lanjut. Meskipun komisaris menyetujui gagasan umum untuk membangun kota-kota taman atau yang kotakota baru yang berasosiasi dengan kontrol terhadap pertumbuhan konurbasi, mereka pikir begitu diperlukan penyelidikan lebih lanjut mengenai cara-cara di mana hal ini harus dilakukan.



Akibat Barlow Laporan Barlow diajukan ke pemerintah pada saat pecahnya perang dan terjadi Sebenarnya terbit di tengah masa perang yang disebut phoney, beberapa bulan sebelumnya Dunkirk pada bulan Februari 1940. Tak lama kemudian, usaha perang sepenuhnya dilakukan perhatian, tapi pada saat bersamaan dalam suasana percaya diri yang luar biasa Masa depan pemerintah, perang memulai studi lanjutan yang oleh Barlow Laporan telah direkomendasikan Hasilnya adalah ledakan kerja komite dan penulisan laporan yang sangat terkonsentrasi dari tahun 1941 sampai 1947. Keseluruhan suksesi laporan resmi, baik dari komite di Indonesia ahli atau dari tim perencanaan, membuat rekomendasi kepada pemerintah mengenai berbagai hal aspek perencanaan khusus. Laporan ini, diketahui umumnya setelah ketua mereka atau pemimpin tim - Scott, Uthwatt, Abercrombie, Reith, Dower, Hobhouse - meletakkan foun tersebut dasi sistem perencanaan perkotaan dan regional pascaperang di Inggris. Ledakan aktivitas legislatif yang luar biasa dari tahun 1945 sampai 1952, pemerintah pascaperang bertindak atas rekomendasi tidak selalu mengikuti mereka secara rinci. Pembagian UU Perindustrian 1945, yang Baru Undang-Undang Kota 1946, Undang-Undang Perencanaan Kota dan Negara Bagian 1945, Taman Nasional dan Taman Nasional Akses ke Countryside Act 1949 dan Undang-Undang Pembangunan Kota 1952 – menciptakan sistem perencanaan pascaperang Meski sejak itu telah dimodifikasi dalam banyak hal, luasnya garis besar telah bertahan. Dalam chapter ini kita akan mempertimbangkan secara berurutan terlebih dahulu laporan utama yang diberikan dasar sistem; maka undang-undang yang membawanya



Perencanaan Wilayah dan Kota • 71



menjadi ada. Akhirnya, Saya akan mencoba meringkas karakter penting dari sistem: nilai positif dan nilainya keterbatasan.



Laporan Yayasan Scott dan Uthwatt Pertama dari kajian, laporan Komite Pemanfaatan Lahan di Daerah Pedesaan, diterbitkan pada tahun 1942. Meskipun komite ini dikenal setelah nama ketua, Sir Leslie Scott (18691950), laporan tersebut memuat jejak wakil yang tidak diragukan lagi ketua dan penulis utama, ahli geografi Sir Laurence Dudley Stamp (1898-1966). Beban laporan ini adalah bahwa lahan pertanian yang baik mewakili harga secara harfiah Aset kurang tidak seperti kebanyakan faktor produksi lainnya, setelah kehilangannya hilang untuk selamanya, Oleh karena itu, menurut laporan tersebut, masyarakat harus menyiapkan sistem perencanaan yang merangkul pedesaan dan juga kota dan sistem ini harus menganggapnya sebagai tugas pertama melestarikan lahan pertanian. Dalam kasus lahan kelas satu - yang merupakan tanah milik Stamp sendiri Survei pemanfaatan pada tahun 1930an telah terbukti menjadi bagian yang sangat kecil dari total luas lahan Inggris (sekitar 4 persen) - akan ada embargo otomatis dan invarian pada pengembangan baru ini akan mencegah terulangnya proses dimana barat London memperluas lahan kebun-kebun subur di Middlesex. Tapi yang lainnya dimana Laporan Scott menyarankan prinsip 'bukti bukti': dimanapun berkembang Usulan diusulkan, seharusnya bagi pengembang untuk menunjukkan alasan mengapa diajukan Skema itu untuk kepentingan umum. Jika tidak, penggunaan lahan pedesaan yang ada seharusnya ada manfaat dari keraguan. Sangat mudah untuk melihat ketertarikan argumen seperti itu pada tahun 1942, saat blokade berlanjut laut membuat Inggris lebih bergantung pada bahan makanan rumahan dari pada sejak kapan awal abad ke19 dan ketika petani Inggris melakukan upaya heroik untuk meningkat produksi serealia dasar, meski peraturannya tidak pernah diterapkan Begitu kaku dalam perencanaan pascaperang, tidak ada keraguan bahwa sentimen umum di belakang Kasus ini sangat kuat dalam mendukung konsep penahanan urban dan mendorong pembangunan perkotaan dengan kepadatan tinggi sehingga dapat menyelamatkan lahan pedesaan yang berharga. Apa Yang menarik adalah bahwa bahkan pada tahun 1942 suara seorang ekonomi terdengar menyerang ini pandangan sebagai kurang dalam arti ekonomi. Stanley Dennison, anggota komite, menandatangani sebuah laporan minoritas yang menyarankan bahwa kriteria sebenarnya harus menjadi nilai tanah ke masyarakat dalam kegunaan yang berbeda. Sebenarnya, Dennison benar-benar memanggilnya penerapan analisis biaya-manfaat untuk keputusan perencanaan kota sebuah teknik yang hampir tidak mengerti dimana saja Tentu, suaranya terdengar tak diindahkan. Komite Pakar Kompensasi dan Perbaikan, yang laporan akhir tahun 1942 umumnya dikenal setelah pimpinannya, Sir Augustus Andrewes Uthwatt (Lord Justice Uthwatt, 1879-1949), menangani masalah abadi pembangunan perkotaan yang asal mula hukum Inggris dapat ditelusuri kembali ke tahun 1427. Ada dua aspek, yang terkait. Yang pertama adalah masalah kompensasi : ketika badan publik harus membeli tanah compulsorily untuk jalan raya baru atau sekolah baru, misalnya, apa tingkat kepuasannya?



Peter Hall • 72



sation ke pemilik yang dirampas? jawabannya mungkin sederhana: publik tubuh harus membayar nilai pasar saat ini, karena itu akan membuat pemiliknya tidak lebih buruk, atau lebih baik, dari pada jika dia dijual di pasar. Selanjutnya, badan publik seharusnya ingin lahan cukup bersedia membayar harga pasar. Tapi komplikasinya adalah bahwa badan publik, tidak seperti kebanyakan pembeli swasta, mungkin telah membantu menciptakan yang besar bagian dari nilai tanah yang harus dibayarnya. Jika, misalnya, ia mengumumkan jalan raya baru, nilai tanah mungkin naik di sekitar posisi kemungkinan pertukaran dengan yang ada jalan utama. Jika masyarakat kemudian harus membayar nilai yang disempurnakan ini, nampaknya tidak adil. Komplikasi yang dijelaskan di sini memiliki sebuah nama dalam hukum perbaikan. Awalnya istilah ini disediakan untuk kasus dimana masyarakat mengambil tindakan yang secara jelas membuat beberapa orang lebih baik, argumen hukumnya adalah bahwa masyarakat seharusnya bisa melakukannya klaim pajak khusus dari orang-orang ini, mencerminkan fakta. (Kasus 1427, disebutkan di atas, mengacu pada pekerjaan pertahanan laut). Tapi kemudian terlihat bahwa tindakan publik mungkin dilakukan lebih halus, namun membuat orang menjadi lebih baik atau lebih buruk. Misalkan masyarakat mengambil kekuatan untuk berhenti membangun sepotong pedesaan yang indah. Beberapa orang mereka yang memiliki tanah, akan menjadi lebih buruk karena mereka tidak dapat menikmati keuntungan dari pembangunan. Lainnya mereka yang tinggal di sebelah daerah akan langsung lebih baik, karena sekarang memiliki pandangan tanpa hambatan yang mereka harapkan akan hilang; mereka sekarang bisa menjual tanah mereka di keuntungan. Namun yang lainnya masyarakat umum yang bisa datang dan menikmati pemandangan adalah inda jauh lebih baik. Kelompok ketiga sulit diatasi, kecuali mungkin dengan memaksakan biaya untuk masuk ke area (seperti yang dilakukan, kadang-kadang, di area taman). Tapi dengan memperhatikan Bagi yang lain, akan terlihat bahwa dalam keadilan masyarakat harus membayar kompensasi kelompok pertama dan klaim perbaikan dari yang lain. Laporan Komite Uthwatt membahas secara rinci konseptual dan teknis aspek masalah ini. Akhirnya, panitia menyimpulkan bahwa kompleksnya Hubungan sedemikian rupa sehingga masyarakat akan melakukan yang terbaik dengan pendekatan yang sederhana dan sederhana: memotong Gordian Knot, sebagai panitia menggambarkannya. Tanah yang tidak dikembangkan- yaitu, semua tanah pedesaan negara - yang seharusnya berlaku dinasionalisasi: negara harus mendapatkannya, membayar kompensasi kepada pemilik atas dasar nilai pada beberapa tanggal bersejarah di masa lalu. Tapi untuk saat ini, dalam beberapa kasus mungkin untuk sepanjang waktu sampai saat dibutuhkan lahan untuk pembangunan perkotaan, pemiliknya bisa tetap di tanah Jadi kompensasinya akan terbatas pada kerugian hak untuk mengembangkan tanah. Jika negara membutuhkan tanah untuk bangunan, itu akan terjadi membayar kompensasi tambahan kepada pemilik untuk mengambil alih dia sama sekali, lalu itu bisa menjual atau menyewakan tanah kepada pengembang. Di daerah built-up, di sisi lain, panitia merekomendasikan agar setiap pembangunan kembali properti yang ada seharusnya ada dilakukan oleh otoritas lokal, yang akan membeli tanah tersebut berdasarkan nilainya di beberapa tanggal terakhir dan melaksanakan pembangunan kembali itu sendiri. Terakhir, panitia mengusulkan bahwa semua pemilik properti harus membayar pungutan perbaikan rutin, dihitung dengan tarif 75 persen dari kenaikan nilai situs saja (tanpa bangunan) sejak penilaian sebelumnya; untuk tujuan ini, selain penilaian biasa untuk properti Rating, perlu ada penilaian reguler terpisah dari situs itu sendiri.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 73



Solusi Komite Uthwatt benar-benar memotong Gordian Knot; dan itu bisa saja efektif. Fitur yang paling penting adalah bahwa dalam kaitannya dengan masalah utama pengembangan lahan pedesaan untuk keperluan perkotaan untuk pertama kalinya, tidak membutuhkan tanah pasar untuk bekerja sama sekali dengan cara lama, negara akan menjadi pembeli tunggal. Ini kekuatan teknisnya, namun kelemahan politiknya. Pada hal laporannya disiapkan oleh Ahli tanah yang tidak tertarik, bukan oleh politisi sayap kiri, menimbulkan kontroversi besar dan oposisi atas dasar bahwa ia menganjurkan nasionalisasi tanah. Koalisi pemerintah pada saat pertama tidak melakukan tindakan apapun terhadapnya, tapi kemudian (pada1944) mengumumkan hal itu Setelah perang itu akan mereformasi undang-undang tersebut dengan dasar lain yang kurang radikal. Tapi sama saja tahun, dalam sebuah Undang-Undang Perencanaan, hal itu memberikan prosedur yang dipercepat yang memungkinkan pihak yang berkobar kota untuk membeli tanah untuk rekonstruksi secara cepat dan murah.



Abercrombie dan Reith Pada tahun 1944 pemerintah masa perang menerima dan di awal tahun 1945 diterbitkan laporan utama yang Rencana Greater London Patrick Abercrombie. Mulai dengan berani dari posisikan rekomendasi Barlow pada kontrol lokasi industri diterima dan ditindak lanjuti, dan bahwa pertumbuhan penduduk di negara ini secara keseluruhan akan terjadi diabaikan - asumsi yang sesuai dengan perkiraan demografi terbaik Waktu - Abercrombie bekerja atas dasar bahwa penduduk London dan keluarganya cincin sekitarnya, area yang luas membentang kira-kira 30 mil (50km) ke segala arah London, bisa dipertahankan konstan. Tugas yang dia tetapkan untuk meraih keputusan besar Tralization orang dari bagian dalam, lebih padat dari wilayah yang luas ini sampai ke luar cincin. Di bagian dalam, Rencana Wilayah London (di mana Abercrombie punya bekerja sama) telah menunjukkan bahwa jika daerah kumuh dan daerah rawan harus dihias dan dukung dengan standar ruang terbuka yang memadai, program overspill yang direncanakan telah berakhir 600.000 orang akan dibutuhkan. Di luar area LCC, Abercrombie sekarang menghitung bahwa overspill terkait akan berjumlah 400.000, memberi lebih l juta di semua. Sampai tahun 1939 akomodasi orang-orang ini akan dilakukan dengan cara yang paling jelas: dengan membangun perkebunan perifer di tepi conurba Dengan demikian, semakin menambah urban sprawl. Mengikuti rekomendasi Barlow Untuk surat itu, Abercrombie mengusulkan untuk mengakhiri semua ini dengan perangkat yang berani. Sabuk hijau akan Dilemparkan ke London, pada titik di mana konurbasi itu berhenti pada saat pecahnya perang di tahun 1939; 5 mil (8 km) lebar, rata-rata, itu akan memberikan penghalang pertumbuhan yang efektif dan juga bertindak sebagai saluran rekreasi yang berharga bagi London (Gambar 4.1). Yang terpenting, lebar sabuk pada dasarnya akan mempengaruhi perawatan dari masalah overspill. Jika overspill dilepas ke tepi luar hijau sabuk, atau bahkan lebih jauh lagi, yang akan menempatkannya jauh melampaui batas normal perjalanan komuter ke London pada waktu itu Komunitas baru kemudian bisa diciptakan untuk menerima mil ini Orang-orang singa, yang benar-benar tepat seperti yang diinginkan Ebenezer Howard: mandiri masyarakat untuk hidup dan bekerja Abercrombie memanfaatkan kesempatan unik itu yang telah ditawarkan kepadanya: untuk menghasilkan rencana regional total seperti yang dianjurkan Geddes, dan dengan demikian melaksanakan prinsip-prinsip yang



Peter Hall • 74



telah didirikan oleh Ebenezer Howard hampir setengah tahun abad sebelumnya. Abercrombie, mengusulkan agar sekitar 400.000 orang mendapat akomdimodifikasi di delapan kota yang sama sekali baru dengan ukuran rata-rata sekitar 50.000 masingmasing, dibangun antara 20 dan 35 mil (35 dan 60 km) dari London; 600.000 lainnya harus pergi ke perluasan kota-kota kecil yang ada,terutama antara 30 dan 50 mil (50 dan 80 km) dari London, namun beberapa bahkan lebih jauh dari ini. Semua konurbasi besar lainnya di Inggris sama dengan topik yang sama rencana regional, entah di akhir perang atau tak lama kemudian: Abercrombie sendiri menyiapkan dua dari mereka, satu untuk Glasgow dan satu (bersama-sama) untuk Midlands barat. Semua membuat proposal yang radikal dan luas untuk desentralisasi perkotaan yang direncanakan mengenai prin tersebut ciples yang dianjurkan oleh Ebenezer Howard, meski tidak, tentu saja, adalah ruang lingkup yang begitu besar seperti di London. Jelas, pergerakan populasi berskala besar seperti itu - harus dilakukan dalam waktu yang relatif singkat - menimbulkan masalah utama dalam organisasi; struktur yang ada



Gambar 4.1 Rencana Abercrombie untuk Greater London, 1944. Rencana regional Patrick Abercrombie yang berani melibatkan rencana penyebaran lebih dari satu juta orang London dari lingkaran kota padat yang padat sabuk hijau baru, yang akan membatasi pertumbuhan selanjutnya dari konurbasi, ke satelit yang direncanakan kota - kota baru London yang terkenal.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 75



pemerintah daerah tampak sama sekali tidak cocok untuk menghadapinya, dan selain dari kota baru swasta eksperimental di Letchworth dan Welwyn dan usaha kotamadya oleh Manchester di Wythenshawe, tidak ada pengalaman dalam membangun kota baru. Karena itu, tepat setelah berakhirnya perang, Komisariat Tenaga Kerja yang masuk Sioned lain komite besar laporan. Menghilangkan beberapa keraguan tentang masalah ini mengumumkan bahwa mereka mendukung prinsip desentralisasi yang direncanakan ke kota-kota baru, dan menunjuk sebuah komite untuk mempertimbangkan cara membangunnya, untuk dipimpin oleh Lord Reith yang redoubtable (1889-1971) pencipta BBC dan menteri pertama yang bertanggung jawab layak untuk perencanaan di pemerintahan koalisi masa perang, sampai antusiasme dan intrannya sigence menyebabkan pemecatannya yang tiba-tiba. Dengan energinya yang biasa, Reith mengatur panitia kota baru untuk bekerja dan dengan cepat menghasilkan dua laporan yang kedua di awal tahun 1946. Ini merekomendasikan agar kota-kota baru biasanya dibangun seperti Howard Usulkan mereka, dengan kisaran ukuran 30.000 sampai 50.000 atau mungkin 60.000, meskipun memang begitu sedikit katakan tentang prinsip Kota Sosial yang menurut Howard begitu penting. organisasi, pihaknya menegaskan bahwa struktur pemerintahan daerah yang ada saat ini tidak sesuai untuk tugas itu Kota-kota baru, yang diusulkannya, masing-masing harus dibangun dengan pembangunan khusus perusahaan didirikan untuk tujuan tersebut, umumnya bertanggung jawab kepada Parlemen namun bebas dari gangguan rinci dalam pengelolaan sehari-hari, dan dengan dana Treasury langsung. Rumusnya, dengan kata lain, agak mirip dengan tulisan Reith sendiri yang tercinta BBC. Hampir pasti, formula Reith adalah yang benar. Dalam membangun kota-kota baru, kebebasan untuk perusahaan manajerial dan energi harus diprioritaskan pada prin tanggung jawab demokratis; jika kota-kota baru harus memperhitungkan setiap langkahnya Kepada otoritas lokal, mereka tidak akan pernah bisa berkembang dengan kecepatan yang mereka lakukan khususnya Karena hampir menurut definisi, masyarakat lokal yang ada cenderung menentangnya gagasan tentang kota baru sama sekali Saat kota baru ini selesai dibangun, Reith Komite berpendapat, itu akan menjadi waktu yang tepat untuk menyerahkannya kepada masyarakat setempat masyarakat untuk pengelolaan yang demokratis.



Dower dan Hobhouse Dengan terbitnya laporan kedua dan terakhir Komite Reith pada bulan Januari 1946, Sebuah ledakan pemikiran panitia resmi yang luar biasa telah hampir berakhir. Dalam sejarah suatu negara, dapat dipikirkan secara berkelanjutan dan terperinci diberikan pada satu set masalah yang saling terkait dan sangat kompleks dalam satu bidang. Hanya Dua laporan lebih lanjut, di area khusus yang terpisah, tetap melengkapi daftar recom perbaikan. Laporan Dower di Taman Nasional, rekomendasi satu orang ditugaskan oleh pemerintah dari John Dower, seorang advokat terkenal dari perusahaan tersebut Pemugaran sistem taman nasional, diterbitkan pada tahun 1945; diikuti pada tahun 1947 oleh Laporan Komite Hobhouse tentang Administrasi Taman Nasional, dengan rincian yang rinci perbaikan tentang pengorganisasian taman yang diusulkan. Kedua laporan tersebut sepakat bahwa taman harus segera dibangun di area pemandangan dan rekreasi yang indah pentingnya, dan karakter mereka harus sepenuhnya nasional; lebih jauh lagi,



Peter Hall • 76



seharusnya kemudian dikembangkan secara positif untuk kesenangan luar masyarakat, dan juga untuk tujuan konservasi sumber daya. Ini menunjukkan bahwa organisasi taman seharusnya berada di luar kerangka kerja normal pemerintah daerah, ada paralel di sini rekomendasi Komite Reith untuk kota-kota baru. Komisi Taman Nasional harus dibentuk, dengan kekuatan eksekutif penuh untuk merencanakan dan mengawasi pekerjaan estab menikmati taman; Seharusnya kemudian menyerahkan kekuasaannya kepada komite eksekutif dimasing-masing taman. Rekomendasi di sini, sebenarnya, diikuti dengan cukup ketatnya pengorganisasian Layanan Taman Nasional yang luar biasa sukses dan mapan di Amerika Serikat Negara; taman nasional di sana dijalankan oleh biro departemen pemerintah federal: Departemen Dalam Negeri. Periode pengarsipan komite dan penulisan laporan, oleh karena itu, terkonsentrasi menjadi a periode pendek antara 1937 dan 1947, dengan aktivitas terbesar sebenarnya di masa perang tahun 1940-5. Bersama-sama,taklama setelah akhir perang, laporan selesai consti Mengajarkan seperangkat cetak biru yang mengesankan untuk menciptakan sistem perencanaan yang hebat.Tapi keberadaan blueprint ini tidak memberikan jaminan bahwa tindakan akan segera diumumkan. Dalam acara tersebut, suasana hati reformasi yang kuat yang melanda negara pada akhir tahun perang - dan yang mengekspresikan dirinya dalam kemenangan mengejutkan Partai Buruh di bulan Juli Pemilihan umum 1945 memberikan dorongan untuk mengubah rekomendasi menjadi legislatif tindakan. Periode penulisan laporan tahun 1940-7 diikuti, dengan tumpang tindih sesaat, oleh ledakan legislatif dari tahun 1945 sampai 1952, yang sekarang harus kita ikuti. Agar kita melakukannya, saya akan melakukannya cobalah untuk menetapkan semacam urutan logis, sehingga bisa menimbulkan keterkaitan di antara keduanya potongan undangundang yang berbeda. Dalam satu atau dua kasus, ini berarti penyelam penting dari urutan kronologis dari Berbagai Kisah Parlemen.



Undang-Undang UUD 1945 tentang Undang-Undang Industri Distribusi Undang-Undang Industri 1945 yang disahkan oleh pemerintah koalisi sesaat sebelum pemilihan bulan Juli. Yang sangat penting adalah itu disediakan untuk kontrol pemerintah yang komprehensif atas distribusi industri, negatif maupun positif. Atas rekomendasi minoritas Barlow, ini diperpanjang di seluruh negeri. Di masa depan, pabrik industri baru, atau pabrik manapun Ekstensi, dengan ukuran tertentu (yang semula dipasang pada 10.000 kaki persegi (929 m2) atau 10 persen, tapi yang agak bervariasi kemudian) harus memiliki industri sertifikat pengembangan (IDC) dari Dewan Perdagangan (dan penggantinya, Depart Perdagangan dan Industri) sepanjang periode sejak 1945 untuk mengusir industri dari London dan Midlands, dan menuju daerah bekas. Namun UU tersebut juga memuat ketentuan baru untuk dorongan positif baru industri di daerah ini - untuk selanjutnya dikenal sebagai daerah pengembangan. (Pada tahun 1945 mereka menipu dari Merseyside, Inggris timur laut, Cumberland barat, Skotlandia tengah dan selatan Wales.) Industriis yang mendirikan pabrik di daerah ini akan menerima berbagai peraturan bujukan, termasuk pabrik yang dibangun secara khusus, pabrik siap bangun untuk pekerjaan dengan harga sewa rendah, hibah investasi untuk pemasangan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 77



peralatan baru, dan pinjaman. Rasanya seperti kombinasi tongkat dan wortel yang mengesankan; Tapi itu berisi tiga keterbatasan penting Yang pertama adalah sistem kontrol diterapkan pada industri pabrik hanya; Kontrol lokasi tidak diterapkan ke kantor sama sekali sampai hampir dua puluh tahun setelahnya bangsal, pada bulan November 1964, dan sama sekali tidak pernah diterapkan sama sekali dengan bentuk lain industri tersier (layanan atau non-manufaktur). Mungkin alasan kegagalan ini adalah ditemukan dalam analisis yang salah yang dilakukan oleh Komisi Barlow; mempekerjakan Angka yang tersedia bagi komisaris tidak termasuk banyak industri jasa, karena cakupan asuransi nasional yang tidak lengkap saat itu, dan karenanya komis sioner meremehkan sejauh mana kenaikan lapangan kerja di London adalah hasil pertumbuhan sektor tersier. Bagaimanapun rekomendasi kritisnya keseluruhan komisi - mayoritas dan minoritas tampaknya mengacaukan dua makna dari kata 'industri': satu arti semua jenis pekerjaan, dan yang lainnya berarti kedua, definisi terbatas; dan Undang-Undang 1945 mengikutinya. Dalam acara tersebut, ketenagakerjaan di bidang manufaktur mengalami stagnasi di Inggris setelah tahun 1945; seluruh pertumbuhan bersih lapangan kerja berada di industri jasa. Keterbatasan mengingat keadaan pabrik yang stagnan pekerjaan - adalah bahwa insentif diterapkan terutama untuk penyediaan peralatan modal. Ini berarti, secara paradoks, sebuah firma yang sangat padat modal menggunakan banyak mesin dan tenaga kerja yang sangat sedikit bisa mendapat hibah yang murah hati untuk pergi ke daerah pengembangan, di mana itu sama sekali tidak akan mengurangi pengangguran lokal. Sebenarnya, perusahaan sebenarnya bisa gunakan insentif untuk mengotomatisasi dan mengurangi angkatan kerjanya. Tidak masuk akal karena ini mungkin Sepertinya ada indikasi bahwa dalam satu atau dua kasus itu sebenarnya terjadi. Keterbatasan ketiga adalah bahwa Undang-undang tersebut meninggalkan banyak celah. Setiap perusahaan itu frustrasi dalam upayanya untuk mendapatkan IDC di London, atau Midlands, dengan mudah bisa melakukannya dari dua hal. Entah itu bisa memperpanjang pabrik yang ada hanya di bawah 10 persen (atau 5 persen, tergantung peraturan pada saat itu) setahun, sehingga meningkat sebesar 50 atau 100 persen dalam satu dekade. Selain itu, bisa memindahkan gudang atau ruang kantor ke dalamnya bangunan terpisah, yang tidak memerlukan sertifikat, dan mengambil ruang kosong untuk pabrik produksi. Atau bisa juga membeli pabrik bekas 'bekas' di pasar terbuka. Ada banyak bukti, oleh karena itu, bahwa meskipun keseluruhan kebijakan mengarahkan pekerjaan ke daerah pengembangan, efeknya jauh kurang spektakuler dari yang diperkirakan banyak orang. Atas semuanya, bertentangan dengan harapan, UU tersebut tidak memberikan mesin pasti sama sekali untuk membatasi pertumbuhan lapangan kerja di tenggara atau Midlands.



Undang-Undang Pembangunan Kota Tahun 1946 dan Undang-Undang Pembangunan Kota 1952 New Towns Act of 1946 beralih ke hukum dengan kecepatan yang luar biasa segera setelah Reith Laporan akhir Panitia guna memperlancar penunjukan yang pertama dari yang baru masyarakat. Rekomendasi komite tersebut diikuti dengan setia. Kota baru ditetapkan secara formal oleh menteri yang bertanggung jawab untuk perencanaan sebuah Kementerian Perencanaan Kota dan Negara telah dibentuk pada tahun 1943, dan



Peter Hall • 78



ini adalah salah satu impor pertamanya fungsi tant Menteri kemudian akan mendirikan perusahaan pembangunan, bertanggung jawab untuk membangun dan mengelola kota sampai masa konstruksi selesai. Tindakan Membiarkan membuka pertanyaan kritis tentang apa yang akan terjadi pada setiap kota setelah tanggal tersebut, tapi Hal ini umumnya diharapkan (seperti yang diusulkan oleh Komite Reith) bahwa hal itu akan kembali ke otoritas lokal Namun, pada tahun 1958 pemerintah akhirnya memutuskan alih-alih menyerahkan kota-kota baru tersebut kepada otoritas undang-undang khusus, Komisi untuk Indonesia Kota Baru. Keputusan ini membangkitkan banyak kontroversi, tapi ada sebuah alasan kuat untuk itu: seperti yang Ebenezer Howard telah nubuatkan, konstruksi kota baru terbukti investasi yang sangat bagus bagi masyarakat karena adanya properti baru nilai-nilai yang diciptakan, dan rasanya tidak adil untuk menyerahkan nilainilai ini kepada pihak berwenang setempat yang kebetulan menempati daerah tersebut. Jika nilainya adalah milik masyarakat, mereka milik seluruh masyarakat. Ironisnya, di bawah undang-undang berlalu Pada tahun 1980, kota-kota baru terpaksa menjual sebagian dari aset mereka yang paling menguntungkan dalam bentuk pusat komersial mereka. Sebagian besar harta mereka masih dikelola oleh perusahaan publik, Kemitraan Inggris. Kemajuannya cepat setelah Undang-Undang tersebut disahkan: kota baru pertama, Stevenage, adalah desig natal pada tanggal 11 November 1946 - hari dimana Undangundang tersebut menerima persetujuan kerajaan (Gambar 4.2 dan Pelat 4.3). Antara tahun 1946 dan 1950, tidak kurang dari empat belas kota baru adalah tempat peristirahatan nated di Inggris dan Wales: delapan dari mereka di sekitar London, untuk melayani London overspill sebagai diusulkan dalam Rencana Abercrombie tahun 1944 (meski tidak selalu di lokasi yang diusulkan dalam rencana tersebut, beberapa di antaranya ternyata tidak sesuai), dua di Inggris timur laut untuk dilayani daerah pengembangan, satu di Wales selatan untuk melayani tujuan serupa (meskipun memang demikian sebenarnya hanya di luar daerah pengembangan), dua di Skotlandia tengah untuk alasan yang sama (salah satu yang juga menerima overspill dari Glasgow), dan terakhir yang melekat pada sebuah sebelum perang pabrik baja. Kemudian, selama satu dekade kemajuan hampir berhenti: dari tahun 1950 sampai 1961, hanya satu yang baru kota - Cumbernauld di Skotlandia ditunjuk, dan pada tahun 1957 ada sebuah pengumuman bahwa tidak ada lagi kota baru yang akan dimulai. Tapi pada tahun 1961 terjadi pembalikan mendadak kebijakan - untuk alasan yang dianalisis secara lebih lengkap di Bab 6 - dan antara waktu itu dan 1970 tidak kurang dari empat belas kota baru lainnya yang ditunjuk di Inggris Raya. Pada tahun 1980, tiga puluh empat tahun setelah berlakunya Undang-Undang tersebut, dua puluh delapan kota baru Inggris dipertanggungjawabkan untuk lebih dari 1 juta orang, dengan lebih dari 700.000 rumah baru dibangun. Kota-kota baru, bagaimanapun, hanya satu lengan dari kebijakan yang dimiliki Abercrombie diusulkan untuk Greater London; Yang lainnya adalah rencana perluasan negara yang ada kota, untuk melayani tujuan kembalinya pembangunan daerah pedesaan terpencil dan penerimaan overspill. Gagasan di sini cukup konsisten: kota-kota semacam itu akan begitu lebih jauh dari kebiasaannya daripada kota-kota baru; mereka akan memiliki yang ada populasi dan industri yang ada; dan mekanisme kota baru tidak akan sesuai untuk ekspansi mereka Sebaliknya, mereka harus dibantu dalam mencapai kesepakatan sukarela dengan otoritas resurbasi, dengan kontribusi keuangan dari



Perencanaan Wilayah dan Kota • 79



pemerintah pusat kepada menutupi investasi yang diperlukan Undang-Undang Pembangunan Kota tahun 1952, disiapkan oleh



Peter Hall • 80 Gambar 4.2 Rencana induk untuk Stevenage, kota baru pertama yang ditunjuk (pada tahun 1946). Dibangun untuk London berlima dan bermalam 30 mil (50 km) utara kota metropolitan, di Hertfordshire, Stevenage ini contoh yang baik dari kota baru 'Mark 1' pada tahun 1940an, dirancang untuk prinsip-prinsip unit lingkungan.



Tempat 4.3 Stevenage pusat kota. Town Square adalah salah satu kawasan pejalan kaki pertama di a Pusat kota Inggris Stevenage, seperti kota-kota Mark 1 lainnya, kini memiliki berbagai toko yang bersaing kota tua yang sudah mapan.



Pemerintah buruh sebelum pemilihan 1951 tapi disahkan oleh Konservatif setelah itu, disediakan untuk mesin ini. Pada saat itu dipikirkan bahwa program baru Penunjukan secara substansial lengkap, dan bahwa kelebihan dan kekurangan lebih jauh bisa dan seharusnya disediakan oleh UU baru. Tapi dalam prakteknya bujukan finansial terbukti tidak mencukupi Awalnya, dan otoritas lokal dengan masalah perumahan di konurbasi ternyata nyata kesulitan dalam mencapai kesepakatan Pada tahun 1958, memang, seluruh prosedur dari Undang-undang tersebut telah terjadi memberikan sejumlah deret total kurang dari 10.000 rumah di Inggris dan Wales. Kemudian, Kemajuan lebih cepat, dengan beberapa kesepakatan besar yang dicapai London perluasan Basingstoke, Andover dan Swindon berskala besar; dan pada tahun 1977 hampir 89.000 rumah-rumah di Inggris dan Wales telah dibangun berdasarkan ketentuan Undang-undang tersebut. Itu Program pada saat itu hampir selesai, dan otoritas overspill terbesar - lebih besar London - terlepas dari itu.



Undang-Undang Perencanaan Kota dan Negara Tahun 1947 Antara mereka, Undang-Undang 1946 dan Undang-Undang 1952 akhirnya menyediakan mecha yang efektif nisme untuk rencana overspill ratusan ribu orang dari conurba ke dalam komunitas terencana baru di luar. Tampaknya, dari pernyataan waktu, bahwa perkembangan yang direncanakan tersebut dengan yakin diharapkan dapat memberikan banyak sebagian besar dari keseluruhan program perumahan baru di negara ini pada periode pascaperang. Antara tahun 1946 dan 1950 sektor publik - pemerintah daerah dan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 81



kota-kota baru -dibangun lebih dari empat dari lima rumah baru yang telah selesai dibangun. Tampaknya telah dipikirkan bangunan spekulatif swasta untuk dijual tidak akan pernah lagi mencapai peran yang dimilikinya dimainkan pada tahun 1930an. Abercrombie, misalnya, berasumsi dalam rencana tahun 1944-nya yang berakhir 1 juta orang akan pindah dari London ke komunitas baru dalam rencana overspill skema, karena kurang dari 250.000 bergerak melalui migrasi spontan. Antara mereka, tiga jenis otoritas perumahan rakyat - pemerintah kota membangun di permukiman kumuh ance dan situs pembaharuan, perusahaan pengembangan kota baru dan kota kota pedesaan (atau pemerintah kota membangun di kota-kota itu atas undangan mereka)-akan menyediakan yang agung sebagian besar kebutuhan perumahan rakyat; dan semua program ini akan dilanjutkan di dalam kerangka tertib rencana daerah kota. Hal ini penting, karena ini menyediakan setting di mana Kota 1947 dan Country Planning Act disusun dan disahkan. Undang-Undang 1947, salah satu yang terbesar dan Bagian paling rumit dari undang-undang yang pernah disahkan oleh Parlemen Inggris, memang benar landasan dari seluruh sistem perencanaan yang dibuat setelah Perang Dunia Kedua. Tanpa Ini, pengendalian penggunaan lahan dan pembangunan baru yang efektif tidak mungkin dilakukan. Sabuk hijau, misalnya, tidak mungkin digali di sekitar daerah perkotaan yang lebih luas untuk menampung dan mengatur pertumbuhan mereka; rencana seperti yang akan dilakukan Abercrombie's, di sana kedepan, tidak bisa ditegakkan (Gambar 4.3). Efektivitas kekuatan sebenarnya Luar biasa dengan standar internasional karena, meski banyak negara memiliki kewenangan untuk membatasi



Gambar 4.3 Sabuk hijau London, 1944-64. Sabuk hijau pasca perang yang paling awal akan didirikan Di sekitar wilayah perkotaan Inggris, sabuk hijau metropolitan telah meningkat dalam ukuran sejak Abercrombie's asli 1944 proposal Sabuk hijau memiliki beberapa tujuan, termasuk penahanan perkotaan, perlindungan pertanian dan reservasi tanah untuk rekreasi.



Peter Hall • 82



perkembangan di atas kertas, terbukti mereka tidak bekerja dalam praktek. Tapi dalam melihat caranya Keefektifan ini tercapai, perlu diingat bahwa sistem itu dirancang untuk menangani hanya bagian terbatas dari semua pembangunan baru; Sisanya akan dibawa keluar dalam perkembangan publik yang direncanakan seperti kota-kota baru. Sistem seperti itu tetap demikian diperlukan agar tidak berkompromi dengan program publik yang cukup radikal. Fitur penting pertama dari Undang-Undang 1947, dan kunci untuk semua yang lainnya, adalah bahwa hal itu menjadi negara alized hak untuk mengembangkan tanah. Inilah yang direkomendasikan oleh Laporan Uthwatt 1942, sehubungan dengan tanah pedesaan; Undang-Undang 1947 memperpanjang hak ini untuk semua tanah, tapi ternyata tidak memberikan pengambilalihan negara pada saat tanah dibutuhkan untuk pembangunan (save, of Tentu saja, dalam kasus pembelian wajib oleh otoritas publik untuk skema mereka sendiri). Selain yang terakhir ini, pasar tanah masih dibutuhkan agar pembangunan bisa ditempuh tempat: pemilik swasta akan langsung menjual ke pengembang swasta. Proposal Uthwatt benar-benar lebih konsisten dengan situasi yang nampaknya telah diprediksi untuk periode pascaperang; di dunia di mana sebagian besar dari semua perkembangan baru terjadi sektor publik, tentu saja logis untuk menyediakan pembelian tanah secara langsung sesaat sebelum pembangunan berlangsung, dalam kasus skema publik dan swasta. Tapi pemerintah mundur dari langkah ekstrem ini. Bagaimanapun, nasionalisasi hak untuk mengembangkan adalah minimum yang diperlukan memastikan kontrol publik yang efektif atas pengembangan dan penggunaan lahan sesuai dengan sebuah rencana. Fitur kedua dari Undang-undang 1947, oleh karena itu, adalah keterkaitan dalam pembuatan rencana dan pengendalian pembangunan melalui pembentukan otoritas perencanaan daerah baru yang dituntut keduanya berfungsi. Ini adalah otoritas lokal terbesar yang ada: coun ikatan dan daerah kabupaten di Inggris dan Wales, kabupaten dan kota dan besar burghs di Skotlandia Pada satu langkah, jumlah pihak berwenang yang bertanggung jawab untuk perencanaan adalah berkurang dari 1.441 menjadi 145 di Inggris dan Wales. Otoritas ini dituntut dengan tanggung jawab untuk menyusun, dan beberapa kali merevisi, sebuah rencana pembangunan untuk mereka daerah, berdasarkan survei dan analisis (seperti yang direkomendasikan bertahuntahun sebelumnya oleh Patrick Geddes); rencananya, untuk terdiri dari pernyataan tertulis dan peta, adalah untuk menunjukkan semua yang penting perkembangan dan perubahan yang dimaksudkan dalam penggunaan lahan selama dua puluh tahun kedepan periode. Rencana ini diajukan ke menteri yang bertanggung jawab untuk perencanaan, untuk nya atau persetujuannya; Setelah itu, otoritas perencanaan daerah mengatur pengembangan pembangunan trol sesuai dengan rencananya. Sejak saat itu, siapapun yang ingin mengembangkan istilahnya adalah dengan hati-hati didefinisikan dalam UU tersebut, namun pada dasarnya berarti mengubah penggunaan lahan dengan menciptakannya struktur di atau di darat, harus mengajukan permohonan ke pemerintah daerah setempat untuk meminta izin otoritas bisa menolak izin atas dasar bahwa pembangunannya tidak berjalan sesuai dengan rencana, atau alasan lainnya, dan meskipun ada hak untuk mengajukan banding menteri (yang mungkin memerintahkan penyelidikan publik atas kebijaksanaannya sendiri), pemilik yang dirugikan tidak memiliki ganti rugi hukum lainnya Ini hanya mungkin karena nasionalisasi pembangunan hak opment yang terkandung dalam Undang-undang Hak-hak ini kemudian berlaku dipresentasikan oleh negara ke otoritas perencanaan setempat.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 83



Fitur penting ketiga dari UU tersebut adalah kompensasi. Sama seperti pemerintah pada saat itu Waktu menasionalisasi tambang batu bara dan kereta api, membayar kompensasi kepada pemegang saham untuk kepentingan mereka, jadi di sini pemerintah memberikan kompensasi kepada pemilik tanah karena tersesat hak pengembangan Banyak pemilik, bagaimanapun, mungkin telah membeli tanah yang diperkirakan akan berkembang itu, dan rasanya tidak adil untuk menolak hak ini tanpa kompensasi. Tindakan berikan sebuah formula: semua hak pengembangan di negara tersebut harus dihargai dan ditambahkan, kemudian diperkecil untuk memungkinkan penghitungan ganda. (Ini muncul karena mengelilingi sebuah kota, hanya persentase tertentu dari plot yang ada yang cenderung berkembang oped dalam satu periode; Tapi tentu saja, semua pemilik mengira mereka itu orang yang beruntung plot, dan menilainya sesuai dengan itu.) Kemudian, pada suatu hari di masa depan, semua klaim diperkecil akan dibayar Setelah itu, pemilik tanah (yang akan terus memiliki, mempertahankan hak untuk menikmati tanah dalam penggunaan yang ada) tidak akan mengklaim lebih lanjut hak pengembangan; negara - atau otoritas perencanaan daerah yang telah disahkannya mereka - dapat menjalankan hak-hak ini dengan bebas. Logika ini mengarah pada fitur penting berikutnya dari Undang-Undang tersebut. Jika hak pembangunan dinasionalisasi, dan jika pemilik diberi kompensasi untuk kehilangan mereka, mereka tidak memiliki lebih jauh mengklaim menikmati keuntungan finansial dari perkembangan apapun: jika, kemudian, otoritas perencanaan daerah memberi mereka izin untuk berkembang, maka masyarakat harus menikmati keuntungan yang muncul Oleh karena itu, Undang-undang 1947 menyatakan bahwa dalam kasus izin Kembangkan dikabulkan, pemilik harus membayar negara sebagai 'biaya pengembangan' yang mewakili keuntungan moneter yang timbul; dan di bawah peraturan yang dibuat kemudian di bawah Undang-Undang, ini biaya tetap pada 100 persen dari nilai keuntungan. Ini sangat logis dan adil; satu-satunya kesulitan adalah bahwa hal itu tidak berhasil. Kami melihat di atas bahwa dalam UU tersebut, pemerintah menghindar dari solusi radikal Uthwatt untuk benar-benar mengambil alih tanah dibutuhkan untuk pengembangan; Oleh karena itu, pasar tanah swasta masih dibutuhkan kerja. Namun, biaya 100 persen menghapus semua insentif agar bisa bekerja. Pada tahun 1951 ada adalah bukti bahwa untuk melakukan pergerakan pasar, pembeli membayar lebih banyak peluang untuk lahan: Mereka membayar biaya pengembangan dua kali lipat, sekali ke negara dan sekali ke penjual. Ini adalah inflasi; Masih banyak inflasi akan menjadi pembayaran sekali untuk selamanya kompensasi atas hak pembangunan yang hilang, sebesar £ 300 juta, yang jatuh tempo pada tahun 2008 1954. Jadi pada tahun 1953 pemerintahan Konservatif yang baru untuk semua maksud dan tujuan dibatalkan penyediaan keuangan Undang-Undang tahun 1947. Ini menghapuskan biaya pengembangan (meskipun Banyak yang berpendapat bahwa jalan yang benar adalah menguranginya, bukan memotongnya sama sekali) dan itu memberikan kompensasi yang akan dibayarkan hanya sebagai dan kapan pemilik bisa menunjukkan bahwa mereka benar-benar mengajukan izin untuk mengembangkan dan penerapannya ditolak. Akhir dari biaya pengembangan, bagaimanapun, menciptakan sebuah anomali: pemilik tanah Siapa yang bisa mendapatkan izin pembangunan akan menikmati keseluruhan keuntungan spekulatif yang dihasilkan (meski kemudian mereka kehilangan klaim mereka sebesar 300 juta poundsterling); tapi jika tanah mereka Secara wajib dibeli oleh otoritas publik, seperti untuk jalan atau sekolah, mereka hanya



Peter Hall • 84



mendapatkan nilai pakai yang ada Di bawah Undang-Undang 1947 ini masuk akal (karena penjual swasta mendapat no lebihdariini,setelahdia membayarbiaya pengembangannya); sekarang tidak Jadi pada tahun1959, untuk mengembalikan ekuitas, pemerintah kembali ke nilai pasar penuh sebagai dasar pembelian wajib oleh otoritas publik. Satu pengecualian adalah bahwa - seperti yang penting kasus sebuah kota baru otoritas seharusnya tidak membayar nilai apapun yang dihasilkan dari miliknya sendiri tindakan pada potongan tanah disekitar tanah yang bersangkutan. Dengan kata lain, sebuah perusahaan pengembangan kota baru harus membayar pemiliknya dengan nilai pasar yang diasumsikan penuh dalam hal itu tidak ada kota baru sedang dibangun Asumsi yang benar-benar buatan ini diperlukan mencegah absurditas kota baru membayar nilainilai yang telah diciptakannya sendiri. Dua upaya lebih lanjut dilakukan untuk mengatasi masalah terkait yang tidak dapat diatasi kompensasi dan perbaikan, yang ketentuan keuangan dalam Undang-Undang tahun 1947 berusaha tanpa keberhasilan untuk menyelesaikannya. Yang pertama adalah Undang-Undang Komisi Tanah 1967, disahkan oleh pemerintah Perburuhan 1964-70 dan dicabut oleh pemerintahan Konservatif setelah pemilihan tahun 1970. Meskipun diskusi tentang Undang-undang tersebut harus masuk secara logis nanti, Dalam Bab 6, ada baiknya untuk membahas kompensasi dan ketentuan di sini, untuk melihat bagaimana mereka berhubungan dengan solusi 1947. Undang-undang 1967 adalah pengembalian parsial ke solusi Uthwatt tahun 1942. Awalnya Pemerintah Buruh telah mempertimbangkan untuk mengajukan proposal Uthwatt lebih atau kurang dari mereka keseluruhan, sehingga Komisi Tanah akan dibentuk untuk membeli semua dan semua lahan yang dibutuhkan pengembangan; tapi itu mundur dari langkah ekstrem ini. Sebaliknya, komisi akan melakukannya semakin membangun sebuah bank tanah yang bisa dilepas untuk pembangunan bila dibutuhkan. Selain itu, Undang-Undang tersebut menetapkan bahwa pungutan perbaikan harus dibebankan setiap kali tanah berpindah tangan (dibayar oleh penjual), dan pada titik perkembangannya. Ini mirip dengan pungutan yang diajukan oleh Uthwatt, tapi berbeda dalam dua cara. Pertama, itu lebih rendah Tingkat: 40 persen meningkat menjadi 50 persen dan mungkin lebih, dibandingkan dengan Uthwatt yang 75 persen. Kedua, dan yang lebih mendasar, hal itu harus dibebankan secara tidak teratur, terlepas dari apakah pemilik sebenarnya mendapat keuntungan dari kenaikan nilai, seperti yang diusulkan Uthwatt, tapi hanya jikapemiliknya menyadari kenaikan tersebut melalui penjualan atau pengembangan. Jadi itu sangat encer turun dari ide Uthwatt asli. Namun demikian, hal itu memotong Gordian Knot - dalam ungkapan Uthwatt - dengan mengambil beberapa perbaikan untuk tas umum, sementara, diharapkan, meninggalkan pemilik dengan insentif Dan hal itu mengurangi beban pembelian tanah otoritas publik, karena Komisi Tanah membayar sejumlah uang pungutan saat membeli baik di pasar bebas atau wajib. Sayangnya, karena ketidakpastiannya Undang-undang dan komisi akan bertahan, efeknya tampaknya telah inflasi, Sama seperti setelah 1947: penjual membayar retribusi tersebut ke komisi tersebut, namun kemudian menambahkan setidaknya sebagian dari itu lagi untuk harga yang dibebankan kepada pembeli. Tahun 1951, ini adalah satu Alasan pemerintah yang masuk memberi pada tahun 1970 untuk membatalkan ketentuan sama sekali. Buruh mencoba lagi, melewati Land Act Komunitas pada tahun 1975. Kali ini, lokal pihak berwenang harus mengambil alih lahan pengembangan dan untuk mempertahankan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 85



beberapa keuntungan yang dihasilkan, berbagi sisanya dengan otoritas lokal lainnya dan dengan Departemen Keuangan. Tapi bisa diduga, Pada tahun 1979 Konservatif kembali dan mencabut tindakan tersebut. Namun sejak 1971 cara alternatif untuk menangkap keuntungan dalam nilai tanah telah dikembangkan: di bawah bagian 106 dari UndangUndang Perencanaan dan Kompensasi tahun 1991, apa yang disebut kewajiban perencanaan (lebih banyak popu ,perjanjian perencanaan), dimana pengembang setuju dengan perencanaan lokal wewenang untuk memberikan kontribusi, uang atau barang, sebagai imbalan atas pemberian perencanaan izin, terjadi. Meski banyak perubahan dalam ketentuan keuangan UU 1947,utamanya badan legislasi telah bertahan. (Sebenarnya, semua ketentuan 1947, bersama dengan amandemen selanjutnya, digulirkan menjadi Undang-Undang yang mengonsolidasikan pada tahun 1962, dan di Indonesia berubah menjadi Acts of 1971 dan 1990, sehingga '1947 Act' seperti itu tidak ada.) Namun, dalam sebuah Undang-undang tahun 1968, perubahan besar dibuat dalam cara rencana disiapkan. Mereka Perubahan dibahas di tempat yang tepat, di Bab 6.



Taman Nasional 1949 dan Akses terhadap Undang-Undang Desa Satu bagian undang-undang lagi tetap untuk melengkapi strukturnya. Undang-undang tahun 1947 itu Akhirnya diberikan kewenangan kepada penguasa daerah setempat untuk mengatur penggunaan lahan di negara tersebut mencoba, dan dengan demikian melestarikan pemandangan yang indah untuk dinikmati masyarakat. Tapi lebih Aksi positif diperkirakan dibutuhkan setidaknya dua front. Daerah yang bagus perlu direncanakan dengan cara khusus untuk menikmati dan menikmati rekreasi negara; dan kedua, kebutuhan untuk membuka daerah pedesaan pada umumnya Masyarakat, karena (terutama di banyak daerah dataran tinggi) mereka mendapati diri mereka dilarang oleh olahraga atau kepentingan pribadi lainnya. Baik Dower dan Hobhouse Reports, seperti yang kita lihat, berasumsi bahwa nasional Taman harus dipasang pada model yang sudah ada di Amerika Serikat, dengan kuat lembaga eksekutif nasional juga diberi dana nasional untuk melakukan investasi berskala besar untuk pariwisata dan rekreasi luar ruang hostel, lokasi perkemahan, jalan setapak dan sebagainya dan, Yang terpenting, dengan kekuatan untuk mendapatkan tanah: Laporan Hobhouse telah diasumsikan bahwa sekitar sepersepuluh dari luas taman harus diperoleh dalam waktu sepuluh tahun. Tapi ketika pemerintah mendirikan taman, di Taman Nasional dan Akses ke Countryside Act of 1949, melawan langkah radikal ini. Dalam UU 1947 itu baru saja mendirikan otoritas perencanaan daerah berdasarkan kabupaten dan kabupaten, itu berpendapat, dan ini adalah badan yang tepat untuk merencanakan taman. Dalam kasus taman Melampaui batas wilayah, penyediaan bisa dibuat untuk papan bersama. Satu-satunya Pengaturan khusus yang dibuat untuk taman adalah dua. Pertama, Komisi Taman Nasional didirikan, untuk dibiayai dari dana pemerintah pusat, dengan tanggung jawabmerencanakan program umum untuk pendirian dan pengelolaan taman; Namun dalam kaitannya dengan pemerintah daerah, fungsinya hanya bersifat advisory. Itu memang kekuatan untuk menyalurkan subsidi kepada pihak berwenang ini untuk tujuan pengembangan tertentu tempat di taman, seperti tempat parkir atau pusat informasi, tapi hanya bila dana lokal yang akan datang untuk mencocokkan hibah. Dan kedua, UU tersebut diberikan untuk minoritas keanggotaan kepentingan luar



Peter Hall • 86



- recreationist, pelestari dan kemudahan organi zations - pada komite perencanaan lokal yang bertanggung jawab atas taman. Tapi komit ini Tee, pada gilirannya, melaporkan ke dewan penuh mereka, yang tidak berisi orang luar. Kritikus pada saat menyerang proposal karena lemah dan kurang positif: pihak berwenang setempat, menurut mereka, kemungkinan besar tidak mendukung pro positif tata bahasa pengembangan taman nasional untuk penggunaan nasional, terutama saat melakukan hal tersebut membebani tarif lokal Rasa takut ini terbukti terlalu beralasan. Dalam dua dekade setelahnya Undang-undang tersebut, pengeluarannya bisa diabaikan, dan sebagian besar terkonsentrasi di dua taman yang kebetulan dikelola oleh dewan gabungan: Peak District dan Lake District. Undang-undang tahun 1949 juga memberi otoritas perencanaan daerah pada umumnya beberapa kekuatan tambahan dan tanggung jawab. Mereka harus bernegosiasi dengan pemilik lahan untuk pengembangan jalan setapak jarak jauh melintasi area pemandangan yang indah, seperti Pennines atau pantai dari Cornwall; Komisi Taman Nasional, sekali lagi, akan memimpin dalam pengembangan sebuah rencana untuk pendirian mereka. Rencananya cepat datang, tapi lagi maju sangat lamban: dalam dua puluh tiga tahun sampai 1972, hanya lima jalur seperti itu sebenarnya didirikan dan dibuka Otoritas perencanaan juga diperintahkan untuk menunjuk wilayah keindahan alam yang luar biasa, yaitu daerah yang tidak membenarkan taman nasional yang penuh, namun memerlukan tingkat kontrol ketat yang sangat khusus mencegah perkembangan menonjol atau asing. Karena ini adalah semacam kontrol negatif Otoritas perencanaan lokal mampu melaksanakan UU 1947, tidak membutuhkan persetujuan pemilik lahan atau pengeluaran dana lokal, hal itu terbukti salah satu ketentuan Undang-undang yang lebih berhasil. Satu pengembangan lebih lanjut saat ini penting untuk perencanaan negara sisi. Pada tahun 1948 pemerintah menanggapi bisikan para ilmuwan dan konservas tionists, dan mendirikan the Nature Conservancy dengan royal charter. Itu diberi kekuatan, dan anggaran yang cukup murah, untuk mendirikan cagar alam nasional untuk konservasi habitat alami dan satwa liar, baik membeli tanah untuk tujuan atau mencapai kesepakatan dengan tuan tanah yang akan melestarikan tanah dalam keadaan alami. Pada ini cadangan, dan tempat lain, ia mengembangkan program penelitian yang ambisius, keduanya ilmuwan sendiri dan melalui kontrak universitas. Pada tahun 1965 the Conservancy menjadi satu lengan Badan Penelitian Lingkungan Hidup yang baru dibentuk, dibebankan dengan koor Dinamika semua penelitian di bidang itu. Keberhasilan yang ditandai dari Conservancy, dibandingkan dengan kelemahan relatif Komisi Taman Nasional, menunjukkan banyak hal pengamat pentingnya menciptakan lembaga eksekutif yang kuat dengan dana yang memadai dan kekuatan untuk membelanjakannya - meskipun pada tahun 1972-3 fungsi penelitian dan manajemen dari Conservancy terpecah.



Sebuah Keputusan Sementara Sebuah keputusan yang dianggap pada sistem '1947' - karena lebih mudah untuk menyebutnya, setelah pusatnya Perundang-undangan - jelas harus menunggu sampai setelah kita mempelajari bagaimana cara kerjanya praktek, yang akan kita lakukan di Bab



Perencanaan Wilayah dan Kota • 87



5 dan 6. Tapi sementara itu sangat membantu untuk menunjuk keluar beberapa fitur penting. Pertama, sistem ini bekerja dengan memberikan kekuatan kontrol negatif yang kuat kepada masyarakat lokal yang baru otoritas perencanaan Perencanaan positif yang baik, tampaknya telah diasumsikan, akan terutama dilakukan oleh badan-badan pembangunan publik dari berbagai jenis - Othori setempat ikatan dan kota-kota baru - di mana persatuan perencanaan dan perencanaan yang hampir otomatis dan hampir otomatis pembangunan akan menjadi aturan. Mereka hampir sepenuhnya bertanggung jawab atas perkotaan program pembaharuan di bagian kota yang lebih tua dan untuk pembangunan baru dan kota yang meluas dari segala jenis di pedesaan. Kekuatan kontrol negatif akan Dibutuhkan hanya untuk mengendalikan minoritas perkembangan yang masih akan diusung oleh badan swasta. Dalam praktiknya, seperti yang ditunjukkan Bab 6, ini sangat berbeda. Kedua, sistem ini jelas membutuhkan koordinasi secara keseluruhan. Itu umumnya disepakati bahwa unit yang tepat untuk perencanaan spasial, atau fisik, adalah wilayah perkotaan, seperti yang dimiliki Geddes disarankan sejak tahun 1915. Tidak banyak pekerjaan empiris saat itu di pembatasan wilayah pengaruh kota; pekerjaan empiris serius pertama, oleh A.E. Smailes dan F.H.W. Hijau, diterbitkan sekitar waktu sistem itu sedang disiapkan Tapi yang jelas itu diperluas tepat di luar batas-batas yang agak ketat kota-kota, ke daerah sekitar; dan rencana Abercrombie untuk Greater London meliputi area seluas lebih dari 2.000 mil persegi (5.000 km2). Meski begitu, dalam UU 1947 pemerintah memberi kekuatan perencanaan lokal kepada pemerintah daerah yang ada, bukan kepada pemerintah daerah setempat unit yang lebih besar. Ini mungkin tak terelakkan jika perencanaan harus dipertanggungjawabkan kepada masyarakat setempat para pemilih; Tapi selain itu, meski tertarik dengan ide tersebut, pemerintah Tidak mencoba reformasi mendasar pemerintah daerah. Tugas kritis dalam mempersiapkan rencana untuk pembangunan tertib daerah kota besar dan khususnya untuk desentralisasi populasi dan pekerjaan di dalamnya terbagi antara wilayah kabupaten dan daerah pedesaan. Padahal ada ketentuan untuk dewan perencanaan bersama, ini tidak diimplementasikan dengan dasar penasehat, dan walaupun pada tahun 1948 ada rencana regional untuk daerah sekitar semua konurbasi besar, disiapkan oleh konsultan dari luar atau oleh komite gabungan dari pemerintah daerah yang bersangkutan, mereka murni menjadi penasihat di fungsi. Dalam keadaan seperti ini beberapa koordinasi dari atas sangat penting.Tahun1947 Undang-undang tersebut mensyaratkannya, dengan syarat agar rencana diajukan ke menteri untuk disetujui; menteri bisa mengubahnya sesuai keinginannya. Dengan demikian berbagai rencana untuk daerah manapun bisa dikoordinasikan Tapi untuk ini bisa dilakukan secara efektif, semacam intelli regional Instansi gence jelas perlu memberikan saran kepada pendeta tersebut. Asli organisasi Kementerian Perencanaan Kota dan Negara, dengan kantor wilayah yang kuat di masing-masing kota provinsi utama, dibuat khusus untuk menangani hal ini. Tapi selama Tahun 1950-an kantor-kantor ini ditutup karena alasan ekonomi, dan pada saat ini Gagasan untuk mengkoordinasikan berbagai rencana lokal tampaknya telah sedikit banyak ditinggalkan.Hasil yang hampir tak terelakkan adalah bahwa berbagai otoritas perencanaan daerah, diserahkan kepada mereka perangkat sendiri, mengejar kebijakan defensif dan negatif. Bab 6 menelusuri beberapa konsekuensi.



Peter Hall • 88



Bacaan Lebih Lanjtut Sumber terbaik untuk Barlow masih merupakan laporannya sendiri: Laporan Komisi Royal tentang Distribusi Populasi Industri (Cmd 6153, London: HMSO 1940; dicetak ulang tahun 1960). Lihat juga G.C. Allen, Industri Inggris dan Organisasi mereka, 5 edisi (London: Longman, 1970). Pada penggunaan lahan, lihat L. Dudley Stamp, The Land of Inggris: Penggunaan dan Penyalahgunaannya, edisi kedua (London: Longman, 1962), bab 21. Di Permulaan kebijakan daerah, lihat Christopher M. Law, British Regional Development sejak Perang Dunia I (London: Methuen, 1981). J.B. Cullingworth dan Vincent Nadin, Perencanaan Kota dan Negara di Inggris dan Indonesia Wales, edisi 13 (London: Routledge, 2001), adalah teks standar mengenai rencana Inggris sistem ning Gordon Cherry, Perencanaan Kota di Inggris sejak tahun 1900 (Oxford: Blackwell, 1996), adalah sumber umum yang sangat diperlukan. Basis legislatif diatur secara rinci di Desmond Heap, Garis Besar Hukum Perencanaan (London: Sweet & Maxwell, 1959 – contin uously diperbarui). Di kota-kota baru, lihat Frederic J. Osborn dan Arnold Whittick, The New Kota: Jawaban untuk Megalopolis, edisi ke 2 (London: Leonard Hill, 1969); jujur Schaffer, The New Town Story (London: MacGibbon & Kee, 1970); Pierre Merlin, Baru Kota (London: Methuen, 1971), yang juga menangani eksperimen di negara lain; Meryl Aldridge, Kota Baru Inggris: Sebuah Program Tanpa Kebijakan (London: Routledge, 1979); Dennis Hardy, Dari Kota Taman ke Kota Baru: Berkampanye untuk Perencanaan Kota dan Negara, 1899-1946 (London: Spon, 1991) dan Peter Hall dan Colin Ward, Sociable Cities: Warisan Ebenezer Howard (Chichester: Wiley, 1998). Di urban containment, lihat David Thomas, Green Belt London (London: Faber, 1970) dan Peter Hall, Ray Thomas, Harry Gracey dan Roy Drewett, The Containment of Urban Inggris (London: Allen & Unwin, 1973).



CHAPTER5



PERENCANAAN NASIONAL/REGIONAL DARI TAHUN 1945 SAMPAI 2000



Pada Bab 4 kita melihat bahwa Distribusi Undang-Undang Industri 1945 secara efektif melaksanakan rekomendasi dari laporan minoritas Barlow:dimana harus ada kebijakan kuat kemudi pertumbuhan industri dari daerah yang lebih sejahtera untuk daerah tertinggal 1930-an, yang akan dicapai tidak hanya dengan rangsangan positif untuk mengembangkan daerah ini, tetapi juga menjadi kontrol negative atas lokasi industri baru dan juga memperluas lokasi industri diwilayah lain. Kontrol ini hanya berlaku untuk industri manufaktur, meskipun pertumbuhannya lebih cepat terjadi di sektor ketenagakerjaan, dan belum diperbaiki sampai adanya pengendalian pembangunan kantor pada tahun 1964. Sebenarnya, sedikit perubahan mendasar dilakukan dalam mekanisme kontrol dari tahun 1945 sampai 1960, kecuali penyesuaian pada ukuran dibawah ambang batas yang tidak memerlukan sertifikasi pengembangan industri . Namun ada bukti nyata dari statistik Dewan Perdagangan bahwa keseluruhan kebijakan pengendalian industri dioperasikan dimana lebih lemah pada tahun 1950an daripada pada periode 1945 sampai 1950. Ini mungkin disebabkan oleh fakta bahwa pemerintah Partai Buruh lebih antusias membantu daerah pengembangan (di mana sebagian besar dukungan pemungutan suara terkonsentrasi) daripada pemerintah Konservatif; Alasan yang lebih mungkin adalah bahwa pada awal 1950-an tampak jelas bahwa kebijakan manajemen ekonomi secara umum memiliki tingkat pengangguran di bawah tahun 1930an, sehingga kasus untuk kebijakan regional yang kuat tampak lebih lemah daripada pada tahun 1945. Dalam bab ini, dapat kita lihat catatan control dan pengaruhnya, dari tahun 1945 sampai sekitar tahun 1980. Kemudian, kita akan melihat secara terperinci perubahan kebijakan yang cepat dan terkadang membingungkan pada tahun 1960an dan 1970an. Akhirnya, kita akan beralih ke perubahan dari kebijakan sebelumnya di tahun 1980an sebuah perubahan yang pada dasarnya mengabaikan kebijakan regional yang berlaku sejak tahun 1945.



Kebijakan daerah dan perubahan daerah, 1945-80



Hal mendasar pertama harus diketahui yaitu: bahwa hampir sepanjang periode 1945 sampai 1980, tujuan paling menonjol dari kebijakan perencanaan pada skala nasional / regional adalah menciptakan lapangan kerja. Lebih tepatnya, hal itu untuk mengurangi tingkat pengangguran dan / atau tingkat migrasi keluar dari daerah pengembangan. Ada beberapa kemungkinan tujuan kebijakan ekonomi daerah: termasuk memperbaiki efisiensi industri, meningkatkan PDRB atau pendapatan perkapita dari total populasi,



Peter Hall • 90



memperbaiki distribusi pendapatan daerah, dan varian lainnya. Mencoba untuk mempertahankan pekerjaan tetap (atau pengangguran menurun) ternyata bisa dengan mudah bertentangan dengan banyak tujuan lain ini. Ini bisa, misalnya, mengarah pada retensi atau bahkan pengenalan industri padat karya yang kurang efisien yang membayar dengan buruk, sehingga mempertahankan sebagian besar populasi dalam pekerjaan berpenghasilan rendah dan meningkatkan ketimpangan pendapatan di wilayah ini, serta ketidaksetaraan antara wilayah tersebut dan wilayah lainnya di negara ini. Banyak ekonom berpendapat, bahwa obsesi ketenagakerjaan sebagai hampir satu-satunya kriteria kebijakan regional Inggris telah secara positif merusak. Namun, ada dua alasan yang jelas mengapa tujuan ini begitu menarik. Yang pertama adalah bahwa pengangguran jauh lebih terlihat daripada pendapatan rendah atau ketidaksetaraan pendapatan. Orang-orang cenderung tidak tahan menghadapi masalah ini, dan oleh karena itu para politisi lebih memperhatikannya. Yang kedua adalah, setidaknya untuk sebagian besar periode ini, statistik untuk mengukur kriteria kinerja regional lainnya buruk atau tidak ada. Hal ini terutama berlaku untuk gambaran tentang produktivitas regional, yang jumlahnya sedikit dan terlambat muncul. Bagaimanapun, perhitungan produktivitas, kecuali jika disertai informasi statistik yang sangat lengkap tentang beberapa penjelasan yang mungkin - seperti jumlah dan kualitas modal dan pelatihan angkatan kerja - sangat berbahaya untuk ditafsirkan. Oleh karena itu, kami harus berkonsentrasi pada kriteria ketenagakerjaa, dengan melihat ke depan pada kemungkinan indeks lainnya. Tabel 5.1 menunjukkan hasil sebenarnya dari operasi Dewan Pengembangan industri sistim pengembangan industri dari tahun 1956 sampai 1960 dan dari tahun 1966 sampai 1970. (Angka yang sebanding sayangnya tidak tersedia pada tahun 1970an). Ini menunjukkan dengan cukup jelas bahwa di bawah pemerintahan Konservatif tahun 1950an adalah periode kebijakan daerah yang lemah atau lepas tangan. Namun pada tahun 1960an, periode pemerintahan Partai Buruh, terjadi pengalihan ruang pabrik-pabrik yang sistematis dari daerah sejahtera ke daerahdaerah yang kurang makmur. Ukuran jumlah pengalihan ini dapat diperoleh dengan membandingkan proporsi florida baru di setiap wilayah dengan tolok ukur lapangan kerja di wilayah tersebut pada awal periode. Dengan demikian, East dan West Midlands, South West dan sudut tenggara Inggris, yang terdiri dari wilayah Timur dan Timur Anglia, memiliki 58,8 persen dari total lapangan kerja nasional pada awal periode 1966-70; tetapi mereka hanya memperoleh 41,5 persen florida baru dalam empat tahun berikutnya. Sebaliknya, wilayah Utara memperoleh tidak kurang dari 10,9 persen terhadap tolok ukur 5,7 persen; Skotlandia 14,0 persen melawan 9,3 persen; dan Wales 8,6 persen melawan 4,3 persen. Jika kita membagi seluruh wilayah ini ke wilayah 'lebih sejahtera' di selatan dan Midlands, dan wilayah 'kurang makmur' di utara, Skotlandia dan Wales (yaitu daerah dimana daerah pembangunan terkonsentrasi), perbedaannya Jelas: daerah yang kurang makmur mendapat 58,8 persen ruang datar baru dengan ukuran 41,2 persen. (Pada periode 1956-60, sebaliknya, mereka hanya mendapat 42,7 persen terhadap tolok ukur 42,6 persen). Kita dapat mengasumsikan bahwa distribusi pekerjaan pabrik baru mengikuti distribusi ruang pabrik baru - meskipun tidak tepat, karena beberapa di Sebagian besar ruang pabrik baru berada dalam jenis produksi padat modal dan hemat tenaga kerja. Tapi gambarnya terlihat agak berbeda saat kita beralih ke kolom sebelah kanan Tabel 5.1. Ini menunjukkan penciptaan lapangan kerja aktual di wilayah - semua pekerjaan, bukan hanya pekerjaan pabrik. Pada 1950-an, ketika sudut tenggara Inggris



Perencanaan Wilayah dan Kota • 91



hanya menerima 30,9 persen ruang kosong baru, ia menarik 58,2 persen dari semua pekerjaan baru. Di antara mereka, lima daerah yang kurang makmur - Utara Barat, Yorkshire, Utara, Skotlandia dan Wales - bersama-sama memiliki 42,7 persen ruang terbang baru, namun hanya 11,5 persen dari pekerjaan baru. Pada akhir 1960-an perbandingannya diperumit oleh kenyataan bahwa lapangan kerja hampir jatuh kemanamana. Tapi kesimpulan yang sama berlaku: bersama-sama lima wilayah yang kurang makmur memiliki 58,8 persen ruang tambahan, namun lebih dari setengah dari total kerugian dalam pekerjaan terkonsentrasi di sini. Tabel 5.1 Penyelesaian Bangunan Industri Dan Perubahan Lapangan Kerja, 1956-60 Dan 1966-70



Standar Lama Daerah



Pekerjaan pada awal periode No. (Ribuan)



Total (%)



1956-60 pembangunan industri mencapai jutaan Sq. ft



Total (%)



Perubahan pekerjaan No. (Ribuan)



Total keuntungan (%)



Sebelah 1.279 5.9 13.2 5.6 +23 3.7 utara Timur dan 1.857 8.5 18.9 8.0 +17 2.7 Barat Barat laut 2.983 13.7 32.4 13.7 +10 1.6 Wales 965 4.4 14.8 6.2 +13 2.1 Skotlandia 2.163 10.0 21.7 9.2 +9 1.4 Daerah 9.238 42.6 101.0 42.7 +72 11.5 ‘perifer’ London dan tenggara, 7.633 35.2 73.1 30.9 +365 58.2 timur dan selatan Barat daya 1.189 5.5 11.6 4.9 +57 9.1 Barat tengah 2.148 9.9 33.5 14.1 +83 13.2 Utara tengah 1.485 6.8 17.9 7.6 +53 8.5 Daerah 12.455 57.4 136.1 57.5 +558 89.0 ‘makmur’ Inggris Raya 21.706 100.0 236.9 100.0 +627 100.0 Standar 'lama' daerah, seperti yang dijelaskan di atas, dihapuskan pada tahun 1965 - merupakan masalah statistik utama jika dibandingkan.



Standar Baru Daerah Sebelah utara yorkshire dan humberside



Total (%)



1966-70 pembangunan industry mencapai jutaan Sq. ft



1.335



5.7



2.111



9.0



Pekerjaan pada awal periode No. (Ribuan)



Total (%)



Perubahan pekerjaan No. (Ribuan)



Total keuntungan (%)



20.7



10.9



-14



2.2



19.3



10.2



-87



13.9



Peter Hall • 92



Barat laut 3.034 12.9 28.6 Wales 1.007 4.3 16.3 Skotlandia 2.193 9.3 26.6 Daerah 9.680 41.2 111.5 ‘perifer’ Tenggara 8.068 34.3 30.1 Anglia timur 615 2.6 7.9 Barat daya 1.355 5.7 10.7 Barat tengah 2.388 10.1 16.6 Utara tengah 1.437 6.1 13.3 Daerah 13.863 58.8 78.6 ‘makmur’ Inggris Raya 23.554 100.0 189.5 Sumber: Abstrak Statistik Daerah Note: Total mungkin tidak bertambah, karena pembulatan



15.1 8.6 14.0



-129 -45 -41



20.6 7.2 6.5



58.8



-316



50.4



15.9 4.2 5.6 8.8 7.0



-212 +29 -22 -95 -8



33.9 -4.6 3.5 15.2 1.3



41.5



-308



49.3



100.0



-626



100.0



Alasan sederhana, tentu saja, adalah bahwa sebagian besar pekerjaan baru bukanlah pekerjaan pabrik. Mereka sedang dalam pelayanan. Tabel 5.2 adalah 'tabel liga' dari dua puluh empat pesanan utama Klasifikasi Industri Standar pada periode 1960-2001, yang disusun berdasarkan persentase kenaikan lapangan kerja. Selama sebagian besar periode ini, dua kelompok kerja dengan pertumbuhan tercepat berada di sektor tersier atau jasa: layanan profesional dan ilmiah, dan asuransi, perbankan dan keuangan. Dan ini bukan kasus peningkatan besar pada basis kecil: keduanya termasuk kelompok industri terpenting dalam perekonomian nasional. Pada umumnya, pekerjaan ini - bersamaan dengan beberapa pekerjaan pabrik dengan pertumbuhan tercepat - sangat terwakili dengan baik di wilayah yang lebih makmur. Sebaliknya, daerah pengembangan cenderung memiliki proporsi orang yang lebih tinggi dalam industri stagnan atau menurun yang terjadi di kaki liga pada Tabel 5.2. Ini cenderung menjadi industri pokok yang sama, seperti pertambangan batubara dan tekstil dan galangan kapal, yang penurunannya menyebabkan tekanan akut di daerah ini pada tahun 1930an. Masalah struktur industri yang buruk, nampaknya, belum pernah diselesaikan. Kesimpulan ini menimbulkan pertanyaan, yang pertama kali diangkat oleh Barlow: apakah kinerja daerah bermasalah yang buruk, dalam hal pertumbuhan lapangan kerja, yang seluruhnya harus dijelaskan oleh pengaruh struktur industri ini? Sekilas pandang pada tabel rinci struktur industri regional menunjukkan bahwa hal itu lebih kompleks daripada: wilayah seperti West Midlands memiliki pertumbuhan yang jauh lebih baik daripada rata-rata, meskipun tampaknya memiliki representasi industri pertumbuhan yang lebih rendah daripada rata-rata; Sebaliknya, wilayah seperti Skotlandia memiliki kinerja yang lebih buruk daripada rata-rata, meskipun memiliki proporsi industri fastgrowing yang lebih baik daripada rata-rata. Beberapa analisis oleh para ekonom selama tahun 1960an mencoba menghitung pentingnya efek struktural, dan menyimpulkan bahwa meskipun di beberapa daerah tampaknya telah mendominasi terutama pada kinerja daerah bermasalah - di tempat lain hal itu sangat tidak penting. Gambar 5.1 menunjukkan satu rangkaian hasil seperti yang diterbitkan oleh Frank Stilwell pada tahun 1969. Namun, analisis statistik jenis ini - disebut analisis 'pergeseran dan berbagi' - cukup sensitif secara abnormal terhadap klasifikasi industri yang digunakan. Jika pengelompokan industri sangat kasar, dengan sejumlah industri yang



Perencanaan Wilayah dan Kota • 93



agak berbeda memiliki pola lokasi yang berbeda yang digabungkan ke dalam satu kelompok, efek struktural cenderung tidak muncul daripada jika klasifikasi tersebut sesuai; dan yang digunakan dalam analisis yang dijelaskan di sini cukup kasar. Semakin lambannya pertumbuhan lapangan kerja di daerah-daerah yang kurang makmur tentu tidak akan menjadi masalah, jika sesuai dengan permintaan lapangan kerja. Tapi ada bukti jelas bahwa hal ini tidak benar. Di tempat pertama, semua daerah ini terus mengalami tingkat pengangguran yang lebih tinggi, rata-rata, daripada negara-negara lain di negara ini. Perbedaannya jauh lebih kecil daripada pada tingkat pengangguran nasional yang sangat tinggi selama tahun 1930an; tapi ada di sana, dan yang penting adalah kapan pun tingkat nasional melebar, maka perbedaan daerah yang kurang makmur juga melebar (Gambar 5.2). Yang juga jelas, dari Tabel 5.3, adalah bahwa tingkat pengangguran tidak mengukur sepenuhnya pemborosan kerja sebenarnya. Sebagai tambahan, tingkat aktivitas atau partisipasi juga cenderung lebih rendah di beberapa wilayah ini, terutama untuk perempuan. Angka ini hanya mengukur proporsi pria dan wanita dewasa sebenarnya dalam angkatan kerja (baik yang dipekerjakan atau menganggur). Mereka menunjukkan sejauh mana wilayah ini mengukur cadangan tenaga kerjanya. Tentu saja, tingkat aktivitas perempuan, khususnya, dapat bervariasi karena kebiasaan sosial: di beberapa wilayah pertambangan, secara tradisional dianggap wanita itu berada di rumah, bukan di pabrik. Tapi untuk sebagian besar, terutama dalam beberapa tahun terakhir, mereka cenderung hanya mencerminkan ketersediaan pekerjaan: di mana tingkat suku bunga rendah, ini berarti beberapa orang berpikir tidak ada gunanya mencari pekerjaan. Dalam banyak hal, pendapatan per kepala daerah adalah yang terbaik dari semua indeks ekonomi kesehatan atau kekurangan itu. Ini meringkas berbagai penyebab yang terjadi bersamaan: tinggi pengangguran, tingkat aktivitas rendah, struktur industri yang buruk dengan proporsi yang besar.



Peter Hall • 94



Perencanaan Wilayah dan Kota • 95



Gambar 5.1 Efekstrukturalterhadapperubahanlapangankerja regional, 1957-67. Secara umum,daerah di Indonesia Inggris selatan dan selatan telah memiliki pertumbuhan lapangan kerja yang lebihcepatdari ratarata sementara di utara, Wales dan Skotlandia telah tertinggal.Perhitungan ekonom Frank Stilwell menunjukkan bahwa dalam beberapa kasus- terutama di daerahtertinggal - kinerjamereka yang buruk dapat dijelaskan sebagian besar dalam hal struktur ekonomi yang tidak menguntungkan, dengan dominasi industri yang menurun atau statis.



Gambar 5.2 Perbedaan pengangguran regional, 1961-2000. Umumnya, sejak tahun 1961 ada perbedaan menyempit, tapi ada banyak perturbasi dan daerah kurang sejahtera–bagian utara, Wales, Skotlandia dan Irlandia Utara – masih terasajauh lebih buruk dari pada bagian selatan selatan dan Midlan.



Peter Hall • 96



pekerjaan dengan gaji rendah. Pendapatan bisa disajikan dengan berbagai cara, dari yang berbedasumber. Tabel 5.3 menunjukkandua di antaranya, dan cukup jelas dari itu bahwa tingginya unem- Tingkat perawatan perempuan dan tingkat aktivitas wanita rendah dikaitkan secara sistematik dengan rendah pendapatan rumahtangga. Gambar 5.3 menunjukkan bahwa secara umum wilayah selatan dan Midlands memiliki tingkat yang lebih tinggi pendapatannya, sementara daerah bermasalah masih memiliki pendapatan rata-rata yang lebih rendah. Terburuk dari semuanya, ituTampaknya, adalah daerah pedesaan data rantinggi yang padat penduduknyasepertipertengahan Wales, yang memiliki luas jumlah petani bukit berskala kecil hidup dengan pendapatan yang sangat rendah. Menghadapi prospek risiko pengangguran yang lebih tinggi dari rata-rata, peluang kerja yang lebih sedikit- Ketetapan untuk wanita dan pendapatan sangat rendah, takheran bila banyak orang memilih tinggalkan area masalah Tapi di sini sebuah kata peringatan harus dimasukkan. Jaringan angka migrasi antar-regional menunjukkan dengan sanga tjelas bahwa arus yang lebar berada di luar jangkauan daerah bermasalah dan keselatan dan Midlands yang lebih makmur. Tapiangka bersih ini sebenarnya adalah perbedaan yang relatif kecil antara arus kotor yang jauh lebih besar (Tabel 5.4).Itu Timur Utara, misalnya, kehilangan 44.000 orang pada tahun 1998. Namun di tahun yang sama diperolehnya 39.000 orang masuk kewilayah ini; Dengan demikian, terjadi arus keluar bersih 5.000. Apa meja tidak menunjukkan imigrasi dari luar negeri. London, misalnya, mengalami arus keluar bersih dari 47.000 orang padatahun 1998.Namun, seperti pada setiap tahun di tahun 1990an, ada sebuah pendekatan- Aliran masuk bersih sama rata orang dari luar negeri – dan sejak penduduk muda London memberikan tingkat kelahiran yang tinggi, populasinya meningkat lagi untuk pertama kalinya dalam lima puluh tahun.. Kesimpulan yang bisa ditarik mengenai kebijakan ekonomi daerah pada pertengahan- 1970-an, kemudian, adalah bahwa mereka telah bekerja keras untuk menyediakan pekerjaan baru di bidang masalah, namun bahwa hal itu telah menghasilkan sedikit perbedaan pada gambaran keseluruhan, seharusnya begitu menekankan bahwa jika kebijakan tersebut tidak berjalan dengan baik maka, hal-hal yang pasti tidak akan terlalu banyak semakin buruk. Sebuah studi definitif, yang diterbitkan pada tahun 1973 oleh Barry Rhodes dan John Moore, com- mengupas pekerjaan yang diciptakan di daerah terbantu dalam dua periode yang berbeda: orang lemah kebijakan regional antara tahun 1951 dan 1963, satu lagi kebijakan kuat antara tahun 1963 dan 1970. Disimpulkan bahwa antara tahun 1963



Perencanaan Wilayah dan Kota • 97



dan 1970, kebijakan daerah telah menciptakan beberapa 250.000-300.000 pekerjaan di daerah terbantu yang tidak akan tercipta sebaliknya. Pekerjaan selanjutnya oleh Brian Ashcroft dan Jim Taylor telah mengemukakan bahwa tingkat sebenarnya Penciptaan lapangan kerja kurang dari ini, mungkin hanya 90.000.dimana yang di maksudkan disini terhadap penciptaan lapangan pekerjaan adalah pengeluaran moneter yang cukup besar oleh pemerintah: hibah pembangunan regional akan meningkat.



Gambar 5.3 Indeks pendapatan per kepala, tahun 1997. Peta disparitas pendapatan daerah menguatkan pandangan itu 'Duanegara' yang berada di Inggris.Bagian yang paling makmur adalah 'Megalopolis', yang terbentang dari London melalui Midlandske Cheshire; daerah perifer (kecuali kaya minyak Aberdeen) terasa miskin.



Peter Hall • 98



sekitar 400 juta miliar per tahun pada akhir 1970-an, dan berjalan pada tingkat yang sama sepanjang tahun 1990an (Tabel 5.5). Tapi pengeluaran semacam itu tentu saja adalah biaya transfer: Rhodes dan Moore berpendapat bahwa biaya sumber daya sebenarnya dari kebijakan mendekati nol. Pada saat yang sama, sebagian besar pekerjaan baru masih diciptakan di luar wilayah pengembangan. Untuk ini ada alasan: pertumbuhan dalam industri jasa yang tidak tunduk pada kontrol IDC, misalnya, menghitung pada tahun 1964 bahwa terjadi peningkatan 577.000 pekerjaan pabrik di Inggris tenggara (termasuk Anglia Timur) di tahun 1950an, hanya 190.000 yang dapat dipertanggungjawabkan dengan pemberian IDC; Sebagai tambahan, Holman mengataka bahwa wilayah ini memiliki sebagian besar pekerjaan di dua industri jasa dengan pertumbuhan tercepat: layanan profesional, ilmiah dan layanan lain-lain; dengan 65 persen dari total lapangan kerja nasional di kelompok ini pada tahun 1959, ia memiliki 65 persen pertumbuhan selanjutnya dari tahun 1963. Meskipun tingkat pertumbuhan kelompok-kelompok ini tidak lebih tinggi di Timur Selatan daripada di tempat lain, mereka memberi kontribusi penting untuk catatan pertumbuhan keseluruhan yang menguntungkan, dan meskipun pemerintah mendapat tanggapan parsial pada tahun 1965 dengan mencoba mengendalikan pekerjaan lain, hanya ada sedikit bukti bahwa upayanya dalam hal ini memiliki banyak dampak langsung pada penciptaan lapangan kerja regional.



Perubahan Kebijakan, 1960-80 Selama satu bagian dari periode yang baru dianalisis, sampai tahun 1960, ada stabilitas yang cukup besar dalam kerangka kebijakan ekonomi regional walaupun seperti yang telah kita lihat, ada pergeseran besar dalam cara penggunaannya. Baik kebijakan dan daerah yang mereka kaitkan tetap konstan kecuali dalam detail kecil. Perbedaan antara daerah pengembangan dan sisanya cukup mendasar, dan dipertahankan sesuai dengan Undang-Undang tentang Industri UUD 1945 yang telah ditentukan. Area pengembangan ini - Merseyside, North East, Cumberland barat, Skotlandia tengah dan Dundee, dan Wales selatan - telah diperbaiki dalam Undang-Undang 1945; Mereka mencakup wilayah wilayah yang cukup luas, kira-kira wilayah industri berat yang lebih tua berdasarkan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 99



bidang batu bara, yang telah ditetapkan sebagai area khusus pada tahun 1934 (Gambar 5.4a; Pelat 5.1, 5.2 dan 5.3).



Pergeseran kebijakan utama yang pertama, yang terdapat dalam Local Employment Act tahun 1960, mengubah semua ini (Gambar 5.4b). Ini menghapus daerah pengembangan dan menggantikannya dengan kabupaten-kabupaten pembangunan, sebuah konsep yang lebih fleksibel. Sebuah distrik pembangunan didefinisikan sebagai daerah yang telah mengalami tingkat pengangguran 41/2 persen (atau lebih buruk) selama periode bertahan beberapa bulan. Tujuannya, yang dipuji pada prinsipnya, adalah untuk memusatkan bantuan pada area yang tertekan di tempat yang paling dibutuhkan. Sebenarnya pada saat ini - awal 1960an - perencana ekonomi Inggris dan ahli geografi ekonomi mulai menunjukkan ketertarikannya pada konsep 'tiang pertumbuhan' (pôle de croise), yang telah dikembangkan pada tahun 1955 oleh ekonom François Prancis. Perroux. Mereka hampir pasti salah menerjemahkan dan salah memahami konsepnya: 'tiang' Perroux adalah sektor ekonomi daripada tempat atau area geografis, namun di Inggris hal itu ditafsirkan dalam pengertian yang terakhir. Idenya adalah mengidentifikasi bagian-bagian kawasan yang memiliki prospek pertumbuhan industri yang cepat dan untuk berkonsentrasi membantu terutama investasi publik di bidang infrastruktur (transportasi, komunikasi, jaringan listrik dan sejenisnya) pada dasarnya akan diperlakukan sebagai hampir di luar bantuan. Tapi karena mereka biasanya berada di dekat zona pertumbuhan, populasi mereka dapat dengan mudah menyesuaikan diri dari waktu ke waktu baik melalui migrasi jarak pendek atau melalui perjalanan pulang kerja di sana. Akibatnya, ini mengubah kebijakan 1960 dengan rapi.



Peter Hall • 100



Gambar 5.4 Pola pembangunan daerah di Inggris, 1945-82. (a) Skema pascaperang asli dari daerah pengembangan yang didefinisikan dengan ketat diganti pada tahun 1960 (b) kabupaten pengembangan berdasarkan kriteria pengangguran yang terus-menerus, dan kemudian pada tahun 1966 (c) daerah pengembangan yang lebih murah; Kemudian, daerah pengembangan khusus ditunjuk di dalamnya, memenuhi syarat untuk mendapatkan bantuan negara yang lebih bermurah hati. (d) setelah tahun 1979 daerah terbantu berkurang tajam, sehingga bisa berkonsentrasi pada tempat-tempat terburuk yang terkena dampak.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 101



Tempat 5.1 Pemandangan udara dari pabrik baja Port Talbot, Glamorgan, Wales selatan, c. 1970 - contoh industri baru yang sengaja ditanamkan di daerah pengembangan.Gambar ini juga menggambarkan daya tarik air dalam untuk industri berat di Inggrispascaperang.



Sensus tahun 1961 mengungkapkan bahwa wilayah yang mencakup London dan cincinnya yang berjarak 50 mil (80 km) telah menambah 500.000 penduduknya pada tahun 1950an. Sebagian besar pertumbuhan ini, pada kenyataannya, mewakili peningkatan alam atau imigrasi dari Persemakmuran; Tapi itu tidak umum diperhatikan, dan secara luas d,,iasumsikan bahwa kemakmuran London entah bagaimana terhubung dengan penderitaan Korut. Dihasilkan, pemerintah mulai mengambil tindakan. Ini menutup celah yang tidak masuk akal dalam peraturan perencanaan, yang memungkinkan pengembang kantor untuk meletakkan kembali lebih banyak Dari pada mereka dibongkar. Kemudian pada tahun 1963 pihaknya mendirikan Kantor Lokasi Biro (LOB) untuk bertindak sebagai pusat informasi dan publisitas untuk mendorong perusahaan perkantoran bergerak secara sukarela keluar dari London Kampanye propaganda LOB yang kuat dan memikat, yang jarang melewatkan kesempatan topikal, membawa hasil: 10.000 pekerjaan diekspor dari ibu kota dengan cara ini setiap tahun selama akhir 1960an - kebanyakan dari mereka, bagaimanapun, ke lokasi dalam 40 atau 50 mil (60-80 km). Dan tidak ada yang bisa menghentikan yang lain pengguna mengambil kantor yang mereka tinggalkan.



Peter Hall • 102



Tempat 5.2 Pabrik Ford bekas di Halewood, Merseyside (sekarang merupakan lokasi pembuatan Jaguar). Pabrik modern di luar Liverpool berada di sana pada tahun 1960an, dengan dorongan pemerintah, untuk menanamkan salah satu industri pertumbuhan Inggris di daerah pengembangan. Serupa pembangunan terjadi di seberang bank Mersey di Ellesmere Port (General Motors), Linwood di Skotlandia



(Chrysler) dan Bathgate di Skotlandia (British Leyland). Studi Tenggara (HMSO, Maret 1964) menambahkan suara para kritikus. Seorang pejabat Studi berdasarkan karya tiga tahun, ia mengungkapkan bahwa antara tahun 1961 dan 1981 daerah tersebut dalam jarak 50 mil (80 km) dari London kemungkinan akan menambah 31/2 juta untuk populasinya, dan menyarankan serangkaian kota baru untuk mengatasi pertumbuhan tersebut. Partai Buruh, di khususnya, sangat kritis terhadap situasi ini, dan kembali ke kantor pada bulan Oktober 1964 segera mulai mengulas penelitiannya. Sedangkan pada tengah malam tanggal 4 November 1964 pemerintah memberlakukan larangan pembangunan kantor lebih lanjut di London dan wilayah sekitarnya. Pada tahun 1965 ini meresmikan kontrol darurat ini di Control of Office UU Ketenagakerjaan, yang akhirnya menempatkan penciptaan ruang kantor baru atas dasar yang sama sebagai bangunan floorpace pabrik baru. Ini memberi kekuasaan kepada pemerintah untuk mengatur gedung perkantoran baru dengan syarat pembangun calon melamar untuk pengembangan kantor izin (ODP). Kontrol awalnya diterapkan ke London dan Birmingham daerah, dan mereka dioperasikan secara ketat. Namun, tidak ada kekuatan sama sekali yang diambil untuk menutupi salah satu sektor industri tersier yang berkembang pesat lainnya, seperti ritel atau lebih tinggi pendidikan. Sebagian besar yang terakhir, ironisnya, tumbuh sangat pesat di Timur Selatan, termasuk pusat kota London, sebagai bagian dari program yang disetujui dan disetujui oleh publik.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 103



Tempat 5.3 Rekonstruksi di Glasgow tengah. Untuk membersihkan jaminan simpanan usang di Skotlandia kota terbesar adalah tugas yang hebat. Kebijakan pemerintah sengaja mengalihkan dana ke kota program jalan tol perkotaan yang ambisius, terlihat di sini; Tujuannya adalah untuk memberikan citra baru ke kota dan ke Skotlandia. Selama tahun 1965, pemerintahan Partai Buruh yang baru menciptakan sebuah organisasi yang sama sekali baru untuk dipromosikan dan mengkoordinasikan perencanaan nasional / regional, seperti yang telah dijanjikan oleh Partai Buruh sebelumnya pemilihan tahun 1964 Namun, ini bukan platform politik partai (meski Partai Buruh Partai secara historis berkomitmen untuk membantu daerah yang kurang makmur) daripada refleksi dari gerakan pemikiran umum di antara para ekonom dan perencana. Ada di Kali ini ketertarikan yang kuat pada sistem perencanaan ekonomi Prancis yang telah ada beroperasi sejak tahun 1946, dan yang menjadi elemen regional yang sangat kuat. Sistem Prancis disesuaikan dengan ekonomi campuran baik dengan publik maupun swasta sektor, seperti Perancis atau Inggris. Disebut perencanaan indikatif (berbeda dari perencanaan peraturan), sangat bergantung pada koordinasi publik dan swasta program investasi melalui struktur kompleks dewan dan komite. (Itu Sistem perencanaan Prancis dijelaskan secara lebih rinci pada Bab 7.) Dalam sistem seperti itu Ada di awal 1960-an, ketika pengamat Inggris mempelajarinya secara intensif, di sana Pada dasarnya ada dua macam koordinasi: oleh kelompok industri, dan menurut wilayah. Untuk yang terakhir tujuan negara dibagi menjadi dua puluh satu wilayah perencanaan yang terdiri dari kelompok département (sistem dasar pemerintah Perancis di provinsi-provinsi, meskipun



Peter Hall • 104



bukan 'pemerintah daerah' dalam pengertian Inggris), masing-masing di bawah direktur, atau super préfet. Reformasi 1965 pada hakikatnya adalah usaha untuk menerapkan sistem ini ke Inggris. Segera Saat memasuki kantor, pemerintah Partai Buruh telah membentuk sebuah Departemen Ekonomi Urusan (DEA), yang mengatur untuk mengerjakan penyusunan Rencana Induk Nasional mengetik. Untuk memberikan unsur koordinasi regional yang diperlukan, dibentuk serangkaian dewan perencanaan ekonomi, yang terdiri dari anggota yang ditunjuk oleh pemerintah untuk mewakili kelompok yang berbeda di setiap wilayah (industrialis, serikat buruh, pedagang, pengangkutan pekerja, akademisi), dan dewan perencanaan ekonomi pegawai negeri yang diperbantukan dari departemen London mereka untuk bekerja sama di daerah; masing daerah memiliki dewan diisi dengan persiapan studi dan rencana daerah, dibantu oleh profesional anggota dewan Wilayah yang digunakan untuk tujuan di Inggris pada dasarnya adalah daerah standar lama yang telah digunakan untuk tujuan statistik sejak Periode Kedua Perang Dunia, dengan beberapa modifikasi rinci di Tenggara dan di Humberside. Wales dan Skotlandia masingmasing membentuk sebuah wilayah dengan sendirinya. Dalam prakteknya catatan dewan dan dewan diramu dan tidak selalu membahagiakan satu: satu ketua dewan mengundurkan diri setelah ketidaksetujuan dengan pemerintah, setidaknya satu Yang lain mengancam untuk melakukannya, dan banyak orang mengekspresikan frustrasi pribadi atas ketidakberdayaan yang relatif dari dewan. Rencana Nasional asli diterbitkan sebelum bisa berisi kontribusi dari dewan dan dewan. Selanjutnya, setiap dewan menerbitkan sebuah studi regional, dan paling banyak menerbitkan sebuah rencana untuk pembangunan ekonomi, namun di banyak negara kasus pemerintah menolak rekomendasi mereka. Lebih serius lagi, DEA - yang mana Mengkoordinasikan kerja dewan - menjadi lebih lemah setelah kepergian George Brown sebagai kepala politiknya; dan pada tahun 1969 itu secara resmi dihapuskan, jangka panjangnya fungsi perencanaan ekonomi yang sampai ke Departemen Keuangan dan tanggung jawab daerahnya melintas ke Kementerian Perumahan dan Pemerintahan Daerah. Sebagian, matinya DEA dapat dikaitkan dengan perang antar kementrian: dari Mulai, Departemen Keuangan tidak menyukai gagasan dari departemen ekonomi saingan, dan Kementerian Perhubungan Perumahan khawatir perencanaan fisik akan di bawah departemen baru. Tapi yang lebih mendasar lagi, struktur baru itu memiliki kesulitan yang nyata. Di sisi ekonomi itu terbukti sulit untuk membagi perencanaan ekonomi - pekerjaan jangka pendek yang tinggal denganTreasury, rencana jangka panjang akan menuju DEA baru - seperti yang dipikirkan pemerintah mungkin pada tahun 1964. Di sisi regional menjadi jelas bahwa dalam banyak kasus - terutama di Indonesia daerah yang lebih apik dan tumbuh lebih cepat di negara ini - pekerjaan dewan dan dewan papan memiliki elemen perencanaan fisik yang sangat kuat. Lagi pula, di daerah seperti Timur Selatan, tanggung jawab utama perencanaan ekonomi harus menyiapkan sebuah rencana untuk desentralisasi kependudukan dan kependudukan yang sedang berlangsung bagaimanapun; dan ini adalah rencana spasial atau fisik. Salah satu hasilnya adalah perselisihan demarkasi antara dewan dan perencana fisik yang ada. Hasilnya adalah pada tahun 1969 itu nampaknya wajar bahwa karya dewan dan dewan harus dikoordinasikan oleh Kementerian Perumahan dan Pemerintahan Daerah - mencerminkan kenyataan bahwa pekerjaan utama di Indonesia Masa depan adalah perencanaan tata ruang regional



Perencanaan Wilayah dan Kota • 105



/ lokal secara keseluruhan, bukan sebagai bagian dari latihan perencanaan nasional / regional, yang tampaknya telah berakhir dengan menyedihkan. Cerita ini telah membawa kita jauh ke depan kronologi, yang seharusnya kita lakukan sekarang kembali. Antara tahun 1966 dan 1967, pemerintah Partai Buruh melakukan perubahan besar dalam struktur tersebut insentif kepada perusahaan yang bergerak ke area masalah. Pada tahun 1966 White Paper di insentif investasi, dan UndangUndang Pembangunan Industri yang dihasilkan pada tahun 1966, dibatalkan kabupaten pengembangan dan menggantinya lagi oleh daerah pengembangan – sekalipun didefinisikan lebih luas daripada periode 1945-60. Memang, mereka didefinisikan begitu luas bahwa mereka dapat dikritik karena alasan yang hampir sama dengan distrik pembangunan: bahwa mereka menawarkan prospek bantuan ke daerah-daerah yang membutuhkan bantuan. Namun, mereka adalah seorang Perbaikan itu (dengan satu atau dua pengecualian mencolok) mereka tidak mengecualikan pertumbuhan seluruh utara Inggris, sebelah utara garis dari Morecambe Bay ke Scarborough; Flintshire; Devon utara ditambah Cornwall utara; dan Merseyside. (Tak lama setelah, spesial daerah pengembangan didefinisikan untuk menolak daerah pertambangan batubara seperti Lancashire, barat Cumberland dan lembah Welsh.) Ada banyak kritik terperinci mengenai batas, seperti yang mungkin diharapkan: ditunjukkan bahwa pengecualian Cardiff membuat sulit untuk mempersiapkan rencana regional yang rasional untuk Wales selatan (dan kemudian sebuah anomali yang lebih mencolok - sebuah kota baru diusulkan di Llantrisant, sebelah utara Cardiff, di sebuah situs yang berada setengah di dalam area pengembangan, setengah keluar); Merseyside itu benar-benar tidak lebih buruk daripada kota kapas yang tertekan di utara-timur Lancashire, yang tidak memiliki bantuan sama sekali; Adalah salah jika memperlakukan kota-kota batu bara yang sedang berjuang di selatan Yorkshire atas dasar yang sama seperti Home Counties yang makmur; dan seterusnya. Kritik ini ditimbulkan pemerintah menunjuk Komite Penyelidikan di Daerah Intermediate – daerahnya seperti Lancashire dan Yorkshire, yang lebih makmur dari pada kebanyakan pembangunan daerah tapi jelas kurang makmur dari Selatan atau Midlands, karena banyak meja dan diagram di awal bab ini menunjukkan. Kami akan mempertimbangkan rekomendasinya segera. Sementara itu, UU tahun 1966 menetapkan bahwa perusahaan bergerak ke daerah pengembangan, seperti sekarang didefinisikan ulang, harus menerima hibah tunai sebesar 40 persen dari nilai apapun investasi di pabrik dan mesin (sama dengan 20 persen di tempat lain). Ketentuan ini memprovokasi beberapa kritik karena akan menarik industri padat modal yang akan membawa sedikit lapangan kerja ke daerah pengembangan; itu diperdebatkan Hasilnya bisa mengurangi pekerjaan, karena hibah tersebut akan digunakan untuk menginstal mesin otomatis Menanggapi tuduhan ini, pemerintah pada tahun 1967 mengusulkan sebuah keberangkatan baru yang radikal Tahun sebelumnya telah diperkenalkan Ketenagakerjaan Selektif Pajak (SET) dengan tujuan mengalihkan tenaga kerja dari industri jasa ke manufaktur oleh PT sarana pajak atas semua perusahaan di sektor tersier. Pajak ini awalnya tidak memiliki komponen regional: seragam nasional, dan tujuannya adalah untuk meningkat produktivitas tenaga kerja, karena pakar ekonomi berpendapat bahwa kenaikan produktivitas lebih besar dapat dibuat di bidang manufaktur (dengan mesin dan manajemen yang efisien) daripada di sering under-organized, undercapitalized service sector. Tapi pada tahun 1967 pemerintah mengusulkan (dan kemudian



Peter Hall • 106



memperkenalkan) sebuah modifikasi penting: Ketenagakerjaan Regional Premium (REP). Sejak saat itu, industri manufaktur tidak hanya dalam pengembangan daerah tidak harus membayar pajak, tapi juga akan menerima uang hibah, sebesar sampai hampir £ 100 per tahun per pekerja dalam kasus orang dewasa laki-laki. Ini berarti bahwa perbedaan status antara daerah pengembangan dan daerah non-pembangunan (dan antara industri manufaktur dan jasa di daerah pengembangan) sangat besar; dan itu Dibesar lebih lanjut ketika pada tahun 1968, dalam sebuah krisis keuangan, pemerintah mengumumkan hal itusemua perusahaan di daerah non-pembangunan - bahkan di bidang manufaktur akan membayar SET. Pada saat itu Intinya, pada kenyataannya, SET-REP menjadi perangkat yang benar-benar regional untuk menarik industri daerah pengembangan - dan yang sangat kuat. Hal ini tentunya menambah keluhan dari daerah kurang makmur di luar daerah pengembangan - daerah abu-abu, atau, sebagaimana mereka dipanggil dalam laporan resmi Masalahnya pada tahun 1969, daerah antara. Laporan ini, biasa dikenal dengan nama Hunt Laporan setelah pimpinannya (Sir Joseph Hunt), merekomendasikan bantuan tambahan yang substansial ke Lancashire dan Yorkshire, dalam bentuk hibah bangunan dan mengakhiri semua pembatasan IDC di daerah tersebut; Ini juga merekomendasikan untuk menarik status Merseyside sebagai sebuah perkembangan daerah yang diklaim tidak lagi dibenarkan. Pemerintah hanya memberi batasan membantu daerah menengah dalam Undang-undang tahun 1970; dan perbedaan status yang cukup besar antara daerah pengembangan (termasuk Merseyside) dan sisanya bertahan. Pada tahun 1970 pemerintah Konservatif yang masuk segera membuat jelas bahwa hal itu dimaksudkan untuk memo banyak kebijakan pendahulunya berkaitan dengan insentif daerah. Saya t mengumumkan pentahapan-off SET dan REP sama sekali dari tahun 1974 dan oleh karena itu sebuah akhir untuk perbedaan apapun yang diterapkan pada biaya tenaga kerja. Ini juga mengumumkan diakhirinya hibah investasi, menggantinya dengan tunjangan pajak atas investasi baru. Diperkirakan akhir REP akan menghemat sekitar £ 100 juta per tahun untuk pengeluaran pemerintah, meski kehilangan pendapatan dari SET; hibah investasi berakhir akan menghemat £ 400 juta setahun di tahun 1972-3, diimbangi dengan £ 200 juta per tahun untuk tunjangan baru. Nantinya, pada tahun 1972 Industri Bertindak didorong oleh pengangguran yang meningkat pesat - ini memperkenalkan kembali hibah investasi (berhak hibah pembangunan regional) di daerah pengembangan, daerah pengembangan khusus dan daerah antara. Pemerintah memperjelas bahwa sebagian besar kebijakan industrinya akan diarahkan pada modernisasi pabrik industri di mana-mana di negara ini melalui tunjangan investasi, penyusutan gratis untuk pabrik, dan penyisihan awal yang tinggi untuk bangunan - bahkan di mana tidak ada kenaikan besar dalam pekerjaan berada dalam prospek. Penciptaan Pekerjaan di daerah pengembangan bukan lagi tujuan utama; bahkan daerah hibah pembangunan tidak akan tergantung pada kriteria ini. Pemerintah Partai Buruh, dari tahun 1974 sampai 1979, terus menjalankan Konservatif ' 1972 Bertindak, meski jauh dari pembongkaran REP, pada awalnya meningkat. (Kemudian, pada tahun 1976, itu harus dihapuskan karena bertentangan dengan peraturan EEC.) Pergeseran utama dalam kebijakan regional diwakili tanggapan langsung dan progresif terhadap fakta meningkatnya pengangguran. Itu Subsidi Pekerjaan Sementara tahun 1975 bertujuan untuk menunda redundansi dalam hal bantuan daerah: Program Penciptaan Ayub, di tahun yang sama, bertujuan untuk merangsang penciptaan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 107



dari pekerjaan baru Pada tahun berikutnya skema ini semakin diperluas cakupannya dan diberi dana lebih besar (Gambar 5.4c). Sementara itu, bagaimanapun, sifat masalah regional itu sendiri berubah. Lebih dan lebih lagi, sebuah perbedaan baru muncul: antara kota-kota konurbasi yang lebih tua, entah di daerah terbantu atau di luar kota, dan pinggiran kota plus kota-kota kecil yang berdiri bebas. Kota-kota di dalam mengalami banyak kerugian orang dan pekerjaan, sebagian besar dari yang terakhir Kehilangan akibat tidak pergerakan tanaman, tapi untuk penutupan sederhana. Tanpa pandang bulu sifat bantuan regional, yang mencakup seperti yang dilakukan lebih dari setengah negara pada tahun 1970an sama sekali tidak mengenali perbedaan ini, sehingga dalam praktiknya semakin sedikit bantuan ini berlanjut daerah kota terdalam yang paling parah. Bab 6 membahas masalah ini secara lebih rinci.



Pembalikan Kebijakan Besar Tahun 1980an Segera setelah pemilihan jabatan pada tahun 1979, pemerintahan Konservatif yang baru memulai sebuah a rekonstruksi radikal peta bantuan daerah. Batas wilayah terbantu dipotong; sebelumnya mencakup sekitar 43 persen populasi Inggris, mereka sekarang hanya menyumbang 25 persen (Gambar 5.4d). Mereka fokus tajam pada yang paling terpukul industri conurbations Skotlandia dan utara. Di dalam area bantuan ini harus dipertahankan, sehingga perbedaan antara sisa area terbantu dan sisanya akan Selanjutnya menjadi sangat tajam. Akhirnya, bagaimanapun, persyaratan untuk mendapatkan pengembangan industri sertifikat diangkat untuk semua perkembangan di bawah 50.000 kaki persegi (4.600 m2); Artinya, dari sebagian besar proyek pembangunan pabrik. Jadi sementara regional Kebijakan masih menawarkan wortel yang berkurang, hampir tidak ada tongkat apapun. Semua seutuhnya, penghematan biaya untuk kebijakan baru tersebut diperkirakan berjumlah lebih dari sepertiga anggaran £ 609 juta yang disediakan untuk tahun 1982-3. Sebagai pengganti kebijakan regional, pemerintah Thatcher menawarkan kebijakan perkotaan sangat ditargetkan pada bagian paling bermasalah dari kota-kota dalam, yang telah menderita Kerugian dramatis dalam pekerjaan sebagai akibat perubahan ekonomi struktural di kedua setengah dari tahun 1970an dan paruh pertama tahun 1980an terutama, hilangnya manufaktur industri dan pelabuhan dan fungsi penanganan barang lainnya. Tapi karena kebijakan ini diwakili sebuah kelanjutan dari tren yang ditetapkan oleh pemerintah Buruh sebelumnya dari 1977 dan seterusnya - walaupun dengan ukuran kebijakan yang sangat berbeda - mereka lebih baik didiskusikan di Bab 6. Sementara itu, inisiatif kebijakan regional semakin banyak diteruskan ke Komisi Eropa di Brussel Pada akhir 1970an, mencerminkan perubahan keseimbangan kepentingan setelah Aksesi Inggris ke Komunitas pada tahun 1973, Common Agricultural Policy (CAP) adalah seimbang dan dilengkapi dengan dana struktural yang dirancang untuk membantu daerah yang mengalami penurunan sukses beralih ke sumber pertumbuhan ekonomi yang baru dan layak. Dalam prakteknya, seperti yang akan kita lakukan lihat di Bab 7, dana tersebut telah digunakan untuk membantu daerah pedesaan perifer di Indonesia petani petani berpenghasilan rendah (seperti Irlandia, Spanyol dan Portugal, Yunani dan, pada 1990-an, utara-timur Jerman, Dataran Tinggi Skotlandia dan,



Peter Hall • 108



yang terakhir, Cornwall) dan yang lebih tua kawasan industri yang membutuhkan restrukturisasi (Inggris utara dan Skotlandia tengah, utara Prancis, wilayah Ruhr dan Saxony di Jerman). Semakin, pokoknya untuk daerah tersebut telah menjadi status mereka dalam empat tahun pemberian dana. Tujuan 1 daerah, didefinisikan sebagai mereka yang memiliki pengangguran secara signifikan di atas Uni Eropa rata-rata, menerima bantuan yang paling murah hati; di Inggris mereka saat ini termasuk daerah sebagai beragam seperti Cornwall, Merseyside dan South Yorkshire. Banyak daerah menurun lainnya digolongkan sebagai Tujuan 2: mereka menerima tingkat dukungan yang lebih rendah yang dirancang untuk membantu transisi mereka. Dalam semua kasus, pemerintah nasional harus menyediakan dana pendamping - sebuah persyaratan yang telah menyebabkan beberapa masalah dengan Departemen Keuangan Inggris. Semua ini pada gilirannya mencerminkan Fakta dasar bahwa pada tahun 1990an, manufaktur tidak lagi menjadi elemen yang sangat penting Inggris, meskipun itu agak lebih signifikan dalam hal output atau nilai tambah; Kuncinya adalah untuk mencapai kelancaran transisi ke dunia pasca industri. Akhirnya, pada akhir 1990-an pemerintah Blair membuat perubahan besar pada kebijakan regional. Ini memberi cukup banyak kekuatan yang meluas pada wilayah kebijakan rumah yang luas, termasuk pengembangan dan perencanaan, ke Skotlandia, dan kekuatan yang lebih terbatas ke Wales. Dan, melangkah lebih jauh daripada administrasi Konservatif sebelumnya, yang pada tahun 1994 menghidupkan kembali perencanaan regional terpusat dengan mendirikan Kantor Pemerintah untuk daerah, pada tahun 1997 ini membentuk Badan-Badan Pembangunan Daerah (RDA) baru untuk tahun 2008 masing-masing wilayah Inggris, dan pada tahun 2001 secara substansial meningkatkan kekuatan pengeluaran mereka dengan membangun 'Pot Tunggal' yang mencakup berbagai aspek pembangunan ekonomi dan regenerasi Pada saat yang sama, ia mengalihkan pengawasan RDA dari Departemen Transportasi, Pemerintah Daerah dan Daerah ke Departemen Perdagangan dan Industri. Ada kekhawatiran, di antara banyak profesional, bahwa ini akan mengalihkan dana jauh dari regenerasi perkotaan, terutama regenerasi sosial, hingga pembangunan ekonomi murni proyek. Tapi ini bisa dipahami hanya dalam hal regenerasi kota besar perdebatan, yang kita putar di Bab 6.



Keputusan Atas Kebijakan Ekonomi Regional, 1960-2000 Untuk mencapai keseluruhan keputusan mengenai dampak kebijakan tidaklah mudah. Yang paling berbobot evaluasi akademis jauh dari kesepakatan. Meski begitu, ada yang cukup Kesimpulan pasti bisa ditarik. Pertama adalah bahwa selama periode pasca Perang Dunia Kedua di Inggris, ekonomi dasar geografi telah sangat berubah Pola dari akhir 1970-an dan seterusnya adalah yang terbaik dijelaskan, dalam kata-kata Keeble, sebagai model pusat-pinggiran. Konurbasi tua yang lebih besar kehilangan pekerjaan, sementara perifer, sebagian besar daerah pedesaan memperolehnya: yang utama Penerima manfaat adalah daerah seperti East Anglia, South West, pedesaan Wales, beberapa pedesaan utara Inggris, dan Dataran Tinggi dan Kepulauan Skotlandia. Banyak faktor yang dimainkan a Sebagian, tapi di antaranya adalah pemerataan potensi lokasi karena sangat Transportasi jalan yang lebih baik, sebuah angkatan kerja yang dianggap berkualitas lebih tinggi (dan lebih rendah militansi) dan, hanya, lingkungan tempat tinggal yang lebih baik. Sebaliknya, Citra



Perencanaan Wilayah dan Kota • 109



konurbasi yang lebih tua sekarang sangat negatif. Sebagai salah satu perseptif wartawan, Ann Lapping, mengatakan, 'Setiap produsen dengan sadar mencari di London Pasti gila. Poin kedua adalah paradoks: kebijakan daerah memiliki dampak, tapi Terkadang hal itu mungkin tidak perlu sementara pada waktu lain hampir tidak cukup. Pada dasarnya, kebijakan daerah tidak memperhatikan cukup mendalam perbedaan antara konurbasi dan pinggiran pedesaan, baik yang di bantu daerah atau tempat lain. Hasilnya hampir pasti bahwa bantuan pergi ke daerah yang mungkin telah berkembang tanpa itu, sementara di konurbasi itu tidak bisa diimbangi masif penurunan lapangan kerja. Poin ketiga adalah bahwa, secara keseluruhan, kebijakan daerah tidak diragukan lagi menciptakan lapangan kerja yang mana tidak akan pernah berada di daerah yang dibantu sama sekali karena ketidakhadiran mereka. Padahal Para ahli sangat berbeda dalam perkiraan mereka mengenai sejauh mana penciptaan lapangan kerja ini, sangat penting dan mungkin memiliki rata-rata sekitar 40.000 pekerjaan per tahun pada akhir 1960-an dan mungkin 10.000 pekerjaan setahun di tahun 1970 lebih tertekan, berdasarkan perkiraan Rhodes dan Moore. Lebih lanjut, karena pekerjaan ini menghasilkan tunjangan pengangguran yang lebih rendah dan imbal hasil pajak yang lebih tinggi, bersih Biaya untuk Exchequer mungkin bisa diabaikan atau nol. Namun, tetap tidak ada ragu apakah bundel instrumen kebijakan yang tepat sudah optimal. Khususnya, penekanan pada subsidi untuk modal (melalui hibah investasi) mungkin telah terjadiB sesat ketika penekanan utama adalah pada penyediaan lapangan kerja baru dan mengurangi pengangguran. Namun demikian, harus diakui bahwa selama periode 1960-1980 sebagian besar Indeks kinerja regional yang diakui, termasuk pengangguran, pendapatan dan pendapatan, cenderung bertemu sebagai antar daerah. Namun, dalam keseluruhan proses ini, daerah masalah hanya sedikit lebih baik dari pada masih berdiri. Meski perbedaannya menyempit, mereka tetap bertahan, dan meski ada pekerjaan baru diciptakan, mereka nyaris tidak dibuat untuk mereka yang hilang. Selanjutnya, efek ini tersembunyi dengan penyajian konvensional dalam hal kawasan standar tradisional. Dari pertengahan 1970-an dan seterusnya, masalah kota-kota conurbation bagian dalam menjadi semakin serius dan dengan demikian, bahkan ketika bantuan regional tersedia (seperti di Glasgow dan Liverpool, tapi tidak di Birmingham atau London), itu cukup tidak memadai untuk membendung kehilangan pekerjaan. Makanya baru penekanan - dimulai di bawah Ketenagakerjaan pada akhir 1970-an, dilanjutkan oleh Thatcher di tahun 1980an Bantuan yang ditargetkan ke kota-kota dalam, dalam bentuk zona usaha, pembangunan perkotaan perusahaan, program perkotaan, hibah kota dan sejenisnya. Sebuah keputusan atas kebijakan ini harus menunggu Bab 6.



Bacaan Lebih Lanjut Standar yang berlaku mengenai kebijakan daerah pada tahun 1960an dan 1970an adalah Gerald Manners, David Keeble, Brian Rodgers dan Kenneth Warren, Pembangunan Daerah di Inggris, Edisi ke 2 (Chichester: Wiley, 1980), dan David Keeble, Lokasi Industri dan Merencanakan di Inggris (London: Methuen, 1976). Gavin McCrone, Regional Kebijakan di Inggris (London: Allen & Unwin, 1969), Harry W. Richardson, Elements of Ekonomi Daerah (Harmondsworth: Penguin, 1969) dan A.J. Brown,



Peter Hall • 110



Kerangka Ekonomi Regional di Inggris (Cambridge: Cambridge University Press, 1972), juga berguna. David H. McKay dan Andrew M. Cox, The Politics of Urban Perubahan, bab 6 (London: Croom Helm, 1979), memberikan ringkasan kebijakan yang berguna perubahan. Evaluasi penting adalah Barry Rhodes dan John Moore, 'Mengevaluasi Pengaruh Kebijakan Ekonomi Daerah Inggris ', Jurnal Ekonomi, 33 (1973), hlm. 87-110, dan ibid., 'Kebijakan Ekonomi Regional dan Gerakan Perusahaan terhadap Pembangunan Wilayah ', Economia, 43 (1976), hlm. 17-31. Ringkasan yang berharga adalah Christopher M. Law, Pembangunan Daerah Inggris sejak Perang Dunia I (London: Methuen, 1981). Untuk Periode sejak tahun 1980, lihat terutama Paul Lawless dan Frank Brown, Urban Growth dan Perubahan di Inggris: Pengantar (Harper & Row, 1986); Paul Lawless dan Colin Raban (eds) The Contemporary British City (New York: Harper & Row, 1986); John R. Short dan Andrew Kirby (eds) Geografi Manusia Kontemporer Inggris (Basingstoke: Macmillan, 1984); Ray Hudson dan Allan Williams, Inggris (New York: Harper & Row, 1986); dan Paul N. Balchin, Kebijakan Regional di Inggris: The North-South Divide (London: Paul Chapman, 1989). Untuk ringkasan baru-baru ini, lihat Peter Hall, 'Dimensi Regional', di Barry Cullingworth (ed.) Perencanaan Inggris: 50 Tahun Kebijakan Perkotaan dan Daerah (London: Athlone, 1999).



CHAPTER6



PERENCANAAN KOTA DAN DAERAH KOTA DARI TAHUN 1945 SAMPAI 2000



Pada akhir Bab 4 saya merangkum beberapa fitur utama dari sistem perencanaan yang rumit yang didirikan di Inggris tepat setelah Perang Dunia Kedua. Kami melihat sistem ini dirancang untuk ekonomi di mana sebagian besar pembangunan perkotaan dan Pembangunan kembali akan dilakukan oleh lembaga publik Jauh sekali dari yang sebenarnya, memang jauh dari dunia pada tahun 1990an. Kami juga melihat bahwa fungsi penting dari sistem ini adalah untuk mengendalikan dan mengatur kecepatan dan arah perubahan sosial, ekonomi dan fisik. Dulu diasumsikan bahwa pengendalian perubahan itu layak dan diinginkan karena laju pertumbuhan penduduk dan perkembangan ekonomi diperkirakan akan lambat, dan juga karena kekuatan baru dan efektif akan diambil untuk mengendalikan keseimbangan regional pekerjaan industri baru. Hipotesis Barlow menyatakan bahwa perubahan yang tidak terkontrol sebelum perang telah menghasilkan hal yang tidak diinginkan hasilnya. Selanjutnya, kami memperhatikan bahwa tanggung jawab administratif untuk mengoperasikan Sistem baru tidak diajukan ke pemerintah pusat melainkan di unit lokal yang ada pemerintah, dengan hanya tingkat pemantauan pusat. Dari awal sistem yang dibuat lebih kuat di sisi negatifnya dari pada sisi positifnya. Fitur-fitur ini tentu saja saling terkait. Karena kecepatan perubahan yang diharapkan menjadi lambat, tampaknya mungkin untuk mengendalikannya Karena peran positif dalam pembangunan akan diambil oleh lembaga-lembaga publik, kekuatan negatif yang tersisa bisa dengan aman menjadi hak di pemerintah daerah. Bahayanya adalah bahwa jika salah satu dari asumsi dasar terbukti salah, hubungan timbal balik logis juga akan salah. Dan faktanya kenyataan pascaperang terbukti sangat berbeda dari asumsi mereka yang menciptakan sistem perencanaan pada tahun 1945 dan 1952.



Kenyataan Perubahan Di Inggris



Kisah Inggris di abad ke-2 setelah Perang Dunia Kedua telah menjadi salah satu perubahan yang cepat, tak tertandingi dalam beberapa hal selama era lain kecuali era Revolusi industri. Sebagian karena kecepatan perubahan, sebagian juga karena pergeseran filsafat politik, bagian yang jauh lebih besar dari pembangunan fisik yang dihasilkan telah dilakukan oleh perusahaan swasta dari pada yang diharapkan pada tahun 1945 atau 1947. Pertama, dan yang paling mendasar dari semuanya, bagian awal periode ini adalah salah satu



Pertama, dan yang paling mendasar dari semuanya, bagian awal periode ini adalah salah satu pertumbuhan penduduk yang belum pernah terjadi sebelumnya, bagaimanapun, sesuai standar inggris yang saling terkait. Setelah perang dunia terjadi tiba-tiba ‘ledakan



Peter Hall • 112



bayi’ kenaikan tingkat kelahiran yang dihasilkan dari perkawinan tertunda dan keputusan tertunda untuk memiliki anak. Para ahli Demografis meramalkan kedua ledakan ini, pada tahun 1945-7, dan berkurang berikutnya, dari tahun 1948 sampai sekitar tahun 1954. Dengan tanggal terakhir tingkat kelahiran kasar (jumlah bayi yang lahir per seribu orang). tenggelam ke tingkat tahun 1930an. Pakar, yang menasihati merencanakan perencana bahwa mereka harus merencanakan jumlah penduduk nasional yang hampir statis Masa depan, sepertinya bisa dibenarkan. Tapi dari tahun 1955 sampai 1964 mereka terjatuh ke dalam kekacauan oleh kenaikan yang tak terduga dan terus-menerus dalam tingkat kelahiran nasional; setelah pertengahan 1960-an tingkat kelahiran kasar mencapai 18,7 per seribu pada tahun 1964, mengancam pada awal Perang Dunia Pertama. Padahal pada tahun 1960 itu Populasi pada akhir abad ini diperkirakan mencapai 64 juta. pada tahun 1965 proyeksi tersebut telah dinaikkan menjadi tidak kurang dari 75 juta. Dari titik ini tingkat kelahiran kembali turun, menjadi 15,0 per seribu pada tahun 1972, dan proyeksi tersebut diperkecil menjadi 66 juta. Itu tingkat kelahiran turun lebih drastis lagi, ke tingkat terendah 11,6 pada tahun 1977, kemudian naik lagi sedikit ke 13,0 pada tahun 1979, dan proyeksi tersebut hanya memberi sedikit pertumbuhan populasi. sampai akhir abad dari 54,4 juta menjadi 57,3 juta. Selama keseluruhan tahun 1980an dan 1990an tingkat kelahiran tetap di antara 13 dan 14 per seribu, kemudian jatuh hanya lebih dari 12 juta pada tahun 1998, dan proyeksi yang sesuai tetap sederhana. Total tingkat kesuburan, ukuran penggantian populasi, sekarang disukai oleh para demografer sebelum jatuh drastis dari tahun 1971 sampai 1977, kemudian naik sedikit di tahun 1980an sebelum jatuh lagi sampai tahun 1990an; Pada tahun 2000 mencapai titik terendah yang pernah ada. Gambar 6.1a menunjukkan Fluktuasi artinya ketetapan atau guncangan. Perubahan ini sangat penting bagi perencana di mana di negara ini diperkiraan populasi mempengaruhi hampir semua perkiraan perencana yang harus dibuat. Program pengembangan rumah tangga, proyeksi kepemilikan mobil dan tuntutan untuk ruang jalan, prakiraan tuntutan rekreasi dan dampaknya terhadap pedesaan semua secara otomatis direvisi ke atas. Setelah memuncak pada tahun 1960an lebih dari setengah juta tahun pada tahun 1990an, pertumbuhan penduduk hanya 200.000 sebelum pergeseran internal yang kuat dalam geografi populasi mengarah pada tuntutan berlanjut untuk pengembangan pinggiran kota baru di ring lebar di sekitar konurbasi. Proyeksi adalah untuk Peningkatan sederhana sekitar 4,4 juta orang di inggris pada tahun 2021 (Gambar 6,1b). Populasi yang tumbuh ini, selanjutnya terbukti membelah diri menjadi jumlah rumah tangga kecil yang semkain meningkat, produk perubahan semacam itu seperti melakukan perkawinan sebelumnya, kecenderungan inilah sehingga banyak anak muda yang meninggalkan rumah untuk mencari kesempatan pendidikan atau pekerjaan, dan kecenderungan ini juga banyak meningkatkan orang-orang yang pensiun yang tinggal sendiri di pantai tempat penjajah atau koloni, koloni artinya tempat yang di kuasai negara lain. Akibatnya ukuran rata-rata rumah di inggris tetap ada dan tetap tidak berubah rumah tangga rata-rata hampir setengahnya pada abad 20 dari 4,6 pada tahun 1901 menjadi 3,2 pada tahun 1951 dan hanya 2,4 pada akhir abad ini. Kecuali kelompok sosial, kultur tertentu seperti muslim di london dan beberapa kota utara lainnya, karena mereka memiliki tingkat kelahiran yang jauh lebih tinggi dan memiliki rumah tangga dengan ruang yang banyak dan jauh lebih besar Jadi orang-orang bisa menikmatinya, namun dibutuhkan juga rumah untuk menampung orang-orang untuk mengantisipasi kenaikan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 113



populasi sekarang ini. Berarti total program perumahan, dengan menuntut ruang yang jauh lebih besar dari pada yang diperkiraan pada akhir tahun 1940an. Pada saat yang sama, seperti yang kita lihat di BAB 5, populasi terbukti jauh lebih banyak ter apdute dibandingkan para perencana, sebagian para perencana berasumsi saat mereka membuat rencana pembangunan asli mereka setelah tahun 1947. Komisi Barlow tampaknya telah berasumsi perencanaan profesional mengikuti anggapannya tanpa pertanyaan serius, bahwa hal itu akan terjadi mungkin setelah perang. sebagian besar untuk mengendalikan migrasi antar daerah melalui efektif kontrol pada lokasi industri baru. Tapi seperti yang kita lihat, keyakinan ini benar-benar tidak dapat dibenarkan, karena tidak ada kontrol terhadap sektor pekerjaan yang dinamis, dan bahkan kontrol pada industri pabrik. Sebagian besar bisa dilakukkan dengan skala kecil secara berulang-ulang. Ekstensi atau dengan membeli ruang pabrik yang ada. Komisi barlow dari skotlandia dan wales inggris utara menuju midlands dan selatan mengkhwatirkan hasilnya yang terus kuat bersih pada garis gerakan. Seperti yang kita lihat setelah tahun 1960, Tren ini terus berlanjut dan mendapat banyak perhatian dan kritik.



Gambar 6.1 (a) tingkat kelahiran di inggris dan wales, 1871-1999. Terjadinya penurunan tingkat kelahiran yang panjang dihentikan pada akhir perang dunia kedua dan kemajuannya mulai lagi pada tahun 1955, kemudian pada tahun 1964 kelahiran kembali menurun. (b) pertumbuhan penduduk di inggris Raya, 18712021. Sebagai hasil dari fluktasi tingkat kelahiran, populasi proyeksi masa depan telah secara nyata berubah dalam beberapa tahun teakhir.



Namun perlu di catat bahwa ketika kita bertangkai seperti pada tahun 1966 di tenggara pertumbuhan populasi yang cepat terus terjadi karena adanya kecenderungan pertumbuhan yang kuat di dalam wilayah itu sendiri. Bersamaan dengan trend sekarang ini tentunya akan meningkatnya populasi dan akan terus berlanjut untuk pembangunan pinggiran kota dan di sekitar wilayah perkotaan yang luas, namun tidak secara ekslusif terutama di Midlands dan selatan (pelat 6.1) . di daerah sekitar london dan Birmingham, pertumbuhan otoritas perencanaan pertumbuhan yang paling mengejutkan di akhir tahun 1950an dan awal 1960an. Pada saat yang sama, kenaikan pengembangan alami populasi



Peter Hall • 114



ini menciptakan permintaan potesial pekerjaan dari yang diperkirakan. Meningkatkan skala ekonomi pembangunan di sana, meskipun ekonomi yang berkembang tetap akan memberikan jumlah yang stabil dan bergerak ke area ini, secara umum akan terciptanya laju perubahan yang hebat.



Tempat 6.1 pembangunan pinggiran kota heswall, cheshire. setelah perang Dunia II berada di pertama, kebanyakan pembangunan kota-kota yang berada di perkotaan kota baru direncanakan secara komprehensif. Di kota ini pertumbuhan tak terduga pada akhir tahun 1950an dan awal 1960an, ditambah iklim politik yang berubah menyebabkan sebuah program pribadi bangunan besar pada jalur yang lebih konvensional.



masalah bagi generasi perencana yang dididik untuk percaya bahwa perubahan itu sendiri bukanlah sangat diinginkan. Meningkatnya kemakmuran setelah tahun 1955na akan menghasilkan minat konsumen barang yang cepat awet. untuk menciptakan tuntunan ruang yang dapat digunakan didalam dan sekitar rumah, terganggu hanya karena kemunduran ekonomi seperti krisis energi pada tahun 1973-1974 dan resesi yang dalam pada tahun 1980-1981. Yang terpenting, itu adalah kenaikan kepemilikan angkutan umum yang mungkin perencana mengambil banyak kejutan. Ketika pemerintah daerah dan kota baru pertama menariknya Rencana pengembangan mereka, penghematan menjadi aturan hari ini, dan kepemilikan mobil yang hampir di atas 1930an, hanya sekitar



Perencanaan Wilayah dan Kota • 115



satu dari sepuluh rumah tangga yang memiliki sebuah mobil, mereka merencanakan kota baru untuk memperbaiki satu garasi empat rumah sebagai tanda norma murah hati. Namun pada akhir abad, 71 persen rumah tangga memiliki setidaknya satu mobil (melawan 31 persen pada tahun 1961) dan 27 persen memiliki dua atau lebih satu garasi per keluarga ( dengan runag tambahan dalam cadangan ) telah menjadi standar dimanamana. Namun, apakah mobil baru itu membutuhkan tempat tinggal di daerah permukiman, tapi mereka meningkatkan ketegangan pada sistem jalan negara, dan yang paling padat di dunia. Dan ini akan menghasilkan program pembangunan jalan yang terus padat dan meningkat di dunia sejak pertengahan tahun 1950an. Meningkatnya kepemilikan mobil sebagian merupakan tanggapan terhadap menigkatnya desentralisasi populasi dari inti ke pinggiran-pinggiran utama kota. Sebuah perkembangan yang sudah di amati pada tahun 1930an. Tapi yang mendapat momentum di tahun 1960an. Tapi karena pekerjaan dan layanan perkotaan (diatas semua ritel) tidak mendesentralisasi demikian dengan cepat motorisasi masal menciptakan tekanan luar biasa untuk rekonstruksi perkotaan di indonesia, bentuk jalan raya perkotaan dan tempat parkir bertingkat, mengancam perkotaan yang belum ada sebelumnya dalam sejarah. Bagaimanapun perubahan sebesar ini mungkin akan memaksa besar penyesuaian kembali dalam tujuan metode dan mesin perencanaan. Secara khusus, itu sulit melihat bagaimana program publik bisa menyesuaikan diri dengan cepat ke tantangan meningkatnya populasi, mobilitas berkelanjutan dan kemakmuran yang lebih besar dari pada yang diramalkan pada tahun 1947 sebagai sebuah kebetulan, awal mulanya perubahan periode bersamaan datang dengan pemerintah konservatif pada tahun 1951, sangat berkomitmen untuk mengandalkan sektor swasta dengan sangat cepat. Setelah keseimbangan program perumahan bergeser dari penekanan pada sektor publik untuk mendekati kesetaraan antara program publik dan swasta. Tapi kembali pada tahun 1964. Pemerintah partai buru tidak secara signifikan mengubah hubungan ini. Perekonomian campuran dalam pembangunan perkotaan adalah salah satu fakta kehidupan di inggris pasca perang. Hal ini pada gilirannya memiliki impilikasi serius bagi mesin perencanaan administratif. tanggung jawab yang jauh lebih berat datang untuk beristirahat pada otoritas perencanaan setempat, yaitu diperlukan untuk menghadapi perubahan yang kompleks dan jauh lebih besar dari pada yang pernah diantisipasi. karena tren fundamental priode antarwar populasi terus berlanjut pindah ke daerah perkotaan yang besar, dan sekaligus keluar dari wilayah daerah yang padat dan masuk ke pinggiranpinggiran kota, penekanan pada swasta lokal inisiatif membuka kegagalan, tepat setelah undang-undang perencanaan 1947, untuk mempertahankan hidup masalah reformasi pemerintah dan pengendalian pembangunan daerah mendasar. Dengan memuat tanggung jawab untuk pembuatan rencana dan pengendalian pembangunan daerah wilayah kabupaten dan pemerintah daerah yang terpisah, undang-undang tersebut membagi pedalaman kota-kota daerah mereka, dan membuat perencanaan yang efektif untuk keselurhan daerah perkotaan kemustahilan yang nyata.



Perencanaan di Tahun 1950an: Kota versus Kabupaten



Peter Hall • 116



Butuh waktu agar merenungkan kecepatan perubahan bisa muncul lebih santai. Undangundang dari arsitek 1947 percaya bahwa koordianasi yang efektif dari rencana lokal yang berbeda dapat dicapai melalui pemeriksaan whitehall sebuah jalan di city of westminister di pusat kota london, inggris. Pertama dalam rencana penasihat regional utama seperti (Abercrombie’s for london), dan kemudian dengan bantuan pemantuaan dan pemuktahiran oleh kantor wilayah kementrian kota dan perencanaan negara seperti yang kemudian diketahui, ironisnya, segera setelah berkuasa tahun 1951 prilaku politik yang tidak mengingikan perubahan dalam sebuah sistem (konservatif). Selain mengubah dan menghapuskan kantor-kantor perumahan dan pemerintah menjadi kementrian regional sebagai ukuran ekonomi. sejak itu tidak ada mesin untuk koordinasi regional yang efektif, kecuali disediakan dari london. Berbagai otoritas lokal berdiri sendiri yang bersamaan dan dalam semangat yang sama, pemerintah baru memperjelaskan kota-kota baru yang akan selesai, penekanan di masa depan adalah kesepakatan sukarela antara pemerintah daerah untuk memperluas kota-kota yang ada. Dalam kerangka undang-undang pembangunan kota 1952. Selanjutnya, pemerintah memperjelas bahwa hal itu lebih menyukai sikap yang sangat negatif menuju pertumbuhan kota, didorong oleh tingkat kelahiran yang menurun di awal tahun 1950an. Di edaran tersebut terkenal pada tahun 1955 aktif mendorong pemerintah daerah untuk membuat rencana sabuk hijau di sekitar wilayah perkotaan yang terdiri dari beberapa kota utama dan kota-kota yang berdiri bebas, dan selanjutnya menteri tersebut mengindikasikan bahwa meskipun tidak hijau atau sangat menarik tetap pendekatan utama dari sabuk hijau hanya untuk menghentikan pembangunan perkotaan lebih lanjut dilihat di (pelat 6.2). dan sabuk hijau hanya satu elemen dalam serangkaian rencana kendala pengembangan bidang hijau termasuk juga taman nasional dan daerah keindahan alam yang luar biasa (AONBS) (Gambar 6.2). tapi karena tidak efektifnya mesin untuk perencanaan daerah yang terkoordinasi, dan sejak undang-undang 1952 terbukti tidak efektif karena lemahnya ketentuan kuangan. Kekuatan negatif tidak akan kuat bila tidak disertai dengan positifnya mesin untuk mengakomodasikan desentralisasi yang dihasilkan orang-orang dari kota-kota dan konurbasi, hasilnya pada akhir 1950-an, ada serangkaian pertempuran perencanaan epik antar konurbasi besar dan daerah tetangga mereka,yang berpuncak pada sejumlah besar pertanyaan perencanaan terutama usulan Manscester untuk membangun kota baru di lymm dan di Mobberley dekat knutsford di cheshire, dan pada proposal dari brimingham berkembang di wythall di sabuk hijau worcestershire. Dalam rangkaian kontes pada kedua kasus ini kota-kota dan kabupaten tersebut mempertahankan kawasan pedesaan mereka, dikutip dalam setiap kasus ini utama kabupaten untuk melestarikan lahan pertanian menggemakan laporan scott 1942. Namun dalam penyelidikan Lymm tahun 1985, ekonomi pertanian gerald wibwerley menghasilkan bukti kuat untuk menunjukan nilai pertanian dari tanah yang telibat cukup rendah dibandingkan dengan biaya tambahan yang mungkin ada terlibat dalam pembangunan kembali dengan kepadatan tinggi di kota-kota. Pada waktu yang hampir bersamaan ekonomi, petter Stone mulai menunjukan betapa hebatnya tambahan ini, bisa jadi biaya kepadatan pembangunan kembali tinggi namun subsidi pemerintah terus berlanjut untuk mendorong skema kepadatan tinggi tersebut. Menjelang akhir tahun 1950an posisi tersebut menjadi sangat menyedihkan bagi kota-kota, mereka telah mendorong pada tahun 1955 untuk memulai lagi program pembersihan kumuh besar mereka, yang telah terganggu pada awal perang tahun 1939, tapi ironisnya, dorongan ini



Perencanaan Wilayah dan Kota • 117



datang tepat pada saol tingkat kelahiran dimulai (gambar 6.3) menambahkan bersama tuntutan dari meningkatnya populasi, fisi rumah tangga, pembersihan kumuh dan melaporkan kegagalan virtual mereka untuk mendapatkan kesepakatan substansi



Tempat 6.2 pemandangan sabuk hijau london di Cockfosters, london utara. Efektifitas dari sabuk hijau diilustrasikan dengan baik oleh pemberhentian mendadak ke daerah perkotaan london. Sebagian besar tanah disini pasti hampir lelah dikembangkan tapi untuk perencanaan pacaperang. Tren park, disebalah kanan gambar adalah taman negara yang ditunjuk berdasarkan undang-undnag desa 1968.



Peter Hall • 118



Gambar 6.2 Hambatan utama pembangunan di Inggris Raya. Secara keseluruhan, taman nasional, sabuk hijau dan area khusus lainnya mengecualikan lebih dari 40 persen wilayah daratan Inggris dari prospek pengembangan perkotaan skala besar dalam bentuk apa pun. Sedikit dari tanah ini memiliki perlindungan sebelum Perang Dunia



Perencanaan Wilayah dan Kota • 119



Tempat 6.3 Rekonstruksi di East End London. Dulu tempat beberapa permukiman terburuk di London, East End sebagian besar telah direkonstruksi sejak Perang Dunia Kedua. Rumah-rumah teras tua telah digantikan oleh pembangunan campuran termasuk balok-balok yang tinggi - sekarang dikritik, di sini seperti di tempat lain, di tempat sosial dan estetika. Membangun kembali tidak bisa menampung semua bekas populasi, jadi beberapa telah meninggalkan London dalam rencana penyebaran di bawah Rencana Abercrombie 1944.



1952 undang-undang, kota pada tahun 1960 hanya kehabisan lahan untuk perumahan program dasar. Keadaan buruk kota digaris bawahi di tahun itu dalam sebuah buku yang berpengaruh olhe Barry Cullingworth, kebijakan kebutuhan dan perencanaan perumahan, di tahun yang sama geoffrey powell, seorang pejabat pemerintah, menunjukan secara terbuka tingkat pertumbuhan penduduk rumah counties di sekitar london. Sebuah kenaikkan yang tidak ada orang seperti pejabat atau lainnya, akan dipikirkan sepuluh tahun sebelumnya. setahun kemudian sensus menunjukan bahwa



Peter Hall • 120



pertumbuhan penduduk di ring ini selama selama tahun 1950an telah mencapai 800.000 orang sepertiga dari pertumbuhan penduduk bersih di inggris. Dan beretantangan dengan harapan sistem arsitek 1947, namun sebagian besar juga sudah telah di tempatkan di tempat baru dan direncanakan kota-kota yang diperluas, namun perkebunan pinggrian kota yang dibangun sendiri dengan model interwar yang akrab. Satu-satunya perubahan adalah bahwa sabuk hijau itu telah dipegang oleh para pengembang, kerena melompat mendorong zona pertumbuhan populasi yang cepat menjadi pita yang luas 50 mil (80 km) dari pusat kota london ( Gambar 6.3). dan setelah sukses dekade daerah perkotaan ini akan bergerak semakin jauh ( Gambar 6.4) Situasi yang berubah tidak bisa diabaikan. Pada tahun 1961 pemerintah, yang membalikkan kebijakan yang sebelumnya diumumkan, mengumumkan penunjukan kota baru yang pertama di Inggris selama dua belas tahun: Skelmersdale, dekat Wigan di Lancashire, yang dirancang untuk meringankan kebutuhan mendesak untuk perumahan di kota Merseyside, yang paling terkonsentrasi masalah pembersihan kumuh di Inggris Pada tahun yang sama, dalam pembalikan yang lebih mendasar lagi, pemerintah mulai sekali lagi untuk memulai serangkaian studi perencanaan regional utama, yang dimaksudkan untuk memberikan panduan bagi rencana masing-masing kantor perencanaan lokal. Sebuah era baru untuk perencanaan telah dimulai.



Studi Wilayah Utama Tahun 1960an



Tak lama setelah pemerintah memulai studi pertama mereka fokus pada tenggara perencanaan daerah untuk mendapat dorongan tajam dari sumber yang berbeda, Resesi tahun 1962-1963 yang seperti kita lihat Di BAB 5 bahwa menyebabkan produksi stopgap rencana pembangunan daerah, tentang apa yang sebenarnya merupakan basis darurat, bagi orang-orang yang menderita yaitu di wilayah timur dan tengah skotlandia. Seperti halnya dengan laporan barlow di tahun 1940, dua untaian utama dalam kabijakan daerah inggris kembali menyatu yaitu tujuan lebih ke perkembangan ekonomi yang cepat di daerah pengembanganm, kedua usaha untuk mengendalikan dan menyalurkan pertumbuhan pesat di sekitar konurbasi besar yang lebih makmur, seperti london dan West Midlands. Pertama telah dibahas di BAB 5, dimana kita melihat evolusi kebijakan kontrol reional yang jauh lebih kuat dan insentif selama tahun 1960an adalah yang kedua yang relevan disini. Stud timur selatan, yang diterbitkan pada bulan maret 1964, menyebabkan kejutan yang cukup besar dan bahkan kontroversi politik oleh kesimpulan utamanya, bahkan dengan beberapa tindakan menahan pertumbuhan lebih lanjut dari wilayah sekitar london, tekanan ini untuk melanjutkan perluasaan sedemikian rupa sehingga ketentuan harus dibuat untuk menampung 31/2 juta ornag di masa depan di wilayah selama periode dua puluh tahun 1961-81. Pembenaran utama ini, yang hanya sedikit kritikus sadari saat itu, bahkan saat itulah alasan utamanya untuk pertumbuhan penduduk daerah ini tidak banyak di publikasikan. Pertumbuhan penduduk daerah sendiri migrasi dari luar negeri ( sebagian besar telah terjadi terputus oleh undang-undang imigrasi persemakmuran tahun 1962) dan orang-orang migrasi yang sudah usia lanjut ke pantai selatan untuk menyalurkan tekanan pertumbuhan, dan untuk menghindari masalah kemacetan dan perjalanan pulang pergi di



Perencanaan Wilayah dan Kota • 121



pusat kota london, laporan tersebut merekomendasikan starategi berdasarkan putaran kedua kota baru untuk london lebih besar. Jarak jauh dari putaran pertama, jauh diluar jangkauan komuter atau penglaju di london : Milan Keynes di utara Buckinghamshire, 49 mil (80 km) dari London; Northampton, 70 mil (110 km) dari London; Peterborough, 81 mil (130 km) dari London; dan Southampton-Portsmouth, 77 mil (120 km) dari London, termasuk di antara yang lainnya proyek penting yang akhirnya berjalan maju dalam satu bentuk atau lainnya (lihat Gambar 6.5 dan Pelat 6.4a, b). Secara signifikan, hanya Milton Keynes di antaranya adalah kota baru di greenfield pada model lama, meski dengan target populasi lebih besar daripada yang sebelumnya ditentukan kota; yang lain semua mewakili keberangkatan baru untuk menjadi kota baru yang melekat pada jurusan kota atau kota yang ada. Tentang bagaimana mengatasi perkembangan di dekat London, yang mana Mungkin masih bergantung pada tingkat tertentu dalam perjalanan pulang, studi ini jauh lebih tidak jelas; ini, Ini tersirat, adalah masalah bagi perencana lokal. Partai Buruh, kembali bertugas di Indonesia Oktober 1964, pada awalnya menuntut kesimpulan kedua kesimpulan penelitian; nanti, itu menerimanya dalam ukuran besar. Sementara itu, pada tahun 1965 studi regional lebih lanjut, diproduksi dengan cara yang sama oleh iklan resmi tim hoc, muncul untuk dua wilayah perkotaan utama lainnya: West Midlands dan Barat laut. Menyadari situasi yang berubah akibat pertumbuhan penduduk dan Dengan program pembersihan kumuh yang terus berlanjut, kedua penelitian tersebut menghitung bahwa masalahnya dari menampung rencana overspill dari konurbasi lebih besar dari sebelumnya telah dihargai - meskipun Utara Barat merupakan daerah migrasi keluar bersih. Untuk Dengan mengakomodasi pertumbuhan tersebut, laporan tersebut meminta dilakukannya percepatan program kota baru bangunan di setiap wilayah, yang tidak pernah menerima kota baru sebelum tahun 1961. Oleh 1965 dua kota baru telah ditunjuk di Midlands: Dawley (1963) dan Redditch (1964); Kemudian (1968), sebagai hasil kesimpulan penelitian tersebut, Dawley selanjutnya diperluas dan diganti namanya menjadi Telford. Di Utara Barat, Skelmersdale (1961) dan Runcorn (1964) telah dibentuk untuk menerima overserse Merseyside. Laporan menyarankan agar perkembangan serupa dibutuhkan untuk Manchester, dan kebutuhan ini terjadi akhirnya bertemu dengan sebutan di Warrington (1968) dan Central Lancashire (Preston- Leyland, 1970). Di Skotlandia tengah, tekanan berlebihan dari Clydeside tengah Konurbasi (Greater Glasgow) menghasilkan penunjukan Livingston (1962) dan Irvine (1966). Dan terakhir, selatan Newcastle kota baru Washington (1964) itu ditunjuk untuk menerima overspill dari daerah Tyneside dan Wearside. Jadi, di samping itu ke kota-kota baru di London, gangguan utama di luar ibukota tidak lebih sedikit dari sembilan kota baru yang ditunjuk antara tahun 1961 dan 1970 untuk membantu mengatasi masalah yang terlalu banyak (lihat Gambar 6.5).



Peter Hall • 122



Gambar 6.3 Pertumbuhan penduduk di wilayah London, 1951-61 dan 1981-99. Sejak Dunia Kedua Perang Greater London telah menjadi zona penghamburan populasi yang meluas, dikelilingi oleh sabuk yang cepat keuntungan yang telah bergerak maju dengan mantap. Pada tahun 1980an dan 1990an, kenaikan tercepat tercatat 40 mil dan lebih mil (65-plus kilometer) dari London. Pola desentralisasi perkotaan serupa direkam di sekitar konurbasi lainnya, meski dalam skala yang lebih kecil.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 123



Gambar 6.4 Pertumbuhan penduduk di Inggris Raya, 1981-99. Sebagian besar wilayah di Inggris, menyimpan konurbasi dan kawasan industri yang lebih tua, telah mendapatkan populasi. Tapi yang sangat jelas adalah kerugian dari mayor conurbasi ke pinggiran pinggiran kota mereka, terutama di sekitar London. Pertumbuhan penduduk yang cepat mencirikan daerah pedesaan yang luas di negara ini. Yang sangat menonjol adalah 'sabuk emas' di perbatasan dari wilayah Tenggara dengan South West, Midlands dan East Anglia.



Peter Hall • 124



Secara signifikan, seperti kota London, beberapa di antaranya - terutama Warrington dan Central Lancashire - bekerja dengan formula melampirkan sebuah kota baru ke sebuah kota tua yang sudah mapan yang memiliki berbagai layanan perkotaan. Laporan tahun 1963-5 ini menandai sebuah tahap penting dalam evolusi pascaperang Inggris perencanaan Kota. Sebab mereka secara resmi mengakui fakta bahwa populasi terus berlanjut Pertumbuhan menuntut strategi regional yang positif, mencakup wilayah yang menganut konurbasi dan daerah yang luas di sekitar mereka; Laporan itu sendiri memperjelas bahwa ini lebih luas daerah membentang jauh lebih jauh daripada 'lingkup pengaruh' konvensional yang didefinisikan oleh ahli geografi dalam hal komuter atau pola belanja, dan mungkin dalam beberapa hal perkiraan ke wilayah wilayah yang lebih luas digunakan untuk keperluan pembangunan ekonomi perencanaan. Strategistrategi ini, yang melibatkan kota-kota baru dan diperluas, dibutuhkan bahkan untuk konurbasi di daerah pengembangan; Di sana, meski terus melakukan migrasi keluar, Pembersihan kumuh dan pertumbuhan alami memerlukan kebijakan overspill positif. Pada dasarnya, Apa yang ditunjukkan oleh laporan ini adalah aplikasi ke daerah perkotaan utama sekitar London dengan formula standar Howard-Barlow-Abercrombie: merencanakan desentralisasi dari konurbasi, ditambah dengan pembatasan sabuk hijau dan komunitas baru ditempatkan secara umum di luar jangkauan komuter dari konurbasi. Simpan untuk penekanan Pada masalah perumahan, hanya ada sedikit perhatian pada perencanaan kebijakan sosial; ini adalah Masih rencana fisik dalam cetakan Inggris tradisional.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 125



Gambar 6.5 Kota baru di Inggris, 1946-80. Lebih dari tiga puluh kota baru telah dimulai di Inggris Raya dan Irlandia Utara di bawah Undang-Undang Kota Baru 1946 dan setara Ulster-nya. Mereka jatuh secara alami dua kelompok: Tandai 1 kota baru periode 1946-50, berkonsentrasi di sekitar London dan di daerah pengembangan, dan gelombang kedua dimulai pada 1960-an untuk memenuhi kebutuhan mayor konurbasi.



Peter Hall • 126



Tempat 6.4 (a) kota baru Cumbernauld, Dunbartonshire, Skotlandia. Dirancang pada pertengahan 1950an, ini adalah contoh kota kompak yang baru dibangun dengan kepadatan lebih tinggi daripada contoh 'Markus 1', dengan jaringan jalan berkapasitas tinggi yang luas. Kota ini dimaksudkan untuk rumah berlebih yang timbul dari program pembersihan kumuh Glasgow, dan untuk melayani pembangunan di Skotlandia tengah dengan menarik industri baru.



Terakhir, penting bahwa laporan regional ini merupakan hasil kerja tim ad hoc pejabat pemerintah pusat. Ini karena tidak ada mesin lain yang bisa diproduksi mereka. Pada tahun 1965, organisasi regional kementerian perencanaan pemerintah pusat memilikinya tidak dipulihkan (Pemulihannya memakan waktu sampai awal 1970an, ketika sebuah organisasi regional diumumkan untuk Departemen Lingkungan yang baru.) Juga tidak ada a tradisi umum kerja sama antara otoritas perencanaan daerah di masingmasing daerah, Meskipun beberapa daerah, terutama London dan pemerintah sekitarnya, telah memimpin di Konferensi Berdiri di London dan South East Regional Planning (SERPLAN).



Struktur Daerah Baru dan Reformasi Pemerintah, 1965-72



Selama 1965-6 celah di mesin formal ini sebagian dipenuhi. Kita telah melihat, di Bab 5, bahwa dewan regional dan dewan perencanaan ekonomi pada awalnya ditujukan secara khusus untuk mengerjakan perencanaan yang agak berbeda: perencanaan pembangunan ekonomi dalam kaitannya dengan rencana ekonomi nasional. Tapi hampir segera



Perencanaan Wilayah dan Kota • 127



Gambar 6.4 (b) Kota baru Milton Keynes, Buckinghamshire. Dirancang pada akhir 1960-an, ini rencananya sebagai rangkaian area perumahan dengan kepadatan rendah di celah-celah jaringan jalan raya persegi panjang. Tujuannya adalah untuk mempromosikan mobilitas mudah baik dengan mobil pribadi maupun dengan kendaraan umum. Ini sudah lebih berhasil yang pertama daripada yang terakhir.



saat mereka didirikan, dewan menemukan diri mereka terbenam dalam perencanaan tata ruang di skala wilayah kota, menggunakan istilah terakhir itu dalam arti luas. Logika seharusnya ada sudah terbukti Bahkan di daerah pengembangan pun tidak mungkin menghasilkan suatu pembangunan strategi untuk area seperti timur laut Inggris tanpa komponen fisik termasuk elemen seperti jalan utama, kawasan industri baru dan perumahan terkait skema, pelabuhan dan bandara. Dan di daerah sejahtera dan berkembang pesat, seperti Tenggara atau barat Midlands, perencanaan ekonomi sebagian besar terdiri dari fisik berencana untuk mengendalikan dan membimbing arah tata ruang ekspansi ekonomi. Jadi, meskipun Mereka sebagian memperhatikan keseluruhan keseluruhan investasi regional di Indonesia Hubungan dengan program nasional, dewan dan dewan direksi menjadi perhatian utama mereka jadilah disposisi internal investasi ini di wilayah ini - dengan kata lain, penataan ruang.



Peter Hall • 128



Penekanan ini sudah jelas dalam banyak studi pendahuluan yang diterbitkan oleh dewan pada tahun 1966 dan 1967. Ia sampai pada sebuah pengumuman dalam penerbitan salah satu yang pertama strategi positif dari salah satu dewan: Dewan Perencanaan Tenggara laporan yang diterbitkan pada November 1967. Jalur transportasi dari London, menjadi sasaran oposisi yang dapat diprediksi dari daerahberdiri konferensi otoritas daerah, yang khawatir bahwa otonomi daerah di IndonesiaHal-hal perencanaan sedang dirusak oleh badan luar dengan permintaan maaf sematake pemerintah pusat. Jelas, inilah hal yang sangat penting begitu kasusnyaPerencanaan daerah positif diterima secara umum - seperti saat ini. Mengingat bahwaPerencanaan tersebut melibatkan kerja sama pemerintah pusat dan daerah, bagaimana ini? terbaik untuk diyakinkan? Dewan daerah memiliki izin yang luas namun tidak memiliki kekuatan - sama seperti mereka anggota saat ini menemukan. Otoritas setempat memiliki kekuatan namun demikian tidak mungkin menyetujui strategi regional yang kuat. Pada tahun 1968 pemerintah memecahkan masalah ini, setidaknya untuk Tenggara: satu lagi Tim ad hoc dibentuk, ditugaskan bersama oleh standing conference dan Dewan Perencanaan, dan termasuk pejabat pemerintah pusat dan daerah. Rumus ini terbukti berhasil, dalam hal ini: laporan tim tahun 1970, yang dievaluasi dua strategi alternatif (salah satunya yang terkandung dalam Dewan Perencanaan 1967) dan muncul dengan yang ketiga, berdasarkan pengembangan sejumlah pusat pertumbuhan pada jarak yang bervariasi dari London, umumnya diterima oleh pemerintah pusat dan daerah sama seperti kerangka masa depan untuk pembangunan daerah (lihat Gambar 6.6). (Ini menandai perubahan yang signifikan dalam filosofi perencanaan Inggris: konsep kota baru, telah berkembang dari sebuah komunitas seluas 60.000 di laporan Reith di tahun 1945 menjadi satu dari 250.000 orang di dalamnya Studi Timur Tenggara 1964, secara dramatis diperbesar menjadi pertumbuhan multicentred zona antara 1 / 2 juta dan 11 / 2 juta orang.) Pada tahun 1971, oleh karena itu, rencana bersama Susunan tim telah diterapkan lagi ke wilayah lain yang sangat urban, Utara Barat; sementara pejabat pemerintah daerah, dibantu dan didorong oleh pejabat daerah pemerintah pusat, baru saja menyelesaikan rencana serupa untuk West Midlands. Beberapa suara berpendapat bahwa tingkat pembuatan rencana ini, yang pada intinya sangat terlibat wilayah kota berbasis luas mendekati skala daerah perencanaan ekonomi, menuntut sebuah skala baru yang tepat dari pemerintah daerah atau provinsi di Inggris, dengan dasar yang demokratis; dan pada tahun 1969 pemerintah menunjuk sebuah komisi kerajaan di Indonesia pengaturan konstitusional, untuk mempertimbangkan manfaat dari proposal ini antara lain. (Ini dilaporkan pada tahun 1973, namun dibagi dalam rekomendasinya: semua anggota menolak a solusi federal, tapi beberapa menginginkan otoritas legislatif untuk dewan Skotlandia dan Wales, Yang lain hanyalah sebuah devolusi eksekutif yang mungkin meluas ke wilayah Inggris.) Pastinya ide itu memiliki keturunan yang panjang, setidaknya setidaknya terbitan ahli geografi C. Buku Fawcett The Provinces of England pada tahun 1919. Tapi kesulitannya Implementasi sebenarnya adalah bahwa hal itu sangat jelas terkait dengan masalah fundamental reformasi pemerintah daerah, yang sedang dipertimbangkan oleh komisi kerajaan lainnya di Indonesia waktu yang sama. Untuk memahami masalah ini dalam perspektif yang lebih luas, kita sekarang harus berpaling pertimbangkan masalah pemerintah daerah.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 129



Perencanaan Wilayah Kota Dan Pemerintah Daerah, 1965-72 Sensus tahun 1961 menunjukkan bahwa meskipun ada kebijakan ketat tentang penahanan perkotaan, populasi dari konurbasi itu dengan cepat melampaui batas di luar sabuk hijau menjadi banyak lebih luas tersebar daerah perkotaan; populasi di daerah pedesaan yang disebut, selama 1950-an dan 1960-an, meningkat lebih cepat daripada di perkotaan Inggris - sebuah pola yang akan terjadi lanjutkan dan kumpulkan momentumnya (Gambar 6.3 dan 6.6). Bahkan selama dekade sebelumnya banyak konurbasi - termasuk Greater London dan Greater Manchester - itu benar-benar kehilangan populasi, sementara cincin di sekeliling mereka, membentang dalam kasus London hingga 50 mil (80 km), semakin cepat. Ketenagakerjaan lebih terdesentralisasi perlahan, dan selama tahun 1950-an banyak kota dan konurbasi benar-benar baru konsentrasi industri tersier (layanan) di daerah pusatnya; tapi selama tahun 1960an Ada bukti jelas bahwa proses ini juga dibalikkan. Namun demikian, di Secara umum hasil desentralisasi perkotaan semakin meningkatkan interdependensi jarak jauh dari berbagai bagian daerah perkotaan yang besar. Perjalanan untuk bekerja atau berbelanja meningkat rata-rata. Program kota baru dan kota-kota yang diperluas Program di antara mereka tidak memberikan kontribusi lebih dari sekitar 3 persen dari total Program perumahan, jadi harapan cinta Ebenezer Howard dan Reith 1945 Komite - bahwa populasi perkotaan akan mendesentralisasi terhadap komunitas mandiri - tidak pernah terpenuhi Tapi karena kepemilikan mobil menghasilkan mobilitas pribadi yang lebih besar, ini sepertinya kurang perlu Kendati demikian, pola pergerakan yang dihasilkan tercipta masalah baru yang belum pernah terjadi sebelumnya - terutama untuk perencanaan transportasi. Pada awal 1960-an, sudah disadari kenyataan bahwa transportasi jangka panjang Perencanaan, untuk mengakomodasi pergerakan lalu lintas yang diproyeksikan di masa depan, bisa ditangani hanya dalam kerangka wilayah perkotaan yang luas, sehingga didefinisikan untuk memasukkan keduanya asal mula dan tujuan sebagian besar dari semua pergerakan lalu lintas. Berikut Pola pelopor studi transportasi Amerika, studi luas mulai dilakukan ditugaskan di Inggris, pertama pada tahun 1961 untuk London, lalu untuk daerah perkotaan utama lainnya seperti West Midlands, Merseyside, tenggara Lancashire-utara-timur Cheshire (Greater Manchester) dan Greater Glasgow. Tapi karena tidak ada kerangka kerja pemerintah daerah pada tingkat ini, seperti studi regional utama, mereka harus dibentuk dasar ad hoc murni. Bahkan reformasi pemerintah daerah London dalam sebuah Undang-Undang tahun 1963, yang menciptakan Greater London Council, gagal mencakup seluruh area yang dibutuhkan untuk perencanaan transportasi yang berarti. (Ini dikecualikan, misalnya, garis yang direncanakan jalan raya orbital untuk London.) Seiring berbagai studi



Peter Hall • 130



Gambar 6.6 Rencana untuk ekspansi di Tenggara, 1964-70: (a) Studi Tenggara (1964) mengusulkan kotakota baru dan kota-kota di luar jangkauan lalu-lintas London, 50 mil dan lebih (kilometer 80 kilometer) jauh. (b) Strategi untuk Timur Selatan (1967), dari Dewan Perencanaan Ekonomi, mengusulkan menghubungkan ini ke London oleh sektor urban, yang bagaimanapun tidak akan terus dibangun. (c) Rencana Strategis untuk Tenggara (1970), yang diterima sebagai dasar perencanaan lebih lanjut, kelompok sebagian besar pertumbuhan menjadi lima area pertumbuhan utama, beberapa di antaranya menggabungkan kota-kota baru atau kota dari tahun 1964.



berlanjut dari pengumpulan fakta ke analisis dan proyeksi dan kemudian ke proposal, kekurangan yang ada terfragmentasi struktur pemerintahan daerah menjadi semakin nyata. Semakin banyak iklan Pengaturan hoc terbukti perlu - misalnya, eksekutif angkutan penumpang untuk konurbasi utama dan daerah pinggirannya, didirikan di bawah Transportasi 1968 Bertindak. Kasus untuk reformasi fundamental menjadi lebih mendesak.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 131



Ini mendapat dorongan lebih jauh pada tahun 1965 dengan menerbitkan sebuah laporan penting dari sebuah komite penasihat resmi, Planning Advisory Group (PAG). Ini menyimpulkan bahwa gaya perencanaan pembangunan yang disusun berdasarkan Undang-Undang tahun 1947, dengan penekanannya pada pernyataan rinci tentang proposal penggunaan lahan di masa depan, tidak sesuai dengan situasi yang berubah dengan cepat pada tahun 1960an. Sebagai gantinya, harus ada sistem pembuatan rencana dua tingkat yang baru: rencana struktur pertama yang berisi proposal kebijakan utama secara garis besar untuk wilayah yang luas; dan kedua, rencana lokal untuk area yang lebih kecil yang akan disiapkan dalam kerangka rencana struktur saat timbul, termasuk rencana tindakan untuk pengembangan yang spesifik. (Rencana struktur masih akan diajukan untuk pemeriksaan terperinci kepada kementerian perencanaan pusat; rencana lokal pada umumnya tidak akan terjadi.) Logika argumen ini, yang diterima dan diwujudkan dalam Undang-Undang Perencanaan 1968, membuat kasus ini menjadi lokal. reformasi pemerintah malah lebih memikat. Agar rencana struktur bisa dengan definisi disiapkan hanya untuk area yang luas yang mencakup keseluruhan lingkup pengaruh kota atau konurbasi. Dari tahun 1966 dan seterusnya, beberapa otoritas lokal mulai bekerja sama secara ad hoc untuk menghasilkan eksperimen awal dalam perencanaan semacam itu untuk wilayah seperti Leicester City dan Leicestershire, Derby-NottinghamDerbyshire- Nottinghamshire, Coventry-Solihull-Warwickshire, dan Hampshire Selatan (Gambar 6.7 ). Dan pada tahun 1970-1, setelah memimpin ini dan mengantisipasi reformasi pemerintah daerah, kebanyakan pemerintah daerah di negara tersebut mulai bersatu dalam jalur regional kota untuk mengerjakan rencana struktur baru. Pada tahun 1966 pemerintah hari ini - sebuah pemerintahan Partai Buruh, di bawah Harold Wilson - mengakui logika situasi baru ini. Ini membentuk Komisi Kerajaan untuk Pemerintah Daerah untuk Inggris, di bawah Sir John Redcliffe Maud (kemudian Lord Redcliffe Maud), dan untuk Skotlandia, di bawah Justice Wheatley, dengan sebuah penyelidikan terpisah untuk Wales. Tidak seperti Komisi Pemerintah Lokal sebelumnya untuk Inggris, yang kerangka acuannya telah dibatasi secara sempit, pertanyaan baru secara khusus dituntut untuk segera melihat masalah ini. Sejak awal, umumnya diterima oleh anggota mereka, dan oleh publik yang diinformasikan, bahwa sesuatu yang secara longgar disebut wilayah kota - yaitu, kota atau wilayah tanpa pengaruh - akan menjadi basis yang tepat bagi reformasi pemerintah daerah. Ini memang merupakan beban bukti yang disampaikan pada tahun 1967 oleh Kementerian Perumahan dan Pemerintah Daerah kepada komisaris Inggris. Kesulitannya adalah bahwa dalam praktiknya hal itu lebih sulit daripada yang dipikirkan untuk mendefinisikan konsep kawasan kota. Intinya, struktur baru unit pemerintah daerah harus memiliki empat atribut. Ini harus dapat melakukan layanan pemerintah daerah secara efisien (yaitu, secara ekonomis, dalam hal sumber daya) dan efektif (dalam hal menjangkau klien yang membutuhkan layanan tersebut). Ini harus mengungkapkan beberapa kesadaran komunal; Artinya, harus dilakukan di daerah yang



Peter Hall • 132



Gambar 6.7 Rencana Hampshire Selatan, 1972. Dalam contoh awal perencanaan struktur untuk keseluruhan wilayah kota, pertumbuhan utama dikelompokkan di sejumlah komunitas baru dengan ukuran yang berbeda, dekat dengan daerah perkotaan yang ada dan dilayani dengan baik oleh transportasi umum. Pertumbuhan ketenagakerjaan akan terjadi baik di daerah baru ini maupun di kota-kota yang ada di kota ini.



orang-orang kenali bahwa mereka milik. Dan harus dilakukan di seluruh wilayah yang masalah perencanaannya perlu dianalisis dan diselesaikan bersama. Sayangnya, keempat persyaratan ini sama sekali tidak menghasilkan solusi yang sama. Di daerah pedesaan yang padat penduduknya, efisiensi mungkin menyarankan unit-unit besar, efektifitasnya kecil. Satuan kesadaran komunal - secara luas, wilayah di mana orang-orang melakukan perjalanan untuk bekerja atau berbelanja - mungkin jauh lebih kecil daripada wilayah perencanaan, yang mungkin harus berada di tempat yang jauh untuk kota-kota baru yang potensial. Dihadapkan dengan kontradiksi ini, komisioner menghasilkan dua solusi yang sama sekali berbeda ketika mereka melaporkan, hampir bersamaan, pada musim panas 1969. Yang pertama diterima oleh semua kecuali salah satu komisaris Inggris. Ini berpendapat bahwa efisiensi sangat penting, dan ini menunjukkan ukuran unit rata-rata yang besar; bahwa keefektifan dan masyarakat menuntut seperangkat unit yang sama untuk semua



Perencanaan Wilayah dan Kota • 133



layanan; dan bahwa masalah perencanaan yang harus diselesaikan oleh unit yang agak besar.



Gambar 6.8 Proposal reorganisasi pemerintah daerah, 1969, 1972 dan 1990an. (a) Proposal Komisi Kerajaan Inggris (Redcliffe Maud) pada tahun 1969 memberi tahu otoritas tingkat tunggal dan tunggal untuk sebagian besar negara, dengan solusi dua tingkat yang disediakan untuk tiga wilayah metropolitan berdasarkan konurbasi tersebut. (b) Undang-undang Pemerintah Daerah 1972, sebaliknya, memperkenalkan sistem dua tingkat di mana-mana, namun dengan distribusi fungsi yang berbeda di wilayah metropolitan - sekarang meningkat menjadi enam - dibandingkan dengan tempat lain. (c) Di Skotlandia, proposal Royal Commission (Wheatley) tahun 1969 mempertimbangkan sistem dua dimensi yang berbeda dari yang diajukan di Inggris, dengan otoritas tingkat atas yang mencakup wilayah yang luas; Usulan ini, dengan amandemen minor, diimplementasikan tapi ditinggalkan pada 1990-an. (d) Reorganisasi pada tahun 1990an membuat peta pemerintah daerah menjadi lebih terfragmentasi dan tidak koheren kembali ke tahun 1950an dan 1960an.



Peter Hall • 134



Beberapa kompromi antara prinsip-prinsip ini harus dibuat; komisaris Inggris menetap pada sebuah pola otoritas kesatuan yang mampu menjalankan semua layanan lokal, yang mencakup seluruh provinsi Inggris kecuali tiga konurbasi terbesar di Greater Manchester, Merseyside dan Greater Birmingham. Di sini akan ada struktur two-tier dengan otoritas metropolitan yang bertanggung jawab untuk keseluruhan perencanaan fisik dan transportasi, dan distrik metropolitan untuk layanan yang lebih pribadi (Gambar 6.8a). Ini adalah struktur yang telah diadopsi dalam Undang-Undang 1968 di London, yang ditinggalkan di luar kerangka acuan komisaris Inggris.



Gambar 6.8 lanjutnya (b)



Perencanaan Wilayah dan Kota • 135



Pandangan berlawanan diungkapkan oleh seorang komisaris Inggris (Senior Senior) dan oleh mayoritas komisaris Skotlandia. Dimulai dari premis bahwa perencanaan menuntut skala yang sangat berbeda dari layanan pribadi. Dengan demikian harus ada sistem two-tier di seluruh negara, berdasarkan wilayah kota besar (dalam laporan Skotlandia yang disebut daerah) di tingkat atas dan di kabupaten-kabupaten kecil di tingkat yang lebih rendah (Gambar 6.8c). Mayoritas orang Inggris mengakui kekuatan argumen ini, namun berpikir bahwa klaim kesederhanaan dalam struktur, dengan hanya satu tingkat, adalah mengesampingkan. Pada tahun 1970 pemerintah Buruh menerima berbagai resep untuk kedua negara, dengan modifikasi kecil; Pada tahun 1971 pemerintah Konservatif menegaskan kembali penerimaan Wheatley secara luas untuk Skotlandia, namun menggantikan proposal Inggris dengan sistem dua tingkat di seluruh negeri. Namun, ini bukan resep minoritas Senior Senior, tapi sebuah reformasi berdasarkan struktur daerah yang ada pada tingkat paling tinggi (dengan beberapa modifikasi untuk mempertimbangkan prinsip regional kota) dan penggabungan pemerintah daerah kabupaten yang ada di bagian bawah tingkat (Gambar 6.8b). Dalam konurbasi, reformasi mempertahankan prinsip metropolitan, dan memperluasnya ke Yorkshire Barat dan Selatan, namun mengurangi batas-batasnya kirakira sampai batas fisik wilayah yang dibangun; sabuk hijau, dan pinggiran kota yang tumbuh di luar mereka, umumnya tertinggal di bawah kendali wilayah non-metropolitan.



Gambar 6.8 lanjutnya (c)



Peter Hall • 136



Dari sudut pandang perencanaan, reorganisasi ini - yang diimplementasikan dalam Undang-Undang untuk Inggris pada tahun 1972, dan mengenalkan sistem yang baru pada tahun 1974 - hanya menggarisbawahi masalah mendasar dalam mengkoordinasikan proses perencanaan struktur di wilayah yang luas. Proposal Redcliffe Maud, dengan memberikan kekuatan perencanaan secara keseluruhan kepada otoritas metropolitan yang sangat luas, mungkin saja mengatasi masalah ini. Tetapi bahkan mereka gagal memenuhi seluruh area yang perlu direncanakan sebagai unit di sekitar konurbasi terbesar; Memang, dalam kasus ekstrim - di London - unit semacam itu akan mengambil keseluruhan wilayah perencanaan ekonomi. Perubahan tahun 1972 tentu tidak bertujuan untuk melakukan ini, dan mereka hanya menggarisbawahi kebutuhan untuk beberapa tingkat menengah perencanaan regional antara struktur reformasi pemerintah daerah dan Whitehall. Memang, jelas bahwa di banyak area cepat tumbuh cepat di seputar konurbasi - seperti daerah Coventry atau area Reading-Aldershot-Basingstoke di sebelah barat London, ditunjuk sebagai salah satu daerah pertumbuhan utama dalam Rencana Strategis untuk Wilayah Tenggara



Gambar 6.8 lanjutnya (d)



Perencanaan Wilayah dan Kota • 137



unit pemerintah daerah yang baru dibentuk akan segera berkumpul secara ad hoc untuk perencanaan wilayah kota, serta terlibat dalam proses perencanaan kooperatif untuk wilayah West Midlands atau South East yang lebih luas. Laporan Redcliffe Maud telah merekomendasikan struktur unit provinsi untuk Inggris, di atas otoritas kesatuan dan metropolitan, hanya untuk tujuan ini; tapi tidak ada yang terjadi darinya. Reorganisasi tahun 1972-4 untuk Inggris, kemudian, dalam banyak hal merupakan solusi terbaik kedua: ia gagal mengenali realitas geografi perkotaan kontemporer, dan dengan membentuk dua tingkatan pemerintahan, ia menciptakan birokrasi perencanaan yang kuat, sering kali diserang. Hal yang paling dapat dikatakan untuk itu adalah bahwa hal itu mengenali kepentingan lokal, dan hal itu mengikuti batas-batas wilayah tradisional dalam sebagian besar kasus. Tapi begitu didirikan, hal itu menghalangi reorganisasi mendasar lebih lanjut selama bertahun-tahun. Selama tahun 1990an sebuah pemerintahan Konservatif melakukan reorganisasi secara menyeluruh ad hoc pemerintah daerah, tidak diragukan lagi didorong secara politis; menekankan pada Komisi Pemerintah Daerah bahwa tidak ada kebutuhan untuk konsistensi dan bahwa keinginan lokal paling penting, agaknya diperkirakan memperoleh seperai tambal sulam yang aneh dari pemerintah daerah. Kota-kota besar yang lebih besar memisahkan diri sebagai otoritas kesatuan yang serbaguna (seperti daerah kabupaten tua sebelum 1972-4); dua kreasi reorganisasi tahun 1970an, kabupaten Avon dan Cleveland, dihapus; dan Royal County of Berkshire benarbenar dipotong-potong setelah lebih dari seribu tahun keberadaannya (Gambar 6.8d). Menghormati tradisi, nampaknya, memiliki batas.



Merencanakan Pertumbuhan: Tahun 1960an



Bukan hanya basis perencanaan geografis, tapi juga isi dari rencana itu sendiri, menunjukkan perubahan besar selama tiga puluh tahun dari tahun 1960 sampai 1990. Alasan dasarnya sama seperti yang saya cantumkan dalam mempertimbangkan masalah batas-batas geografis. Sama seperti dalam kasus itu, tahun 1960-an melihat ayunan dalam satu arah; tahun 1970an dan 1980an menandai sebuah perjalanan yang jauh lebih ekstrem ke arah yang berlawanan. Pada tahun 1960an muncul penekanan baru pada rencana berbasis luas yang menekankan pada kebijakan dasar dan bukan pada alokasi penggunaan lahan yang terperinci; pentingnya perencanaan transportasi baru mungkin sebagai elemen utama perencanaan fisik pada skala ini; kaitan antara perencanaan wilayah kota dan perencanaan ekonomi. Tapi ada kekuatan lain yang tidak kalah penting, baik dalam dasar intelektual perencanaan dan kerangka kerja sosio-ekonomi yang lebih luas di mana perencanaan berlangsung. Di antaranya adalah potensi yang dikeluarkan oleh penggunaan komputer, terutama dalam perencanaan transportasi; penekanan baru pada pemikiran ekonomi dalam perencanaan; tekanan pada kualitas lingkungan; perhatian yang berkembang dengan perencanaan sosial; dan meningkatnya penyebaran teknik manajemen ke pemerintah daerah. Hampir semua ini sangat penting, dan begitu kompleks, sehingga idealnya mereka harus memiliki bab sendiri. Bab terakhir buku ini mencoba membahas



Peter Hall • 138



beberapa dari mereka secara lebih rinci. Tapi pada tahap ini, pengaruh mereka setidaknya harus digariskan. Secara kronologis, kami telah memperhatikan bahwa dampak pertama dari dampak ini - penekanan pada transportasi yang meningkat, dan penggunaan komputer yang terkait dalam analisis dan prediksi - terjadi pada awal tahun 1960an, dengan didirikannya studi transportasi area luas pertama di Inggris. . Intinya, teknik untuk studi awal ini - dan seringkali juga personil - diimpor dari Amerika Serikat, di mana mereka telah dikembangkan dalam latihan awal seperti studi transportasi Detroit dan Chicago. Mereka bergantung pada pembentukan hubungan statistik antara pola perjalanan dan pola dasar penggunaan lahan atau kegiatan ekonomi, sehingga pada saat itu memprediksi perubahan pola dasar di masa depan, akan memungkinkan untuk memprediksi arus lalu lintas yang dihasilkan. Penggunaan utama dari hasil tersebut, yang menjelaskan urgensi latihan baik di Inggris maupun di Amerika Utara, adalah untuk mengembangkan rencana pembangunan jalan raya muka untuk memenuhi perkiraan perjalanan perjalanan dengan mobil pribadi (Gambar 6.9 dan 6.10). Seiring latihan perencanaan transportasi meningkat dalam jumlah dan kompleksitas selama tahun 1960an, baik di Inggris maupun di Amerika Serikat, mereka berkembang dengan dua cara penting.



Gambar 6.9 Kepemilikan mobil di Inggris Raya dan Amerika Serikat, 1951-99. Pertumbuhan kepemilikan mobil di Inggris telah hampir sama dengan di Amerika Serikat, dengan selisih sekitar dua puluh lima tahun.



Di tempat pertama, segera disadari bahwa prediksi pola dasar penggunaan lahan dan aktivitas ekonomi bukanlah hal yang relatif sederhana yang oleh para insinyur trafiking pada awalnya dianggap naif. Ada kemungkinan untuk mendalilkan pola pertumbuhan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 139



alternatif untuk suatu wilayah, dengan konsekuensi yang berbeda untuk arus lalu lintas dan investasi. Dengan proses umpan balik, pola investasi yang berbeda akan mempengaruhi pola pertumbuhan kota. Sebagai perencana tata ruang menjadi semakin terlibat dalam proses, mereka mengembangkan teknik pemodelan secara bersamaan pola pertumbuhan perkotaan dan perjalanan dalam interaksi satu sama lain. Pekerjaan awal mengenai pertumbuhan urban dan model perjalanan gabungan semacam itu dilakukan di Amerika Serikat, oleh pekerja seperti Ira Lowry dari Rand Corporation dan Stuart Chapin dari University of North Carolina. Namun setelah mendirikan Pusat Studi Lingkungan di London pada tahun 1966, dengan dana bersama dari pemerintah Inggris dan Ford Foundation, sebuah program pengembangan intensif dimulai, baik di pusat sendiri di bawah asisten direkturnya, Alan Wilson, dan di Universitas Reading dan Cambridge. Pejabat lokal perintis tertentu, seperti Bedfordshire, sudah menggunakan model pada pertengahan 1960an; Jumlah mereka tumbuh pada akhir dekade ini dengan beralihnya cepat ke perencanaan struktur baru.



Gambar 6.10 Struktur perencanaan transportasi. Untuk mengakomodasi pertumbuhan kepemilikan mobil, sebagian besar wilayah perkotaan harus mengembangkan proses perencanaan transportasi yang semakin kompleks selama tahun 1960an. Kebutuhan akan perencanaan transportasi terpadu yang lebih baik merupakan stimulus kuat bagi reformasi pemerintah daerah.



Bersamaan dengan itu, perubahan terkait kedua terjadi dalam proses perencanaan transportasi: fokusnya beralih dari penekanan eksklusif pada investasi jalan raya menuju program pembangunan terpadu di transportasi publik dan swasta. Pergeseran ini belum



Peter Hall • 140



sepenuhnya terjadi bahkan pada akhir dekade ini, dalam beberapa latihan utama paling awal, seperti studi di London. Tapi seperti yang terjadi, hal itu mulai mempengaruhi pemikiran tentang keseluruhan proses pemodelan perkotaan. Untuk pola investasi yang berbeda akan cenderung menghasilkan bentuk perkotaan yang berbeda, sementara sebaliknya struktur perkotaan akan memengaruhi berbagai pilihan yang terbuka bagi perencana transportasi. Konsentrasi kepadatan tinggi, baik populasi hunian atau kegiatan ekonomi di daerah perkotaan, cenderung cenderung menyukai transportasi umum, sementara penyebaran dengan kepadatan rendah akan menguntungkan penggunaan mobil pribadi secara luas. Oleh karena itu, semakin banyak perencana transportasi cenderung bekerja dalam hal model gabungan generasi lalu lintas dan perpecahan transportasi publik / swasta, dan untuk mencoba menghubungkannya dengan pilihan pertumbuhan perkotaan di masa depan. Model gabungan semacam itu, dengan pilihan dalam bentuk urban dan perpecahan modal, belum dikembangkan pada awal tahun 1970an. Tapi itu merupakan garis penting pembangunan untuk masa depan. Perkembangan intelektual penting lainnya dalam perencanaan juga terjadi pada tahun 1960an melalui perencanaan transportasi: peningkatan penekanan pada evaluasi ekonomi. Perencanaan secara umum, sampai awal 1960-an, harus sampai pada tingkat yang luar biasa menghindari penggunaan atau evaluasi rencana masa depan alternatif; Metode yang disarankan, yang berasal dari Patrick Geddes (survei-analisis-rencana), tampaknya mengasumsikan bahwa perencana akan melanjutkan secara logis untuk menemukan satu jawaban yang benar. Tetapi teknik perencanaan transportasi, karena mereka berevolusi kurang lebih independen dari perencanaan tradisional di akhir 1950an, dari awal menekankan sebuah teknik yang menggabungkan teknik dan ekonomi: upaya untuk mengukur biaya dan manfaat dari rencana alternatif. Dalam merencanakan jalur jalan raya baru yang utama, seperti dalam merencanakan cara-cara alternatif untuk menyediakan persediaan air di kota, adalah logis untuk menghitung biaya konstruksi dan operasi selanjutnya, dan juga manfaat yang lebih jelas yang dapat diukur. Praktis, latihan awal semacam ini di Inggris - seperti studi terkenal tentang jalan raya M1 oleh Beesley dan lainnya, atau jalur bawah tanah Victoria di London oleh Beesley dan Foster menekankan penghematan waktu yang sangat besar bahwa konstruksi dari fasilitas baru akan membawa. Mereka cenderung membuat kasus yang kuat untuk investasi besar tersebut, bahkan di tempat - seperti dalam kasus Garis Victoria - mereka tidak dapat dibenarkan berdasarkan kriteria akuntansi konvensional. Latihan perintis semacam itu sedikit memperhatikan beberapa elemen evaluasi yang kurang penting - terutama, isu kenyamanan atau kualitas lingkungan yang kontroversial. Tetapi pada saat yang sama, sebuah studi yang cukup terpisah yang ditugaskan oleh pemerintah Inggris - laporan terkenal Trafik di Kota oleh sebuah tim yang dipimpin oleh Colin Buchanan, yang diterbitkan pada tahun 1963 - mengambil keputusan bahwa dalam mencapai keputusan perencanaan, perlu mengukur lingkungan biaya dan untuk memperhitungkannya masuk Hal ini menunjukkan bahwa investasi di jalan perkotaan harus diperintah bukan dengan biaya yang diperlukan untuk mengurangi kemacetan ke tingkat yang ditentukan, namun dengan tingkat biaya yang lebih tinggi yang diperlukan untuk mengurangi kemacetan sambil mempertahankan beberapa standar lingkungan yang ditetapkan; Jika masyarakat tidak mau membayar biaya ini, maka tingkat lalu lintas di kota harus dikendalikan dengan berbagai cara sampai batas yang dapat diterima dengan lingkungan tercapai (Gambar 6.11a dan b). Laporan tersebut, yang menghasilkan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 141



perhatian dan persetujuan publik yang luar biasa, mengambil sebuah pendekatan yang terbukti sangat sulit untuk dimasukkan ke dalam kerangka hemat biaya dari para ekonom. Ketika akhirnya, sebuah studi biaya-manfaat utama dilakukan untuk penyelidikan resmi yang bergantung pada evaluasi kualitas lingkungan - studi tentang lokasi bandara ketiga di London, pada tahun 1968-70 - hasilnya adalah kritik dan kontroversi publik yang luas. Pada awal 1970-an, ini adalah satu lagi bidang penting dimana teknik perencanaan masih sangat ditunggu perkembangannya, walaupun pada tingkat pemerintahan pusat diciptakan pada tahun 1970 dari Departemen Lingkungan - akhirnya mengintegrasikan perencanaan perkotaan dan transportasi dalam satu organisasi - yang disediakan kerangka kerja yang lebih baik untuk memasukkan faktor lingkungan ke dalam keputusan mengenai investasi transportasi. Meningkatnya kepedulian terhadap kualitas lingkungan juga diungkapkan dengan cara lain. Pada tahun 1968, Countryside Act menandai tahap penting dalam evolusi perencanaan untuk rekreasi di luar ruangan. Ini menggantikan Komisi Taman Nasional, yang telah dibuat oleh Undang-Undang 1949 (lihat Bab 4), oleh Komisi Desa dengan tanggung jawab yang lebih luas dan kekuatan finansial yang lebih besar. Ini menjanjikan lebih banyak uang ke komisi baru untuk mendukung kekuatan ini, meskipun jumlahnya masih tetap lemah dibandingkan dengan program pengeluaran lainnya. Dan ini memberdayakan pemerintah daerah atau badan swasta untuk menciptakan taman negara di dekat pusat-pusat populasi utama, dengan subsidi dari komisi tersebut, sehingga bertindak sebagai 'honeypots' untuk mengurangi tekanan pada taman nasional (Gambar 6.12 dan Plate 6.5). Kemudian, pada tahun 1972 reformasi pemerintah daerah Inggris, sebuah perubahan penting dilakukan dalam administrasi taman nasional: walaupun mereka masih dikelola oleh dewan daerah, atau oleh dewan dewan daerah, untuk selanjutnya harus ada yang terpisah. panitia dan perencana untuk masing-masing taman. Di sini pemerintah mengakui kritik berat bahwa di banyak taman, pemerintah daerah telah menunjukkan sedikit antusiasme untuk perencanaan positif dan hampir tidak ada kemauan untuk menghabiskan uang. Konsekuensinya menjadi serius, karena meningkatnya kepemilikan mobil dan perpindahan jalan raya membawa arus lalu lintas ke jantung taman pada masa liburan puncak.



Awal 1970-an: Batas Pertumbuhan



Pada tahun 1972, dengan Konferensi Perserikatan Bangsa-Bangsa Stockholm tentang Lingkungan Manusia dan publikasi Club of Rome yang sangat berpengaruh melaporkan The Limits to Growth, kualitas lingkungan menjadi isu politik utama di seluruh dunia. Inggris mengambil sejumlah langkah penting saat ini. Ini menindaklanjuti yang sangat sukses 1956 Clean Air Act - dimana pemerintah daerah, dengan bantuan keuangan pemerintah pusat, diberdayakan untuk mengenalkan zona udara bersih di kota-kota dan kota-kota Inggris – dengan reorganisasi radikal dari layanan penyediaan air bersih dan



Peter Hall • 142



pembuangan limbah, ditambah dengan program yang dijanjikan untuk membersihkan industri yang lebih tercemar di negara ini sungai pada awal tahun 1980an. Dan, berikut rekomendasi dari panitia resmi menata ulang kompensasi dan prosedur pembangunan jalan sehingga memberikan jaminan yang lebih baik terhadap kualitas lingkungan hidup bagi mereka yang tinggal di sepanjang jalan raya baru. Ini memberikan hibah untuk glazur ganda dan ukuran serupa - skema yang sudah dioperasikan untuk rumah tangga di sekitar Bandara Heathrow London; itu memberikan kompensasi yang lebih murah untuk mereka ingin menjauh dari konstruksi jalan raya; dan itu disediakan untuk lebih ramah lingkungan sensitif, dan lebih mahal, untuk jalan perkotaan baru. Semua ini merupakan jawaban atas permintaan yang sangat jelas dari pihak publik - atau setidaknya bagian vokal dari masyarakat. Kontroversi seperti lokasi London bandara ketiga, atau sistem jalan raya London yang diusulkan, atau jalan baru di tempattempat seperti Winchester * dan Lake District, semuanya menunjukkan bahwa sejumlah besar orang sekarang sangat sensitif terhadap ancaman terhadap lingkungan mereka sendiri. Minat mereka memberi menambahkan poin untuk masalah memasukkan penilaian lingkungan ke dalam evaluasi rencana alternatif Tapi pada saat yang sama ia menekankan hal itu Keputusan perencanaan kemungkinan ada pemenang dan pecundang. Jika lebih baik, terinformasi lebih baik kelompok berkampanye berhasil dalam kepentingan lingkungan mereka sendiri, nyatan Resiko adalah bahwa keputusan tersebut akan melawan informasi yang kurang dan kurang terorganisir - Yang, pada umumnya, juga anggota masyarakat yang lebih miskin Sementara itu, dua perkembangan yang terpisah namun terkait telah terjadi di bidang lain, yang konsekuensinya untuk perencanaan sepertinya penting. Yang pertama adalah kekhawatiran yang berkembang - yang pertama terbukti, pada akhir 1960-an, dalam perencanaan kota Amerika tapi kemudian semakin diimpor ke Inggris - untuk tujuan sosial perencanaan. Intinya, argumen yang berkembang di Amerika Serikat, adalah bahwa perencanaan fisik atau tata ruang telah gagal pada banyak orang yang seharusnya membantu, karena hal itu tidak berawal dari tujuan sosial yang jelas dan eksplisit. Secara khusus, para kritikus menunjuk pada banyak contoh di mana perpanjangan urban Amerika telah mengungsikan penduduk berpenghasilan rendah dari daerah perkotaan dalam tanpa menyediakan perumahan alternatif, membuat mereka lebih buruk dari sebelumnya; dan bagaimana program publik, seperti Program Jalan Raya Interstate, telah berkontribusi pada



Gambar 6.11 Alternative levels of urban redevelopment in part of London’s West End, from the Buchanan Report: (a) maximal; (b) minimal. The report Traffic in Towns(1963), by a group under Sir Colin Buchanan, argued that the traffic capacity of a town should be fixed at an environmentally acceptable level. More traffic could be accommodated by complex reconstruction of the urban fabric, but this would be expensive; the alternative would be traffic restraint



Perencanaan Wilayah dan Kota • 143



Peter Hall • 144



Gambar 6.12 Taman negara: (a) Wirral Way Country Park, Cheshire; (b) tempat piknik di Jalan Wirral; (c) lokasi taman negara di Inggris dan Wales, 1972. Konsep taman negara, yang diperkenalkan di Countryside Act of 1968, memungkinkan pemerintah daerah dan badan lainnya untuk mengembangkan situs untuk rekreasi outdoor intensif yang dekat dengan daerah perkotaan utama.



penyebaran penduduk dan lapangan kerja di pinggiran kota, membuat penduduk kota berpenghasilan rendah semakin terpisah dari kesempatan kerja. Perhatian besar berkembang di seluruh Amerika Serikat selama tahun 1960an mengenai meningkatnya polarisasi wilayah metropolitan, di mana penduduk berpenghasilan tinggi dan layanan dan pekerjaan terkait mereka bermigrasi ke daerah pinggiran kota, sementara kota-kota pusat yang lebih tua ditinggalkan untuk melayani orang- penduduk berpenghasilan dengan basis pajak daerah yang terus menurun. Pada awal 1970-an, dalam penyelidikan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 145



Rencana Pembangunan Greater London, ketakutan diekspresikan bahwa nasib serupa menyalip London - dan, mungkin juga, kota-kota Inggris lainnya juga.



Tempat 6.5 Elvaston Castle, Derbyshire. Rumah dan tanah pedesaan ini, berdiri di antara Derby dan Nottingham di pedesaan terbuka, adalah salah satu taman negara otoritas lokal pertama yang ditunjuk di bawahnya Undang-Undang 1968.



Beberapa kesimpulan yang dapat diambil dari analisis semacam itu adalah murni dalam hal perubahan mesin: unit pemerintah lokal yang lebih besar yang menyatukan kota dan daerah pinggiran kota, misalnya, atau sumber pendapatan daerah baru untuk kota, atau pembagian pendapatan antara pusat (atau daerah) dan pemerintah daerah. Tapi yang lebih dalam lagi, perdebatan sepertinya akan mengalihkan fokus utama dari apa yang dilakukan perencana tata ruang. Sementara penyuntikan perencanaan transportasi pada awal dan pertengahan 1960an telah menyebabkan penekanan pada efisiensi ekonomi sebagai tujuan utama perencanaan, penyuntikan perencanaan sosial di akhir tahun 1960an dan awal 1970an tampak pasti mengarah pada penekanan pada keadilan di distribusi. Perencanaan, beberapa sosiolog semakin berdebat, pada dasarnya mendistribusikan barang publik (yaitu barang yang tidak dapat dibeli dan dijual di pasar, seperti udara bersih atau daerah pemukiman yang tenang) ke berbagai kelompok populasi. Ini bisa menjadi progresif dalam konsekuensi sosialnya, dengan mendistribusikan lebih banyak barang ini ke kelompok berpenghasilan rendah, atau sebaliknya. Terlalu sering, pasti di Amerika Serikat tapi mungkin juga di Inggris, sudah regresif. Pertanyaan yang perlu diajukan saat ini adalah: siapa yang mendapat manfaat dari perencanaan kebijakan seperti penahanan urban, atau sabuk hijau, atau pembaharuan perkotaan bertingkat tinggi? Dan



Peter Hall • 146



siapa, sebaliknya, menderita kekurangan? Kesimpulannya bisa jadi mengganggu. Tapi sekali lagi, ini adalah item dalam agenda pengembangan masa depan di awal tahun 1970an. Terakhir, namun terkait, akhir 1960-an telah melihat pengaruh yang meningkat pada otoritas lokal Inggris umumnya teknik manajemen modern yang awalnya dikembangkan dalam industri pembuatan keuntungan swasta. Peristiwa kritis di sini adalah, pertama, publikasi pada tahun 1967 dari laporan Komite Maud (jangan dikelirukan dengan laporan Komisi Redcliffe Maud) mengenai manajemen otoritas lokal, yang merekomendasikan sebuah struktur baru untuk pemerintah daerah berdasarkan beberapa komite besar yang mencakup area kebijakan, bersama dengan komite pembuat kebijakan pusat; dan kedua, reformasi paralel dari layanan sosial pribadi pemerintah daerah selama tahun 1969-70, yang menciptakan departemen layanan sosial gabungan baru yang mencakup kesehatan masyarakat dan perawatan anak. Tapi secara intelektual, gerakan baru ini dikaitkan dengan pengaruh teknik baru Sistem Pemrograman Pemrograman Perencanaan (PPBS), yang diimpor dari Amerika Serikat dan awalnya dikembangkan untuk area perusahaan publik yang sangat berbeda: Departemen Pertahanan Robert McNamara. Intinya, PPBS menuntut agar pengelolaan perusahaan publik harus direstrukturisasi berdasarkan tujuan daripada tanggung jawab departemen tradisional. Diterapkan untuk masalah pertahanan Amerika, ia bertanya, misalnya, bagaimana mencapai tujuan tertentu - misalnya, bagaimana memberikan pertahanan melawan serangan mendadak - dan bukan bagaimana mengembangkan program khusus untuk tentara atau angkatan udara. Diterapkan pada dunia yang sangat berbeda dari pemerintah daerah Inggris, sekali lagi akan bertanya bagaimana mencapai tujuan - misalnya, mencegah perpecahan keluarga - daripada menekankan program perumahan atau perawatan anak yang terpisah. Pada awal 1970-an, pengaruhnya terhadap perencanaan tampaknya sangat mendalam. Banyak tujuan utama yang oleh pemerintah daerah nampaknya akan dikembangkan untuk dirinya sendiri di bawah kerangka kerja PPBS yang baru adalah tujuan sosial: tujuan dalam hal orang dan kebutuhan mereka, bukan dalam hal kebijakan fisik. Oleh karena itu, manajemen oleh tujuan tampaknya akan mengalihkan perencanaan lebih jauh dari penekanan lama pada kebijakan fisik, dan terhadap gaya di mana kebijakan harus dikembangkan, dan kemudian dipertahankan, dalam kaitannya dengan implikasi spesifik mereka untuk kesejahteraan orang-orang yang terlibat. . Tapi ini pada umumnya terbukti sebagai harapan palsu. Reorganisasi tahun 1972-4, dengan membagi pemerintah daerah menjadi dua tingkatan, membuatnya secara konseptual tidak mungkin dilakukan oleh pemerintah daerah untuk mempertimbangkan penyampaian semua layanan terhadap tujuan bersama. Tapi yang lebih mendasar lagi, kepercayaan pada kebijaksanaan para perancang filsuf teknokratik telah hancur. Tanda pertama ini datang dengan karya tim Rencana Pembangunan Masyarakat, yang ditunjuk oleh Kantor Rumah Tangga, di sejumlah daerah perkotaan yang dirampas pada periode 1972-6. Peran mereka adalah untuk merangsang orang-orang dari daerah mereka karena apatis dan menjadi kontrol yang lebih besar atas perubahan kondisi kehidupan mereka sendiri. Prestasi mereka, dalam banyak kasus, akan terjadi dalam konflik kekerasan dengan birokrasi dan anggota dewan lokal saat mereka mengadopsi penjelasan bergaya Marxis yang tidak kompromi mengenai situasi sulit klien mereka. Meskipun keseluruhan eksperimen tergesa-gesa ditutup pada tahun 1976, gaya analisis ini memiliki pengaruh radikal terhadap pendekatan peneliti perkotaan akademis, yang



Perencanaan Wilayah dan Kota • 147



semakin menganalisis kesengsaraan daerah kota terdalam yang membusuk dengan istilah seperti itu.



Akhir 1970-an: Masalah Dalam Kota Terdepan Bahkan kaum non-Marxis pun menyadari bahwa ada dimensi baru untuk merencanakan area semacam itu. Pada pertengahan 1970-an jelas bahwa mereka kehilangan orang dan pekerjaan pada tingkat yang sangat besar. Daerah kota terdepan kehilangan antara 16 dan 20 persen populasi mereka pada periode 1961-71, dan tren ini terus berlanjut sampai akhir 1970an. London kehilangan sekitar 400.000 pekerjaan manufaktur antara tahun 1961 dan 1975 saja - dan hampir 800.000 selama periode 1961-84. Selanjutnya, karena kerja keras yang dilakukan oleh para akademisi dan peneliti pemerintah menyimpulkan, sebagian besar kehilangan pekerjaan ini bukan merupakan gerakan keluar tapi penutupan pabrik dan, sampai batas tertentu, rasionalisasi disertai dengan kenaikan produktivitas. Peneliti radikal menunjukkan hal ini karena sebagian merupakan restrukturisasi industri yang besar, pengambilalihan bisnis yang menyertainya dan terkonsentrasi pada perusahaanperusahaan kota tua yang lebih tua. Pekerjaan yang sulit cenderung hilang dalam prosesnya, namun bagaimanapun juga, ada sedikit pekerjaan untuk menyelesaikannya, sementara sebagian besar tenaga kerja di dalam kota di bawah pendidikan, kurang terampil, dan paling tidak mungkin untuk mendapatkan pekerjaan di sana. dunia persaingan yang suram. Hasilnya adalah pengembangan kantong kekurangan ganda di kota-kota tua yang lebih tua. Meskipun mayoritas orang di sana tidak dirampas - dan sebagian besar yang kehilangan dapat ditemukan di tempat lain - argumen tersebut tetap bahwa dalam memusatkan sumber daya di kota-kota dalam, pemerintah dapat menyerang konsentrasi pengangguran, kemiskinan dan keinginan yang paling keras kepala. Pada tahun 1977 pemerintah bertindak berdasarkan kesimpulan ini. Menerima hasil studi lima tahun dari tiga kota di Inggris (Liverpool, Birmingham dan Lambeth di London) yang telah menyetujui kesimpulan yang luas, ia mengumumkan Program Bantuan Luar Angkasa yang sangat luas ke wilayah kota dalam, yang dipusatkan terutama pada tujuh kota. area kemitraan yang saling terkait dan lima belas area program yang lebih kecil terutama di kota-kota sentimen internal. Sumber daya tersebut menghasilkan beragam skema yang ditujukan untuk penciptaan lapangan kerja, pengembangan, olahraga dan rekreasi. Konservatif, yang memenangkan kekuasaan di Westminster pada tahun 1979, tidak berusaha untuk mengubah kebijakan ini, walaupun mereka dengan jelas mengalihkan sumber daya dari daerah kota dalam ke daerah pinggiran kota, serta memangkas belanja daerah secara keseluruhan. Yang paling penting, seperti yang telah dicatat di Bab 5, mereka mengenalkan dua inisiatif dalam kota baru. Perusahaan pengembangan kota, mencontoh formula kota baru yang sukses, hampir menggantikan pemerintah daerah di dermaga London dan Liverpool yang semi-derel, dan kemudian di sejumlah wilayah kota terdepan lainnya; dan zona usaha, versi yang agak encer dari sebuah skema untuk menghapus semua jenis kontrol ketat dari daerah yang terkena dampak paling parah, menawarkan kombinasi keringanan



Peter Hall • 148



pajak khusus dan kontrol perencanaan sederhana di hampir belasan daerah yang membusuk (Gambar 6.13). Efek keseluruhan dari inisiatif ini telah tercampur. Efek individual mereka dapat diperkirakan - seperti yang akan kita lihat untuk zona usaha nanti di bab ini - tapi masalahnya adalah pengaruh lain telah berjalan: kebangkitan kuat ekonomi Inggris pada pertengahan 1980an, efek spesifik dari deregulasi pasar keuangan di Kota London, pertumbuhan rumah tangga satu atau dua orang yang mencari gaya hidup kota kosmopolitan (fenomena 'yuppi fi kasi'), pertumbuhan pasar perumahan yang diduduki pemilik, dan usaha dari pusat dan pemerintah daerah untuk memeras lebih banyak perumahan baru ke kota-kota. Tampaknya jelas bahwa tingkat populasi di dalam kota dan kehilangan pekerjaan melambat pada akhir 1970-an dan bahkan berbalik di beberapa kota (terutama di London) pada pertengahan 1980an, namun tingkat pengangguran dan indeks kekurangan yang terkait, yang terburuk daerah-daerah, mungkin telah meningkat secara spektakuler. Apa yang tampaknya dimaksud adalah geografi baru Inggris. Dikotomi regional yang lama - antara kota metropolitan selatan dan timur di satu sisi, barat dan utara perifer di sisi lain - digantikan oleh perbedaan yang lebih halus. Di satu sisi terdapat kota-kota konurbasi yang membusuk ditambah beberapa kota pertambangan dan manufaktur yang terisolasi di kawasan industri yang lebih tua. Di sisi lain adalah kantong kehidupan kelas menengah di kota-kota - yang tergolong besar di London, Bristol, Glasgow dan Edinburgh, yang lebih kecil di Birmingham, Manchester dan Liverpool - pinggiran kota yang masih makmur, kota-kota dan kota-kota yang berdiri sendiri dan berukuran sedang. daerah pedesaan di sebagian besar wilayah Inggris. Seperti di Amerika Serikat, trennya tetap kuat terhadap desentralisasi orang dan pekerjaan, di luar kota besar dan kawasan industri yang lebih tua, ke daerah semi pedesaan yang lebih baik. Meskipun pembalikan sementara mungkin terjadi, seperti di London selama tahun 1980an, kecenderungan jangka panjang tampak tak terhindarkan dan tidak dapat diubah. Sementara itu, penemuan masalah di dalam kota pada akhir 1970-an memiliki dampak langsung dan langsung pada bagian lain kebijakan perkotaan. Yang paling penting adalah bahwa program kota baru berkurang, sementara program perluasan kota paralel - dalam hal apapun hampir selesai - sesuai dengan semua maksud dan tujuan yang dihapus. Milton Keynes, yang terbesar dan paling ambisius dari semua kota baru Mark 2 tahun 1960an, memiliki populasi sasaran yang dipotong dari 250.000 menjadi 200.000: sumber daya dipindahkan secara langsung ke dalam kebangkitan wilayah kemitraan dalam kota London. Namun, ada satu bidang dimana efeknya lebih tidak terdengar. Pada tahun 1976, Rencana Strategis yang didanai tahun 1970 untuk Wilayah Tenggara direvisi oleh tim pemerintah pusat-daerah gabungan, serupa dengan kelompok yang bertanggung jawab atas rencana semula; Pada tahun 1978, dan lagi pada tahun 1980, pemerintah menanggapi revisi ini. Sementara kepentingan otoritas lokal sangat prihatin untuk mengurangi komitmen terhadap pusat pertumbuhan utama di luar London - Dewan Greater London karena menginginkan sumber daya dialihkan ke London, Home Counties karena pertumbuhan secara politis tidak populer dengan pemilih mereka - pemerintah membuat perusahaan berpegang pada prinsip pertumbuhan pada prinsipnya, meski dengan beberapa ketidakjelasan tentang detail. Ini mencerminkan fakta demografis yang mencolok: meskipun perkiraan pertumbuhan penduduk regional di masa depan menyusut dengan tingkat kelahiran yang



Perencanaan Wilayah dan Kota • 149



menurun, migrasi keluar dari London ke wilayah Tenggara lainnya berjalan pada tingkat yang jauh lebih tinggi daripada yang diperkirakan pada tahun 1970. Dengan demikian, perkiraan pertumbuhan populasi masa depan untuk daerah pertumbuhan, dan daerah sekitar London pada umumnya, berkurang, namun hanya sedikit. Orang-orang tampaknya memilih dengan kaki mereka, dan berlawanan dengan kebijakan baru kebangkitan kota terdalam. Masih harus dilihat apakah kebijakan ini pada akhirnya bisa memperlambat gerakan keluar, apalagi membalikkannya. Kebijakan, seperti biasa, harus merefleksikan fakta perubahan sosial dan ekonomi.



Tahun 1980-an: Kebijakan Dibawah Thatcher Selama tahun 1980an, dorongan kebijakan perencanaan Thatcherite sangat antiinterventionis. Tidak ada lagi studi kebijakan regional utama yang dimulai, dan nadanya ditetapkan pada tahun 1980 oleh sebuah pernyataan kebijakan regional untuk Southeast East dengan tiga setengah halaman kertas A4. Pernyataan ini dan selanjutnya sangat menekankan tema unleashing private initiative. Kekuasaan semakin menurun dari kabupaten ke distrik, yang menjadi arbitter nyata dari apa yang akan terjadi di kabupaten shire pedesaan. Dalam konurbasi utama, Greater London Council dan dewan daerah metropolitan provinsi - keduanya, ironisnya, kreasi pemerintah Konservatif - dihapus pada tahun 1986; Otoritas perencanaan strategis tersebut, kata pemerintah dalam sebuah White Paper yang mempresentasikan langkah tersebut, merupakan bentuk yang ketinggalan jaman dari tahun 1960-an yang tidak lagi dibutuhkan Inggris. Ada indikasi jelas bahwa housebuilder swasta akan diberi kepala mereka. Pada tahun 1985 sepuluh dari mereka bergabung bersama untuk membentuk Perkembangan Konsorsium, yang segera mengumumkan rencana utama untuk mengembangkan komunitas baru - yang berlaku, membangun kota mini baru - di pedesaan, terutama di Tenggara. Dalam prakteknya, hal itu tidak berjalan sebagaimana mestinya. Untuk suasana hati komunitas lokal yang ada sangat anti pertumbuhan. Nimby (Not in My Back Yard), sebuah istilah yang diimpor dari Amerika Serikat, masuk dalam bahasa Inggris. Sebagian besar proposal untuk komunitas baru ditolak dalam permohonan banding setelah mengajukan pertanyaan panjang; Mungkin Foxley Wood yang paling kontroversial di Hampshire, bagian dari zona pertumbuhan utama dalam Rencana Strategis tahun 1970, diterima secara prinsip oleh Sekretaris Negara untuk Lingkungan Hidup, Nicholas Ridley, pada awal 1989 namun ditolak oleh penggantinya, Chris Patten, beberapa bulan kemudian. Krisis perumahan di Timur Selatan mencapai klimaks pada tahun 1987, dengan laporan pers bahwa harga di London meningkat sebesar £ 53 per hari, dan dengan argumen yang marah tentang perhitungan kebutuhan perumahan yang mengalir mondarmandir antara Konferensi Berdiri di London dan Perencanaan Wilayah Tenggara (SERPLAN) dan Federasi Pembangun Rumah Tangga. Yang menjadi jelas pada akhir dekade ini adalah bahwa semua ini adalah masalah yang sangat politis, dan bahwa pemerintah menjadi semakin serius terhadap pemilih county shire yang ada. Pembangun volume tidak mendapatkan kebebasan yang mereka harapkan. Pemerintah daerah, dan pemerintah yang mengajukan banding, lebih cenderung mengizinkan perkembangan industri dan komersial baru yang menciptakan lapangan kerja; sehingga lansekap Inggris



Peter Hall • 150



ditransformasikan oleh kawasan industri mutakhir, unit pergudangan, hotel dan superstore. Tapi tidak ada transformasi yang sama di perumahan. Sebaliknya, ironisnya, kekhawatiran ini mendorong pemerintah Konservatif, seperti pendahulunya Partai Buruh, untuk melanjutkan tekanan pada regenerasi dalam kota. Namun, meskipun tujuan umum tetap sama - untuk menargetkan bantuan di wilayah kota terdalam yang paling parah terkena Deindustrialisasi dan oleh hilangnya pelabuhan tradisional dan pekerjaan lainnya - instrumen yang dipilih sangat berbeda.



Zona Perusahaan Sudah dalam Anggaran Dasar Konservatif tahun 1979, pemerintah Thatcher telah memperkenalkan prinsip zona perusahaan: wilayah-wilayah di negara yang bebas dari kontrol perencanaan normal, dan di mana perusahaan menikmati kebebasan sepuluh tahun dari tarif lokal ( pajak properti) dan konsesi fi skal tertentu lainnya. Selama 1980/1 sebelas EZs ditunjuk: Clydebank, Belfast, Swansea, Corby, Dudley, Speke (di Liverpool), Salford / Trafford, Wakefield, Hartlepool, Tyneside dan Isle of Dogs (di London timur). Mereka bervariasi dalam karakter, dari kota-kota bagian dalam (Isle of Dogs, Belfast, Salford), melalui area periferal periferal (Speke, Clydebank) dan daerah kelangkaan industri (Dudley, Salford, Swansea), hingga kawasan industri yang direncanakan dengan layanan di tempat ( Team Valley di Gateshead); Sebagian besar daerah perkotaan yang suram dengan daerah kumuh atau terbengkalai. Tiga belas zona lagi ditetapkan pada tahun 1983/4: Allerdale, Glanford, Middlesbrough, Lancashire utara-timur, Kent barat laut, Rotherham, Scunthorpe, Telford, Wellingborough, Delyn, Milford Haven, Invergordon dan Tayside. Karakter mereka lebih bervariasi. Pemerintah memperkenalkan ketentuan yang terperinci untuk memantau keberhasilan zona, yang berpuncak pada tinjauan konsultan independen besar pada tahun 1987. Ditemukan bahwa sejak 1981/2 sampai 1985/6, zona tersebut telah menelan biaya sekitar £ 297 juta untuk biaya infrastruktur yang akan Mungkin sudah terjadi; 51 persen mewakili tunjangan modal, 28 persen tingkat suku bunga dan 21 persen infrastruktur dan pembebasan lahan. Hasilnya pada tahun 1986 hanya lebih dari 2.800 perusahaan di semua zona, sekitar 70 persen di antaranya berada di sepuluh zona putaran pertama yang asli (tidak termasuk Belfast); Sebagian besar kecil, hanya satu pesawat yang merupakan start up baru, dan sebagian besar adalah transfer lokal. Mereka mempekerjakan sekitar 63.300 orang, namun hanya sekitar setengah dari jumlah ini dapat langsung dianggap berasal dari keberadaan zona tersebut; Dengan memperhitungkan semua efek langsung dan tidak langsung, para konsultan menyimpulkan, total penciptaan lapangan kerja bersih di zona tersebut dan wilayah sekitarnya hanya berjumlah 13.000. Biaya untuk dompet publik dari setiap pekerjaan tambahan yang tercipta di EZ sendiri adalah sekitar £ 8.500; Di daerah itu tiga atau empat kali lipat. Perusahaan menilai pembebasan dari tingkat sebagai insentif yang paling penting; tunjangan modal dan rezim perencanaan santai juga dikutip. Secara keseluruhan, kemudian, percobaan di zona perusahaan menghasilkan jumlah yang relatif kecil dari pekerjaan yang benar-benar baru, dan dengan biaya yang lumayan - tapi mungkin bisa diterima. Mungkin inilah mengapa pemerintah Thatcher ketiga tidak memperpanjang percobaan; Setelah tahun 1987, hal tersebut menempatkan bobot yang jauh lebih besar pada perusahaan pembangunan perkotaan sebagai mekanisme untuk



Perencanaan Wilayah dan Kota • 151



perakitan, pengembangan dan pembuangan lahan perkotaan yang cepat; dan pada rezim perencanaan yang disederhanakan sebagai alat pengembangan umum di seluruh negeri.



Perusahaan Pembangunan Perkotaan Perangkat khas lainnya dalam kebijakan alternatif Thatcherite, cukup aneh, dipinjam dari perangkat yang digunakan oleh pemerintah Partai Buruh Atlee 1945-50 untuk membangun kota-kota baru (sudah dijelaskan di Bab 4). Ini adalah perusahaan pengembang publik, yang didanai oleh Departemen Keuangan, dan mampu menjalankan kekuasaan pengembangan lahan (termasuk pembelian wajib) dengan sendirinya. Situssitus yang dirakit oleh pembangunan perkotaan (UDC) mengumpulkan, merebut kembali tanah terlantar dan terlayani, dan menyediakan lahan untuk pembangunan; Mereka juga bisa menyediakan infrastruktur pembangunan, terutama jalan, dan bisa memperbaiki lingkungan setempat. Dua yang pertama, untuk London Docklands dan Merseyside, didirikan pada tahun 1981. London Docklands Development Corporation (LDDC), dengan tanah terlantar yang hanya beberapa mil dari Bank of England, menikmati kesuksesan besar, dengan menggunakan £ 385 juta uang publik. untuk memanfaatkan sekitar 3.000 juta komitmen investasi; Pada tahun 1990 sebagian besar telah menyelesaikan pembangunan kembali dua bidang utama, Isle of Dogs (termasuk salah satu EZ yang lebih sukses) dan the Surrey Docks di seberang Thames. Pokoknya yang paling mencolok adalah pengembangan Canary Wharf yang sangat besar untuk sekitar 46.000 pekerja kantor, termasuk menara tertinggi di London, di pusat Isle of Dogs EZ. Dikembangkan oleh pengembang Kanada Olympia & York, Canary Wharf (Plate 6.6a, b) menarik untuk bagaimana uang pribadi dan uang digabungkan untuk membangun infrastruktur transportasi yang diperlukan: perpanjangan dari Docklands Light Railway, dan yang lebih ambisius perpanjangan garis tabung Jubilee. Dalam resesi properti besar tahun 1992 Olympia & York ambruk secara finansial dan Canary Wharf



Peter Hall • 152



Tempat 6.6 Pembangunan kembali London Docklands. (a) Perumahan di Wapping: perumahan baru yang dikembangkan secara komersial untuk pemilik-pendudukan di lokasi cekungan dermaga kuno London. (b) Canary Wharf: pembangunan kantor terbesar di Eropa, yang akan menyediakan lebih dari 100.000 pekerja, terlihat melintasi Thames dari North Greenwich, segera menjadi daerah regenerasi utama lainnya.



dimasukkan ke dalam administrasi oleh sebuah konsorsium bank; tapi berhasil muncul, diselesaikan dan diperpanjang secara massal satu dekade kemudian. Memang, dengan lebih dari 100.000 pekerja, hal itu sekarang menantang serius Kota London tradisional sebagai pusat layanan keuangan London. Dua UDC asli ini bergabung pada tahun 1987/8 oleh seluruh rangkaian perusahaan lebih lanjut di kota-kota provinsi Inggris - di kawasan Black Country, Teesside, Tyne and Wear, Bristol, Leeds, Manchester dan Shef - serta sebuah latihan besar di Cardiff Bay . Semuanya terbatas waktu dan telah efektif berakhir pada akhir tahun 1990an. Seperti halnya EZ, UDC sangat memperhatikan sebagian besar wilayah industri atau transportasi



Perencanaan Wilayah dan Kota • 153



yang jarang, umumnya dekat dengan pusat kota. Karena lokasinya, dan karena UDC memiliki hibah yang murah hati untuk memulai proses pembangunan kembali, mereka berhasil mencapai regenerasi yang sangat substansial dalam waktu singkat, karena setiap kunjungan ke kota Inggris akan bersaksi. Namun dampak sebenarnya dari segi penciptaan lapangan kerja, menurut sebuah penelitian yang dibuat untuk pemerintah pada tahun 1987, sederhana: dari 63.000 pekerjaan baru di zona tersebut, hanya sekitar 35.000 adalah akibat langsung dari kebijakan EZ, dan sebagian besar adalah transfer lokal; Jadi penciptaan lapangan kerja yang benar di dalam dan sekitar zona mencapai kurang dari 13.000. Masing-masing pekerjaan ini berharga antara £ 23.000 dan £ 30.000 uang publik. Selanjutnya, di beberapa kota, pihak berwenang setempat mencapai hasil regenerasi yang spektakuler tanpa bantuan UDC - terutama di Salford Quays, di mana kota itu sendiri mengembangkan dok kapal Canal yang lama dalam persaingan dengan UDC di wilayah tetangga Trafford di sisi lain air, yang memahkotai upayanya dengan pembukaan pada 2000/1 dari dua artefak budaya besar: Lowry dan Imperial War Museum Utara. Dan di akhir 1990-an, karena pusat kota seperti pinggiran kota telah menjadi sangat menarik, kota demi kota telah berhasil meniru contoh Salford.



Inisiatif Lainnya UDC, seperti pemerintah daerah setempat, juga dapat memanfaatkan kebijakan pemerintah terkait lainnya, seperti hibah pembangunan perkotaan dan hibah regenerasi perkotaan, yang belakangan digabungkan (sejak 1988) dalam hibah kota. Selain itu, pemerintah daerah dalam kota terus menikmati sebuah program yang mewakili kontinuitas politik yang langka: yang dibentuk oleh Partai Buruh pada tahun 1978, dilanjutkan di bawah Konservatif setelah tahun 1979. Ini adalah Program Perkotaan, yang pada akhir 1980-an terutama digunakan untuk proyek yang bertujuan untuk memperkuat ekonomi lokal, mendukung sekitar 90.000 pekerjaan atau tempat pelatihan semacam itu. Selama tahun 1990an, digantikan oleh Regenerasi Regenerasi Tunggal dan kemudian, pada tahun 2001/2, oleh pendekatan 'Single Pot' untuk regenerasi, dibahas di halaman. 96.



Perumahan di Dalam Kota Ada perubahan besar dalam kebijakan perumahan: karena pemerintah Thatcher mengecilkan program pembangunan untuk perumahan publik baru tanpa menghasilkan apa-apa, sehingga bisa membebaskan situs untuk pengembang swasta. Itulah sebabnya, sepanjang tahun 1980an, pemerintah Thatcher berturut-turut memberikan penekanan pada pemantauan pelepasan hak milik publik - terutama milik pemerintah daerah. Membantu secara besar-besaran dengan adanya London Docklands Development Corporation, pemerintah dapat mencapai targetnya untuk mencapai sepertiga dari semua permulaan perumahan baru di Timur Selatan di dalam batas-batas London itu sendiri. Hal ini mungkin memiliki efek politik yang diinginkan dalam menciptakan kantong-kantong besar perumahan pemilik bangunan di wilayah kerja Perburuhan yang



Peter Hall • 154



aman. Tapi karena memang menggunakan lahan yang jika tidak disia-siakan, sulit untuk membantahnya - terutama karena hak untuk membeli sudah mulai mengecilkan sektor perumahan di bawah pemerintahan Partai Buruh sebelumnya. Seperti yang telah kita lihat, itu memang memiliki efek membalikkan kerugian populasi jangka panjang di London. Dan pada saat bersamaan, serangkaian perkembangan megadevelopments yang timbul melalui bentuk kerjasama baru antara otoritas publik dan pengembang swasta - terutama di London Docklands dan di sekitar stasiun kereta api utama - membawa peningkatan bersih di London. Tapi ini bukan efek yang bisa berlanjut lama; Pasokan tanah yang diperlukan sangat terbatas. Di luar beberapa hal, selama pembentukan rumah tangga berlanjut, tampak pasti bahwa tekanan desentralisasi ke luar akan terus menegaskan diri mereka sendiri.



Perencanaan di tahun 1990an: Pencarian Akan Kebangkitan Kembali Kota Pembalikan besar berlanjut sepanjang tahun 1990an, dan London kini bergabung dengan kota-kota lain yang mengalami pertumbuhan populasi setelah setengah abad mengalami kemunduran. Namun pemulihan London jauh lebih ditandai daripada di kota-kota provinsi, yang memperoleh populasi jauh lebih lambat dan terus kehilangan pekerjaan karena London mencatat kenaikan yang sederhana (Tabel 6.1). Yang mendasari angkaangka keseluruhan ini adalah gerakan migrasi yang signifikan - berlanjut dari kota-kota ke daerah shire sekitarnya, namun seimbang dalam kasus London oleh migrasi yang kuat dari luar negeri dan dengan pertumbuhan alami populasi muda, sebuah faktor yang kurang jelas di kota-kota provinsi. Namun, peta yang dihasilkan oleh Unit Pengecualian Sosial pemerintah menunjukkan bahwa di mana-mana, termasuk di London, kota-kota tersebut masih ditandai oleh konsentrasi kompleks dari banyak kekurangan, yang selalu terkonsentrasi di bagian-bagian yang telah mengalami kerugian pekerjaan paling serius melalui deindustrialisasi pada tahun 1970an dan 1980an. (Gambar 6.14). Meskipun pusat kota berkembang melalui pekerjaan baru di sektor jasa produsen dan konsumen, dan konstruksi apartemen baru ada dimana-mana dalam bukti, tidak jauh dari sana, ada pemandangan kehancuran fisik - termasuk, dalam beberapa kasus, perumahan ditinggalkan dan diangkat, sebagai mantan penghuni dari serangkaian masalah vandalisme, kejahatan, narkoba, pembakaran - yang tampaknya mengganggu beberapa wilayah di beberapa kota.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 155



Sumber: Decennial censuses; Population Trends; I. Turok and N. Edge (1999) The Jobs Gap in Britain’s Cities: Employment Loss and Labour Market Consequences (Bristol: Policy Press)



Untuk masalah ini, pemerintah yang berurutan mengambil pandangan yang agak berbeda, bergantung pada ideologi politik mereka - dan juga, pada tingkat tertentu, atas resep yang selama ini menjadi modis pada saat itu. Generasi pertama UDC diikuti pada akhir tahun 1980an oleh kelompok lain, umumnya lebih kecil secara geografis, di banyak kota besar di provinsi tersebut. Bekerja terutama di sekitar pusat kota, mereka mencapai regenerasi fisik dalam waktu yang relatif singkat - tapi, untuk melakukannya dengan baik, begitu pula kota seperti Salford, yang meregenerasi tepi lautnya sendiri. London Docklands diikuti pada bulan Maret 1991 oleh skema yang jauh lebih besar: Thames Gateway (Gambar 6.15), sebuah koridor yang panjangnya lebih dari 30 mil (50 km), membentang melalui London timur dan bagian-bagian tetangga Essex dan Kent, mengikuti garis merencanakan jalur kereta api berkecepatan tinggi dari London ke Terowongan Channel, dan dengan lokasi regenerasi perkotaan utama di sekitar stasiun dan di lokasi menengah. Subjek latihan perencanaan utama pada pertengahan 1990-an, Thames Gateway lamban untuk mewujudkan kenyataan karena berbagai faktor, paling tidak sebuah penundaan dalam memulai pembangunan rel kereta api yang baru; jadi akan ada beberapa saat setelah 2007, saat link tersebut rencananya akan terbuka sepenuhnya, bahwa kesuksesannya bisa diadili. Salah satu alasan lain adalah bahwa tidak seperti di Docklands, tidak ada agen khusus yang ditugaskan untuk melakukan regenerasi dan mendapat dana dari pemerintah untuk mulai mencapainya. Pada bagian ini karena menteri yang bertanggung jawab saat itu, Michael Heseltine, mendasarkan rencananya pada penciptaan sebuah perusahaan pengembangan super yang mencakup seluruh Inggris dan menjadi model pada Badan Pembangunan Skotlandia yang sukses. Akhirnya lahir pada tahun 1994, Kemitraan Inggris memiliki karir yang agak beragam di tahun-tahun berikutnya, sebagian karena hubungannya dengan Millennium Dome yang kontroversial di Greenwich. Pada titik ini, sebagian besar pekerjaannya secara efektif dimasukkan ke dalam badan pembangunan



Peter Hall • 156



daerah (RDA), yang didirikan oleh pemerintah Blair tahun 1997 sebagai sarana baru regenerasi regional.



Gambar 6.14 Beberapa kekurangan di Inggris, 1998. Laporan pertama Unit Pengecualian Sosial menunjukkan bagaimana pengecualian sangat terkonsentrasi dalam gangguan utama, dan bahkan di bangsal tertentu di dalamnya.



157



Gambar 6.15 Thames Gateway: Panduan Perencanaan Daerah 1995. Ini adalah skema regenerasi perkotaan yang paling ambisius di Eropa: koridor pengembangan sepanjang 30 mil (50 km) di sepanjang Thames yang lebih rendah, berdasarkan Terowongan Rail Terowongan dengan kecepatan tinggi.



Perencanaan Wilayah dan Kota •



Peter Hall • 158



Selama tahun 1990an alat yang disukai regenerasi perkotaan adalah Regenerasi Regenerasi Tunggal (SRB). Dikembangkan dari percobaan sebelumnya, City Challenge, SRB mewakili kepercayaan kuat para menteri Konservatif dalam kebaikan persaingan. Kota dan kota didorong untuk mengajukan penawaran kompetitif setiap tahun untuk skema imajinatif yang didanai dari satu sumber yang mencakup semua aspek regenerasi. Skema ini menghasilkan antusiasme dan kerja keras yang besar, namun juga kekecewaan yang besar, dan kritikus berpendapat bahwa distribusi dana mencerminkan penyertaan lebih banyak daripada intensitas masalah di suatu daerah. Menanggapi tuduhan ini, pemerintah Blair kedua tahun 2001 menjatuhkan skema tersebut dan menyerahkan dana tersebut ke RDA untuk mendistribusikannya sesuai yang mereka tetapkan. Pada saat ini, bagaimanapun, tekanannya lebih pada 'pemikiran bersama': di bawah program New Deal for Communities, berbagai lembaga di suatu wilayah - apakah bagian dari otoritas lokal atau tidak - didorong untuk berkolaborasi menghasilkan jawaban terkoordinasi untuk masalah perampasan, apakah ini berada di bidang perencanaan atau pendidikan atau penyediaan layanan sosial. Namun, program berbasis luas ini memiliki dorongan lain. Dari tahun 1996 dan seterusnya, Mayor dan kemudian pemerintah Blair dipaksa untuk menanggapi proyeksi rumah tangga baru yang terbukti secara politis diperdebatkan. Mereka menunjukkan bahwa dengan latar belakang populasi yang sedikit meningkat, kemungkinan ada sekitar 4 juta rumah tangga baru di Inggris pada seperempat abad berikutnya - empat per lima dari mereka yang terdiri dari satu orang yang tinggal sendiri, produk sosio- Perubahan demografis: lebih banyak orang muda yang meninggalkan rumah untuk pendidikan tinggi, lebih banyak perceraian dan perpisahan, lebih banyak janda dan duda yang bertahan pasangan mereka untuk waktu yang lebih lama dan, yang paling menarik, lebih banyak orang tampaknya memilih untuk tinggal sendiri. Proyeksi ini berarti kemajuan tajam dalam perkiraan kebutuhan akan perumahan baru, dan dengan demikian terbukti paling diperdebatkan di selatan Inggris, di mana mereka bertemu dengan pertikaian Nimby (Tidak di Tempat Milik Saya), secara lokal dari pemilih dan secara nasional dari Dewan Perlindungan Pedesaan Inggris (CPRE). Reaksi pemerintah adalah untuk meredakan oposisi dengan menunjuk sebuah Urban Task Force tingkat tinggi, di bawah kepemimpinan arsitek Richard Rogers, untuk melihat keseluruhan kompleks masalah. Dalam laporannya, yang diterbitkan pada tahun 1999, satuan tugas menghubungkan mereka dengan rapi: pembangunan ditinggalkan perkotaan dan pengembangan lapangan hijau, disimpulkan, ada dua aspek sindrom yang sama. Dikatakan bahwa keduanya dapat diimbangi oleh sebuah kampanye untuk membangun kebangkitan kembali kota, yang sekali lagi akan membuat kota-kota di Inggris menjadi tempat yang menarik untuk tinggal, sehingga mendapatkan kembali wilayah-wilayah yang terbengkalai dan mengurangi tekanan di daerah sekitar. Ini menghasilkan resep desain untuk jenis pembangunan yang ingin dilihat di kota-kota (Gambar 6.16); dan menawarkan tidak kurang dari 105 rekomendasi kebijakan untuk membantu mencapai kebangkitan ini.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 159



Gambar 6.16 Prinsip desain perkotaan, dari laporan Satgas Urban Task Force. Yang sangat dipengaruhi oleh gagasan urbanisme Amerika yang baru, diagram ini menunjukkan kembalinya prinsip desain perkotaan tradisional - termasuk pembalikan prinsip pracetak yang dikembangkan oleh Sir Alker Tripp dan kemudian diwujudkan dalam Laporan Buchanan.



Tanggapan pemerintah adalah Urban White Paper, delapan belas bulan kemudian; ia menerima beberapa tapi tidak semua rekomendasi, beberapa di antaranya akan terbukti mahal bagi Departemen Keuangan. Tapi bagaimanapun, faktanya adalah masalahnya agak berbeda di selatan dan di utara Inggris. Di selatan, London sedang booming dan masalahnya adalah menemukan cukup banyak lahan coklat untuk dibangun; Di sekitarnya, masalahnya adalah terlalu banyak pembangunan yang terjadi pada kepadatan yang terlalu rendah, di tempat-tempat yang membuatnya benar-benar bergantung pada mobil. Di utara, masalahnya adalah terlalu sedikit orang - terlepas dari minoritas pelopor hidup-hidup di sekitar pusat-pusat - ingin tinggal di kota-kota; Mereka sampai ke daerah sekitarnya, dan di sini pemerintah daerah sering terbukti terlalu rela merencanakan perumahan untuk menampung mereka. Benar, kedua kasus itu memiliki kesamaan: di mana-mana, terbukti sulit dan mahal untuk merebut kembali lahan pertanian coklat, karena sering terkontaminasi dan memiliki masalah fisik lainnya; Memang, banyak rekomendasi gugus tugas diarahkan untuk menghilangkan atau mengurangi anomali tersebut. Dan di mana-mana, otoritas perencanaan pedesaan cenderung menyambut



Peter Hall • 160



pengembangan dengan kepadatan rendah karena akan terbukti lebih dapat diterima oleh penduduk yang ada. Tapi ada kesamaan yang berakhir: angka pada Tabel 6.1 menunjukkan betapa berbedanya situasi di London dan kota-kota provinsi besar. Sementara itu, sistem perencanaan pasca Perang Dunia Kedua sendiri memasuki semacam krisis: tidak mungkin terminal, mungkin, namun mendorong sebuah interogasi dasar seperti yang dilakukannya, setengah abad setelah terbentuk. Pada tahun 1991 pemerintah telah memformulasikan Undang-Undang Perencanaan komprehensif yang telah disahkan tahun lalu - pada intinya, konsolidasi dan pembaharuan undang-undang 1947 yang asli - untuk mengenalkan apa yang disebut sistem yang dipimpin rencana: di bawah pasal 54 dari Undang-undang 1990 yang telah diubah, rencana pengembangan yang diadopsi menjadi 'pokok pertimbangan material' dalam menentukan aplikasi untuk dikembangkan, atau banding terhadap penolakan izin. Pemerintah berharap bisa mengenalkan unsur kepastian dan kejelasan ke dalam sistem, menyederhanakan keseluruhan proses pengendalian pembangunan dan mempercepat pengajuan banding. Yang mendasari semua ini adalah rasa pada bagian bisnis, dan menggarisbawahi namanya oleh Departemen Perindustrian dan Perbendaharaan, bahwa sistem perencanaan bertindak sebagai pengereman kewiraswastaan dan mengurangi daya saing ekonomi Inggris. Dalam acara tersebut, perubahan tersebut tampaknya tidak memuaskan siapa pun: perencana mengeluh pada konferensi bahwa profesi mereka dikurangi menjadi tingkat dogsbody, citra perencanaan secara progresif telah terdevaluasi dan aplikasi untuk merencanakan sekolah jatuh, sementara rentetan keluhan bisnis berlanjut. Dua titik temu datang pada awal milenium baru. Yang satu ada di Timur Selatan, di mana pertempuran sengit terjadi pada Bimbingan Regional Planning. Federasi regional otoritas perencanaan daerah, SERPLAN, mengusulkan sebuah target pembangunan rumah hanya 35.000-37.000 unit per tahun; sebuah panel yang ditunjuk oleh pemerintah melakukan penyelidikan dan mengganti 55.000; pemerintah pertama kali membagi selisihnya di 43.000 dan kemudian, dengan pemilihan umum menjulang, potong ini menjadi 39.000. Lain datang di wilayah Cambridge, di mana pertumbuhan teknologi tinggi menciptakan salah satu bagian paling dinamis dari keseluruhan ekonomi Inggris. Pemerintah sendiri menolak proposal untuk pusat penelitian dan pengembangan berbasis bioteknologi di sabuk hijau di selatan kota, yang memicu reaksi marah; Akhirnya, pada tahun 2001 sebuah versi revisi dari Pedoman Perencanaan Daerah mengusulkan untuk mengarahkan sebagian besar pertumbuhan di utara kota, sementara memperingatkan bahwa skala pembangunan akan melebihi Milton Keynes dalam tahun-tahun pembangunan maksimalnya. Namun pemerintah priming sendiri untuk Green Paper mengenai modernisasi sistem perencanaan, yang diterbitkan akhir tahun 2001, yang mengusulkan penyederhanaan drastis: penggantian rencana struktur oleh strategi spasial regional mengikuti model yang ditetapkan oleh Greater London Authority yang baru diedarkan, yang rencana strategisnya dijadwalkan untuk dipublikasikan pada musim panas itu bersamaan dengan sistem perencanaan daerah yang sederhana, prosedur yang cepat mempercepat proyek infrastruktur seperti bandara atau jalur kereta api baru, dan sistem tarif sederhana untuk menggantikan apa yang disebut kewajiban perencanaan, yang pertama diperkenalkan pada tahun 1971, di mana pengembang dapat membuat kesepakatan ('Bagian 106 kesepakatan') dengan otoritas perencanaan: sebagai pengganti pemberian izin, mereka akan melakukan pembayaran untuk memenuhi biaya penyediaan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 161



publik terkait, baik dalam bentuk jalan atau sekolah atau infrastruktur lain yang diperlukan Ada perasaan umum bahwa kesepakatan semacam itu seringkali tidak memadai dan tentu saja sedikit demi sedikit: sistem yang lebih standar, yang menghasilkan keuntungan lebih besar untuk tas umum, tampak sangat mungkin terjadi. Tetapi sistem baru yang diusulkan juga membawa banyak keberatan, dan saat buku ini berlanjut untuk menekan hasil keseluruhan paket reformasi tampak tidak pasti. Bagaimanapun, seluruh masa depan strategi spasial regional terikat erat dengan keinginan pemerintah untuk memperpanjang devolusi dari Skotlandia, Wales dan London ke daerah Inggris - mungkin tidak pada satu pukulan, namun secara serentak, sebagai tanggapan atas permintaan populer. Sebagai upaya pertama, ia mendirikan Sidang Regional, yang merupakan hibrida aneh dari dewan anggota yang dipilih secara tidak langsung dan berbagai kelompok kepentingan regional; masih jauh dari ruang-ruang regional terpilih pada model yang dikenal di Jerman, Prancis atau Spanyol. Sampai ruangruang yang dipilih secara langsung dapat dibuat, dan sampai Lembaga Pembangunan Daerah dapat dipertanggungjawabkan kepada mereka daripada Whitehall - seperti yang telah terjadi pada mereka atau kesetaraan mereka di Skotlandia, Wales dan London revolusi yang dijanjikan di wilayah Inggris tata kelola akan tetap jauh dari sempurna.



Bacaan Lebih Lanjut



Sumber yang berguna di sini adalah Cullingworth dan Nadin (2001), Cherry (1996) (lihat daftar bacaan, Chapter 4) dan Cullingworth (ed.) (1999) (lihat daftar bacaan, Chapter 6). Untuk pengobatan yang lebih lengkap terhadap pertumbuhan perkotaan, lihat Peter Hall dkk. (1973), di akhir daftar bacaan untuk Chapter 4. Untuk masalah di dalam kota, lihat Peter Hall (ed.), Kota Dalam Konteks (London: Heinemann, 1981); dan Departemen Lingkungan, Studi Wilayah Dalam: Liverpool, Birmingham dan Lambeth, Ringkasan Laporan Akhir Konsultan (London: HMSO, 1977). Yang juga berguna adalah David H. McKay dan Andrew M. Cox, The Politics of Urban Change (London: Croom Helm, 1979), Bab 7; Paul Lawless, Kota Dalam Inggris: Masalah dan Kebijakan (New York: Harper & Row, 1981); Paul Lawless, Evolusi Kebijakan Spasial: Studi Kasus Kebijakan Kota Dalam di Inggris Raya, 1968-1981 (London: Pion, 1986) dan Paul Lawless dan Frank Brown, Pertumbuhan dan Perubahan Perkotaan di Inggris: Sebuah Pengantar (Baru York: Harper & Row, 1986). Untuk masalah London, lihat Peter Hall, London 2001 (London: Unwin Hyman, 1989). Laporan Tugas Perkotaan, Menuju Renaisans Perkotaan (London: Spon, 1999), adalah sebuah bacaan penting baik untuk analisis masalah perkotaan dan untuk resep kebijakannya.



CHAPTER7



PERENCANAAN DI EROPA BARAT SEJAK TAHUN 1945



Kelima belas negara anggota Uni Eropa (UE) menawarkan beberapa perbandingan instruktif untuk perencana - satu sama lain, dan melebihi pengalaman Inggris seperti yang diuraikan dalam bab sebelumnya. Kecuali negara ekstrim seperti Portugal, Spanyol dan Yunani selatan, semua negara industri maju; secara umum - dengan pengecualian Belgia - industrialisasi terjadi lebih lambat dibandingkan Inggris, menggunakan bentuk agak berbeda dan memiliki efek spasial agak berbeda. Ketika Inggris bergabung dengan Komunitas Eropa pada tahun 1973, hanya ada sekitar 3 persen angkatan kerja di bidang pertanian, dan sekitar 80 persen populasi penduduknya berada di perkotaan - persentase hampir tidak berubah sejak awal abad ke-20. Tapi sepuluh negara EC saat itu masih memiliki sekitar 14 persen pekerja mereka di bidang pertanian, dan secara umum proporsi penduduk mereka yang tinggal di desa dan kota kecil lebih tinggi. Sejak saat itu, terjadi perubahan dramatis: pada tahun 1999, pekerjaan di bidang produksi primer (pertanian, kehutanan dan perikanan) di lima belas negara Uni Eropa kurang dari 5 persen, tetapi proporsinya naik menjadi seperempat di Yunani dan lebih dari 15 persen di Spanyol dan Portugal; lapangan kerja industri turun sampai di bawah 30 persen, dan bidang layanan mempekerjakan 65,5 persen dari total angkatan kerja UE. Dengan pengecualian langka, tambang batubara Ruhr di Jerman dan tambang batubara terdekat di Belgia selatan, benua Eropa Barat menghindari industrialisasi pesat yang menghasilkan lanskap industri kotor di Midlands dan Inggris utara; Beberapa saat kemudian, kemunculan kereta api dan tenaga listrik, revolusi industri di negara-negara ini mempengaruhi kota-kota tua yang ada, sehingga pengaruhnya pada pola sosial dan lansekap kurang mendalam. Tapi perbedaan ini seharusnya tidak dibesar-besarkan. Tren ekonomi dan sosial tidak diragukan lagi terjadi di semua negara Eropa Barat yang kontinental seperti di Inggris. Meskipun kebijakan pertanian sangat proteksionis sebagai hasil kekuatan bersejarah di bidang pertanian (dan masih diwujudkan dalam Kebijakan Pertanian Bersama), angka ini menunjukkan berapa banyak jutaan pekerja – terutama pekerja yang lebih muda - meninggalkan peternakan keluarga sejak tahun 1945; sistem pertanian petani, secara khusus di sebagian besar negara ini, tidak menjamin standar kehidupan yang mereka harapkan, sehingga mereka pindah ke kota-kota, akhirnya meninggalkan peternakan leluhur mereka sehingga menjadi reruntuhan atau dibangun sebagai rumah kedua bagi penduduk kota. Di tahun 1950-an dan 1960-an, migrasi pekerja pertanian jarak jauh besar dari daerah pedesaan yang lebih miskin, terutama dari Italia selatan, ke kawasan industri utama Eropa. Di daerah penerimaan ini, kota terus tumbuh untuk membentuk konurbasi Inggris besar yang sama - agglomérations Perancis, Ballungsräume Jerman. Perbedaan muncul di semua negara ini, antara keterbelakangan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 163



dan stagnasi daerah pedesaan terpencil dan pertumbuhan dinamis - disertai dengan masalah kemacetan, harga tanah tinggi, kondisi hidup dan polusi buruk - aglomerasi.



Gambar 7.1 Uni Eropa dalam peta: (a) pekerjaan di bidang jasa, 1999; (b) tingkat pengangguran, 1998; (c) PDB per kepala, 1997; (d) area yang tersedia untuk dana struktural Uni Eropa, 2000-6. Kelima belas negara Uni Eropa mencakup variasi besar di tingkat pembangunan ekonomi dan perkotaan, yang menyoroti peta bantuan regional.



Tetapi juga, pada tahun 1980an, masalah dan perbedaan lain telah muncul, telah lama dikenal di Inggris tetapi lebih baru di daratan Eropa: walaupun pertumbuhan penduduk dalam Komunitas melambat, dan beberapa daerah perkotaan besar dan lebih tua kehilangan orang, bekerja di pabrik dengan kontrak terus berkembang dengan sangat



Peter Hall • 164



cepat - lebih dari 8 juta, atau 18 persen, antara tahun 1971 dan 1981 saja - pada tahun 1998, pengangguran di lima belas negara Uni Eropa berjumlah 15 juta, 10,1 persen, 2,1 persen rata-rata untuk Enam Komunitas Eropa dari 1960 dan 3,8 persen untuk Sepuluh Komunitas Eropa pada tahun 1970an (Clout 1986b:24).



Gambar 7.1 Lanjutan (b)



Perbedaan baru yang dihasilkan antara aglomerasi abad kesembilan belas berdasarkan kegiatan batubara, besi dan baja, teknik berat, dan pelabuhan, seperti di utara Inggris, Ruhr, Lorraine dan ladang batubara Belgia-Prancis; dan yang lainnya, ironisnya jauh lebih tua dari yang asli, berhasil mengubah teknologi manufaktur berteknologi tinggi pada



Perencanaan Wilayah dan Kota • 165



abad dua puluh dan dua puluh satu, seperti Jerman selatan, pantai Mediterania Prancis, Wilayah Emilia-Romagna di Italia atau Inggris tenggara.



Gambar 7.1 Lanjutan (c)



Perbedaan ini muncul secara jelas dalam peta indikator statistik Uni Eropa (Gambar 7.1a-d). Proporsi yang digunakan dalam layanan dengan baik membedakan daerah paling maju pada orang-orang yang masih bergantung pada manufaktur atau dalam beberapa



Peter Hall • 166



kasus, pada pertanian. Tingkat pengangguran sangat tinggi di daerah perifer: Inggris utara dan Wales, Spanyol dan Italia selatan. Produk domestik bruto per kepala penduduk menunjukkan dua jenis wilayah mencolok berada di bawah rata-rata: satu, lebih tersebar, di kawasan industri seperti di utara dan utara Inggris dan ladang batubara Belgia-Prancis; yang lain, jauh lebih padat dan lebih jelas, di daerah pedesaan pinggiran selatan dan barat Prancis, Spanyol, Portugal, Italia selatan dan Yunani, dan Jerman timur. Dan peta distribusi dana struktural Uni Eropa, dirancang untuk memperkenalkan restrukturisasi daerah-daerah miskin - disebut daerah Obyektif 1, dengan 75 persen atau kurang dari PDB per kapita - menekankan pola ini.



Gambar 7.1 Lanjutan (d)



Perencanaan Wilayah dan Kota • 167



Gambar 7.2. ‘Pisang Biru’, megalopolis linier yang membentuk inti urban Eropa Barat. Menurut badan perencanaan daerah Prancis, DATAR, ini meluas dari Birmingham ke Milan.



Dengan demikian, ada geografi baru Eropa - sebuah geografi stagnasi dan pertumbuhan, daerah ‘memiliki’ dan ‘tidak memiliki’. Geografi ini mengabaikan batasbatas internasional. Perumusan kota besar cenderung memiliki lokasi sentral di dalam Uni Eropa; sebagian besar ditemukan dalam zona megalopolitan linier, secara grafis dicirikan dalam penelitian Prancis sebagai ‘Pisang Biru’, mencakup London, Paris, Brussels, Amsterdam, Cologne, Frankfurt, Munich dan Milan (Gambar 7.2). Penelitian ini, bertujuan untuk menilai aglomerasi perkotaan utama di Eropa sesuai dengan struktur dan kinerja ekonominya, menunjukkan dengan jelas bahwa sebagian besar wilayah kota



Peter Hall • 168



teratas ditemukan di atau dekat dengan sumbu pertumbuhan ini (Gambar 7.3a-d). Sebaliknya, jika kita menganggap ini sebagai jantung baru Eropa, area masalah utama semuanya terasa di pinggiran Uni Eropa: ini mencakup sebagian besar wilayah utara dan utara Inggris, sebagian besar Skotlandia; semua Irlandia, utara dan selatan; Belanda utaratimur; bagian selatan dan barat Perancis, di bawah garis diagonal Le Havre di pantai Normandia sampai ke Marseille; selatan Italia, disebut Mezzogiorno selatan Roma; Jerman timur (bekas Republik Demokratik Jerman komunis); dan seluruh Spanyol, Portugal dan Yunani. Ada alasan ekonomi yang sangat bagus untuk situasi ini. Raison d’être dari aglomerasi - Greater London dan kota-kota sekitarnya, Randstad dari Belanda, area Rhine-Ruhr dan Rhine-Main Jerman, wilayah Paris - khusus pembuatan teknologi tinggi dan semakin dominan, industri (layanan) tersier. Kedua bentuk industri ini mencari lokasi dengan pasar besar dan tenaga kerja terampil yang besar; industri tersier, dan pertumbuhan yang modern, pengambilan keputusan industri kuartalan, menuntut layanan transportasi dan pemasaran khusus, dan semakin membentuk kompleksitas untuk mengeksploitasi ekonomi dan skala aglomerasi. Barang dan juga kecerdasan non-material semakin dipertukarkan antar area ini. Karena kekuatan inersia kuat bekerja dalam lokasi kegiatan semacam ini, mereka cenderung tumbuh di tempat yang telah mereka kunjungi secara tradisional: di pusat perdagangan dan pemerintahan yang sudah mapan, yang pada gilirannya terkait dengan rute perdagangan bersejarah. Pada abad ke-20, seperti di Abad Pertengahan, ini terkonsentrasi pada zona yang relatif kecil di utara Prancis, Belanda, Jerman barat dan Inggris tenggara, menyebar dalam garis selatan ke arah Rhine dan melintasi Pegunungan Alpen ke Italia utara. Kawasan pedesaan stagnan, sebaliknya, tidak terkecuali jauh dari jalur utama kekuatan geografi Eropa ini. Keberadaan Uni Eropa, dengan pertumbuhan terkait dalam perdagangan barang dan jasa industri di antara negaranegara anggotanya, hanya dapat memperkuat tren, kecuali jika tindakan korektif dilakukan. Tetapi di wilayah konsentrasi perkotaan, perbedaan tajam baru-baru ini muncul di antara kota-kota pelabuhan dan pelabuhan yang terlalu banyak berkonsentrasi pada beberapa fungsi mengalami penurunan, dan kota-kota perdagangan lebih terdiversifikasi, terus berjalan dengan baik. Daerah seperti bagian utara lapangan batubara Belgia Perancis selatan, daerah Ruhr, Lorraine, Spanyol utara dan Lombardy telah menderita akibat penurunan industri dasar mereka dalam cara yang sama seperti Midlands dan utara Inggris, sedangkan Rhône Valley dan pantai Mediterania Perancis, Jerman selatan, Madrid dan Emilia-Romagna tetapi berkembang. Hasilnya adalah pola diferensiasi regional yang terus berlanjut, tetapi juga semakin kompleks. Secara umum, ini terus terjadi di tahun 2000an, seperti pada tahun 1960an dan 1970an, dalam jumlah besar di Prancis, Jerman dan Italia (dan Spanyol, Portugal, Swedia dan Finlandia), populasi tersebut terlalu kecil dan tersebar untuk mendukung layanan modern, dan banyak kota pasar bekerja kurang dari skala yang mereka maksudkan; dan aglomerasi perkotaan memiliki cerita yang sama dari usia singkat, kemacetan lalu lintas dan perjalanan panjang untuk bekerja; kenaikan harga tanah dan kekurangan lahan; pelayanan publik tidak dapat mengatasinya. Tetapi beberapa daerah pedesaan telah menjadi area



Gambar 7.3 Kota-kota di Eropa: (a) lalu lintas bandar udara; (b) telekomunikasi; (c) pusat keuangan; (d) peringkat umum. Bekerja dengan DATAR menunjukkan bahwa London dan Paris mendominasi keseluruhan peringkat, diikuti oleh Milan. Sama sekali ada sekitar selusin kota layanan utama di UE.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 169



Peter Hall • 170



resepsionis bagi orang-orang dan kegiatan yang mendesentralisasi dari aglomerasi, sehingga memperoleh kesempatan hidup baru; dan seperti telah kita lihat, beberapa aglomerasi industri khusus telah mengalami masalah adaptasi ekonomi parah. Jadi peta regional Eropa terlihat lebih kompleks dan langkah-langkah tepat juga telah berubah. Masalah melintasi perbatasan nasional; dan Uni Eropa mempraktekkan bantuan di seluruh Eropa dan mengendalikan tindakan pemerintahnya, demikian juga banyak solusi dihasilkan - baik di Inggris selatan atau timur laut, wilayah Rhine-Ruhr di Jerman atau utara-timur Inggris, Brittany atau Irlandia, Andalusia di Spanyol atau Mezzogiorno Italia. Tapi tetap ada perbedaan penting antara satu negara dengan negara lain. Sampai reformasi administrasi Prancis pada tahun 1980an, tradisi administrasi publik Prancis yang sangat sentralis berbeda dengan sistem federal Jerman. Kontrol atas penggunaan lahan lebih efektif di negara-negara Eropa Utara, seperti Skandinavia, Jerman dan Belanda, dibandingkan Italia. Untuk menghadapi masalah ini, masing-masing negara telah mengembangkan perangkat kebijakan daerah sendiri. Sejak dimulainya EEC, enam anggota asli pada tahun 1957, negara-negara anggota dipaksa untuk menyesuaikan kebijakan ini dengan keseluruhan kebutuhan masyarakat yang melarang penghalang yagn dibuat untuk persaingan. Dan Komunitas (menjadi Uni Eropa dengan tanda tangan Perjanjian Maastricht pada tahun 1992 dan ratifikasinya pada tahun 1993) mengembangkan keseluruhan tindakannya sendiri untuk membantu pembangunan daerah. Yang tertua, Komunitas Batubara dan Baja Eropa, didirikan sejak tahun 1951 - enam tahun sebelum Traktat Roma, membawa enam anggota asli EEC - untuk memodernisasi dan merasionalisasi produksi di industri dasar kuno ini, dan membantu melatih kembali pekerja yang menganggur. Masyarakat bekerja dengan baik sampai krisis akhir tahun 1960an. Dana Sosial, dibentuk di bawah Perjanjian Roma, berusaha untuk meningkatkan kesempatan kerja dengan perangkat seperti pelatihan ulang, tunjangan mobilitas dan membantu daerah dalam transisi ekonomi - kebijakan daerah secara implisit, meskipun kebijakan tersebut tidak membentuk bagian dari perjanjian. Begitu pula dengan orang Bank Investasi Eropa didirikan pada tahun 1958 untuk membantu daerah tertinggal; selama lima belas tahun pertama, 60 persen dana ke Italia, terutama Mezzogiorno, tetapi kemudian - terutama setelah masuknya Inggris pada tahun 1973 - ternyata menurun di kawasan industri, dan Inggris, Perancis, Irlandia dan Yunani memiliki keuntungan dengan European Agricultural Guidance and Guarantee Fund yang memiliki unsur untuk memperbaiki infrastruktur dan mendukung program pengembangan lahan terpadu (Clout 1986b:40). Dana Pembangunan Regional Eropa, yang dibuat pada tahun 1975, paling penting secara langsung; pada tahun 2000 dengan anggaran €213 miliar, 35 persen dari total anggaran Uni Eropa, menentang agrikultur 45 persen; Dari jumlah tersebut, dana struktural mencapai €182 miliar, dicadangkan untuk area tersebut dengan 75 persen atau kurang dari PDB Uni Eropa per kapita. Dana ini sangat terkonsentrasi di negara-negara Mediterania di Spanyol (di mana delapan dari sebelas daerah menerima bantuan) dan Yunani (di mana seluruh negara memenuhi syarat) (Gambar 7.1d). Masalah utama adalah bahwa jika peraturan tersebut tetap tidak berubah, setelah 2004 hampir semua bantuan ini akan dikirim ke negara-negara anggota baru di Eropa Timur-Tengah. Di berbagai negara di Uni Eropa, putusan Hugh Clout relevan: sebagian besar sistem bantuan regional diarahkan pada skema penciptaan lapangan kerja dan menekankan sektor manufaktur dibandingkan sektor jasa ekonomi. Sebagian besar



Perencanaan Wilayah dan Kota • 171



mewujudkan campuran insentif langsung (bujukan keuangan), investasi tidak langsung di bidang infrastruktur dan perumahan, disinsentif langsung dalam bentuk peraturan atau perizinan pekerjaan baru, dan disinsentif tidak langsung dalam bentuk pajak dan perangkat yang sama. Karena masing-masing negara Eropa menunjukkan setidaknya beberapa fitur khusus, masalah mereka dibahas secara terpisah, dengan kesimpulan umum di akhir bab ini.



Perencanaan Pascaperang Prancis



Ada banyak alasan untuk memulai dengan Prancis. Negara ini menunjukkan versi kontras perifer ekstrem, mengakibatkan masalah perencanaan akut mengenai apa yang saya sebut di seluruh buku ini, skala nasional/regional. Tetapi ukuran aglomerasi Paris memberikan pertanyaan tambahan tentang perencanaan di skala wilayah kota: skala regional/lokal. Pada kedua skala tersebut, Prancis telah menunjukkan kreativitas luar biasa dalam mengembangkan organisasi baru dan teknik perencanaan baru. Pada skala nasional/regional, mereka telah mengembangkan perangkat perencanaan yang tak tertandingi, dalam kelengkapan dan kecanggihannya di negara maju. Latar belakang geografis dan historis masalah ini sangat individual. Pada abad kesembilan belas, Prancis tidak pernah mengalami pertumbuhan populasi cepat dibanding negara maju lainnya. Industri skala besar, kecuali konsentrasi di utara, di dekat perbatasan Belgia, gagal berkembang dalam skala apapun. Sebaliknya, karena tradisi pemusatan kuat dalam kehidupan Prancis, Paris tumbuh pesat sementara bagian lain negara tersebut mengalami stagnasi dan bahkan mengalami penurunan. Paris mendominasi kehidupan ekonomi dan sosial negara ini sampai tingkat yang tidak biasa. Sejak Perang Dunia Kedua, situasi demografis telah mengalami revolusi; populasi telah berkembang dengan pesat, tetapi dalam prosesnya telah terkonsentrasi lebih jauh di daerah perkotaan dan terutama di Paris. Dua pertiga penduduk perkotaan pada 1960-an, bertentangan dengan hanya seperempat abad sebelumnya. Bagian yang tidak semestinya dari populasi perkotaan ini, dan dari total pertumbuhan penduduk, terkonsentrasi di bagian utara dan timur Prancis; selatan dan barat garis kritis Le Havre ke Marseilles, ada lanskap pedesaan yang kontras dengan stagnasi. Pada awal 1960-an, Île-de-France, menempati 2 persen wilayah Prancis, memiliki 19 persen populasi dan 29 persen pekerjaan industri; daerah yang lebih kecil di dalamnya, kota Paris, memiliki seperempat pegawai negeri, sepertiga siswa berpendidikan tinggi dan hampir dua pertiga dari semua kantor pusat komersial. Sebaliknya, pedesaan barat, dengan 55 persen dari wilayah tersebut, memiliki 37 persen populasi dan hanya 24 persen dari pekerjaan industri. Sebuah buku luar biasa diterbitkan pada tahun 1947, tepat pada awal masa rekonstruksi pascaperang, pertama-tama menarik perhatian pada masalah ini. Paris et le désert français, diterbitkan oleh seorang ahli geografi muda, Jean-François Gravier, berpendapat bahwa perbedaan ini berakar dalam kecelakaan sejarah dan bukan di bidang ekonomi; Inovasi teknologi, seperti tenaga listrik dan kendaraan bermotor yang tersebar



Peter Hall • 172



luas, Gravier berpendapat, dapat mendorong perkembangan industri yang tersebar di pedesaan dan membalikkan tren. Buku Gravier ini memiliki pengaruh besar dan segera membawa hasil praktis, tahun 1946, Prancis telah memulai eksperimen ambisius: di bawah arahan Jean Monnet, negara tersebut mencoba mengembangkan sebuah sistem perencanaan ekonomi yang tidak didasarkan pada kepemilikan negara atas semua sumber daya (seperti di Soviet Rusia selama tahun 1920an), tetapi pada ekonomi campuran dimana sekitar setengah total investasi ada di tangan swasta. Pada tahun-tahun awal rencana tersebut, tidak ada sedikit minat dalam pertanyaan tentang distribusi geografis investasi atau kegiatan ekonomi pada umumnya. Tetapi sejak pertengahan 1950-an, para ekonom menaruh perhatian pada pertanyaan-pertanyaan ini, elemen regional menjadi bagian yang semakin penting dari rencana tersebut. Pada awal tahun 1950, dana khusus negara diciptakan untuk pembangunan daerah, meskipun ini berada di luar proses perencanaan; lembaga rencana pusat (Commissariat général au plan) 1955 diberi tanggung jawab daerah. Pada tahun yang sama, sebuah keputusan menetapkan bahwa persetujuan pemerintah diperlukan untuk membangun pabrik baru atau rekonstruksi di wilayah Paris, dan setelah itu proporsi modal bangunan industri baru telah jatuh. Tepatnya, pada skala yang lebih kecil dari wilayah kota, Rencana untuk Paris 1960 (disebut PADOG) mengusulkan penghentian pertumbuhan fisik aglomerasi di masa depan. Pada saat ini, proses pengintegrasian perencanaan regional dan nasional semakin canggih. Struktur yang dihasilkan, berkembang sepenuhnya pada pertengahan 1960an, sangat kompleks (Gambar 7.4). Pada dasarnya, Commissariat général au plan (CGP) bekerja secara regional, Délégation à l’aménagement du territoire et l’action régionale (DATAR), didirikan pada tahun 1963, dikoordinasikan dengan lembaga regional dan diberikan dana pembangunan daerah, dan bertanggung jawab langsung kepada perdana menteri. Negara ini telah terbagi, pada tahun 1955, menjadi dua puluh satu wilayah perencanaan ekonomi (Gambar 7.5), dimana Corsica ditambahkan pada tahun 1970, terdiri dari kelompok département, unit administrasi dasar Perancis; masing daerah memiliki préfet, sebuah pejabat pemerintah pusat (dieliminasi pada tahun 1981), dibantu oleh sebuah konferensi pejabat regional dan komisi regional ahli yang ditunjuk dari berbagai bidang seperti industri, serikat pekerja dan universitas. Bersama-sama, mesin perencanaan regional dan pusat menyiapkan bagian regional (rencana tahapan) dari rencana tersebut, melalui proses perumusan yang rumit yang dilakukan antara pusat dan daerah. Sebenarnya, seperti ditunjukkan oleh Gambar 7.4, hubungan dan tanggung jawab - terutama di pusat - jauh dari jelas; Mereka hanya menghasilkan sebagian dari pemikiran rasional yang diketahui orang Prancis, dan lebih dari persaingan antardepartemen dan kecurigaan. Itulah sebabnya ada begitu banyak badan paralel, dan begitu sedikit tanggung jawab vertikal di bagan.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 173



Gambar 7.4. Struktur administrasi perencanaan daerah Prancis. Untuk mengintegrasikan perencanaan nasional dan regional, Prancis harus mengembangkan struktur kompleks selama tahun 1960an. Sistem préfets dihapuskan oleh pemerintah Mitterrand pada tahun 1981.



Tujuan mesin yang rumit ini cukup mendasar: untuk mendistribusikan karya seni di bidang manufaktur dan belakangan dalam kegiatan tersier; untuk mempromosikan modernisasi pertanian dan penciptaan lapangan kerja non-pertanian di daerah pedesaan; dan untuk meningkatkan fungsi komersial, cabang manufaktur modern dan pendidikan tinggi di métropoles d'équilibre, yang ditetapkan pada tahun 1963 (Gambar 7.5). Dalam proyek wilayah Paris untuk perluasan industri diteliti. Namun ada sistem lain untuk mempromosikan dan mengkoordinasikan rencana di tingkat kota. Ditahun 1966, organisasi perencanaan metropolitan (masing-masing dikenal sebagai OREAM) didirikan untuk enam wilayah perkotaan utama di Lille-Dunkerque, Rouen-Le Havre, Nantes-Saint-Nazaire, Lyon-Saint-Étienne, Marseille-Aix dan NancyMetz; sementara sebuah kelompok perencanaan pusat di Paris, yang didirikan dua tahun sebelumnya (dikenal sebagai GCPU, untuk Groupe central de plani fi kation urbaine), menasihati para menteri mengenai perencanaan pertanyaan pada tingkat ini. Organisasi untuk wilayah Paris tentu saja agak istimewa; didirikan pada tahun 1961, telah menyediakan model untuk daerah lain. Di sini, sebuah prakarsa regional penuh waktu, dibantu oleh tim pegawai negeri sipil, memimpin sebuah dewan yang terdiri dari perwakilan pemerintah daerah dari daerah tersebut. Ada juga asosiasi penelitian, sesuai dengan OREAM di daerah perkotaan utama lainnya; yang disebut Institut d'aménagement et d'urbanisme de la région Île-de-France (IAURIF), telah memperoleh reputasi internasional yang cukup besar untuk kualitas studinya. Pada saat yang sama, untuk membawa pemerintah wilayah Paris sesuai dengan realitas dengan ukuran dan kerumitannya yang besar, jumlah département di wilayah ini meningkat dari tiga dari total sembilan puluh keseluruhan untuk seluruh negara menjadi delapan, sehingga meningkatkan total nasional menjadi sembilan puluh lima. Mesin yang rumit - terkadang membingungkan secara terperinci - dengan demikian merupakan salah satu ciri perencanaan regional Prancis di skala nasional / regional dan



Peter Hall • 174



regional / lokal. Pertanyaan kritis pasti adalah apa yang telah dicapai mesin ini. Pada skala utama hubungan regional dengan ekonomi nasional, kebijakan untuk mencoba membatasi pertumbuhan Paris telah dipertahankan; tapi telah dimodifikasi. Berbeda dengan rencana tahun 1960, yang mencoba menghentikan secara mutlak pertumbuhan fisik Paris, kemudian, rencana 1965 (yang disebut Schéma directeur) mengasumsikan tingkat pertumbuhan penduduk yang terus berlanjut (4 persen per tahun, memberi lebih dari dua kali lipat populasi dalam dua puluh tahun), namun memperlambat laju yang direncanakan untuk kepentingan daerah perkotaan utama lainnya. Tujuannya adalah untuk memperlambat laju migrasi ke wilayah Paris, pertama dengan pelokalan investasi pemerintah secara hati-hati, dan kemudian dengan mengarahkan investasi swasta melalui penyediaan infrastruktur publik. Yang terutama penting di sini adalah sebutannya, pada tahun 1963, delapan métropoles d'équilibre ('menyeimbangkan wilayah metro-politan') yang dirancang dengan sengaja sebagai penghitung balik ke ibukota (Gambar 7.5). Dengan hati-hati dipilih berdasarkan pusat-pusat populasi utama provinsi, mereka dirancang untuk bertindak sebagai pusat pembangunan ekonomi untuk wilayah masingmasing. Yang pertama, berdasarkan kota-kota utara Lille, Roubaix dan Tourcoing, dirancang untuk membantu regenerasi kawasan industri tua berdasarkan batubara dan tekstil. Yang kedua, Nancy-Metz di Lorraine, dan yang ketiga, Strasbourg di Alsace, berbasis di daerah industri timur yang cukup maju. Yang keempat, Lyon-Saint Étienne, termasuk area lapangan batubara bermasalah dan melayani daerah pertanian marginal yang malang di Massif Central. Yang kelima, Marseille-Aix, mencakup area industri cepat berkembang dari Lower Rhône dan lereng selatan Massif bermasalah. Keenam, Toulouse, adalah pusat pengembangan industri yang sangat penting di barat daya, paling terkenal karena kompleks bangunan pesawat terbangnya, yang membangun Concorde pertama. Tidak terlalu jauh di pantai barat adalah pusat ketujuh, Bordeaux; yang kedelapan, Nantes-Saint-Nazaire, lebih jauh ke utara di pantai barat yang sama dan dimaksudkan sebagai batu loncatan untuk pengembangan Brittany. Sejak akhir 1960an, pemerintah Prancis berturut-turut secara sistematis berusaha mengalihkan investasi publik ke dalam tiang-tiang ini, sehingga memperkuat potensi ekonomi mereka dan bertindak pada gilirannya sebagai alat untuk menarik modal swasta. Untuk mengambil dua contoh: sistem pendidikan tinggi negara tersebut, yang sebelumnya didominasi oleh Sorbonne dan grandes écoles (sekolah profesional) di Paris, telah dimodifikasi secara mendalam oleh perluasan atau pendirian kedua jenis institusi di métropola - seperti juga oleh desentralisasi perluasan Universitas Paris yang bersejarah menjadi tiga belas kampus terpisah, mayoritas di pinggiran kota. Perkembangan sistem jalan tol pada tahun 1960an dan 1970an, dan sistem TGV (kereta à grande vitesse) pada tahun 1980an dan 1990an, telah didominasi oleh hubungan antara Paris dan métropoles: sehingga TGV Sud-Est tahun 1981 menghubungkan Paris, Lyon-St Étienne dan Marseille-Aix; Atlantique pada tahun 1989-90 menghubungkan Paris, Nantes-SaintLazaire, Bordeaux dan Toulouse; Nord pada tahun 1993 menghubungkan Lille-RoubaixTourcoing; Pada tahun 2006, Est akan terhubung ke Nancy-Metz dan kemudian akan diperluas ke Strasbourg (Gambar 7.6 dan Plate 7.1).



Perencanaan Wilayah dan Kota • 175



Gambar 7.6 Sistem TGV: kali dari Paris. Kereta baru secara massal memotong waktu dan menyusut jarak di inti perkotaan Eropa, menjadi mode alami perjalanan untuk perjalanan hingga sekitar 500 mil (800 km).



Ini adalah kebijakan dramatis dan berani yang sesuai dengan kenyataan geografi Prancis; Di luar wilayah Paris, Prancis kurang urbanis daripada Inggris atau Jerman dan penduduk perkotaan terkonsentrasi ke delapan pusat regional, sehingga inilah tempat logis untuk menghasilkan pembangunan ekonomi regional. Tapi ada dua halangan. Salah satunya adalah bahwa semua daerah mengandung daerah pedesaan besar (dan seringkali sangat padat penduduknya) yang berada di luar lingkungan pengaruh pusat-pusat ini; untuk membantu



Peter Hall • 176



Tempat 7.1 TGV Atlantique di Gare Montparnasse, Paris. Bentuk tercepat transportasi darat di dunia, kereta ini beroperasi pada 187 m.p.h. (300 km / jam) antara Paris dan Lembah Loire. Kereta serupa menghubungkan Paris dengan Brussels dan London.



mereka, juga perlu mengembangkan 'kutub pertumbuhan' lainnya berdasarkan pusatpusat yang lebih kecil, namun dengan demikian akan berisiko menyebarkan investasi terlalu tipis. Masalah lainnya adalah investasi di métropoles juga harus bersaing dengan investasi di Paris. Meskipun bagi banyak orang Prancis di provinsi Prancis tampaknya memiliki bagian yang tidak proporsional dalam segala hal, faktanya adalah bahwa selama beberapa dekade infrastruktur ibu kota mengalir turun melalui investasi rendah. Setelah ledakan besar investasi di bawah Haussmann di tahun 1850-an dan 1860-an terjadi pembangunan rumah baru yang relatif kecil; Setelah pembangunan jalan-jalan baru oleh Haussmann pada waktu itu dan pembangunan Métro di tahun-tahun awal abad ke-20, sistem transportasi juga mengalami dampak investasi yang rendah. Agar kota lebih efisien dan lebih layak huni dibutuhkan investasi dalam jumlah besar. Hal ini digarisbawahi saat kita melihat lebih dekat masalah perencanaan pada skala regional / lokal di Paris sendiri. Untuk mencoba menebus simpanan investasi, rencana 1965 menyarankan pembentukan delapan kota baru, digantungkan di sepanjang dua sumbu paralel di kedua sisi Seine, timur dan barat Paris: yang pertama, 55 mil (88 km) panjang, selatan sungai dari Melun ke Mantes, yang kedua, 45 mil (72 km) panjang, utara dari Meaux ke Pontoise (Gambar 7.7a). Ini hampir dua kali lipat ukuran area built-up yang ada dalam periode tiga puluh lima tahun sampai akhir abad ini.



Gambar 7.7 Rencana regional Paris: (a) Schéma Directeur 1965; untuk memungkinkan proyeksi pertumbuhan kota metropolitan dari 9 menjadi 14 juta pada tahun 2000, rencana tersebut menyediakan sejumlah kota besar baru yang dikelompokkan di sepanjang dua sumbu utama pembangunan, satu utara dan satu selatan Sungai Seine. Jalan raya baru dan jalur kereta ekspres adalah untuk melayani perkembangan baru. Rencananya diperkecil, tapi diimplementasikan. (b) Livre Blanc pada tahun 1990. Tekanan baru ini kurang pada pertumbuhan penduduk daripada menciptakan tiang yang kuat untuk industri jasa berskala Eropa.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 177



Peter Hall • 178



Untuk melayani semua ini akan menuntut jalan raya baru sepanjang 5.40 mil (860 km) dan 156 mil (250 km) sistem rel kereta ekspres regional (RER) yang sama sekali baru (bagian pertama dibuka pada tahun 1971, dan yang selesai secara efektif oleh akhir dari 1990an, dengan empat baris lengkap dan terbuka lima kali lipat). Yang juga terlibat adalah renovasi pusat-pusat eksisting yang ada di dalam kain urban Paris, seperti di La Défense dan Nanterre (yang pertama dimulai, dan sebagian besar selesai pada awal tahun 1970an, namun kemudian diperpanjang secara massal melalui pekerjaan yang terus berlanjut), Saint-Denis, Bobigny, Créteil, Versailles, dan Choissy-le-Roi / Rungis (situs dari pasar baru Les Halles, dekat dengan Bandara Orly). Semua ini perlu, tentu saja, tidak hanya untuk mengatasi kekurangan-kekurangan di masa lalu, namun untuk memenuhi pertumbuhan populasi yang mungkin membawa populasi wilayah ini dari 9 menjadi 14 juta dalam waktu tiga puluh lima tahun. Kedua skala perencanaan memiliki tema yang sama: usaha untuk memecahkan konsentrasi-kehidupan ekonomi di pusat, dengan mengembangkan berbagai macam peluang ekonomi, dan fasilitas sosial dan budaya, di sejumlah loket magnet perkotaan. Dari sudut pandang ini, kota-kota baru di wilayah Paris, yang beberapa di antaranya direncanakan dengan populasi sasaran hingga satu juta penduduk, pada dasarnya akan memainkan peran yang sama dengan métropoles d'équilibre di provinsi-provinsi. Jika demikian, pada saat itu, kebijakan harus disesuaikan dengan keadaan yang berubah - terutama, demografis. Tingkat kelahiran yang menurun berarti bahwa target populasi penduduk Paris dipotong dari 14 menjadi 10-11 juta, angka terakhir hanya menunjukkan kenaikan marjinal dari total yang telah dicapai pada tahun 1978. Jumlah kota baru dipotong menjadi lima: Cergy- Pontoise dan Marne-la-Vallée di poros utara, St Quentin-en-Yvelines, Évry dan Melun-Senart di sebelah selatan (Gambar 7.7a). Kemajuan pada mereka - di perumahan, industri dan, di atas segalanya, kantor - pada awalnya lambat, namun dipercepat secara spektakuler dari akhir 1970-an. Selama lima tahun 1977-82 mereka benar-benar mencapai lebih dari 90 persen dari total pertumbuhan penduduk di région Île-de-France; Pada akhir tahun 1990an, mereka memiliki populasi gabungan 743.000, satu dari lima belas dari keseluruhan populasi di wilayah ini. Kemajuan pada hubungan cepat RER berlanjut seperti yang direncanakan, dan, seperti telah disebutkan sebelumnya, keseluruhan sistem empat jalur asli selesai pada tahun 1990an, dengan pembukaan sebagian dari baris kelima; namun pembangunan jalan raya melingkar yang sama ambisius ditunda oleh masalah perencanaan dan lingkungan, yang berpuncak pada keputusan untuk mengarahkan jalur yang paling sulit - sektor barat A86, cincin tengah - dalam dua terowongan tingkat panjang yang dalam, yang dibangun oleh swasta sektor sebagai jalan tol, di mana konstruksi dimulai pada tahun 2001. Meskipun belanja terdesentralisasi dengan cepat ke daerah pinggiran kota, dan kekurangan layanan publik, ada baiknya kecepatan yang luar biasa, sektor perkantoran yang berkembang pesat di kawasan ini menunjukkan kecenderungan yang menonjol untuk menyebar ke barat, pertama ke dalam skema raksasa La Défense (Plate 7.2), dan kemudian memasuki daerah pinggiran kota yang berdekatan di sepanjang Seine, di mana hamparan lahan yang luas telah dilepaskan melalui penutupan pabrik. Dua kota baru di barat, Cergy-Pontoise dan St Quentin-en-Yvelines, mendapat keuntungan; Di sisi lain Paris, Marne-la-Vallée didorong oleh taman hiburan raksasa Disneyland Paris di ujung timurnya, terhubung langsung ke sebuah stasiun di jalur TGV yang melewati Paris, dan oleh sebuah kampus universitas. Jadi, yang jauh dari kota polisentrik, Paris cenderung tetap terpolarisasi antara



Perencanaan Wilayah dan Kota • 179



kota bisnis terpusat dan asrama pinggiran kota, dan antara barat dan berpenghasilan rendah di barat. Meski begitu, skala prestasi tidak boleh ditolak. Paris telah mengalami restrukturisasi fisik yang besar; Paradoksnya adalah bahwa dalam prosesnya, struktur sosial dan ekonominya tradisional, jika ada, telah diintensifkan. Pada 1990-an, tidak terpengaruh, pemerintah pusat dan pemerintah daerah sekarang terpilih - mulai mengerjakan sebuah rencana baru untuk seperempat abad berikutnya. Ini bukan lagi rencana untuk mengakomodasi pertumbuhan penduduk yang besar: populasi wilayah ini, 10,9 juta pada tahun 1999, diproyeksikan hampir statis selama seperempat abad berikutnya - meskipun dalam kejadian tersebut, pertumbuhan pada tahun 1990an lebih tinggi dari ini. Fitur utamanya adalah konsentrasi tak terkalahkan dalam pembangunan ekonomi. Yang pertama menyatakan 'ambisi' adalah untuk mendukung pembangunan ekonomi kota dunia tingkat atas dengan investasi di bidang pendidikan dan infrastruktur transportasi dan komunikasi. Yang kedua, mengulangi prinsip métropropal d'équilibre, adalah menggunakan Île-de-France sebagai alat untuk membantu pengembangan kota-kota provinsi dan kota-kota, dengan mengembangkan hubungan ekonomi di antara mereka.



Tempat 7.2 Rekonstruksi La Défense, Paris. Terletak tepat di luar batas kota bersejarah Paris, La Défense adalah salah satu bangunan rekonstruksi terbesar di Eropa pada tahun 1960an dan 1970an. Ini berisi kantor, rumah, stasiun di Métro baru dan persimpangan jalan raya baru. Ini menggaris bawahi dan menafsirkan kembali beberapa prinsip utama rencana 1965 (Gambar7.7b). Di tengah dan di luar lingkaran aglomerasi lima kutub raksasa pembangunan perkotaan - tiga di sekitar lokasi perkotaan yang ada di ring tengah (La Villette dan Dataran St Denis di utara, La Défense-Gennevilliers-Montesson di barat , dan lembah Upper Seine di tenggara), dua di tepi aglomerasi (bandara Roissy-Charles de Gaulle di utara, Saclay-Massy di barat daya) - akan menggabungkan investasi di tingkat



Peter Hall • 180



atas fasilitas seperti universitas, rumah sakit dan pusat kebudayaan: kota-kota baru ini akan dihubungkan oleh jalan raya baru dan jaringan transportasi umum, termasuk 'rocade transportasi umum' yang menghubungkan ketiga kutub dalam; area hijau yang luas akan dipertahankan, baik dalam aglomerasi maupun di luarnya (Gambar 7.7b). Tujuannya jelas: ini adalah mempersiapkan Paris untuk mengikuti kompetisi yang akan datang di antara kota-kota raksasa di Eropa dengan menyediakan kapasitas ekonomi untuk tumbuh di seputar layanan berbasis pengetahuan. Dalam acara tersebut, selama tahun 1990an beberapa fitur dari polarisasi lama muncul kembali. Kompleks La Défense terus berkembang, yang secara efektif menjadi kompleks bisnis utama di Paris, ditambah dengan karya-karya umum yang sangat besar: jalan bawah tanah di jalan raya A14, pembesaran perubahan transportasi umum (Plate 7.2). Namun restrukturisasi kawasan industri mantan tertekan di utara (la Plaine de Saint-Denis) berjalan lebih lambat, meski mendapat dorongan besar melalui lokasi di sini di stadion nasional baru dan pembangunan salah satu tahap pertama sebuah proyek baru. jalur transportasi umum orbital (L'Orbitale) melalui pinggiran kota bagian dalam; dan serupa dengan situs di sudut tenggara kota (Seine-Amont) meskipun ada dorongan serupa dalam bentuk perpustakaan nasional baru yang terperosok dalam masalah konstruksi dan perancangan. Meskipun demikian, dan terlepas dari terus melakukan investasi di pusat-pusat provinsi utama, Paris akan mempertahankan dominasinya nasional atas fungsi layanan tingkat atas. Dan, meski kontras tidak bisa lagi dijelaskan dengan cukup Sebagai salah satu antara Paris dan le désert français, divisi regional dalam negeri terus mengekspresikan dirinya dalam indikator statistik.



Pengalaman Jerman Di Republik Federal Jerman,seperti di Prancis,kontras yang sama terbukti.Dua negara yang sebelumnya terpisah yang disatukan kembali pada tanggal 3 Oktober 1990, dan sejauh ini masih berbeda secara signifikan.Lima Länder atau negara bagian timur yang baru, yang diterima di Republik Federal Jerman pada tanggal tersebut,berada di bawah rezim komunis, Republik Demokratik Jerman,selama empat puluh tahun.Dengan memasukkan 30 persen dari luas tanah negara gabungan, mereka hanya menyumbang 21 persen terhadap total populasi 82 juta; hanya satu, Saxony, melebihi kepadatan penduduk rata-rata untuk negara secara keseluruhan.Dengan tingkat kelahiran rendah yang tidak normal, segera setelah perbatasan dibuka, mereka mulai menderita kerugian penduduk yang parah di negara-negara Jerman barat yang lebih parah.Pada akhir tahun 1990-an, produk domestik bruto (PDB) per kapita sekitar dua pertiga dari rata-rata nasional; setelah deindustrialisasi parah di tahun-tahun setelah reuni fi kasi,karena pabrik-pabrik tua yang tidak efisien tidak dapat bersaing, pada akhir pengangguran 1990-an berada di antara 14 dan 20 persen, terhadap rata-rata nasional hanya di bawah 9 persen. Penambahan daerah yang besar dan jarang sedikit mengurangi tingkat urbanisasi. Namun pada tahun 1997 hampir setengah populasi Jerman bersatu tinggal di aglomerasi yang didasarkan pada kota-kota yang terdiri dari setidaknya 100.000 orang: 51 persen di bekas barat,45 persen di bekas timur. Sementara di Republik Federal lama daerah ini sangat terkonsentrasi dalam dua sumbu - satu dari Hamburg dan Bremen melalui Hannover ke Ruhr, yang lainnya, membentuk bagian dari 'Pisang Biru', menyusuri Sungai



Perencanaan Wilayah dan Kota • 181



Rhine dari Ruhr melalui Cologne dan Frankfurt ke Mannheim dan kemudian menyeberang ke Stuttgart dan Munich - pola di timur berbeda: ada dua aglomerasi yang berbeda, satu, dengan 3,4 juta orang, di Berlin yang bertunangan kembali, yang lainnya, dengan sekitar 1,5 juta, yang disebut 'Saxon Triangle 'Leipzig-Halle, Chemnitz-Zwickau dan Dresden. Tetapi yang paling menonjol adalah bahwa di daerah-daerah besar di barat dekat dengan aglomerasi atau tidak memiliki masalah pembangunan yang parah, sedangkan di timur, daerah pedesaan yang luas - beberapa di antaranya dekat aglomerasi, yang paling jauh - digolongkan sebagai masalah. Di barat, ini adalah daerah pedalaman terpencil dengan iklim suram dan pertanian yang agak miskin, seperti bagian Eifel di dekat perbatasan Belgia di barat, atau Hutan Bohemia dan Bavaria (Böhmer Wald dan Bayerischer Wald) melawan perbatasan Ceko di timur. Tapi di timur mereka termasuk lahan yang sangat luas tepat di seberang wilayah Länder yang baru, dari pantai Baltik di utara sampai perbatasan Polandia di tenggara (Gambar 7.8). Kontras antara aglomerasi agung di satu sisi, dan daerah pedesaan terpencil di sisi lain, adalah ciri luar biasa dari geografi Jerman. Tapi Jerman berbagi dengan Inggris bahwa tidak semua daerah perkotaan utamanya sama-sama makmur. Yang terbesar dari semuanya - distrik Rhine-Ruhr, dengan 12,7 juta orang terkonsentrasi ke area yang berukuran 70 mil sejauh 50 (112 × 80 km) - sangat menderita akibat turunnya permintaan batubara sejak 1960-an: pekerjaan di batubara turun oleh lebih dari dua tahun antara 1956 dan 1972, dan terus turun sejak saat itu. Sebaliknya, daerah perkotaan yang lebih makmur secara konsisten berada di bagian selatan Jerman barat seperti Frankfurt-WiesbadenMainz, Mannheim-Ludwigshafen, Stuttgart dan Munich, di mana industri-industri baru yang tumbuh lebih cepat, banyak di antaranya mengungsi dari timur ke arah akhir perang, cenderung membangun diri mereka sendiri. Sama seperti di Inggris orang membicarakan pembagian utara-selatan, jadi di Jerman mereka berbicara tentang Nord-Süd Gefälle, gradien utara-selatan. Tapi ini sekarang telah bergabung dengan gradien barat-timur yang lebih parah lagi. Kota-kota besar di Jerman timur hancur akibat industri pada tahun-tahun setelah reuni fi kasi, yang biasanya kehilangan sebanyak seperempat produksi pekerjaan mereka: pabrik mereka terlalu tua, terlalu kurang dilengkapi dan terlalu tidak berhasil bersaing. Meskipun kota-kota besar telah melakukan upaya besar untuk merestrukturisasi secara ekonomi, dengan industri jasa baru - kantor, universitas, fasilitas konferensi dan pameran - hasil yang tak terelakkan adalah pola perbedaan tajam: beberapa bagian kota tampak cemara dan sejahtera, yang lain masih berpuasa dan jelas dirampas.



Peter Hall • 182



Database: pemantauan spasial terus menerus terhadap BBR. Sumber: Kantor Federal untuk Bangunan dan Daerah Perencanaan (BBR), Bonn, 2000, dimodifikasi Gambar 7.8 Jerman: kategori spasial. Jerman didominasi oleh sejumlah aglomerasi perkotaan besar, satu set berlari di sisi baratnya dari Essen-Cologne melalui Frankfurt ke Munich, satu lagi termasuk Berlin dan 'Saxon Triangle' Leipzig, Dresden dan Halle.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 183



Wilayah perkotaan Jerman jauh lebih kecil dari London atau Paris. Berlin, dengan 3,4 juta orang, jauh lebih kecil dari pada keduanya, sementara aglomerasi Rhine-Ruhr raksasa pada dasarnya adalah agregasi kota-kota bertubuh kecil yang terpisah, sehingga mereka tidak memiliki masalah kemacetan dan kelebihan layanan yang sama. Dalam hal ini, Jerman beruntung dalam pola pertumbuhan urban yang terdesentralisasi. Namun di Ruhr di atas segalanya, ada masalah akut perencanaan daerah / daerah. Penurunan industri dasar di sana membuat lebih sulit untuk memberikan pendapatan untuk bergulat dengan pertanyaan tentang kemacetan lalu lintas, perjalanan kerja yang panjang, kurangnya ruang hijau dan, terutama polusi udara dan air. Keadaan racun Sungai Rhine telah menjadi masalah internasional, karena Belanda harus menarik sebagian besar pasokan airnya dari situ. Polusi udara dari konsentrasi berat pabrik kimia dan logam merupakan masalah tidak hanya di Ruhr - di mana perkembangan pascaperang sering kali sangat buruk dalam kaitannya dengan daerah pemukiman - tetapi juga di daerah industri Rhine-Main yang rendah antara Frankfurt , Wiesbaden dan Mainz. Masalahnya, oleh karena itu, serupa dengan situasi di Prancis, meskipun geogralog berbeda dari negara-negara berarti mereka mengekspresikan dirinya secara berbeda. Perbedaan yang lebih penting terletak pada tradisi administratif, yang menentukan bagaimana masalah ditangani. Prancis sampai tahun 1980an adalah negara yang sangat terpusat di mana provinsi-provinsi dikelola dari ibu kota melalui sistem pegawai negeri (préfet) yang didirikan di setiap divisi administratif. Jerman Barat Pascaperang telah menjadi kantor pusat federal dimana tanggung jawab administratif dasar untuk sebagian besar aspek urusan rumah tangga diberikan kepada negara-negara penyusun, atau Länder. (Mereka sangat bervariasi di daerah dan populasi, dari negara-kota Bremen dan Hamburg di salah satu ujungnya, ke negara bagian Nordrhein-Westfalen (Rhine-Westphalia Utara) dengan 15 juta orang dan negara bagian Bavaria dengan seperempatnya wilayah total republik di sisi lain Berlin, negara bagian ketiga, adalah kasus khusus tambahan.) Perencanaan wilayah tidak terkecuali; Di bawah Undang-Undang Federal mengenai masalah ini, yang disahkan pada tanggal 8 April 1965, Program Pembangunan Daerah Federal, yang dirumuskan pada tahun 1975, menetapkan bahwa tujuan mendasar adalah untuk mengembangkan dan mengorganisir bangsa sehingga kondisi yang sama ada di mana-mana, namun tanggung jawab utama untuk pastikan ini diberikan kepada Länder. Gemeinden, atau kotamadya, juga menikmati otonomi ekonomi yang cukup besar, jauh lebih besar daripada yang dinikmati oleh otoritas lokal Kerajaan Inggris, yang memberi mereka kebebasan dalam pelaksanaan kebijakan. Kesulitannya adalah begitu sering, batas administratif tidak sesuai dengan kenyataan masalah administrasi. Sebagian besar Länder, memang benar, berukuran besar dan berbasis cukup jelas di satu atau lebih daerah perkotaan. Dengan demikian Tanah Hessen berfokus secara wajar di daerah Rhine-Main perkotaan; Baden-Württemberg memiliki fokus alami di wilayah Stuttgart-Heilbronn; Nordrhein-Westfalen memiliki jantung di daerah industri Rhine-Ruhr; dan Sachsen (Sachsen) didasarkan pada segitiga Leipzig-Chemnitz-Dresden. Tapi batas Tanah lainnya sama sekali tidak nyaman. Yang paling aneh adalah sekitar Hamburg, di mana batas-batas yang ketat dari negara kota menempatkan pinggiran kota utara Elbe di Negeri Schleswig-Holstein, dan kota-kota di selatan Elbe di Negeri Niedersachsen (Lower Saxony). Dan pada skala yang lebih luas anomali berkembang biak. Dengan demikian perencanaan Emsland, sebuah daerah



Peter Hall • 184



dataran rendah yang padat penduduknya di dekat perbatasan Belanda di sebelah barat Bremen, perlu dikaitkan dengan pengaruh wilayah Ruhr di selatan; tapi Emsland ada di Niedersachsen dan Ruhrgebiet masuk Nordrhein-Westfalen. Yang paling mencolok dari semuanya, daerah pedalaman Berlin ada di negara bagian Brandenburg di dekatnya, dan usaha untuk menyatukan kedua Länder ditolak oleh pemilih - walaupun pengaturan perencanaan bersama kemudian dilakukan. Di Prancis, anomali serupa dalam struktur département di sekitar Paris diperbaiki oleh stroke pena menteri. Tapi di Jerman perubahannya lebih sulit. Untuk alasan yang baik, sebagian besar usaha dalam perencanaan di tingkat nasional / daerah telah diarahkan pada masalah daerah pedesaan terpencil. Meskipun upaya untuk mempertahankan agribisnis melalui restrukturisasi, populasi pertanian telah turun lebih dari setengah antara tahun 1950 dan akhir 1980an; dan cenderung menjadi orang-orang muda yang lebih aktif yang telah meninggalkan, terutama dari daerah-daerah di mana peluang kerja industri dan pekerjaan lainnya tipis di lapangan. Seperti yang telah berkembang pada tahun 1970an, sistem ini mengenali tiga jenis area utama yang memerlukan bantuan: daerah pengembangan (Bundesausbaugebiete), pusat pengembangan (Bundesausbauorte) dan zona perbatasan dengan bekas GDR (Zonenrandgebiet). Ini juga mengenali empat area khusus, semuanya perangkat: Emsland, melawan Laut Utara di barat laut; Schleswig-Holstein utara di ujung utara; pantai utara laut itu sendiri; dan Pegunungan Alpen di ujung selatan. Sebenarnya, semua wilayah pengembangan awalnya merupakan zona perbatasan, dan sebagian besar terbentang melawan perbatasan zonal dengan Republik Demokratik; termasuk Schleswig-Holstein, Niedersachsen timur dan barat, Hessen timur dan Bavaria utara, Hutan Bavaria (Bayerischer Wald) dan Eifel. Semua wilayah ini dibedakan dengan basis sumber daya alam dan infrastruktur yang lemah; mereka dibantu oleh reformasi pertanian, pengembangan wisata dan industri. Mereka termasuk daerah penambangan batu bara yang tertekan di Saar dan Ruhr utara. Pusat pembangunan, sebuah proyek gabungan-tanah federal, bertujuan untuk menyediakan seluruh negara dengan sistem dan pusat layanan yang diartikulasikan dengan baik mengikuti prinsip-prinsip teori tempat sentral: mereka dipilih untuk kesesuaian mereka dalam hal ini, dan juga untuk jumlah investasi lokal. Kebanyakan dari mereka berada di daerah pengembangan atau zona perbatasan. Sejak tahun 1990 logika asli, yang didikte oleh divisi Jerman, telah berhenti diterapkan, namun prinsip yang sama diterapkan pada pembangunan di lima Länder baru. Di semua daerah pengembangan kebijakannya serupa, dan memang sangat mirip yang telah diterapkan di Perancis. Salah satu unsurnya adalah penyediaan infrastruktur yang lebih baik, terutama dalam bentuk komunikasi; Hal ini penting karena dengan definisi daerah-daerah ini cenderung jauh dari jalur utama transportasi cepat, yang berada di sepanjang sumbu industri dan kota utama. Lain adalah pemberian insentif keuangan, baik sebagai tunjangan investasi atau hibah, untuk membantu investasi swasta, terutama di industri. Akibatnya, ini sekarang disalurkan melalui dana struktural Eropa ke lima Länder timur, yang kesemuanya memiliki tingkat bantuan terkuat (Objective 1) tersedia, ditambah program khusus dua puluh tahun yang dikembangkan Jerman pada tahun 1990 untuk membawa infrastruktur di timur ke atas. ke tingkat barat Pusat-pusat pengembangan memiliki beberapa kesamaan prinsip dengan lingkungan di Prancis, namun dalam praktik terperinci mereka sangat berbeda, karena masih banyak lagi dan mereka cenderung menjadi kota pasar kecil



Perencanaan Wilayah dan Kota • 185



dengan beberapa keuntungan dalam bentuk layanan transportasi, fasilitas budaya dan sosial, dan beberapa industri yang ada, di atau dekat daerah pengembangan dan sangat jauh dari arus utama kehidupan ekonomi. Hal ini mencerminkan kenyataan bahwa di Jerman, tidak seperti Prancis, kota-kota regional utama sendiri sangat apik. Program bantuan asli hanya terlalu berhasil: pada pertengahan 1980an Federal Kementerian Perencanaan Regional, Bangunan dan Pembangunan Perkotaan dapat melaporkan bahwa perbedaan infrastruktur dasar, dan karenanya dalam kondisi kehidupan, telah hampir dieliminasi di seluruh wilayah barat Jerman. Namun pada saat itu ada prioritas baru: bantuan lebih terfokus pada daerah-daerah tertentu, untuk mengatasi meningkatnya pengangguran di kawasan industri dan kota yang lebih tua, terutama di wilayah Ruhr dan Saar. Dan kemudian, masuk tahun 1990an, menjadi tantangan baru dalam bentuk deindustrialisasi dan meningkatnya ketidakteraturan di kota-kota timur. Perbaikan infrastruktur yang pesat memang menarik beberapa perkembangan industri baru, seperti pabrik Volkswagen di Eisenach di Harlingen, dekat dengan perbatasan tua; namun umumnya saldo tetap negatif. Pada tingkat regional / lokal, perencanaan sekali lagi dibatasi oleh pembagian administratif. Unit dasar untuk perencanaan fisik adalah kotamadya, atau Gemeinde. Di sebagian besar negara, kota-kota sebelumnya sangat kecil; Namun sebagai hasil reformasi pada periode 1965-76, semuanya sekarang cenderung cukup besar, sehingga perkotaan yang biasanya merentang jauh melampaui tepi area fisik. Asosiasi perencanaan penasehat, yang disebut Landschaftsverbände, memberikan beberapa ukuran koordinasi di wilayah yang lebih luas, kira-kira sesuai dengan daerah kota. Hanya di lapangan batubara Ruhr, dari awal 1920an, adakah otoritas eksekutif yang efektif yang menjalankan kekuasaan nyata atas aglomerasi perkotaan secara keseluruhan. Organisasi unik ini, Asosiasi Penyelesaian Lapangan Batubara Ruhr (Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk, SVR), mengembangkan rencana yang sangat imajinatif dan menyeluruh untuk wilayah ini, yang melibatkan usaha untuk mempertahankan karakter terpisah dari kota-kota yang membentuk kawasan tersebut. Dengan cara ini, ia mempertahankan ruang hijau terbatas yang memisahkan satu kota dari tetangganya, dan yang sangat penting dalam membatasi penyebaran polusi udara di wilayah ini yang terdiri dari 5 juta orang. Karena pada umumnya kota-kota di Ruhr sejajar dengan garis timurbarat - garis jalur perdagangan abad pertengahan - dan karena juga daratan yang lebih tinggi ke selatan penting sebagai tempat pengumpulan air dan sebagai daerah rekreasi, ini berarti bahwa Pertumbuhan masa depan didorong ke arah utara, di mana lahan terbuka tersedia. Sampai turunnya industri batubara, ini masuk akal dalam hal pembangunan ekonomi, karena zona pengekangan batu bara utama cenderung bergerak maju ke utara. Dan meskipun sekarang ini diragukan, logika untuk penekanan pada pergerakan ke arah utara sangat menarik. Terlepas dari hal lain, ini berarti perluasan wilayah perkotaan dan wilayah pengaruhnya terhadap wilayah pengembangan Emsland, sehingga di sini argumen perencanaan regional / lokal diperkuat oleh peraturan nasional / regional. Ironisnya, pada tahun 1977 SVR dibubarkan setelah lebih dari setengah abad perencanaan daerah yang sukses. Penyebabnya, bisa diduga, saling cemburu di antara kota-kota besar yang merupakan kawasan ini. Kawasan ini berhasil mencapai satu keberhasilan yang luar biasa di akhir tahun 1980an dan 1990an: Emscherpark, sebuah percobaan regenerasi perkotaan eksperimental yang mencakup wilayah utara yang



Peter Hall • 186



terdegradasi, yang dibawa melalui Pameran Bangunan Internasional, dengan tidak kurang dari 120 proyek yang berbeda, banyak yang sangat luar biasa. : konversi pabrik baja yang tidak berfungsi menjadi lokasi pertunjukan anak laki-laki dan perempuan, dan tambang batu bara tua menjadi objek wisata, penciptaan strip taman timur-barat baru sebagai bagian dari 300 km 2 area hijau baru, dan sebuah skor dari bangunan eksperimental yang sangat orisinil. Tapi ini adalah proyek terbatas waktu yang benar-benar berakhir pada tahun 1999, dan tetap terbuka untuk meragukan apakah badan penasehat yang agak lemah yang menggantikan SVR dapat mempertahankan contohnya yang luar biasa.



Pembangunan Wilayah di Itali



Italia pascaperang menyajikan masalah perencanaan yang akut baik skala nasional / regional dan skala regional / lokal: kontras antara ekonomi industri yang dinamis di utara dan masyarakat pertanian stagnan di selatan disejajarkan oleh pembangunan yang tidak terkendali - dan tampaknya tidak terkendali. dari wilayah kota besar seperti Milan-Turin, Roma atau Napoli. Namun, dalam semua keadilan, harus dikatakan bahwa inovasi utama Italia, dan minat utamanya untuk seluruh dunia, berada pada skala luas hubungan nasional / regional daripada pada skala lokal kontrol perencanaan fisik. Karena bahkan pengunjung paling kasual ke kota-kota besar Italia harus memperhatikan, mesin perencanaan sepertinya tidak sama dengan masalah yang harus dihadapi. Berkali-ulang fitur yang sama berulang: kemacetan lalu lintas yang besar karena kegagalan mengendalikan penggunaan mobil pribadi di kota-kota padat; persediaan rumah usang tua yang sangat tua, sangat kekurangan fasilitas dasar; daerah perumahan baru yang kurang dipahami dan lokasinya buruk, seringkali tanpa penyediaan sosial dasar berupa taman, klinik atau pertokoan; dan daerah pinggiran kota membentang di wilayah yang luas, dengan kontrol minimal atas penggunaan lahan yang tidak sesuai dan penyebaran kemacetan lalu lintas. Memang benar bahwa - terutama di tahun 1990an - upaya telah dilakukan untuk memperbaiki kekurangan ini: Milan dan Roma telah membangun rel kereta bawah tanah; Milan telah mempelopori pengembangan prioritas untuk lalu lintas bus di jalanan; banyak kota kecil telah mengusir atau mengendalikan mobil dari pusat mereka; dan kebanyakan kota memiliki beberapa daerah pinggiran yang menarik. Dan karena fakta sejarah, solusi seringkali sulit ditemukan: di beberapa kota dapat dikatakan, seperti di Roma, bahwa setiap beberapa meter pembangun kereta api bawah tanah menemukan peninggalan bersejarah yang berharga di jalannya. Namun demikian, masuk akal bahwa ringkasan akun ini harus berkonsentrasi pada skala regional yang lebih luas. Kontras tengah-perifer dapat diamati di negara-negara Eropa lainnya; tapi entah ke mana, mungkin sama acuhnya seperti di Italia. Karena hampir tidak ada tempat lain di Uni Eropa dapat dikatakan bahwa satu wilayah yang substansial di negara ini, pada dasarnya adalah sebuah negara terbelakang; Tidak ada tempat lain yang kontras antara berbagai daerah, di panggung dan dalam kecepatan pembangunan ekonomi mereka, begitu hebatnya. Mezzogiorno Italia sejak 1950-an menjadi wilayah masalah terbesar di UE (Gambar 7.9), meskipun setelah tahun 1990 bekas GDR menjadi semacam masalah. Secara konvensional didefinisikan sebagai daerah daratan Abruzzi-Molise,



Perencanaan Wilayah dan Kota • 187



Gambar 7.9 Mezzogiorno. Bagian selatan Italia adalah salah satu daerah bermasalah di Eropa. Dengan tingkat pendapatan jauh di bawah wilayah utara Italia dan struktur ekonomi yang buruk berdasarkan pertanian subsisten, ini telah menjadi zona migrasi keluar ke kota-kota utara dan bagian Eropa lainnya. Tapi Mezzogiorno telah menyaksikan sebuah program pembangunan yang ambisius sejak Perang Dunia Kedua.



Campania dan Sud, ditambah Sisilia dan Sardinia, memiliki 20 persen wilayah negara itu dan 20,5 juta orang, 35 persen dari populasi, sama dengan populasi Belgia, Swedia, Portugal atau Yunani. Keterbelakangannya memiliki dua penyebab, fisik dan sejarah. Daerah ini kekurangan sumber daya alam berupa batubara atau pembangkit listrik tenaga air, meskipun minyak ditemukan di Sisilia; 85 persen dari luas daratan adalah pegunungan dan perbukitan, lahannya gersang, dan kemungkinan pertaniannya terbatas; Karena medannya, komunikasi buruk dan memperbaikinya adalah pekerjaan yang mahal. Sejarah telah memperburuk masalah ini: sampai pada pengesahan di tahun 1860-an, Kerajaan Napoli pada dasarnya tetap feodal, dan setelah itu kebijakan perlindungan mendorong pemeliharaan pertanian yang tidak efisien bersamaan dengan membiarkan industri bayi di utara tumbuh. Penyatuan Italia di abad kesembilan belas menyakitkan daripada membantu daerah tersebut, menguras modal dan membunuh industri-industrinya. Sampai tahun 1990an, pendapatan per kapita tetap dua pertiga rata-rata nasional, setengah di utara. Pada periode pasca-Perang Dunia Kedua juga, kerugian selatan adalah keuntungan utara: arus konstan tenaga kerja baru ke utara memungkinkan industri utara meningkatkan produktivitasnya lebih cepat daripada tingkat upah rata-rata. Namun, selatan sendiri tetap tidak terwakili secara besar-besaran di industri modern, terutama sektor pertumbuhan teknik dan bahan kimia yang penting. Yang paling mengganggu, Mezzogiorno gagal mengembangkan konsentrasi industri berskala besar yang dapat memanfaatkan skala ekonomi dan keterkaitan antar industri. Disekuilibrium antara 'Segitiga Emas' Italia sendiri (Milan-Turin- Genoa, yang merupakan bagian dari 'Blue Banana' Eropa yang lebih



Peter Hall • 188



luas), dan 'Italia Ketiga' wilayah Emilia-Romagna di sekitar Bologna, berhadapan dengan selatan , menjadi semakin jelas. Pada tahun 1950, sebagian didorong oleh ketakutan akan kerusuhan sipil, pemerintah Italia mengambil inisiatif yang berani: ia mendirikan Cassa per il Mezzogiorno (Dana untuk Mezzogiorno) untuk jangka waktu tiga puluh tahun sebagai penghubung antara operasi dan pemerintah daerahnya. Pada tahun 1950 ia mempromosikan land reform, memecah perkebunan besar tradisional dan membangun kebun plasma, dan melengkapi program ini dengan investasi baik dalam perbaikan pertanian dan transportasi yang lebih baik. Tetapi pada tahun 1950-an, tampak jelas bahwa strategi berbasis luas dibutuhkan, dan penekanan beralih ke pembangunan industri melalui kredit industri dengan tingkat bunga rendah (sebagian melalui dana negara yang diciptakan khusus), subsidi untuk investasi industri pada bangunan dan pabrik, pajak konsesi, dan bahkan pengambilan bagian dalam ekuitas perusahaan swasta; lebih dari £ 1 miliar dihabiskan untuk mengembangkan wilayah selatan antara tahun 1955 dan 1970. Pada akhir 1960-an, bentuk bantuan ini bersama-sama mewakili tingkat tertinggi bantuan regional total yang tersedia di Komunitas sehari-hari, meskipun dibatasi oleh pedoman kebijakan masyarakat, yang menetapkan bantuan pada tingkat maksimum sekitar 20 persen di atas biaya investasi di daerah 'pusat' dan sangat menguntungkan, seperti Lombardy. Pada akhir tahun 1960-an, ia mengembangkan strategi pertumbuhan, melibatkan beberapa sektor terpilih - besi dan baja, bangunan mesin, teknik presisi, penguraian minyak dan petrokimia ditambah cabang terkait - dan empat zona utama: Caserta-Naples-Salerno, Catania- Siracusa, Cagliari dan Bari-Brindisi-Taranto. Pada akhir 1960-an dan awal 1970-an, pemerintah menarik lebih banyak jenis perusahaan, seperti mobil Alfa Romeo; Ini adalah periode perkembangan terkuat, sebelum disusul oleh krisis minyak yang pertama. Cassa memiliki beberapa keberhasilan, namun para kritikus telah menunjuk pada biaya operasional pabrik yang tinggi sehingga terbentuk. Secara keseluruhan, Cassa mencapai investasi yang mengesankan: lebih dari tiga puluh lima tahun, 2.427 pabrik dengan 305.000 pekerja. Namun, angka-angka ini mengecualikan kerugian pekerjaan yang membuat gambaran keseluruhan jauh lebih tidak mengesankan. Upaya itu sangat terkonsentrasi secara sektoral, dengan 73 persen pekerjaan baru di cabang kimia, metalurgi dan mekanik, kebanyakan di unit padat modal. Banyak dari tanaman besar ini dikendalikan secara eksternal, membuat Mezzogiorno menjadi kasus klasik pembangunan yang bergantung; Masih ada masalah 'katedral di padang pasir' tanpa tautan lokal. Pendirian mereka disebabkan oleh fakta bahwa sebagian besar bantuan terdiri dari subsidi untuk investasi di daerah dimana surplus tenaga kerja menjadi masalah. Relatif terlambat di tahun 1960an, beberapa upaya dilakukan untuk memperbaiki masalah ini dengan menawarkan pengampunan pembayaran jaminan sosial atas nama karyawannya kepada perusahaan yang membangun dirinya di selatan - sebuah insentif serupa dengan premi ketenagakerjaan regional yang diperkenalkan di Inggris pada saat bersamaan. Tetapi pada tahun 1980an sekitar 40 persen dari total angkatan kerja di selatan tetap berada di bidang pertanian, sementara sebaliknya 40 persen dari total angkatan kerja industri nasional ditemukan di industri barat laut. Antara tahun 1950 dan 2000, selatan meningkatkan angkatan kerja non-pertaniannya lebih lambat daripada yang seharusnya dilakukan, dan membuat pekerjaan sebagai persentase dari total hanya sekitar dua pertiga di utara; Secara absolut kenaikan ini lebih kecil daripada migrasi keluar bersih dari daerah



Perencanaan Wilayah dan Kota • 189



tersebut, yang di sebagian besar Mezzogiorno benar-benar melebihi tingkat kelahiran di atas rata-rata. Selanjutnya, keuntungan dari kebijakan tersebut sangat terkonsentrasi dalam hal geografi: hampir 60 persen pekerjaan hanya ada di empat bidang: Latina-Frosinone, Naples-Caserta-Salerno, Bari-Brindisi-Taranto dan Catania-Siracusa. Jadi, perkembangan industri justru meningkatkan disparitas. Sebagian oleh niat yang disengaja, efek utama dari program tersebut terlihat di sisi barat daratan dan di Sisilia timur dan selatan. Akibatnya, bagian timur daratan - yang disebut tumit Italia - hanya sedikit manfaatnya, terlepas dari penciptaan kompleks petrokimia di daerah BariBrindisi-Taranto. Dalam kebijakan ini, perencana berkepentingan untuk mengembangkan industri terkait dengan jenis yang lebih padat karya, yang tentu saja akan mengasosiasikan diri mereka dengan pabrik kimia dan listrik padat modal yang telah didirikan di beberapa daerah perkotaan Mezzogiorno yang lebih maju. Tapi telah diperdebatkan bahwa keterkaitan semacam itu relatif tidak penting di daerah yang terbelakang seperti selatan. Penjelasan ini menunjukkan keterbatasan yang parah pada keefektifan kebijakan tersebut. Itu tidak disertai, seperti di Inggris, oleh kontrol negatif terhadap pertumbuhan industri di utara yang sejahtera; semua yang dilakukan adalah menetapkan bahwa sebagian investasi tertentu oleh perusahaan publik (40 persen, dan 60 persen investasi baru) harus berada di selatan. Pasokan tenaga kerja yang murah hati di selatan terbukti merupakan aset kecil, karena migrasi cepat menghasilkan kolam serupa di utara, di mana juga para industrialis menikmati keuntungan dari infrastruktur industri dan industri pelengkap yang ada. Dengan demikian, kebijakan regional di Italia telah membuka dilema prioritas investasi. Di kota-kota yang tumbuh di utara dan tengah, ada permintaan investasi yang tajam untuk infrastruktur baru; Kondisi ekonomi yang lebih baik menciptakan sumber daya yang diperlukan untuk tujuan tersebut, terutama di sektor swasta. Tapi pada saat bersamaan, program ini menarik lebih banyak pekerja konstruksi dari selatan; Hal itu dilakukan dengan biaya tinggi, karena restrukturisasi kota seperti itu harus selalu terjadi; dan menghasilkan masalah kemacetan lebih lanjut dalam jangka panjang. Jawabannya mungkin merupakan kebijakan untuk mengembangkan magnet kontra di selatan, di sepanjang garis etnik Prancis. Namun selain Napoli dan mungkin Palermo, Mezzogiorno tidak memiliki konsentrasi perkotaan yang ada untuk memberikan dasar bagi perkembangan tersebut. Mereka harus dibangun dengan susah payah, melalui kebijakan pertumbuhan-pole. Dan pertanyaannya akan tetap ada apakah pusat semacam itu benarbenar dapat menyebarkan efeknya cukup luas untuk membantu sebagian besar penduduk pedesaan di selatan. Seperti di Prancis dan Jerman, pertanyaan tentang ukuran dan jumlah pusat-pusat ini, dan hubungannya dengan daerah-daerah yang sangat tertekan, adalah hal yang sangat penting. Secara keseluruhan, kemudian, catatan perencanaan daerah pascaperang di Italia jauh dari mendorong. Selatan telah gagal mengembangkan industri manufaktur dalam skala apapun, dan lapangan kerja industri masih menyumbang antara 20 dan 25 persen dari total pada tahun 1999; PDB per kapita masih hanya sekitar setengah dari seluruh Italia. Apa perkembangan industri yang terjadi terutama di sektor padat modal seperti perminyakan, air dan minyak daripada industri modern padat karya dengan kapasitas untuk mengembangkan keterkaitan dengan industri lain (seperti bahan kimia atau teknik).



Peter Hall • 190



Hal ini pada gilirannya mencerminkan dominasi perusahaan utilitas publik negara bagian dalam pengembangan kawasan ini. Telah terjadi kegagalan untuk mengembangkan industri berskala besar. Kebijakan pertanian sebagian besar merupakan kegagalan, dengan sisa populasi surplus pertanian bekerja untuk pendapatan rendah, dengan peralatan yang tidak memadai, di tanah yang miskin. Pengangguran pada akhir tahun 1990an mencapai 20 persen di sebagian besar wilayah, melawan 12 persen secara nasional atau 5 persen di utara industri, dan jumlah pekerjaan cenderung berkontraksi dalam jangka panjang. Dengan demikian pengalaman Mezzogiorno tampaknya menunjukkan bahwa ketergantungan pada penyediaan infrastruktur publik, ditambah investasi oleh perusahaan negara yang padat modal, tidak cukup untuk mempromosikan pembangunan daerah; Insentif yang tersedia bagi industri swasta untuk ditemukan di selatan terlalu lemah atau inersia terlalu kuat, atau keduanya. Kebijakan yang lebih kuat, dengan beberapa kontrol negatif terhadap pertumbuhan industri di daerah-daerah yang lebih makmur yang dekat dengan jantung Uni Eropa, tampaknya perlu dilakukan. Selain itu, keuntungan geografis pembangunan tidak menyebar cukup luas di wilayah selatan; Untuk mencapai penyebaran yang lebih luas, diperlukan perluasan infrastruktur publik (terutama jalan raya baru) yang lebih luas melalui daerah dengan beberapa rencana koordinasi investasi industri swasta. Kebijakan semacam itu dapat mencapai tujuan utama perencanaan yang tak diragukan lagi di Mezzogiorno: penyediaan lapangan kerja industri baru untuk pekerja pertanian secara luas di seluruh wilayah. Pada tahun 1984 Cassa mengalami likuidasi. Namun pada saat itu, dukungan untuk pembangunan daerah terutama dilakukan melalui dana struktural Eropa, dan seluruh Mezzogiorno tetap digolongkan sebagai wilayah Tujuan 1 menikmati tingkat bantuan tertinggi.



Perencanaan Wilayah dan Kota Skandinavia



Di ujung Eropa, minat utama perencana adalah pada skala lokal. Skandinavia secara keseluruhan dibedakan dengan memiliki konsentrasi populasi yang luar biasa di beberapa wilayah perkotaan utama; sekitar seperempat populasi Denmark tinggal di wilayah Greater Copenhagen, dan sekitar 40 persen penduduk Swedia tinggal di tiga wilayah perkotaan utama di Greater Stockholm, MalmöHlölsingborg dan Göteborg. Ini adalah cerminan kondisi ekonomi yang hampir sama kebalikannya dengan yang ada di Italia selatan: pertanian sejahtera dan sangat dikapitalisasi, surplus tenaga kerja pertanian telah lama meninggalkan tanah untuk kota-kota, dan daerah perkotaan utama telah berkembang sebagai pusat ekonomi yang maju. industri, simpul perdagangan internasional, dan tempat duduk administrasi. Perkembangan ini, bagaimanapun, telah relatif baru; revolusi industri di negara-negara ini terjadi lebih lama daripada di Inggris, sehingga (seperti di Jerman) pembangunan terjadi di kota komersial yang ada daripada di kota-kota batu bara yang baru dikembangkan. Karena pertumbuhan kota datang sangat terlambat - pada akhir abad kesembilan belas dan di abad kedua puluh - kota-kota ini dapat mengembangkan kontrol perencanaan kota yang efektif sejak awal. Segera setelah tahun 1900, ketika masih merupakan kota kecil yang terdiri dari 100.000 orang, kota Stockholm mulai membeli



Perencanaan Wilayah dan Kota • 191



tanah di sekelilingnya, untuk menjamin pembangunan yang direncanakan dengan baik. Pada tahun 2000, dengan populasi 1,8 juta di Stockholm County (750.000 di kota itu sendiri), Stockholm memiliki daerah pinggiran yang paling komprehensif di seluruh Eropa Barat. Bersama dengan Inggris pascaperang, kota-kota ini telah memberikan kontribusi yang cukup tidak proporsional terhadap gagasan modern tentang perencanaan skala kota - perencanaan daerah / lokal, seperti yang telah saya sebutkan di sepanjang buku ini. Segera setelah rencana terkenal Abercrombie tahun 1944 untuk Greater London (lihat Bab 4), dengan penekanannya pada kontrol sabuk hijau pada pertumbuhan kawasan kota dan perkembangan kota-kota baru di luarnya, Kopenhagen dan Stockholm menghasilkan rencana berdasarkan solusi yang berbeda dengan masalah pertumbuhan perkotaan Sama seperti di London, kontrol yang tersedia cukup kuat untuk menjamin bahwa, yang terpenting, rencana tersebut diimplementasikan. Secara khusus, Kopenhagen menghasilkan Rancangan Jari yang sekarang dirayakan pada tahun 1948, empat tahun setelah Abercrombie (Gambar 7.10). Skala masalahnya jauh lebih kecil: melawan 8 juta di konfrensi Greater London dan 10 juta di wilayah yang lebih luas, Kopenhagen Raya saat itu hanya memiliki lebih dari 1 juta orang. Tapi karakter masalahnya sama: seperti London, Kopenhagen telah berkembang dalam anular strip di sekitar satu inti yang berisi sebagian besar lapangan kerja, dan pola radial jalan dan jalur transportasi umum telah memperkuat pengaturan tersebut. (Dengan Kopenhagen, bagaimanapun, kota ini mengambil bentuk semi-bundar dan bukan lingkaran, karena adanya hamparan air - Øresund - yang memisahkan Denmark dari Swedia selatan, dan akhirnya dijembatani pada tahun 2000.) Oleh Pembangunan 1948 telah mencapai tahap kritis: terminal luar jalur angkutan umum sudah sekitar empat puluh lima menit dari Kopenhagen tengah, kira-kira jarak waktu yang sama dengan terminal rel pinggiran kota



Peter Hall • 192



Gambar 7.10 Rencana untuk Kopenhagen: (a) Rancangan Jari 1948; (b) Rencana Regional 1973. Kopenhagen bereaksi lebih awal terhadap gagasan green belt dari rencana London tahun 1944, menggantikan sebuah desain yang didasarkan pada pola perkembangan perkotaan dengan jari-jari hijau campur. Rencana selanjutnya memperluas jari-jari dengan pusat-pusat kerja baru yang besar di persimpangan mereka dengan sumbu transportasi baru, mengurangi tekanan pada kota



di daerah London yang jauh lebih besar. Kopenhagen bisa mengatasi masalah pertumbuhan di masa depan dengan menggunakan solusi London green belt dan kotakota baru; Sebagai gantinya, perencananya memutuskan untuk meningkatkan aksesibilitas ke kota pusat dengan bentuk transportasi perpindahan yang baru (jalur kereta bawah tanah) di sepanjang sumbu atau jari tertentu, sehingga memperluas zona empat puluh lima menit lebih jauh dari pusat kota. Di antara sumbu ini, irisan ruang terbuka secara alami akan dilestarikan di area dengan aksesibilitas lebih rendah. Rencananya diimplementasikan, tapi Kopenhagen - seperti banyak wilayah kota Eropa lainnya - tumbuh lebih cepat dari yang diperkirakan; Pada tahun 1960 populasi telah mencapai 1,5 juta, angka jangka panjang dalam Rakitan Jari 1948. Perkiraan yang direvisi menunjukkan bahwa dengan tidak adanya kontrol komprehensif terhadap lokasi industri, seperti di Inggris, jumlah tersebut dapat membengkak menjadi 2,5 juta pada akhir abad ini; dan meningkatnya standar ruang akan menciptakan permintaan tambahan untuk tanah. Dengan sebuah kota yang tumbuh dengan kecepatan seperti itu, tidak mungkin lagi berpikir untuk meningkatkan aksesibilitas ke pusat; Seperti dalam rencana Abercrombie London, pekerjaan sekarang juga harus didesentralisasi. Namun perencana Kopenhagen terus menolak prinsip sabuk hijau dan kota baru yang mandiri. Sebagai gantinya, mereka mengusulkan 'bagian kota' baru, atau pusat utama, dikembangkan untuk



Perencanaan Wilayah dan Kota • 193



perluasan jari-jari lebih lanjut; Ini akan mencakup pekerjaan manufaktur dan servis, dan tingkat layanan perkotaan sesuai dengan ukuran rata-rata setiap pusat utama: sekitar 250.000, ukuran kota provinsi terbesar di Denmark. Dengan demikian, pekerjaan bagi banyak penduduk baru akan disediakan di dekat rumah; Tetapi bagi mereka yang masih harus bolak-balik ke pusat, jaringan transportasi berkecepatan tinggi di sepanjang jari akan tersedia. Secara keseluruhan, ini dihitung oleh Kantor Perencanaan Regional Copenhagen bahwa penghematan biaya perjalanan untuk struktur desentralisasi semacam itu bisa dipesan 50 juta poundsterling per tahun. Perpecahan berkembang mengenai bagaimana prinsip tersebut harus dilaksanakan. Keempat bagian kota baru yang diperlukan dapat dikelompokkan dalam satu sektor, dengan konsentrasi investasi transportasi di sektor tersebut; Dalam hal ini, sektor logis yang akan dipilih akan berada di sebelah barat menuju kota Roskilde dan selatan-barat menuju kota Køge, keduanya kota-kota berukuran menengah sekitar 20 mil (35 km) dari pusat kota Kopenhagen. Sebagai alternatif, mereka dapat dikembangkan di sejumlah sektor yang berbeda, untuk mengurangi kelebihan beban pada salah satu dari mereka; Dengan demikian, sementara pembangunan pertama akan berlangsung menuju barat dan barat daya, kemudian penekanan akan beralih ke barat laut. Tapi perkembangan terakhir akan menyerbu lansekap berkualitas tinggi, penting untuk rekreasi, yang menurut banyak perencana harus dilestarikan. Bahkan lebih dalam lagi, ada pembagian antara mereka yang ingin mendorong desentralisasi orang dan pekerjaan yang cepat dari kota Kopenhagen, dan mereka yang ingin mendorong penggantinya dan pembangunan kembali di dalam kota; Ini, tentu saja, sama politisnya dengan kontroversi profesional. Sebagai langkah sementara, pembangunan selama tahun 1960 terkonsentrasi di wilayah barat daya, dengan pengembangan sebuah pusat baru di sebelah stasiun kereta api pinggiran kota di Tåstrup, sekitar 12 mil (19 km) dari pusat kota. Pada tahun 1971, untuk memberikan pertumbuhan lebih lanjut, dewan perencanaan daerah menyediakan sketsa alternatif berdasarkan konsentrasi di sepanjang koridor transportasi utama - tidak hanya garis radial, tapi juga jalur utara-selatan yang melewati aglomerasi perkotaan utama di sisi barat. Selama tahun 1970an Kopenhagen bergerak dalam tahap mantap, termasuk debat publik mengenai alternatif, menuju pengembangan lebih lanjut rencana regional. Pilihan terakhir didasarkan pada sistem 'koridor transportasi' jangka panjang yang baru, yang berjalan ke utara-selatan dari persimpangan laut sempit ke Swedia di Helsingør (Elsinore) selatan menuju Jerman, yang lain berlari ke timur-barat dari Kopenhagen menuju wilayah barat Denmark. Di sepanjang mereka, pemesanan dilakukan untuk pusat pekerjaan, dan di mana mereka berpotongan dengan rute radial yang menjadi dasar rencana akhir, subpusat regional baru mereka dapat didirikan. Namun, ini tidak akan terjadi pada setiap titik tersebut; Setelah perdebatan, keputusan dibuat untuk mengkonsentrasikan pembangunan di empat titik nodal. Tiga, sebelah barat kota, akan membantu menyelesaikan struktur perkotaan di sektor itu. Keempat, sebelah barat daya kota, akan melengkapi rencana tahun 1960 dengan melayani sebagai jembatan untuk ekspansi lebih jauh ke arah selatan. Sebaliknya, pertumbuhan di zona terbuka utara yang menarik akan terus dibatasi. Rencana Regional tahun 1973 ini dikonfirmasikan pada tahun 1975 dan dilaksanakan selama dekade-dekade berikutnya, karena penduduk regional tumbuh menjadi 1,8 juta pada akhir abad ini. Pertumbuhan besar terjadi di sekitar persimpangan transportasi kereta



Peter Hall • 194



api di Høje Tåstrup, 12 mil (19 km) barat Kopenhagen tengah, meskipun agak terganggu oleh pembangunan pusat perbelanjaan yang menghambat pengembangan komersial di inti pusat. Menariknya, rencana tersebut menyerukan pembangunan seperempat juta rumah baru, meskipun, seperti di tempat lain di Eropa, prognosis regional adalah untuk populasi yang stabil. Penjelasannya adalah kebutuhan akan pembaharuan kota ditambah pembentukan rumah tangga baru. Dan pada tahun 1990an, ada pergeseran yang ditandai dengan penekanan pada regenerasi di sepanjang bekas dermaga di dekat pusat kota, dan pembangunan 'kota baru di kota', Ørestad, di sepanjang koridor utara-selatan di Amager antara pusat kota dan bandara, disilangkan dengan rel ke jembatan baru yang melintasi Øresund. Di Stockholm ceritanya lebih sederhana - sebagian, mungkin, karena sampai saat ini sebagian besar perkembangan baru terjadi di dalam batas kota dan di atas tanah yang sebenarnya dimiliki oleh kota. Fakta penting adalah bahwa aglomerasi Stockholm lebih kecil dari pada Kopenhagen yang setara, namun berhasil menyusul: sementara Kopenhagen mencapai 1,1 juta orang pada tahun 1945, 1,5 juta pada tahun 1960 dan 1,8 juta pada tahun 2000, angka yang sesuai untuk Stockholm adalah 850.000 pada tahun 1945, 1,2 juta pada tahun 1960 dan 1,8 juta pada tahun 2000. Sebenarnya, pada pertengahan tahun 1940an - ketika rencana pengembangan masa depan yang komprehensif sedang dibahas - Stockholm telah menyebar ke jarak rata-rata sekitar 8 mil (13 km) dari pusat, terutama berdasarkan tramways; Dalam arah tertentu, di mana layanan kereta api pinggiran kota tersedia, pesawat itu diperluas lebih jauh. Tapi secara umum, kota ini tidak bisa meluas lebih jauh berdasarkan sistem transportasi yang ada. Ini adalah satu fakta penting dalam rencana yang dihasilkan pada akhir 1940-an, yang diwujudkan dalam rencana umum untuk kota tersebut pada tahun 1952. Meskipun masih merupakan kota yang relatif kecil menurut standar Eropa, Stockholm menetapkan bahwa pertumbuhan masa depannya harus didasarkan pada jalur kereta bawah tanah sistem yang terdiri dari garis-garis yang memancar dari stasiun pertukaran sentral di pusat kota, dengan stasiun berjarak sekitar setengah mil (0,8 km). Kemudian, untuk memastikan bahwa aksesibilitas yang lebih baik tidak akan diikuti oleh penyebaran pinggiran kota dengan kepadatan rendah, seperti di London pada tahun 1920an dan 1930an, daerah pinggiran baru direncanakan dengan sengaja di sekitar stasiun kereta api baru berdasarkan prinsip piramida lokal kepadatan: kepadatan yang lebih tinggi di sekitar stasiun, lebih rendah lagi. Area stasiun kereta api juga secara logis menjadi pusat perbelanjaan dan layanan lainnya, dipesan sesuai dengan prinsip hierarkis; Dengan demikian, toko-toko baru akan memiliki jumlah pelanggan maksimum yang mudah ditempatkan dalam jarak berjalan kaki, di dataran tinggi sekitarnya. Terakhir, sistem daerah pinggiran kota yang dibuat secara fisik akan didefinisikan oleh sabuk hijau setempat, yang akan membungkus dan mempertajamnya (Gambar 7.11a dan 7.11b, dan Plate 7.3). Prinsip-prinsip ini dengan setia diikuti dalam perkembangan kota yang pesat pada tahun 1950an dan 1960an. Pada pertengahan 1960-an, sistem bawah tanah diperluas di atas jaringan sepanjang 40 mil (64 km), melayani daerah pinggiran kota baru dan membawa mereka semua dalam perjalanan empat puluh menit dari pusat kota. Di stasiun kereta api, pusat perbelanjaan dibangun di salah satu dari dua tingkat dalam hirarki: pusat 'C' setempat melayani 10.000-15.000 orang, terutama yang berada dalam jarak berjalan kaki dari sebuah stasiun, dan pusat 'B' sub-regional yang melayani beberapa daerah pinggiran kota, dengan 15.000-30.000 orang dalam jarak berjalan kaki dan 50.000-



Perencanaan Wilayah dan Kota • 195



100.000 lainnya dilayani oleh bis bawah tanah, feeder atau mobil pribadi. Untuk memenuhi permintaan untuk berbelanja dengan mobil, penyediaan parkir di pusat 'B' meningkat tajam sejak desain asli pertengahan tahun 1950an; dan pusat-pusat ini dilayani oleh jalan arteri berkapasitas tinggi, yang diupgrade ke standar jalan tol pada akhir 1960an dan awal 1970an. Jadi di sebuah kelompok pinggiran kota yang khas, empat pusat 'C' lokal akan dikelompokkan di sekitar pusat 'B' mereka, keseluruhan diikat oleh jalur bawah tanah (biasanya berjalan di atas tanah di pinggiran kota) dan oleh sistem jalan raya. Bersama dengan kota-kota baru di Inggris, pinggiran kota Stockholm merupakan salah satu pencapaian perencanaan paling dikagumi pada pertengahan abad ke-20. Tapi pada akhir 1960-an, keterbatasan tampak jelas. Salah satunya adalah bahwa tidak seperti kebijakan kota baru Inggris, rencana tahun 1952 tidak menjamin desentralisasi pekerjaan berskala besar; Memang, di awal tahun 1960an area pusat (Hötorget), di sekitar dan di sekitar stasiun bawah tanah bawah tanah, direkonstruksi untuk memberikan peningkatan besar dalam pekerjaan dan belanja kantor, sementara daerah pinggiran kota yang baru gagal menjadi kota mandiri untuk bekerja dan tinggal di model Inggris. Di kota yang relatif kecil dengan transportasi umum yang sangat bagus, cita-cita ini mungkin tidak terjangkau dan tidak diinginkan. Tapi seiring bertambahnya luas wilayah berkembang, diperlukan skala berpikir baru. Ini adalah dasar rencana wilayah Greater Stockholm tahun 1973 dan 1978 - rencana yang mengambil tidak hanya kota, tetapi juga daerah pinggiran kota dan pedesaan yang berdekatan hingga 20 mil (30 km) ke segala arah. Rencana ini berawal dari prinsip-prinsip tertentu yang muncul dari penelitian dan prakiraan. Salah satunya adalah bahwa meskipun jenis industri penggunaan ruang akan mencari lokasi perifer, semakin banyak pekerjaan industri jasa pembuatan keputusan masih akan mencari lokasi di atau dekat pusat. Lain adalah bahwa orang akan mencari lebih banyak ruang di dalam dan di sekitar rumah mereka, yang menyebabkan perpanjangan besar dari total wilayah yang dikembangkan.



Peter Hall • 196



Gambar 7.11 (a) Rencana untuk Stockholm: 1952 dan 1966. Rencana tahun 1952 menetapkan gagasan tentang satelit pinggiran kota yang direncanakan, dengan hirarki pusat perbelanjaan, yang dihubungkan oleh sistem kereta bawah tanah yang baru. Rencana ini sebagian besar dilaksanakan pada akhir tahun 1960an, ketika sebuah rencana regional yang lebih luas memperluas asas melalui perkembangan baru sepanjang jalur kereta api dan jalan raya yang memancar dari kota. (b) Stockholm: diagram skematis dari sebuah kelompok pinggiran kota - prinsip hirarki pusat perbelanjaan di pinggiran kota dalam rencana tahun 1952. Pusat 'B' yang lebih besar dikelilingi oleh daerah perumahan dengan kepadatan tinggi dimana penduduk dapat berjalan kaki ke toko-toko atau ke stasiun bawah tanah. Densitas jatuh dari tengah menuju tepi.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 197



Tempat 7.3 Pemandangan udara dari Farsta, Swedia: pusat salah satu pinggiran kota Stockholm yang direncanakan, dirancang pada awal 1960an. Stasiun bawah tanah terlihat di kanan tengah gambar, dikelilingi oleh kepadatan pembangunan perumahan yang lebih tinggi. Pusat perbelanjaan mudah dijangkau dengan mobil, kereta bawah tanah atau berjalan kaki dari blok apartemen.



Versi 1978 dari rencana tersebut mengasumsikan bahwa pada tahun 1990 kota terdalam, dengan 13 persen populasi, masih memiliki 32 persen tempat kerja. Area kerja utama lainnya, sektor barat laut, memiliki 29 persen orang dan 25 persen pekerjaan. Sektor yang tersisa, terutama di tenggara, akan relatif kurang kesempatan kerja. Jadi, terlepas dari usaha sadar untuk merencanakan rumah dan pekerjaan di tempat dekat, hasilnya akan menjadi permintaan yang meningkat untuk perjalanan komuter jarak jauh ke pusat; dan karena struktur pusat Stockholm tidak akan membiarkan lebih dari sebagian kecil mobil ini dibuat oleh mobil pribadi, investasi besar di kereta api merupakan prioritas utama. Selama tahun 1970an, sistem bawah tanah diperluas untuk melayani pembangunan baru yang besar bagi total 32.000 orang di daerah Jarvafältet, sebelah barat laut kota. Karena, bagaimanapun, terlalu lambat untuk melayani secara efektif area-area tersebut lebih dari sekitar 12 mil (20 km) dari pusat (radius efektif sistem London), pertumbuhan masa depan di luar batas ini harus bergantung pada layanan komuter jarak jauh yang lebih cepat di jalur utama. sistem kereta api Swedia. Dengan cara ini, diharapkan dapat memperoleh pengurangan aktual dalam persentase perjalanan komuter yang sangat panjang (empat puluh lima menit atau lebih) oleh angkutan umum. Daerah pinggiran baru sendiri tidak akan berkonsentrasi begitu dekat di sekitar stasiun, namun akan mengambil bentuk yang lebih tersebar, mengikuti rute bus pengumpan. Dengan demikian, wilayah kota masa depan cenderung mengambil bentuk berbentuk bintang, dengan perkembangan panjang setelah mengikuti jalur kereta api utama dan jalan raya nasional paralel, ke barat ke Södertälje, ke utara ke Bandara Arlanda dan tenggara ke Tungelsta. Sepanjang perpanjangan aksial ini, kelompok lingkungan akan merupakan unit fisik yang terpisah satu sama lain dengan sabuk lahan terbuka yang berisi jalan raya utama untuk pergerakan jarak jauh. Secara keseluruhan, struktur perkotaan akan agak



Peter Hall • 198



terputus-putus, dengan area terbuka yang luas - yang akan banyak digunakan untuk rumah musim panas dan rekreasi - berbeda dengan kota nineteenthcentury yang kompak. Selama tahun 1990an, Kopenhagen dan Stockholm mempelopori konsep baru dalam perencanaan transportasi sebagai dasar pengembangan jangka panjang: metro regional. Ini terdiri dari menghubungkan jalur kereta api jarak jauh dari jalur kereta api masing-masing untuk memberikan layanan komuter ekspres yang baru serta layanan khusus yang terhubung ke bandara masing-masing. Di Stockholm, Rencana Regional Mälardalen 1991 mengusulkan penggunaan layanan kereta api berkecepatan tinggi baru sebagai cara menghubungkan Stockholm dengan kota-kota dalam jarak seperti Ensköping, Västerås, Eskilstuna dan Örebro. Ini adalah kasus pertama di mana rencana pembangunan daerah sengaja disusun seputar adanya hubungan berkecepatan tinggi. Di Kopenhagen, hubungan Øresund antara Swedia dan Denmark, dibuka pada tahun 2000, membawa metro regional internasional pertama di dunia yang menghubungkan kota-kota Denmark di Roskilde dan Køge melalui Kopenhagen dan Bandara Kopenhagen dengan kota-kota di Swedia di Lund dan Malmö - dan, seperti yang terlihat, ini menghubungkan komunitas baru yang direncanakan di luar Kopenhagen dan kota baru di kota Ørestad, dekat dengan bandara di Kopenhagen.



Belanda: Randstad dan Pembangunan Daerah Untuk studi kasus terakhir di bab ini, kita kembali ke selatan ke jantung Uni Eropa. Belanda bagian barat berada di pusat Segitiga Emas yang lebih kecil, yang terletak di dekat jantung kawasan UE bagian barat laut, di jantung 'Pisang Biru', di mana proporsi kehidupan ekonomi dan kota yang begitu tinggi terkonsentrasi. Di pelabuhan besar dan kompleks industri di mulut Rhine (Rijnmond) orang Belanda mungkin secara sah mengklaim memiliki titik pertukaran utama antara UE dan seluruh dunia. Dengan standar perbandingan internasional yang masuk akal, inilah salah satu wilayah kota terpenting di benua Eropa, dengan populasi mendekati 6 juta (Gambar 7.12 dan Plate 7.4). Namun, ini adalah wilayah kota yang tidak biasa. Tidak kurang dari 36 persen populasi Belanda terkonsentrasi di sini, pada 5 persen dari luas daratan - tingkat konsentrasi metropolitan lebih besar daripada di Inggris atau di Prancis. Namun impresi pada pengamat tentu bukan salah satu pertumbuhan over metropolitan. Ini karena kota metropolitan Belanda, yang oleh orang Belanda disebut Randstad (atau Ring City) Belanda, berbentuk cincin kota yang terpisah secara fisik yang berjalan dalam garis yang umumnya berbentuk tapal kuda sepanjang sekitar 110 mil (180 km). Pada awal milenium baru, ia menggabungkan tiga kota besar dengan populasi gabungan di atas 1,7 juta: Amsterdam (731.000), Rotterdam (579.000) dan Den Haag (441.000); dan Utrecht, dengan 234.000; Haarlem, dengan 148.000; dan Leiden, dengan 117.000. Masing-masing terpisah dari tetangganya oleh zona hijau, meskipun kadang-kadang tipis wafer di bagian barat tapal kuda yang ekstrem. Semua kota melihat ke dalam ke area sentral ruang terbuka, dipelihara dengan hati-hati oleh perencanaan regional, yang telah mendapatkan keseluruhan julukan tersebut (dalam kata-kata perencana Inggris Gerald Burke) dari Greenheart Metropolis.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 199



Gambar 7.12 Peta Randstad Holland. Pembangunan kota di barat Belanda telah mengambil alih bentuk cincin kota berbentuk tapal kuda, masing-masing melakukan fungsi khusus (pemerintah di Den Haag, perdagangan di Rotterdam, belanja dan budaya di Amsterdam), dengan 'hati hijau' sentral yang merencanakan kebijakan untuk dilestarikan.



Peter Hall • 200



Tempat 7.4 Lihat Randstad Holland dekat Rotterdam. Campuran perumahan baru dan pertanian intensif adalah tipikal Randstad - daerah perkotaan polynuklear dimana kota dan pedesaan dengan cepat bergantian.



Tidak seperti London atau Paris atau Stockholm, tapi seperti wilayah Ruhr di Jerman Federal, Randstad oleh karena itu merupakan contoh kota metropolis polisentrik. Kualitas ini tidak hanya bersifat fisik; Ini juga fungsional, di kota-kota yang berbeda di dalam kompleks melakukan fungsi yang berbeda secara luas. Dengan demikian pemerintah terkonsentrasi di Den Haag; pelabuhan, bisnis grosir dan industri berat di Rotterdam; keuangan, ritel, pariwisata dan budaya di Amsterdam; manufaktur yang lebih ringan dan penyediaan layanan lokal yang lebih banyak di sejumlah pusat yang lebih kecil. Dengan memisahkan fungsi-fungsi ke kota-kota yang terpisah dengan cara ini, Randstad menghindari beberapa masalah yang lebih menyedihkan dari kota-kota metroterpusat yang berpusat pada orang-orang yang lebih besar: perjalanan untuk bekerja cenderung lebih pendek, kemacetan lalu lintas yang tidak begitu luas. Tapi ada satu masalah yang dihadapi Belanda dengan negara-negara tetangga Uni Eropa: ini adalah masalah ketidakseimbangan regional antara pertumbuhan Randstad yang semakin pesat dan perkembangan kawasan periferal yang lebih lamban (seperti wilayah Limburg) negara) atau Groningen (di barat laut, di sisi yang jauh dari bekas Zuider Zee). Dengan demikian telah dikembangkan program pembangunan daerah yang ambisius, dalam bentuk insentif untuk ditempatkan di wilayah ini, ditambah dengan penyediaan infrastruktur; Tapi seperti biasa di seluruh Uni Eropa, berbeda dengan Inggris sampai tahun 1980an, ini tidak mencakup usaha untuk membatasi pertumbuhan ekonomi di Belanda barat oleh pengekangan sebenarnya terhadap pabrik baru atau industri lainnya. Pada tahun 1960-an tampak bahwa kebijakan untuk mendorong daerah perifer adalah memiliki efek: proporsi pertumbuhan penduduk nasional di provinsi-provinsi barat turun, meskipun sebagian besar kenaikannya sampai ke daerah-daerah yang berdekatan. Tapi karena pertumbuhan alam yang sangat pesat dari keseluruhan populasi,



Perencanaan Wilayah dan Kota • 201



ini tetap berarti peningkatan Randstad yang sangat cepat. Oleh karena itu, untuk mendorong desentralisasi lebih lanjut, dinas perencanaan fisik pemerintah mengusulkan agar Randstad tumbuh di luar jalur aksesibilitas yang baik, terutama ke daerah-daerah dimana reklamasi lahan atau jalur komunikasi baru, atau keduanya, menciptakan peluang baru. Posisi di antara mereka adalah polder bekas Zuider Zee yang direklamasi - di mana Lelystad, kota pusat, memiliki populasi pada awal milenium baru 63.000 (sekitar 40.000 di bawah target yang direncanakan semula), dan Almere, yang kemudian dimulai namun lebih baik ditempatkan. karena lebih dekat ke Amsterdam, memiliki 143.000 - dan wilayah delta selatan Rotterdam. Peluang lain untuk pertumbuhan akan terjadi pada tanah reklamasi yang lebih tua, di ujung utara provinsi Belanda Utara yang bersebelahan dengan ujung barat Enclosing Dyke di bekas Zuider Zee. Randstad, yang diperluas, diperkirakan mengandung tidak kurang dari sepuluh konsentrasi 250.000 orang dan lebih banyak pada tahun 2000. Faktor kritisnya adalah bagaimana populasi dan pekerjaan didistribusikan dalam konsentrasi besar ini, atau wilayah kota; dan ini adalah tema utama dari Laporan Kedua tentang Perencanaan Fisik di Belanda, yang diterbitkan pada tahun 1966. Laporan ini berawal dari beberapa tesis tentang tren saat ini dan proyeksi masa depan. Pekerjaan diharapkan mendesentralisasi agak dari pusat kota, dan bahkan di luar Randstad sama sekali. Area pemukiman akan menyebar lebih jauh lagi, karena sebagian besar penduduk - 50-70 persen - ingin tinggal di rumah keluarga tunggal. Densitas bisa lebih rendah di unit perkotaan yang lebih kecil, namun ini akan mengurangi keragaman layanan perkotaan. Padahal kota-kota terkecil bisa mengakomodasi penggunaan mobil yang meluas, hal ini menjadi semakin sulit karena ukuran perkotaan meningkat; dan dengan populasinya di atas sekitar setengah juta, masalah akan semakin menuntut sistem berbasis rel untuk solusi mereka. Struktur perkotaan yang muncul dari analisis ini didasarkan pada hierarki unit dengan ukuran berbeda yang secara teoritis dapat dikombinasikan dengan cara yang berbeda: ini berkisar dari unit lokal untuk sekitar 5.000 orang, melalui unit sekitar 15.000 dan yang lain dari 60.000 menjadi satu 250.000 yang bisa menawarkan layanan perkotaan yang sangat lengkap. (Dua tingkat menengah hierarki ini tampak serupa dalam banyak hal pada hierarki perencana 'C' dan 'B' di Stockholm. Masalahnya adalah bagaimana unit-unit ini digabungkan di lapangan. Solusi yang lebih disukai, dalam Laporan Kedua, disebut 'dekonsentrasi terkonsentrasi-trasi '(Gambar 7.13a). Intinya, ini adalah kompromi antara dua konsentrasi yang ekstrem - yang akan memberikan aksesibilitas tinggi terhadap pekerjaan dan layanan, namun lingkungan yang buruk untuk tinggal - dan dekonsentrasi, yang akan menggunakan terlalu banyak ruang. Solusi pilihan akan menawarkan pilihan yang baik dalam hal kesempatan kerja, pola perumahan, moda transportasi dan jenis rekreasi; dan itu fleksibel, karena tidak menempatkan bentuk yang kaku pada perkembangan masa depan kawasan kota. Unit di setiap tingkat hierarki dipisahkan, namun dikelompokkan bersama-sama. Dalam kelompok terbesar (seperti Amsterdam) keempat tingkat itu diwakili; di daerah yang lebih kecil (seperti Haarlem) tingkat daerah paling atas hilang, namun tersedia tidak jauh. Sekitar seperempat dari populasi akan tinggal di unit terkecil dan sekitar seperempatnya terbesar; Kerapatan perumahan rata-rata akan empat kali lebih besar dari yang terakhir seperti di bekas (sekitar 24 tempat tinggal per hektar (60 / hektar) melawan 6). Diterapkan ke Randstad, rencananya memberi enam unit tingkat atas (berdasarkan Dordrecht, Rotterdam, Den Haag, Amsterdam, Utrecht dan Arnhem), dan



Peter Hall • 202



sekitar empat puluh pusat pada tingkat berikutnya, beberapa di antaranya independen, beberapa berbentuk pinggiran kota. menempel pada pusat yang lebih besar. Dua tingkat hirarki yang lebih rendah membentuk pusat-pusat pinggiran kota terbesar untuk wilayah kota terbesar, atau desa-desa independen dan pusat kota kecil, atau sistem yang menghubungkan daerah-daerah ini sepanjang jalan raya utama. Hati hijau pusat dari Randstad akan menjadi



Gambar 7.13 (a) Prinsip 'dekonsentrasi terkonsentrasi', dari Laporan Kedua Perencanaan Fisik di Belanda. Untuk pengembangan Randstad Belanda di masa depan, perencana pemerintah menyarankan untuk mengelompokkan populasi ke dalam aglomerasi perkotaan yang kemudian diizinkan melakukan desentralisasi untuk memberi berbagai kondisi kehidupan: perkotaan, pinggiran kota dan semi pedesaan. (b) Prinsip 'ABC', dari Laporan Keempat Ekstra. Pusat ketenagakerjaan diklasifikasikan dalam tiga jenis. Lokasi 'A' adalah konsentrasi padat di pusat kota, dilayani oleh transportasi umum yang sangat baik. Pusat 'B', di tepi kota, memiliki akses kereta api dan jalan raya. Lokasi 'C', bersebelahan dengan simpang susun jalan raya, adalah untuk kegiatan yang memakan waktu seperti pergudangan, yang mempekerjakan sedikit orang.



diawetkan sampai tingkat yang luar biasa, dengan hanya beberapa pusat kota yang memiliki status terendah; Semua penekanannya adalah pada perkembangan luar ke utara, ke arah utara-timur, ke arah timur dan selatan. Tapi akan menjadi kesalahan untuk memperlakukan ini sebagai versi lain dari rencana aksial Stockholm atau Kopenhagen (atau, dalam hal ini, Paris); struktur urban masa depan Randstad yang diperluas, berdasarkan pada artikulasi cermat sejumlah blok bangunan berukuran berbeda, sangat kompleks sehingga tidak memiliki paralel yang nyata di tempat lain. Rencana tahun 1966 pada kenyataannya mengalami kegagalan dalam implementasi, namun untuk dua alasan yang anehnya kontradiktif. Pertama, kotamadya Randstad yang



Perencanaan Wilayah dan Kota • 203



relatif kecil terbukti terlalu lemah untuk menahan tekanan pembangunan di hati yang hijau. Namun kedua, tingkat penurunan angka kelahiran yang menurun selama tahun 1970an bekerja, bersamaan dengan tekanan untuk migrasi keluar, untuk menghasilkan sebuah fenomena baru: hilangnya populasi dari Randstad menuju bagian selatan dan timur Belanda, yang terkait dengan pertumbuhan jarak jauh Komuter saat orang-orang pinggiran baru kembali ke pekerjaan mereka di kota Randstad. Ini, tentu saja, muncul dalam menghadapi kenyataan di pertengahan tahun 1970 yang sadar energi. Oleh karena itu, Laporan Ketiga tentang Perencanaan Fisik, pada tahun 1974-6, mengenali fakta baru ini



Gambar 7.13 Lanjutan (b)



dengan meninggalkan tujuan desentralisasi jarak jauh yang direncanakan dari Randstad dan mengganti struktur kota baru di dalam wilayah tersebut, berdasarkan kerapatan yang agak lebih tinggi di kota-kota dalam kota yang direhabilitasi dan populasi yang tersebar di tempat lain; akan ada pusat pertumbuhan yang dekat dengan kota-kota besar, dan peningkatan luas stok yang ada di kota-kota itu sendiri. Kedua kota ini dan pusat pertumbuhan di dekatnya akan direncanakan sebagai kawasan kota terpadu secara keseluruhan, dan jantung hijau Randstad akan dijaga ketat. Ini, yang diakui pemerintah, bisa berarti pengaturan administratif baru, termasuk pembentukan kota yang lebih besar dan lebih kuat. Sampai hari ini, sedikit yang telah dilakukan untuk mewujudkannya. Meskipun demikian, Belanda tetap berkomitmen terhadap gagasan perencanaan kota dan



Peter Hall • 204



regional yang komprehensif dan terintegrasi untuk salah satu daerah perkotaan yang paling kompleks di dunia. Sebenarnya, selama tahun 1970-an empat kota besar kehilangan sebanyak 15 persen dari jumlah tersebut populasi, dan pada tahun 1990an mereka menjadi sangat berbeda dengan cara-cara penting dari negara-negara lain di Belanda: mereka telah kehilangan jumlah pekerjaan industri dan pelabuhan yang signifikan, mereka menderita tingkat pengangguran dan kekurangan yang jauh lebih tinggi, dan proporsi mereka jauh lebih tinggi daripada populasi etnis minoritas Namun, hanya karena perubahan ekonomi telah menciptakan daerah-daerah penting di wilayah perkotaan yang kosong, seperti rekanrekan Inggris mereka, mereka mengalami regenerasi yang sangat signifikan pada tahun 1990an, yang membawa kembali peningkatan populasi yang tajam. Area dermaga yang direklamasi di Amsterdam (Pulau Jawa) dan Rotterdam (Kop van Zuid) telah dibangun kembali secara komprehensif, dan hasilnya sangat spektakuler sehingga menarik minat pengunjung profesional dari negara lain, sangat ingin melihat bagaimana Belanda mengelola pekerjaan tersebut. Tapi ada keraguan yang tersisa. Di 1991 sebuah pelengkap untuk Laporan Perencanaan Keempat (Laporan Keempat Ekstra, dalam VINEX Belanda) telah mengembangkan sebuah resep kebijakan penting yang membangkitkan minat dan bahkan meniru di tempat lain: semua pusat pekerjaan harus digolongkan ke dalam tiga kategori (Gambar 7.13b). Pusat 'A', di jantung kota, memiliki akses yang sangat baik melalui transportasi umum dari tempat-tempat yang dekat dan jauh, meskipun akses mobil terbatas dan harus dibatasi lebih jauh: mereka harus menjadi konsentrasi utama lapangan kerja yang padat. Lokasi 'B', di pinggiran kota, menikmati akses yang kurang spektakuler namun tetap memadai dengan kereta api atau trem, namun juga akses yang baik dengan mobil melalui jalan raya radial dan orbit; Mereka cocok untuk konsentrasi sekunder yang membutuhkan lebih banyak tempat, misalnya pusat pameran dan konferensi atau stadion. Lokasi 'C' membutuhkan banyak ruang untuk kegiatan seperti logistik pengiriman barang, namun membutuhkan sedikit karyawan; mereka sendiri harus diizinkan, dan bahkan memberi semangat, untuk menemukan persimpangan jalan tol, jauh dari jalur kereta api. Perbedaan itu baik - secara teori. Tapi di pengembang Amsterdam menghindari lokasi 'A' di sekitar stasiun kereta api pusat, selain dari apartemen hunian tepi laut, lebih memilih untuk melakukan pembangunan komersial di sebelah Stasiun Selatan dekat dengan Bandara Schiphol Amsterdam, lokasi 'B' klasik, dan akhirnya merencanakan kebijakan yang diterima. Faktanya: Belanda mungkin sangat perencana tapi mereka juga realistis dan pragmatis, dan apa yang baik untuk bisnis pada akhirnya bagus untuk Belanda. Inilah mungkin pelajaran yang bisa dipelajari oleh para perencana Inggris.



Membawa Eropa Bersama: Perspektif Perencanaan Tata Ruang Eropa



Untuk menggeneralisasi dari beragam kasus semacam itu mungkin tidak mungkin dilakukan. Tapi dengan cara mereka yang berbeda, negara-negara di daratan Eropa Barat menggambarkan beberapa hal yang biasa. Yang pertama menyangkut perencanaan nasional / regional dan kontras antara pusat-pinggiran yang, dalam satu bentuk atau lainnya, berulang di semua negara ini.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 205



(Meskipun tidak diobati, karena kekurangan tempat tinggal, dapat ditemukan juga di Skandinavia, dalam masalah pembangunan daerah-daerah seperti Jutland utara dan bagian utara Swedia.) Bahaya yang nyata, dan yang menyangkut banyak perencana Eropa , apakah Uni Eropa sebenarnya bisa memperkuat, bukannya mengurangi, ketidakseimbangan ini. Saat ini lima belas negara di Uni Eropa secara jelas terikat oleh jalur perdagangan yang kuat yang menghubungkan daerah-daerah perkotaan utama mereka - garis seperti Rhine dan jalur Alpine yang lebih penting, atau koridor RhôneSaône ditambah pantai Mediterania di Prancis dan Italia utara. Hubungan ekonomi yang meningkat antara daerah perkotaan ini, sepanjang garis di atas, mungkin memiliki efek membuat daerah perifer tampak lebih jauh lagi. Selain itu, dengan meningkatkan kesempatan ekonomi di daerah perkotaan, mereka dapat mempercepat proses depopulasi pedesaan. Hal ini tampaknya merupakan pengalaman tahun 1960an. Dengan ini, daerah perifer mungkin dapat menawarkan biaya tenaga kerja rendah advan-tage yang mungkin menjadi lebih jelas, karena dengan inflasi biaya tenaga kerja cenderung menjadi proporsi biaya total yang mantap. Daerah pembangunan Inggris pada khususnya memiliki beberapa upah uang terendah di Eropa di luar wilayah selatan Italia, dan perusahaan-perusahaan dari daratan Eropa dapat menemukan ini sebuah magnet yang cukup besar jika mereka dapat berinvestasi di pabrik baru yang efisien - seperti perusahaan elektronik Amerika, misalnya, ditemukan di Skotlandia selama tahun 1950an. Poin kedua tentang skala nasional / regional menyangkut tindakan yang dilakukan oleh Negara-negara Eropa telah menghadapi masalah ini. Secara keseluruhan, kecuali kontrol Prancis terhadap perusahaan baru di wilayah Paris, negara-negara ini secara mencolok menghindari jenis kontrol negatif yang dioperasikan Inggris untuk pengembangan industri antara tahun 1945 dan 1982 dan untuk pengembangan kantor selama 1964-5, tapi sekarang hanya kenangan di Inggris juga. Mereka sangat bergantung pada induksi, umumnya dalam bentuk hibah dan pinjaman untuk pembangunan atau peralatan industri baru di daerah pengembangan, ditambah dengan penyediaan infrastruktur negara, terutama dalam bentuk komunikasi yang lebih baik dengan dunia luar. Untuk berbagai luasan, mereka juga telah menerapkan kebijakan untuk mencoba menyalurkan bantuan ke kota-kota atau kota-kota yang tampaknya berada di dalam kawasan pengembangan - meskipun ungkapan kebijakan ini sangat bervariasi, mulai dari raksasa métropoles d'équilibre Prancis hingga Bundesausbauorte yang jauh lebih sederhana dari daerah pedesaan terpencil di Jerman. Kebijakan tersebut telah berhasil tercampur, namun secara umum tidak dapat dikatakan bahwa hasilnya spektakuler. Namun, di sini diperlukan sebuah kata reservasi: kedua masalah diskala regional / lokal, dan solusinya, tentu agak berbeda dengan yang ada di Inggris pascaperang. Masalahnya adalah salah satu depopulasi pertanian daripada penurunan kebutuhan pokok industri; solusinya adalah mendorong industri untuk pindah ke tempat kerja daripada membangun industri baru untuk menggantikan yang lama. Hanya dalam beberapa tahun terakhir, di daerah seperti daerah Ruhr Jerman dan kota-kota timurnya, di lapangan batu bara utara Prancis atau di pantai Basque Spanyol, mengalami masalah adaptasi industri yang terjadi di daratan Eropa Barat. Namun, titik yang cukup penting tentang UE adalah bagaimana memperlambat dan pendahulunya untuk mengembangkan kebijakan regional yang sama. Perjanjian Roma memungkinkan Komisi Uni Eropa untuk menantang kebijakan yang mendistorsi



Peter Hall • 206



persaingan. Namun tantangan semacam itu tidak dapat mempengaruhi kebijakan nasional yang tidak diskriminatif berkenaan dengan produk asal nasional dan yang tidak mengubah persaingan nasional. Karena ini, seperti telah kita lihat, berbagai negara Eropa telah dengan giat mengejar berbagai bentuk bantuan ke industri tanpa gangguan. Pada tahun 1970an ada rekomendasi Komisi Perusahaan mengenai bantuan untuk industri di daerah miskin di luar zona pusat. Pedoman ini berusaha mencegah subsidi permanen ke industri di daerah yang tertekan dan mereka memberikan satu alasan kuat mengapa, dari tahun 1976, Inggris dipaksa untuk membongkar Premi Ketenagakerjaan Regional yang disenangi. Uni Eropa, bagaimanapun, tidak memengaruhi kontrol ini dengan insentif regional: European Investment Bank, dengan pinjaman berbunga rendah untuk menutupi sebagian biaya modernisasi untuk usaha baru; pinjaman khusus untuk pengembangan kegiatan baru di bidang batu bara dan baja yang tertekan; dan yang paling penting, Dana Regional, yang telah dilihat terutama sebagai cara menarik lebih banyak kegiatan padat karya ke daerah yang tertekan. Pada skala regional / lokal semua negara ini menghadapi masalah yang terus berlanjut pertumbuhan wilayah metropolitan yang besar. Meskipun tidak ada kesamaan di tempat lain di Eropa dengan skala masalah yang diwakili oleh London atau Paris, solusi yang diterapkan untuk kota metropolitan skala kecil, seperti Kopenhagen atau Stockholm, mungkin terbukti sesuai untuk banyak kota dengan ukuran yang sama di negara lain. Yang paling penting, mungkin, pengalaman daerah metropolitan multicentred, seperti Randstad Belanda atau wilayah Rhine-Ruhr, memberikan beberapa kemungkinan pelajaran untuk organisasi internal di kota-kota besar yang sangat besar. Tentu saja, sejauh perbandingan dapat menjadi bermakna antara daerah perkotaan yang beragam dan beragam seperti itu, daerah perkotaan polikentrik ini tampaknya menghindari beberapa masalah acuter yang mempengaruhi ekuivalen monosentris mereka, seperti London, Paris atau New York. Pertanyaannya adalah apakah sekarang mungkin bagi pemerintah anggota nasional, yang harus menanggung beban utama pelaksanaannya, untuk mengembangkan pendekatan umum mengenai prinsip-prinsip yang dapat diterima secara luas di seluruh wilayah Eropa. Mungkin saja: negara anggota UE berbagi masalah umum, masalah bersama dan tujuan kebijakan serupa. Semua prihatin untuk mempromosikan pembangunan ekonomi guna menghasilkan lapangan kerja baru dan kekayaan baru untuk menggantikan kerugian yang timbul dari proses globalisasi, terutama deindustrialisasi. Semua ingin mempromosikan kohesi sosial sehingga mengurangi masalah yang timbul dari kekurangan terkonsentrasi dan eksklusi sosial. Semua berlangganan prinsip keberlanjutan dan ingin menerapkannya pada pembangunan perkotaan. Semua ingin mempromosikan distribusi pembangunan ekonomi yang lebih seimbang melintasi wilayah nasional mereka, sehingga dapat mengurangi disparitas regional. Tentu saja, resep kebijakan yang dihasilkan cenderung memiliki penekanan yang berbeda di berbagai wilayah di Uni: beberapa di antaranya mungkin menyarankan kebutuhan untuk meregenerasi kota industri yang lebih tua, di lain pihak menginginkan untuk meningkatkan infrastruktur perkotaan di kota-kota layanan pedesaan yang lebih kecil. Tapi prinsipnya tetap sama. Pertanyaan utama, kemudian, bagaimana tujuan ini diterjemahkan ke dalam kebijakan dan bagaimana kemudian kebijakan tersebut menerima dimensi spasial. Perspektif Pembangunan Spasial Eropa (ESDP), hampir sepuluh tahun dalam perumusan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 207



dan disahkan pada tahun 1999, mengadopsi sebuah prinsip utama: polisentrisitas, bersekutu dengan konsentrasi terdesentralisasi. Ini adalah prinsip, seperti yang telah dijelaskan sebelumnya dalam bab ini, tentang perencanaan tata ruang Belanda, yang bertujuan untuk membubarkan pembangunan ekonomi dari daerah perkotaan yang padat - sebuah proses yang telah terjadi (Gambar 7.14) - namun untuk merekonsiliasinya di pusat-pusat perkotaan di daerah tertinggal, sehingga menguntungkan kedua jenis wilayah. Namun, ESDP melakukannya dengan skala geografis terbesar. Tujuannya adalah kurang untuk mendistribusikan beberapa aktivitas dalam jumlah tertentu dari permainan zero-sum daripada mendorong tingkat pertumbuhan yang jauh lebih tinggi di daerah dan kota yang kurang berkembang: beberapa kota industri tua yang membutuhkan restrukturisasi, banyak kota lain yang tidak padat penduduknya, daerah pinggiran yang kurang berkembang di Eropa Barat, Selatan, Utara dan Timur. Dengan demikian, kata sentral, polisentrik, perlu didefinisikan dengan hati-hati: ia memiliki perbedaan signifikan pada skala spasial yang berbeda dan dalam konteks geografis yang berbeda. Pada tingkat global, polycentric mengacu pada pengembangan pusat kekuatan global alternatif. Saat ini, hanya ada sedikit kota di seluruh dunia yang secara universal dianggap sebagai pusat kendali dan komando global, berada di negara yang paling maju: London muncul di semua daftar, Paris hadir pada beberapa acara. Tapi Eropa memiliki sejumlah kota 'sub-global', melakukan beberapa fungsi global di bidang khusus: Roma (budaya), Milan (fashion), Frankfurt dan Zürich (perbankan), Brussels, Luksemburg, Paris, Roma dan Jenewa (super- lembaga pemerintah nasional). Dalam konteks Eropa, oleh karena itu, satu makna kebijakan polisentrik adalah mengalihkan beberapa aktivitas dari kota-kota 'global' seperti pusat London (dan mungkin Paris) ke pusat-pusat 'sub-global' seperti Brussels, Frankfurt atau Milan. Tapi ada juga dimensi spasial yang sangat penting: sementara beberapa kota ini ditemukan di wilayah inti Eropa (Brussels, Amsterdam, Frankfurt, Luksemburg), jumlah yang jauh lebih besar adalah 'gerbang' ibukota politik atau komersial nasional di luar pusat capi- Wilayah: Helsinki, Stockholm, Kopenhagen, Berlin, Wina, Roma-Milan, Madrid- Barcelona, Lisbon dan Dublin. Mereka menyajikan medan yang luas namun terkadang sangat padat seperti Semenanjung Iberia, Skandinavia dan Eropa Timur-Tengah. Karena mereka adalah ibu kota nasional yang melayani kelompok linguistik yang berbeda, mereka selalu memiliki tingkat fungsi layanan yang lebih besar daripada yang diharapkan berdasarkan ukuran saja; mereka cenderung menjadi pusat bandara dan rel nasional, dan pusat utama institusi budaya nasional dan media nasional. Masalah utama di sini adalah apakah akan diperlukan atau diinginkan untuk berkonsentrasi kegiatan desentralisasi menjadi sejumlah 'ibukota daerah', masing-masing membentuk sektor penting di wilayah Eropa - Kopenhagen, Berlin, Roma, Madrid - atau apakah akan lebih baik untuk meredakan aktivitas sampai ke tingkat ibukota nasional kota, termasuk ibukota nasional yang lebih kecil. Intinya, seberapa jauh seharusnya Madrid dianggap sebagai gerbang dominan bagi Eropa Barat Daya? Jika itu dibagikan Peran ini dengan Lisbon, Bilbao, Barcelona dan Sevilla? Dan juga dengan Kopenhagen berhadapan dengan Stockholm, Oslo dan Helsinki? Ini bisa sangat penting di Eropa Timur, di mana Berlin dan Wina dapat mengembangkan peran penting bagi daerah pedalaman mereka yang mencerminkan geografi masa lalu, namun di sana juga ada



Peter Hall • 208



kebutuhan nyata untuk menegaskan kembali peran layanan dari ibu kota nasional yang berbeda dan ibukota provinsi yang dipilih (Gdan'sk , Kraków, Plzen, Szeged). Tetapi pada skala geografis yang ketat, polisentrisitas dapat merujuk pada difusi luar dari salah satu dari tingkat kota ini ke kota-kota yang lebih kecil di dalam medan perkotaan atau lingkungannya. Di Bab 6 kita melihat bahwa proses semacam itu telah terjadi secara luas di sekitar London; sekitar Paris dan Berlin ini jauh lebih tidak jelas. (Gambar 7.14 menunjukkan pengaruh lingkungan urban di Uni Eropa, dari draft ESDP 1997 yang tidak diproduksi ulang di versi akhir). Pada tingkat berikutnya, kota-kota seperti Stockholm, Kopenhagen dan Milan menunjukkan penyebaran yang menyebar luas sementara kota-kota lain melakukannya. tidak. Kota-kota Eropa Timur, khususnya, memiliki dampak yang relatif kecil melalui desentralisasi di wilayah sekitar mereka, meskipun hal ini dapat berubah di masa depan. Secara umum, pada skala ini, sebuah kebijakan 'konsentrasi dekonsentrasi' akan menyarankan mengadopsi prinsip ini secara cukup luas, namun menyesuaikannya dengan tahap pengembangan dan permasalahan spesifik masing-masing kota dan wilayah. Prinsipnya adalah memandu pertumbuhan yang terdesentralisasi, sedapat mungkin, ke beberapa koridor pengembangan yang dipilih di sepanjang jalur transportasi umum yang kuat, termasuk 'metrik regional' berkecepatan tinggi seperti yang ada di sekitar Stockholm dan Kopenhagen, dan direncanakan di London, atau bahkan sepanjang masa jalur berkecepatan tinggi seperti London-Ashford, Amsterdam-Antwerp atau BerlinMagdeburg. Ini tentu saja tidak akan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 209



Gambar 7.14 Lingkup urban pengaruh di Uni Eropa: peta dari draf Perspektif Pembangunan Spasial Eropa, yang menunjukkan bahwa meskipun di inti sebagian besar wilayah UE berada dalam pengaruh kota besar atau kota, ke arah pinggiran kota sana adalah zona luas yang hanya terhubung dengan lemah dengan sistem kota Eropa.



menjadi koridor urbanisasi terus-menerus, melainkan kumpulan perkembangan kota, pada interval, di sekitar stasiun kereta api dan jalur jalan tol utama yang menawarkan aksesibilitas yang sangat baik. Beberapa situs ini bisa berada pada jarak yang cukup jauh, hingga 90 mil (150 km), dari pusat kota metropolitan. Di daerah pedesaan yang jauh lebih terpencil, jauh dari pusat global dan sub-global, upaya untuk menjaga polisentrisitas harus memiliki dimensi lain: untuk membangun



Peter Hall • 210



potensi 'ibukota regional' di kisaran 200.000-500.000 populasi (Bristol, Bordeaux, Hannover, Ravenna, Zaragoza), dan lebih kecil 'kota county' di kisaran 50.000-200.000. Agen utama akan ditingkatkan aksesibilitas oleh kedua jalur dan kereta api berkecepatan tinggi (utama), ditambah dengan investasi pada infrastruktur pelayanan tingkat tinggi yang lebih tinggi (kesehatan, pendidikan); peningkatan kualitas lingkungan secara sistematis, untuk membuat sebanyak mungkin model kota berkelanjutan kota ini '; dan akhirnya pemasaran kompetitif kota-kota semacam itu sebagai tempat investasi dan relokasi dalam negeri. Sekali lagi, namun dalam skala yang lebih kecil, pertumbuhan pusat-pusat tersebut dapat disertai dengan tingkat dekonsentrasi yang terbatas ke kotakota pedesaan yang lebih kecil yang mudah dijangkau. Skala apa pun, strategi perencanaan spasial tidak bisa memaksakan cetak biru yang kaku. Mereka hanya bisa menyarankan arah yang diinginkan luas; Karena ESDP adalah penasihat, dan prinsip subsidiaritas akan diterapkan, implementasi akan dilakukan terutama di tingkat nasional, regional dan lokal. Dan tidak ada garansi perusahaan untuk mencapai hasil: semakin banyak kota akan bersaing langsung di pasar global, dan hal itu dapat dan seharusnya tidak menjadi bagian dari strategi perencanaan untuk mencegah proses ini. Namun, Uni Eropa akan memainkan peran yang semakin berharga dalam mengkoordinasikan usaha di tingkat lain ini, dan dalam mengelola berbagai dana yang dapat membantu membentuknya. Pertanyaan paling mendesak di tingkat Eropa, mungkin, seberapa jauh dan dengan cara apa Strategi Pembangunan Spasial yang baru dapat memengaruhi distribusi dana struktural. Agenda Uni Eropa 2000 telah mengusulkan untuk mengarahkan mereka kembali untuk melayani tujuan yang lebih terbatas. Poin penting, yang tidak secara khusus dibahas dalam Agenda 2000, menyangkut cara-cara di mana dana struktural baru dapat berkontribusi untuk mewujudkan ESDP. Hal ini tampaknya memerlukan penargetan geografis yang lebih terfokus pada fokus pada jenis pusat tertentu yang paling efektif melayani prinsip kembar di Eropa yang lebih polisentrik dan pengembangan kolaboratif berkerumun. Tujuannya adalah untuk meningkatkan kualitas yang paling mungkin untuk meningkatkan posisi kompetitif dari pusat-pusat tersebut: terutama, aksesibilitas terhadap arus orang dan informasi, dan kualitas hidup perkotaan yang tinggi. Dana struktural dapat memainkan peran penting di sini, seperti juga dana khusus UE lainnya, tidak sedikit jaringan TEN (jaringan trans-Eropa), seandainya di masa depan ini menghasilkan dana infrastruktur yang serius. Dengan menerapkan ESDP, maka diperlukan kesepakatan yang luas antar negara anggota untuk tujuan kebijakan yang luas dan instrumen yang dapat digunakan untuk mencapainya. Ini akan mencakup kebijakan nasional untuk perencanaan pembangunan daerah dan tata guna lahan serta investasi infrastruktur. Langkah selanjutnya pasti akan mencoba tinjauan sistematik dan penilaian terhadap instrumen yang ada, baik di tingkat EU maupun nasional / regional, untuk memahami peran relatif mereka dalam pelaksanaan ESDP. Kita harus realistis mengenai skala tugas. Berbeda dengan banyak kegiatan UE lainnya, yang satu ini luar biasa, jika tidak unik, dalam ketergantungannya pada kerja sama sukarela dalam kerangka kerja yang terdiri dari serangkaian inisiatif Uni Eropa dan kebijakan nasional dan regional yang jauh lebih luas. Ini berarti bahwa ESDP akan tercapai, jika memang, dalam skala waktu yang panjang. Tapi akan sangat salah jika mengabaikan peluang pencapaiannya. Kenyataan bahwa ESDP telah mencapai tahap draf



Perencanaan Wilayah dan Kota • 211



resmi pertama menunjukkan bahwa dalam waktu kurang dari satu dekade, menteri terkait dan departemen mereka telah menandatangani sebuah agenda bersama. Membangunnya akan menjadi tugas untuk kegiatan setengah dasawarsa berikutnya.



Bacaan Lebih Lanjut



Dasar geografis yang berguna diberikan oleh Hugh Clout, Eropa Barat: Perspektif Geografis, edisi ke-3 (Harlow: Longman, 1994). Perkenalan umum yang bagus untuk masalah regional di Eropa Barat, dengan referensi khusus ke negara-negara EEC kemudian, adalah Hugh Plout (ed.) Pembangunan Daerah di Eropa Barat, edisi ke-3 (Chichester: Wiley, 1986a); Hugh Clout, Variasi Regional di Komunitas Eropa (Cambridge: Cambridge University Press, 1986b); Richard Williams, Kebijakan dan Perencanaan Spasial Uni Eropa (London: Paul Chapman, 1996); Tony Champion, Jan Mønnesland dan Christian Vandermotten, Peta Regional Baru Eropa (Kemajuan dalam Perencanaan, 46, hal 1) (Oxford: Pergamon, 1996); David Shaw, Peter Roberts dan James Walsh (eds) Perencanaan dan Pengembangan Regional di Eropa (Aldershot: Ashgate, 2000); Paul N. Balchin dan Ludcek Sy'kora, dengan Gregory Bull, Kebijakan dan Perencanaan Regional di Eropa (London: Routledge, 1999); dan Mark Tewdwr-Jones dan Richard Williams, Dimensi Eropa Perencanaan Inggris (London: Spon, 2001). Pada masalah perkotaan, lihat Hugh Clout, Kota-kota di Eropa pada Abad ke-20 Twentieth (Utrecht dan Amsterdam: Royal Dutch Geographical Society, 1994); Vincent Nadin, Caroline Brown dan Stefanie Duhr, Sustainability, Development and Spatial Panning di Eropa (London: Routledge, 2000); Peter Newman dan Andy Thornley, Perencanaan Kota di Eropa: Persaingan Internasional, Proyek Sistem dan Perencanaan Nasional (London: Routledge, 1996); dan Gerd Albers, Perencanaan Kota di Eropa Barat sejak 1945 (London: Spon, 2000). Gambaran yang sangat bagus adalah Paul Cheshire dan Dennis Hay, Masalah Perkotaan di Eropa Barat: Analisis Ekonomi (London: Unwin Hyman, 1989); Buku ini dapat dilengkapi dengan buku-buku yang agak tua oleh Leo van den Berg, Rod Drewett dan Leo H. Klaassen, Urban Europe: Studi tentang Pertumbuhan dan Penurunan (Oxford: Pergamon, 1982) dan Tony Fielding, Counterurbanisation di Eropa Barat (Kemajuan dalam Perencanaan, 17, pt 1) (Oxford: Pergamon, 1982).



CHAPTER8



PERENCANAAN DI AMERIKA SEJAK TAHUN 1945



Bagi banyak orang Eropa, bahkan yang berpengetahuan luas, perencanaan di Amerika Serikat adalah kontradiksi dalam istilah. Negara ini dipandang sebagai lahan di mana individualisme merajalela menyediakan satu-satunya panduan untuk pembangunan ekonomi atau penggunaan fisik tanah. Merencanakan, baik dalam arti program positif untuk regenerasi daerah yang tertekan, atau dalam kontrol atas penggunaan lahan untuk kepentingan masyarakat, dianggap tidak ada sama sekali. Dengan demikian, Amerika Serikat dipandang sebagai lahan di mana proses penyelesaian yang cepat secara fenomenal disertai oleh kehancuran sumber daya alam yang tak tergantikan sebelumnya; di mana kemewahan yang ekstrem beriringan bergandengan tangan dengan kantong kemiskinan berskala besar, seringkali dekat; dimana daerah perkotaan terkapar tidak diatur ke negara terbuka, meninggalkan jejak keburukan dan inefisiensi ekonomi. Yang sangat penting, inilah stereotip yang banyak digunakan oleh perencana profesional Eropa, dan banyak warga Eropa yang cerdas. Ini berisi kedua elemen kebenaran dan elemen distorsi lengkap. Tentu saja, polusi dan penghancuran sumber daya dan daerah yang tertekan dan urban sprawl memang ada - dengan skala absolut yang jauh lebih besar daripada di Eropa Barat. Tetapi pada saat bersamaan Amerika Serikat di era pascaperang memiliki sistem perencanaan dan perencanaan perencanaan yang luas dan kompleks - baik yang bersifat positif maupun negatif. Selanjutnya, seperti di Eropa, ini beroperasi pada dua tingkat yang berbeda: pertama, tingkat perencanaan pembangunan ekonomi nasional / regional; dan kedua, tingkat perencanaan pembangunan fisik daerah / daerah. Kedua sistem tersebut memiliki pengaruh mendalam terhadap pola perubahan ekonomi dan pascaperang di Amerika Serikat; Meskipun demikian, dapat dikatakan pada awalnya, beberapa di antaranya tampaknya tidak terlalu efektif dalam kaitannya dengan skala dan biaya mereka. Lebih mungkin daripada di negara Eropa manapun, karena skala luas benua Amerika Serikat, kedua tingkat perencanaan ini dapat dianggap berbeda. Memang, satu kritik utama yang berulang terhadap perencanaan AS adalah bahwa sementara perencanaan ekonomi cenderung menangani wilayah yang sangat luas, perencanaan fisik sangat lokal dan skala kecil; tingkat menengah perencanaan untuk wilayah kota, meskipun banyak yang ditulis dan dilaporkan, tidak begitu efektif dalam praktiknya. Jadi, kedua skala perencanaan tersebut dapat diperlakukan dengan baik pada tingkat yang berbeda.



Masalah Pembangunan Ekonomi



Perencanaan Wilayah dan Kota • 213



Meskipun perbandingan internasional sangat sulit dan mungkin menyesatkan, tampak jelas bahwa disparitas regional dalam pembangunan ekonomi agak lebih besar di Amerika Serikat daripada di negara-negara Eropa Barat yang khas. Di Inggris, misalnya, statistik resmi menunjukkan bahwa jika rata-rata pendapatan rumah tangga nasional ditetapkan pada 100, variasi regional (pada tahun 1999) berkisar antara 122 (dalam kasus London) sampai di atas 82 (di Timur Laut) atau di bawah 82 (di Irlandia Utara). Di Amerika Serikat, kisaran pendapatan rumah tangga rata-rata pada tahun 1998-2000 berasal dari 126 (di Maryland, negara bagian yang pada dasarnya pinggiran kota antara Washington dan Baltimore) sampai 70 (di negara bagian Appalachian, West Virginia). Tentu saja, ukuran dan butiran geografis dari kedua analisis sangat berbeda; Jika seluruh Eropa Barat dianggap sebagai perbandingan yang lebih tepat dengan Amerika Serikat, perbedaannya (antara Luxemburg atau Hamburg pada satu ekstrem dan bagian pedesaan Yunani atau Portugal di sisi lain) akan tampak lebih ekstrem. Tapi selain itu harus diingat bahwa analisis Amerika adalah dalam hal negara, yang seringkali besar dan sangat bervariasi daerahnya; ada perbedaan besar dalam pembangunan ekonomi antara wilayah New York City dan negara bagian New York, antara sumbu Detroit-Flint dan Michigan utara, atau antara zona Dallas-Houston di Texas dan bagian barat laut negara bagian itu. Apapun skala dan butiran, tingkat perkembangan ekonomi dan pendapatan pribadi tetap keras kepala besar di Amerika Serikat. Pada umumnya, variasi ini bisa dikaitkan dengan karakter ekonomi. Wilayah berpenghasilan tinggi di Amerika Serikat cenderung merupakan daerah perkotaan yang mengkhususkan pada industri manufaktur atau jasa manufaktur yang lebih canggih dan lebih canggih; mereka termasuk daerah perkotaan utama di negara bagian barat dengan ketergantungan mereka pada kompleks industri kedirgantaraan dan sistem komputasi dan kontrol (Seattle, Los Angeles, Phoenix); daerah Silicon Valley di utara California; dan kota-kota Texas di Houston, Dallas dan Fort Worth dengan kombinasi petrokimia dan industri teknik yang lebih baru, dan layanan lanjutan. Dan ini adalah area di mana populasi dan lapangan kerja tumbuh (Gambar 8.1). Sebaliknya, dan yang lebih relevan di sini, daerah rendah cenderung menjadi zona di mana basis lapangan kerja menurun, di bawah pengaruh turunnya permintaan atau peningkatan efisiensi produksi; Dalam beberapa kasus, industri dasar banyak menggunakan tenaga kerja terampil dan kurang dibayar. Satu kelompok luas wilayah tersebut mencakup daerah pertanian di tenggara (bagian Selatan Selatan) dan bagian selatan-tengah negara tersebut; Ini termasuk bekas areal perkebunan para budak, yang dikonversi menjadi penanaman kapas (atau pada tingkat yang lebih rendah) setelah Perang Sipil, dan daerah pegunungan Appalachian dan Ozarks, yang secara tradisional dihuni oleh petani subsisten yang miskin. Di banyak bagian zona luas ini, yang menyapu bulan sabit yang hebat dari Carolina melalui negaranegara Deep South Georgia, Alabama, Louisiana, Mississippi, Kentucky dan Tennessee sampai Arkansas dan Oklahoma timur, pendapatan pribadi rata-rata seperempat atau kurang dari rata-rata nasional Amerika; Memang, sebagian wilayah ini sebagian besar ada di luar arus utama kehidupan Amerika, yang menyerupai ekonomi petani tradisional Eropa yang cukup dekat. Tumpang tindih secara geografis dengan zona ini adalah jenis daerah tertekan lainnya: komunitas pertambangan yang menurun di Appalachia pusat, membentang dari Pennsylvania dan West Virginia sampai ke Kentucky bagian timur. Dalam zona ini juga banyak kota dan kota bergantung pada besi, baja dan teknik berat,



Peter Hall • 214



yang pendapatannya jauh lebih rendah daripada rata-rata nasional. Kawasan industri lain dimana permintaan telah turun atau persaingan dari daerah lain menjadi parah juga dapat menunjukkan gejala kemunduran; Di antara mereka, kota tekstil New England paling terkenal. Pada 1970-an mereka bergabung dengan kota-kota lain - yang paling mengerikan, wilayah manufaktur mobil di sekitar Detroit dan kota baja dan teknik terkait di Midwest dan timur laut. Analisis regional ini, bagaimanapun, menghilangkan fakta penting bahwa tingkat pendapatan mungkin berbeda lokal. Secara karakteristik, dan semakin banyak daerah urban Amerika menampilkan pola inti bawah berpenghasilan rendah - sering diperluas di atas area yang cukup luas untuk menerima sebagian besar, jika tidak semua, kota yang tergabung, dan sebagian besar terdiri dari wilayah pemukiman yang dikembangkan sebelum Perang Dunia Kedua - dikelilingi oleh pinggiran kota berpenghasilan tinggi. Penjelasan tentang pola ini terletak pada masalah ekonomi dan sosial. Meskipun di kebanyakan kota di Amerika masih ada konsentrasi manajerial yang sangat tinggi dan pekerjaan profesional di distrik bisnis pusat kota, semakin banyak pekerjaan inibermigrasi ke pusat bisnis atau riset pinggiran kota; lebih baik dibayar, lebih tinggiPekerjaan pabrik yang terampil sudah terdesentralisasi sebagian besar. Bagaimanapun, bahkan jika pekerjaan tetap ada di kota-kota, orang-orang yang bekerja di dalamnya tinggal di daerah pinggiran yang jauh, berjalan jauh dari jarak jauh setiap hari. Baru pada tahun 1990an, ada kecenderungan yang dapat diamati bagi beberapa perintis perkotaan untuk kembali tinggal di kawasan kota terdepan yang dipulihkan di sekitar pusat kota. Ini bukan fenomena baru; Ini kembali hampir ke awal kota yang cepat pertumbuhan di Amerika Serikat, sekitar pertengahan abad kesembilan belas. Tapi sejak keduaPerang Dunia telah berakselerasi di bawah dua pengaruh: ledakan bangunan di pinggiran kota, yang dijelaskan kemudian di bab ini, dan migrasi massal pekerja berpenghasilan rendah dan berpendidikan rendah - pada 1950-an dan 1960an, orang-orang Amerika Afrika dari pedesaan Selatan; pada 1970-an dan 1980-an, orang Latin dari Puerto Riko, Meksiko dan bagian lain Amerika Latin - memasuki wilayah dalam kota-kota besar di utara dan beberapa kota di bagian selatan dan barat (San Francisco, Los Angeles, Houston). Sekali lagi, fenomena yang terakhir bukanlah hal baru; Secara tradisional, imigran miskin di Amerika Serikat pertama kali mendirikan diri di kota terdalam, bergerak keluar saat mereka memperoleh pendapatan dan pengetahuan. Tetapi karena sebagian besar imigran baru secara etnis atau budaya berbeda, mereka menderita prasangka dalam usaha mereka untuk mengikuti jalur tradisional ini ke luar; dan karena pekerjaan bergaji lebih tinggi bergerak keluar sementara pekerjaan dengan gaji rendah dan kurang terampil cenderung tetap ada, mereka cenderung semakin terperangkap dalam lingkaran setan kemiskinan batin dan kurangnya kesempatan.



Gambar 8.1 Perubahan populasi di Amerika Serikat, menurut wilayah, 1990-2000. Peta tersebut menunjukkan keuntungan yang terkonsentrasi dengan tajam di pesisir-terutama di selatan (Teluk Meksiko) dan barat (Pasifik). Sebagian besar interior agraris kehilangan orang.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 215



Peter Hall • 216



Singkatnya, oleh karena itu, Amerika Serikat kontemporer menyajikan gambar pulaupulau kemiskinan relatif di tengah kemakmuran umum. Meskipun perlu ditekankan bahwa ini adalah kemiskinan relatif - menurut standar dunia, orang miskin di Amerika cukup baik - namun demikian, bagi orang yang benar-benar mengalaminya, kemiskinan ini akan terasa secara intens hanya karena orang akan menilai dirinya sendiri dengan standar yang mereka lihat sendiri masyarakat umumnya. Pulau-pulau kemiskinan ini terjadi dalam dua skala: pertama, di tingkat regional yang luas, di wilayah yang luas di negara bagian selatan dan Appalachian; dan kedua, di tingkat lokal, di dalam inti dalam banyak wilayah metropolitan. Inilah area masalah yang harus dihadapi oleh program pembangunan.



Mesin Pembangunan Ekonomi



Sampai tahun 1960 mesin untuk pengembangan ekonomi regional di Amerika Serikat cenderung cukup lokal dan bersifat ad hoc, bahkan jika itu berasal dari inisiatif pemerintah federal. Jadi pada tahun 1930an dan 1940an, skema besar untuk meregenerasi Lembah Tennessee, yang melintasi tujuh negara bagian di Selatan, merupakan bagian perencanaan terpadu yang sangat sukses yang menggabungkan peraturan pasokan listrik, air bersih, peraturan banjir dan erosi, perencanaan rekreasi , industri baru, dan pembangunan pertanian; Namun, meskipun merupakan inti dari kebijakan New Deal New Roosevelt pada pertengahan tahun 1930an, namun tidak ditiru pada skala yang serupa di tempat lain. Setelah Perang Dunia Kedua, seperti di Inggris, dorongan untuk pembangunan daerah cenderung memudar di bawah pengaruh pekerjaan penuh umum dan kemakmuran yang meluas. Tapi sekali lagi, seperti di Inggris, ada kesadaran umum bahwa - pada saat mana pun dalam masa resesi ekonomi - banyak daerah tidak berbagi dalam kemakmuran umum. Jadi pada awal 1960-an dua pertiga wilayah pasar tenaga kerja di Amerika Serikat memiliki tingkat pengangguran 6 persen atau lebih. Upaya awal untuk mengatasi perbedaan ini mengambil bentuk yang tidak asing lagi. AreaRedevelopment Administration (ARA), yang didirikan pada tahun 1961 di Departemen Perdagangan untuk membantu daerah dengan tingkat pengangguran tinggi atau pendapatan daerah yang rendah, diberdayakan untuk memberikanpinjaman kepada usaha kecil dan untuk memberikan pinjaman atau hibah (sampai 100 persenbiaya) pada penghormatan terhadap infrastruktur publik; Sebagai syarat bantuan, daerahsetempat harus menyiapkan keseluruhan program pembangunan ekonomi (OEDP). Percepatan Pekerjaan Umum Bertindak,pada tahun 1962,ARA memberi dana lebih lanjut untuk hibah untuk menyediakan infrastruktur.Namun tidak ada strategi keseluruhan untuk mendistribusikan bantuan dari pusat, sebagian karena terlalu sedikit penelitian mengenai kebutuhan dan, karena tekanan politik yang konstan, kecenderungan yang biasa adalah bantuan untuk menyebar terlalu luas untuk mencapai dampak yang diperlukan. Ada penekanan berlebihan pada proyek konstruksi yang mahal dan tidak cukup banyak serangan terhadap masalah membantu individu untuk memahami perubahan ekonomi melalui program pelatihan ulang.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 217



Pada tahun 1965 kritik ini sedang dihadapi; Pekerjaan Umum dan Pembangunan Ekonomi Bertindak pada tahun ituuntuk mengubah Pemerintahan Redevelopment Area menjadi Ekonomi Development Administration (EDA). dengan dana lebih besar yang akan terkonsentrasidi sejumlah daerah utama yang dibatasi karakternya yang didefinisikan dalam Undang-Undang. Pertama,ada daerah pembangunan kembali dengan masalah ekonomi yang serius dan dengan pendapatan keluarga rata-rata 40 persen atau lebih di bawah rata-rata nasional; Kedua, ada daerah pengembangan ekonomi, menggabungkan setidaknya dua wilayah pembangunan kembali dan sebuah kota besar yang mampu bertindak sebagai pusat pertumbuhan bagi mereka; dan ketiga, komisi perencanaan daerah dapat dibentuk untuk daerah-daerah yang menyimpang dari garis negara, seperti Ozarks, the Great Lakes atas dan Four Corners (Arizona-New MexicoColorado-Utah) di pegunungan barat dan gurun pasir. Meski begitu, pengalaman itu tetap membantu penyebaran di banyak wilayah kecil dan kota kecil; bahwa sebagian besar bantuan sebenarnya terlalu terkonsentrasi pada subsidi modal pinjaman kepada bisnis daripada bantuan langsung kepada yang kurang beruntung; Di tempat bantuan semacam itu tersedia pelatihan, ini terlalu diarahkan untuk melatih jenis pekerjaan rendah keterampilan dan gaji rendah yangtradisional di daerah-daerah yang tertekan itu; bahwa program seringkali tidak membantuk kelompok yang paling tidak beruntung dan bahwa mesin untuk implementasi yang membutuhkan kesepakatan lokal yang luas, lemah. Undang-Undang Pembangunan Regional Appalachian tahun 1965, yang menetapkan Komisi Regional Appalachian, dalam banyak hal mewakili eksperimen yang lebih penuh harapan.Di sini, dalam massa dataran tinggi yang membentang dari New England sampai Deep Selatan dan yang memisahkan konsentrasi populasi besar di Amerika UtaraPantai Timur dari kelompok yang hampir sama padatnya di negara bagian Midwestern, masalahnya baik fisik manusia maupun Sumber daya alam daerah ini seperti, sumber daya kayu, tanah, batu bara dan mineral lainnya - telah dihapus dengan kejam atau eksploitasi.Orang-orang tertekan dan miskin selama berabad-abad terisolasi;pendapatan mereka termasuk yang terendah di Amerika Serikat dan standar pendidikan, kesehatan dan perumahan sering kali rendah. Untuk bergulat dengan masalah ini,Komisi mengawasi suntikan ke wilayah $ 679 jutaditahun 1965-9 (inklusif) saja. Tapi penting bahwa tidak kurang dari $ 470 juta pergipada program ambisius konstruksi jalan raya super, tujuan yang diakui dapat meningkatkan aksesibilitas daerah tersebut ke dunia luar dankontak di berbagai bagian wilayah itu sendiri. Tak diragukan lagi ini adalah tujuan yang bermanfaat,namun konsentrasi pada kontrak konstruksi yang mahal nampaknya benar-benar nyatadistorsi investasi; Sekali lagi, seperti yang sering terjadi dalam sejarah daerah Amerikaprogram, manfaatnya terutama untuk kepentingan bisnis dari luarorang-orang yang mengalami tekanan keras di wilayah ini. Bagaimanapun juga adil untuk mengatakan bahwa pendidikan ituprogram(terutama pelatihan kejuruan), perbaikan kesehatan dan perumahanjuga bagian dari paket total; dan bahwa kesejahteraan penduduk lebih menonjolobyektif dibandingkan dengan program ARA atau EDA yang telah dibahas sebelumnya. Secara administratif juga,seperti Ozarks, wilayah Four Corners di daerah pegunungan di barat (di mana kemiskinan menjadi masalah di antara banyak orang India dalam pemesanan) dan dataran pesisir Selatan, di mana petani gemuk, hitam dan miskin memiliki masalah yang sama.



Peter Hall • 218



Satu hal penting tentang semua program regional ini - sangat dilihat kembali oleh administrasi Nixon pada tahun 1973 - adalah bahwa dengan mengalokasikan bantuan untuk wilayah tertentu,Mereka mewakili usaha sadar untuk melepaskan diri dari tradisi Amerika yang buruk Penyebaran bantuan tipis diantara semua negara bagian dan semua bidang, namun berbeda masalah mereka.Tapi mereka semua, seperti program ARA / EDA, tampaknya sangat dikandung terutama dalam hal masalah regional yanglebih luas. Menurut definisi, di Amerika Serikat inisulit dipecahkan karena besarnya wilayah dan isolasi mereka.daerah dinamika ekonomi yang nyata; demikianlah Komisi Appalachian dibuat upaya sadar untuk mengembangkan kebijakan pusat pertumbuhan di wilayahnya, namun inimasih ratusan mil jauhnya dari kawasan industri utama negara inidimana migran masih bergerak. Hampir diabaikan, di sisi lain, adalah tumbuhdan mungkin lebih mudah larut masalah kemiskinan lokal di dalam kota besardaerah. Migrasi non-putih yang besar dari pedesaan Selatan ke kota-kota utara, yang melipat gandakan populasi kulit hitam di negara bagian utara antara tahun 1940 dan 1970, ironisnya memberikan solusi potensial untuk mengatasi masalah regional terbesar dengan cara mentransfer petani miskin secara massal ke daerah dengan peluang ekonomi yang lebih besar; tapi hanya dengan mengorbankan pendistribusiannya di saku yang lebih kecil di dalam kota. Dengan demikian sifatnyaMsasalahnya bergeser: pada tahun 1960an masih dipandang sebagai masalah nasional / regional, namun olehTahun 1970-an kota ini semakin pusat kota / pinggiran kota.



Pertumbuhan dan Perubahan Metropolitan



Amerika Serikat pascaperang, pada kenyataannya, telah menyaksikan tiga migrasi manusia yang hebat: satu, pekerja Afrika Amerika dan keluarga mereka dari daerah pedesaan di Selatan sampai utara; yang kedua, keluarga kulit putih dari kota-kota pusat wilayah metropolitan sampai cincin pinggiran kota mereka; dan, pada kuartal terakhir abad ke-20, gelombang imigrasi utama dari luar negeri, terutama orang-orang Hispanik asal Puerto Riko, dari Meksiko, dari bagian lain Amerika Latin dan dari Kuba, dan di seberang Pasifik dari negara-negara Asia Timur seperti China, Taiwan, Korea, Hong Kong, Vietnam dan Filipina. Secara kuantitatif, yang kedua adalah yang lebih penting. Sedangkan 1.457.000 Orang Afrika-Amerika bermigrasi dari Selatan antara tahun 1950 dan 1960, dan 1.216.000 lainnya antara tahun1960 dan 1970,perkiraan yang sesuai untuk migrasi ke pinggiran kota - sebagian besar berwarna putih - adalah 5,8 dan4,9 juta. Bersama-sama, ketiga migrasi tersebut menghasilkan pendudukan yang progresif di kota-kota utara oleh populasi etnis minoritas. Pada tahun 2000 Detroit memiliki 83 persen populasi AfrikaAmerika, Baltimore 65 persen,Washington 60 persen, Philadelphia 44 persen dan Chicago 37 persen. Lebih dari 1,7 juta orang Hispanik tinggal di Los Angeles, 46 persen dari total populasi; dan lebih dari 2,1 juta di New York, di mana mereka merupakan 27 persen dari total. Ada daerah pinggiran etnis minoritas yang sederhana pada tahun 1980an dan 1990an, namun - kecuali di beberapa pinggiran kota tua yang berdekatan - jarang sekali proporsinya melebihi 10 persen dari total.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 219



Motif untuk kedua migrasi itu sama: memperbaiki status ekonomi dan sosial.Tapi itudioperasikan dengan cara yang sangat berbeda dalam kedua kasus tersebut. Padahal banyakorang Afrikadan orang-orang Amerika yang bermigrasi ke utara melakukan hal itu karena kebutuhan - basis ekonomi tradisional mereka, penanaman hasil panen, secaratiba-tibatelah dilepaskan oleh pengembangan mesin pemetik kapas pada awal tahun 1950an - orang-orang pinggiran kota kulit putih yang baru adalah penggerak sukarela untuk mencari perumahan dan lingkungan yang lebih baik. Lebih jauh lagi, meskipun orang kulit hitam pindah tanpa bantuan, migrasi putih di pinggiran kota dibantu oleh kebijakan federal. Administrasi Perumahan Federal (FHA) telah diciptakan pada tahun 1934, sebuah produk dari New Deal Roosevelt; Pada tahun 1949 Undang-undang Perumahan membentuk Badan Perumahan dan Rumah Keuangan (HHFA) untuk mengkoordinasikan kegiatan FHA dan badan-badan resmi lainnya. Sejak awal, penekanan HHFA adalah untuk membeli rumah baru; pinjaman mudah didapat, dengan dasar pembayaran turun 10 persen, dari FHA, dan tingkat suku bunga rendah pada awalnya. Selanjutnya, FHA menetapkan standar konstruksi dan penilaian yang menjadi lancar di seluruh industri bangunan dan yang meningkatkan kualitas dan keandalan pembangunan rumah baru. Logikanya, perumahan baru dibangun di atas lahan yang sebelumnya belum berkembang. Itu mengakibatkan meluasnya penggunaan tangki septik - perangkat yang biasanya dibatasi Inggris daerah pedesaan - bersama dengan kepemilikan mobil yang hampir universal, membiarkan banyak kebebasan di lokasi; Secara khusus, itu berarti bahwa daerah perumahan tidak perlu sekompleks seperti pada tahun-tahun antar perang. Dengan demikian, berkembang dalam dua cara: pertama, rumah itu sendiri, dan bahkan lebih lagi, ruang kebunnya (dalam bahasa Inggris Amerika, 'ruang halaman'), cenderung semakin banyak menempati lahan, sehingga kerapatan khas hunian bersih turun dari 10 menjadi 6 dan akhirnya antara 1 dan 4 sampai hektar rumah (2,5-10 ha); dan kedua, subdivisi perumahan individu cenderung melompati, meninggalkan lahan yang belum dikembangkan di antaranya (Plate 8.1). Perkembangan yang begitu jauh seperti itu tak terbayangkan tanpa ketergantungan massa pada mobil pribadi; namun pada pola giliran tersebut mendorong penyebaran lebih jauh, karena daerah pinggiran kota yang baru biasanya terlalu jauh dari kota untuk digunakan dari toko atau layanannya. Dengan demikian pusat perbelanjaan baru yang besar berkembang di antara pinggiran kota baru mampu menandingi pusat kota tua dalam skala dan umumnya unggul dalam desain (Plate 8.2). Pekerjaan juga cenderung mendesentralisasi: pada tahun 1950 dan 1960an, pekerjaan manufaktur kerah biru, pergudangan terkait, dan pekerjaan layanan yang terkait dengan kebutuhan penduduk pinggiran kota; pada 1970-an dan 1980-an, kantor rutin bekerja dan bahkan kantor pusat, diambil dari daerah pusat kota tradisional mereka dengan iming-iming lahan yang lebih murah dan meningkatnya ketersediaan angkatan kerja di pinggiran kota sebelah. Setelah pertengahan tahun 1950 sebuah program ambisius pembangunan jalan tol interstate (jalan tol) sangat mengurangi perjalanan penumpang darat ke pinggiran kota, yang selanjutnya membantu tren (Plate 8.3).



Peter Hall • 220



Tempat 8.1 Bukit Levittown-Fairless, New Jersey, AS: perkembangan pinggiran kota pascaperang di wilayah perkotaan Atlantik. Rumah keluarga dengan kepadatan rendah menempati subdivisi, dengan banyak lompatan pembangunan perkotaan di atas tanah kosong. Komuter dan gerakan umumnya di daerah seperti itu bergantung hampir secara eksklusif pada mobil pribadi.



Ledakan perumahan di pinggiran kota tentu saja menghasilkan layanan berharga bagi jutaan orangorang Amerika - khususnya, keluarga kawin dan pendiri, yang menghasilkan total rekor pada tahun 1950an. Orang-orang seperti itu - mulai dari kelompok manajerial dan profesional yang sangat berpenghasilan tinggi, melalui jajaran pekerja klerus kerah putih, kepada pekerja pabrik yang lebih terampil - menikmati manfaat padat dari kehidupan di pinggiran kota, apa pun sosiologi populer yang mungkin diucapkan dengan cara kritik: bagus, baik -bangun rumah di lingkungan yang menyenangkan dengan tetangga yang menyenangkan, sekolah yang bagus dan layanan yang nyaman. Dan struktur pengambilan keputusan yang sangat terdispersi yang membimbing keseluruhan proses menghindari kesalahan sosial besar-besaran; Seperti demokrasi dalam kebijakan, hal itu mungkin menghindari kesuksesan yang spektakuler, tapi sama-sama menghindari kegagalan spektakuler. Akhirnya, dengan harga yang terus meningkat, para pembeli rumah di pinggiran kota menemukan bahwa pembelian mereka merupakan lindung nilai yang berguna terhadap inflasi, terutama ketika harga naik tajam seperti pada pertengahan tahun 1970an.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 221



Tempat 8.2 Milford Center, Milford, Connecticut, AS. Terletak di zona pinggiran kota yang berkembang pesat di luar New York City, ini adalah contoh bagus dari pusat perbelanjaan baru di pinggiran kota, pinggir kota, yang telah berkembang dalam skala besar untuk pembeli berbasis mobil di Amerika Serikat sejak Perang Dunia kedua.



Kritiknya sebenarnya agak berbeda. Proses keseluruhan bisa dilakukan melalui lingkungan yang sama baiknya (atau mungkin yang lebih baik) dengan penggunaan lahan yang lebih sedikit dan dengan biaya yang lebih rendah untuk layanan publik, jika wilayah lahan yang belum berkembang dikembangkan pertama; bahwa kadang-kadang pinggiran kota baru itu tidak begitu menarik secara visual seperti biasanya; dan itu, yang paling serius, manfaatnya ditolak sebagian besar dari total populasi. Membandingkan pembayaran hipotek rata-rata dengan angka pendapatan tahunan, tidak sulit untuk menghitung bahwa kemungkinan membeli rumah baru telah melampaui kapasitas setidaknya seluruh bagian bawah dari skala pendapatan. Benar, banyak dari ini masih bisa berharap bisa membeli rumah bekas di lingkungan perumahan tua di pusat kota atau pinggiran kota bagian dalam. Tapi sebagian besar dikutuk untuk tinggal di perumahan yang disewa, karena kegagalan dalam undang-undang perpajakan, cenderung ditinggalkan oleh pemiliknya untuk kerusakan.



Peter Hall • 222



Tempat 8.3 Persimpangan jalan yang bebas hambatan di Los Angeles. Kota metropolitan California bagian selatan, dengan populasi lebih dari 10 juta di tahun 1970an, telah berkembang hampir seluruhnya di era kepemilikan mobil massal sejak 1920. Dengan demikian, kota ini berkembang secara berbeda dari kotakota yang lebih tua, dengan penyebaran pekerjaan dan rumah yang luas dan umumnya kepadatan pembangunan rendah. Komuter jarak jauh dimungkinkan oleh ratusan mil jalan bebas hambatan yang melintasi daerah perkotaan yang luas - yang sekarang hampir 100 mil (160 km) melintas.



Dan masalah ini mungkin benar-benar memburuk: pada akhir tahun 1980an, setidaknya di bagian pertumbuhan ekonomi yang lebih dinamis di negara ini, ada tandatanda bahwa perpanjangan suburban (daerah perumahan yang terletak di pinggir kota) terus gagal memenuhi kebutuhan sebagian besar penduduk. Di San Francisco Bay Area, di mana harga rumah meningkat selama dekade ini, dihitung bahwa 17 persen memiliki pendapatan untuk membeli deposit di rumah rata-rata. Salah satu hasilnya adalah bahwa dalam keputusasaan, orang dipaksa untuk mencari lebih jauh dari tempat kerja mereka, di mana harganya masih lebih rendah; dan ini memperpanjang perjalanan komuter (penglaju) harian di jalan bebas hambatan yang dulu telah mengalir bebas, tapi sekarang semakin macet.Dan untuk ini harus ditambahkan masalah pengelolaan air bersih dan pengelolaan limbah dan kualitas udara, dan hilangnya ruang terbuka dan kualitas pedesaan di lahan-lahan luas di sekitar wilayah metropolitan utama. Hasil yang hampir tak terelakkan adalah pertumbuhan kelompok minat khusus yang ditujukan untuk memelihara dan meningkatkan kualitas lingkungan, namun juga untuk menghentikan pengembangan lebih lanjut: kedatangan gerakan Nimby (Not in My Back Yard) sebagai filosofi politik yang dominan pada tahun 1980an. Dimana saja dari New Hampshire dan Virginia ke Teluk San Francisco dan Lembah Tengah California, masalah pertumbuhan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 223



dan penyebaran ini mendominasi kehidupan orang Amerika rata-rata. Tapi hasilnya adalah menambahkan satu putaran kekecauan, membuatnya lebih buruk lagi bagi pendatang baru untuk memasuki pasar perumahan. Dalam kontradiksi dengan Inggris dan banyak negara Eropa lainnya, Amerika Serikat tidak melindungi kelompok berpenghasilan rendah sampai batas tertentu dengan menyediakan perumahan rakyat yang baru; Selama periode 1945-70 kurang dari 3 persen dari semua permukiman non-pertanian dimulai di sektor publik, dibandingkan dengan sekitar 57 persen di Inggris. Juga, sampai Undang-Undang Pembangunan Perumahan dan Perkotaan tahun 1970, apakah ada dana federal untuk membangun kota baru di Indonesia Model inggris. Dengan berkonsentrasi begitu dalam konstruksi rumah untuk dijual di pasar yang menggembirakan, dan dengan gagal menyediakan persediaan perumahan baru yang dirancang dengan baik untuk kelompok berpenghasilan rendah, maka, kebijakan perumahan pascaperang Amerika telah memberlakukan sebagian besar rakyat untuk tinggal di lingkungan yang buruk, kumuh, penuh sesak (Pelat 8.4). Pada saat yang sama, usaha-usaha berturut-turut untuk meningkatkan daerah perkotaan bagian dalam ini tidak menyoloksukses, kecuali sejumlah pembangunan kembali pusat bisnis utama dan keseluruhan rangkaian lingkungan gentrifikasi (imigrasi penduduk kelas ekonomi menengah ke wilayah kota yang buruk keadaannya atau yang baru saja diperbaharui dan dipermodern), yang ironisnya, telah mengungsikan penduduk berpenghasilan rendah dan minoritas lainnya. Dan ini bisa menjadi tren yang lebih banyak lagi, karena - sebagian didorong oleh migrasi baru dari luar negeri - kota-kotaAmerika kembali mencatat kenaikan populasi di tahun 1990an, setelah beberapa dekade mengalami penurunan:Kota New York menambahkan 686.000 orang, keuntungan lebih dari 9 persen, Chicago 112.000 atau 4 persen, dan banyak kota yang berjemur mencatat keuntungan yang besar. Tapi yang menarik, dua kota besar terkena dampak serius oleh deindustrialisasi, dan dengan populasi minoritas yang besar, terus menurun: Detroit kehilangan 67.000 orang, lebih dari 7 persen, Philadelphia 68.000 orang, 4 persen. Akibatnya, masyarakat Amerika semakin kentara dengan pendapatan, pekerjaan dan ras. Bahkan jika proses pembangunan pinggiran kota tidak dapat menanggung keseluruhan kesalahan untuk ini, ia harus menanggung sebagian. Selain itu, dan terkait dengan kritik terakhir ini, Amerika Serikat hanya memiliki sedikit keberhasilan karena kebanyakan negara lain dalam merenovasi struktur pemerintahan daerahnya untuk bergulat dengan masalah metropolitan yang dihadapinya. Tekanan lokal terhadap perubahan terlalu kuat; Dan, dalam sifat sistem Amerika, pengaruh yang diberikan di pusat terlalu lemah. Sebenarnya, banyak program federal benar-benar berkurang terhadap penduduk kota terdalam berpenghasilan rendah yang kurang beruntung; Program pembaharuan perkotaan, yang dilakukan melalui Undang-Undang Perumahan 1949, menjadi sinonim dalam banyak kasus dengan melibas rumah penduduk rendah, dan hanya ada sedikit penyediaan rumah alternatif bagi mereka yang mengungsi. Proposal untuk rehabilitasi perumahan yang ada di bawah Undang-Undang 1954 - dirancang untuk memenuhi kritik terhadap program pembaharuan perkotaan sebelumnya - gagal untuk memiliki dampak yang diharapkan pada kondisi perumahan di dalam kota. Pada tahun 1960an, memang benar, kebijakan didesain ulang untuk memusatkan perhatian pada penduduk kota pusat: lebih banyak bantuan hipotek federal terkonsentrasi pada perumahan kota pusat yang



Peter Hall • 224



lebih murah, dan pemerintah federal memimpin dalam mencoba mengkoordinasikan program kesejahteraan dan pelayanan sosial untuk keluarga berpenghasilan rendah disana.



Tempat 8.4 Daerah ghetto Hal ini cukup khas dari ghetto rasial yang ada dalam skala besar di daerah dalam banyak kotaAmerika. Orang kulit hitam - banyak di antaranya telah pindah dari pedesaan Selatan sejak tahun 1945 – merasasulit untuk melarikan diri ke daerah pinggiran kota, di mana tempat tinggal dan kesempatan kerja yang lebihbaik ditemukan.



Kecenderungan terhadap perencanaan sosial ini, yang ditandai dengan baik pada tahun 1970an, benar-benar menunjukkan pengakuan bahwa masalah warga kota berpenghasilan rendah di Amerika - terutama, yang non-kulit putih - harus dipandang secara keseluruhan; Bentuk perencanaan perumahan dan fisik hanya sebagian kecil dari kumpulan kebijakan yang dibutuhkan untuk menangani masalah yang kompleks. Kisah sukses besar ekonomi AS pada tahun 1980an dan 1990an adalah bahwa tingkat pengangguran untuk semua ras cenderung turun dari waktu ke waktu (dengan tingkat keemasan kecil pada tahun 1992), dan penurunan tersebut sangat spektakuler untuk pekerja kulit hitam: dari 15 persen pada tahun 1985 hanya 8 persen pada tahun 1999, sementara tingkat kulit putih turun dari 6,2 menjadi 3,7 persen dan untuk orang Hispanik (orang spanyol) dari 10,5 sampai 6,4 persen. Dan yang menarik, pada akhir tahun 1990-an, tingkat pengangguran rendah bahkan di kota-kota yang terkena dampak deindustrialisasi: terhadap tingkat nasional sebesar 4,5 persen pada tahun 1998, area metropolitan Detroit hanya mencatat 3,5 persen, Philadelphia 4,3 persen, Cleveland 4,4 persen dan St. Louis 4,3 persen. Namun, angkaangka ini menyembunyikan perbedaan besar. Misalnya, meskipun tingkat pengangguran hitam secara keseluruhan terbagi dua antara tahun 1992 dan 1999, menjadi 6,3 persen, tingkat untuk mereka yang tidak memiliki ijazah SMA tetap sama dengan 12,0 persen. Selanjutnya, untuk pekerja tidak memenuhi syarat seperti itu, hanya pekerjaan yang ditawarkan cenderung merupakan pekerjaan dengan upah minimum yang menawarkan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 225



sedikit atau tidak ada prospek karir. Pada tahun 2000, 11,3 persen dariorang dan 8,6 persen keluarga memiliki pendapatan di bawah garis kemiskinan - rekor terendah,setara dengan yang sebelumnya di tahun 1973. Kedua kulit hitam dan rumah tangga yang dikepalai oleh wanita mencatat tingkat kemiskinan terendah mereka. Namun 19,1 persen keluarga kulit hitam dan 34,6 persen keluarga berkepala kulit hitam miskin, seperti 16,1 persen orang di kota-kota pusat. Hasilnya masih tersisa konsentrasi kemiskinan perkotaan yang besar. Kaum miskin semakin terpisah di pulau-pulau yang memiliki kemiskinan di perkotaan, ditutup dari arus utama ekonomi dan masyarakat arus utama (Plate 8.4). Banyak keluarga kulit hitam dengan demikian terjebak dalam lingkaran setan dari kesempatan kerja yang buruk, pendidikan yang buruk dan gangguan keluarga. Tidak mengherankan jika indeks kelesuan sosial - seperti kejahatan (terutama kejahatan kekerasan), kelahiran tidak sah, penyalahgunaan obat-obatan terlarang dan kesehatan yang buruk - jauh lebih tinggi di daerah-daerah di mana orang-orang non-kulit putih terkonsentrasi. Untuk mengatasi masalah tersebut, kota-kota pusat mendapati diri mereka menghadapi beban pajak yang semakin besar. Secara khusus, layanan polisi dan pemadam kebakaran, bantuan untuk anak-anak yang bergantung dan pengeluaran pendidikan tidak proporsional tinggi di kota-kota seperti New York, Chicago, Boston dan Detroit. Pangsa pasar daerah dan negara yang didanai oleh pemerintah federal hampir dua kali lipat dari tahun 1950 sampai 1975. Namun, ini terutama mencerminkan pengeluaran jalan raya; Baru belakangan ini, pengeluaran kesejahteraan lokal banyak diuntungkan. Penerbangan orang-orang kaya dan industri dari kota-kota telah meninggalkan mereka dengan kebutuhan yang meningkat pesat dan basis pajak yang menyusut, dan Washington harus masuk. Diperkirakan antara tahun 1957 dan 1978, untuk sekelompok kota besar, federal langsung Bantuan meningkat dari rata-rata 1 persen dari pengeluaran ke 47,5 persen mengejutkan. Banyak orang non-kulit putih menemukan diri mereka terjebak dalam lingkaran setan masalah sosial dan meningkatnya pengeluaran yang darinya mereka tidak dapat melarikan diri. Gangguan rasial di kota-kota selama 1967-8 mengintensifkan keinginan banyak orang kulit hitam untuk pergi, namun mengeras penghalang terhadap mereka di daerah pinggiran putih. Melanjutkan migrasi dari Selatan, ditambah dengan kenaikan alam yang tinggi, membuat banyak kota besar lebih dari setengah hitam pada tahun 1980 - dan ini terus berlanjut sampai tahun 2000, seperti yang telah kita lihat. Untuk membuat masalah menjadi lebih bermasalah, selama tahun 1970an dan 1980an, pekerjaan serta banyak penduduk kulit putih meninggalkan kota-kota di pinggiran kota; Hal ini tidak hanya mengintensifkan krisis keuangan kota-kota, namun juga mengurangi lapangan kerja dengan gaji yang baik yang tersedia bagi populasi kota hitam dengan jarak tempuh yang mudah. Tahun 1990an telah melihat kemajuan yang disambut baik dalam pekerjaan layanan di pusat kota, namun banyak di antaranya berada di luar jangkauan pekerja terampil rendah. Untuk pilihan ini, dua macam solusi muncul di tahun 1970an dan 1980an. Yang pertama adalah kemitraan publik-swasta, di mana kota-kota bersekutu dengan pengembang swasta - dengan suntikan utama uang federal dan negara dalam bentuk hibah untuk pekerjaan umum, subsidi terkait dengan penggunaan pribadi, dan pembebasan pajak termasuk penetapan wilayah perusahaan, seperti serta bentuk kelembagaan baru seperti perusahaan pengembangan - untuk meregenerasi bagian utama daerah kota



Peter Hall • 226



terdalam mereka, yang seringkali merupakan area pelabuhan tua atau halaman rel kereta api yang ditinggalkan, melalui proyek konstruksi plus rehabilitasi yang besar. Model klasiknya adalah Pelabuhan Inner Baltimore (Plate 8.5), Boston's Quincy Market and Waterfront, San Diego's Horton Plaza dan sejumlah peniru. (Di Inggris, fenomena yang sama dapat diamati pada skala yang lebih besar lagi di London Docklands). Kritikus mungkin berpendapat bahwa ini hanyalah pembaharuan kota lagi - memang, di Boston dan di Baltimore orang mengikuti yang lain dalam garis yang tidak terputus - namun sekarang ambisi lebih besar: dengan latar belakang deindustrialisasi dan penurunan urban yang belum pernah terjadi sebelumnya, transformasi kota industri dan pelabuhan yang membusuk menjadi pusat utama ekonomi layanan baru, melalui kombinasi antara layanan produsen, hiburan taman hiburan, belanja rekreasi dan teater jalanan. . Hal ini dapat dikritik, memang telah dikritik, tapi ini mungkin satu-satunya cara efektif untuk membawa pekerjaan ke daerah ghetto yang paling kekurangan. Hal yang sama dapat dikatakan untuk inovasi tahun 1990an: Business Improvement District (BIDs) peningkatan bisnis, yang dipelopori oleh Philadelphia namun kini banyak ditiru



Gambar 8.5Baltimore Inner Harbor.Salah satu kasus "revitalisasi kota" di pusat kota industri tua dan pelabuhan, 'pasar festival' ini sekarang menjadi salah satu tempat wisata terbesar di Amerika Serikat.



kota-kota Amerika dan Inggris lainnya, di mana bisnis membayar sumbangan khusus untuk memperbaiki kondisi fisik pusat kota agar dapat bersaing dengan ruang-ruang yang dikelola di mal ritel pinggiran kota. Di banyak kota, kawasan ini telah diperluas sampai batas daerah pemukiman yang telah dikembalikan sebagai daerah gentrifikasi, sehingga jumlah populasi meningkat di kota-kota di tahun 1990an. Tapi ada peringatan penting: di banyak kota, pusat kota sekarang adalah pulau yang dikelilingi oleh daerah yang rusak. Benar, di sini juga ada tanda-tanda rehabilitasi dan repopulasi yang menggembirakan, sebagian diumpankan oleh imigran dari luar negeri. Tapi gambar di mana-mana masih parsial dan bahkan kontradiktif. Hal ini menimbulkan pertanyaan akhir dan mengganggu. Karena teknologi informasi baru memungkinkan desentralisasi kegiatan perkotaan yang lebih jauh, apa



Perencanaan Wilayah dan Kota • 227



peran pusat kota tradisional? Bahkan jika beberapa kota berhasil bertahan melalui kualitas spesial mereka - New York dan Chicago dan Los Angeles sebagai pusat dunia utama, Boston dan San Francisco sebagai pusat pendidikan dan teknologi, budaya dan pariwisata, Atlanta dan Dallas dan Denver sebagai simpul regional - dapat semuanya Kota tua Amerika bertahan? Atau apakah mereka mewakili beberapa anomali bersejarah, yang ditakdirkan untuk menghilang seperti kota hantu di Amerika Barat? Atau apakah nasib mereka menjadi taman museum yang mengingatkan tempat mereka dulu? Solusi lain untuk masalah kota ini adalah membawa kota dan pinggiran kota menjadi semacam hubungan yang lebih dekat. Seperti di kebanyakan negara lain, geografi politik Amerika Serikat abad ke-20 telah lama tidak lagi mewakili realitas sosial dan ekonomi. Batas kota hampir tidak diperpanjang selama setengah abad, dimana pada waktu itu ekspansi di pinggiran kota telah memperluas wilayah perkotaan yang efektif berkali-kali. Sejak awal, sangat cocok bagi banyak komunitas pinggiran kota untuk menempuh jalan mereka sendiri dan membuat peraturan mereka sendiri; pada tahun 1950an dan 1960-an, saat kota-kota terjun ke dalam lingkaran setan kemiskinan dan kebangkrutan kewarganegaraan mereka, untuk mempertahankan diri menjadi pinggiran kota sebagai masalah kelangsungan hidup. Akibatnya, meski suara intelektual dinaikkan demi metropolitan. (Halaman 201) Akibatnya, meskipun suara intelektual dinaikkan demi pemerintahan metropolitan yang akan merencanakan kota dan pinggiran kota sebagai satu kesatuan untuk kepentingan bersama keduanya, percobaan kehidupan nyata ke arah ini hanya sedikit. Hanya Miami Raya yang pergi menuju pemerintahan metropolitan skala penuh, sementara Minneapolis dan daerah resminya mengadopsi bentuk federasi yang lebih longgar. Di daerah lain, seperti San Francisco, inisiatif pemerintah daerah kandas selama tahun 1970an dalam menghadapi oposisi dari daerah pinggiran kota - meskipun San Francisco melakukan upaya lain pada awal tahun 1990an. Di tempat lain, organisasi sukarela seperti Asosiasi Rencana Regional di New York mencoba untuk menghasilkan strategi untuk memandu pertumbuhan regional yang akan bergantung pada kesepakatan seluruh agen publik dan swasta - sebuah tugas yang menakutkan (Gambar 8.2).



Kekuatan Perencanaan dan Kebijakan Perencanaan Hal ini menimbulkan pertanyaan kritis tentang mesin perencanaan, basis geografisnya, dan keefektifannya. Untuk membahas hal ini bagi pembaca Eropa sulit, karena dalam banyak hal sistem pemerintahan Amerika tidak seperti di negara lain. Pertama, federal; dan secara tradisional urusan kepentingan domestik, yang pastinya mencakup perencanaan dan pemerintah daerah, sudah menjadi hal yang penting bagi negara bagian untuk menentukannya. (Sistem pemerintahan kota di negara bagian New England, misalnya, sangat berbeda dengan sistem wilayah yang digunakan di tempat lain). Kekuasaan dan pengaruh pemerintah federal dalam urusan rumah tangga, terutama melalui penggunaan dana federal, telah diakui meningkat dengan pesat. mencolok sejak Perang Dunia Kedua - di bidang minat khusus ini, terutama di tahun 1960an. Tapi



Peter Hall • 228



perbedaan negara harus selalu diingat. Kedua, pemerintah daerah Amerika biasanya kurang rapi dan lebih kompleks daripada orang Eropa; layanan diberikan oleh banyak agen khusus, seperti komisi perencanaan, dewan komisaris pendidikan atau saluran pembuangan, sehingga warga negara dapat tinggal di wilayah dengan jumlah unit pemerintah daerah yang berbeda, beberapa di antaranya berbeda batas. Karena badanbadan ini dikendalikan secara terpisah (dan dipilih secara terpisah), tidak ada alasan logis bagi mereka untuk bekerja sama; sangat sering mereka berselisih. Ditambah dengan peran agen swasta yang sangat kuat dalam proses pembangunan perkotaan, ini berarti bahwa ada lebih banyak agen atau aktor yang berbeda yang terkait dengan pertumbuhan dan perubahan perkotaan daripada situasi khas Eropa, sebuah fakta yang membuat keseluruhan proses menjadi lebih sulit. untuk menggambarkan dan lebih sulit dalam praktek untuk mengendalikan. Di tingkat atas ada agen pemerintah federal untuk perumahan dan perencanaan: Departemen Perumahan dan Pembangunan Perkotaan (HUD). Ini setara dengan sebuah departemen Eropa seperti Kementerian Perumahan dan Pemerintahan Inggris lama sebelum bergabung di Departemen Lingkungan Hidup; ia tidak berurusan dengan transportasi, yang ditangani oleh Departemen Transportasi (DOT) yang terpisah, atau dengan taman nasional, yang sejak dimulainya secara tradisional merupakan tanggung jawab Departemen Dalam Negeri. Tapi mungkin yang paling penting tentang HUD adalah bahwa hal itu hanya didirikan pada tahun 1966, setelah oposisi politik yang pahit; Sampai saat itu, sebenarnya tidak ada agen pusat di tingkat federal yang menangani masalah kompleks yang disajikan oleh pertumbuhan perkotaan. HUD mewarisi tanggung jawab untuk berbagai lembaga yang peduli dengan perumahan, mereka sendiri berada di bawah payung Organisasi Keuangan Perumahan dan Rumah Tangga pada tahun 1949; Tapi yang lebih penting lagi, diberi tanggung jawab baru yang luas di bidang perencanaan wilayah metropolitan, yang telah dikejar dengan energi. Pada tahun-tahun setelah penciptaannya, HUD pertama menjadi bertanggung jawab atas program Kota Model yang disahkan oleh Kongres pada tahun 1966, di mana kota-kota dibantu oleh Washington untuk mengadopsi pendekatan terpadu menyeluruh yang



Perencanaan Wilayah dan Kota • 229



Gambar 8.2 Wilayah New York: kepadatan penduduk menurut kotamadya, 1960 dan 1990. Lebih dari tiga puluh tahun, pinggiran kota telah jauh melampaui kota-kota inti di wilayah ini. Wilayah pesisir Atlantik dari Boston ke Washington - 'Megalopolis', dalam istilah ahli geografi Jean Gottmann - adalah salah satu kumpulan terbesar kemanusiaan di dunia, dengan lebih dari 30 juta orang. Ini adalah contoh struktur kota multinuklear yang sangat kompleks, di mana pertumbuhan satu kota menimpa yang lain.



Peter Hall • 230



Perencanaan Wilayah dan Kota • 231



menyeluruh terhadap masalah perumahan, pembaharuan, pekerjaan pelatihan, pendidikan, kesehatan dan kesejahteraan di lingkungan kota miskin. Ini menghubungkan pengeluaran untuk pembaharuan fisik dan rehabilitasi lingkungan terhadap penyediaan layanan sosial dan perumahan, dan ini bertujuan untuk meningkatkan kapasitas pemerintah daerah untuk mengambil tindakan, namun hal itu terhalang oleh masalah implementasi dan pemotongan belanja. Kemudian, pada tahun 1968, HUD beralih ke penciptaan komunitas baru dengan bantuan federal. Undang-undang Pembangunan Perumahan dan Perkotaan tahun itu membuat dana tersedia untuk mencakup masa transisi yang sulit ketika investasi berat dibutuhkan namun saat pengembalian rendah. Undangundang Pembangunan Perumahan dan Perkotaan lebih lanjut, pada tahun 1970, memberikan dana tambahan untuk penciptaan komunitas baru. Tujuan spesifiknya adalah untuk menyalurkan bagian penting pertumbuhan populasi metropolitan di masa depan yang diperkirakan pada tahun 1968 sebagai 75 juta pada tahun 2000 - jauh dari pinggiran kota bersebelahan dan menuju komunitas mandiri; dan bekerja menuju keseimbangan sosial dengan memastikan proporsi penduduk berpenghasilan rendah dan non-putih yang masuk akal. Bagian tertentu dari program ini akan menciptakan kota-kota baru di dalam kota melalui kemitraan publik-swasta; Percobaan yang berani, dalam praktiknya ini mencapai hasil yang mengecewakan. Perkembangan paling signifikan di awal tahun 1970an, di bawah pemerintahan Nixon, adalah pembagian pendapatan.Ini bertujuan untuk menggeser pelaksanaan program ke pemerintah negara bagian dan lokal, sehingga menghilangkan birokrasi federal yang tidak praktis. Namun, efeknya yang segera sangat sulit bagi kota-kota yang lebih besar dan menurun: pendanaan mereka meningkat, tapi kurang cepat dibandingkan di kota-kota selatan dan barat dan kurang cepat dari kebutuhan mereka. Namun, dua program baru penting lainnya saat ini - Undang-Undang Ketenagakerjaan dan Pelatihan Komprehensif tahun 1973 dan Hibah Pembangunan Masyarakat 1974 - kemudian terbukti penting bagi kota-kota. Yang pertama memberi mereka bantuan dalam rekonstruksi fisik, termasuk fasilitas komersial dan industri; yang kedua diberikan untuk penciptaan lapangan kerja dan pelatihan. Pada akhir 1970an mereka mendapatkan 40-50 persen dari total dana untuk pembangunan ekonomi, pembangunan fisik dan dukungan fiskal. Namun pemotongan anggaran Reagan, pada tahun 1981, mengancam untuk memangkas program ini dan memperburuk keadaan kota yang menurun pada saat basis ekonomi mereka terkikis parah. HUD dapat memanfaatkan banyak pengaruh pada pemerintah daerah di seluruh Amerika Serikat dengan mengendalikan dana federal. Bahkan sebelum terbentuk, telah ditetapkan bahwa untuk mendapatkan dana federal, daerah setempat harus melakukan perencanaan perencanaan yang komprehensif. Dana federal serupa tersedia untuk perencanaan metropolitan yang lebih luas di bawah bagian VII Undang-undang Perumahan 1954; Kemudian, secara progresif selama awal tahun 1960an, rencana metropolitan yang komprehensif dibuat wajib untuk setiap otoritas yang mewajibkan dana federal untuk berbagai tujuan - baik untuk drainase, ruang terbuka, pendidikan atau pembaharuan perkotaan. Tapi HUD tidak memiliki kekuatan yang sama dengan mitra Inggrisnya: kekuatan untuk meminta pemerintah daerah mengajukan rencana (dan revisi reguler dari rencana tersebut) untuk mendapatkan persetujuan. Juga tidak dapat menunjuk lahan untuk komunitas baru, dengan konsekuensi pembatasan kewajiban



Peter Hall • 232



pertanggungjawaban publik, seperti yang terjadi di Inggris.Seperti yang sering terjadi di pemerintahan Amerika, kekuatan permisif dan bukan peraturan. Memang, akan sulit untuk melihat bagaimana ini bisa terjadi sebaliknya. Bahkan program nasional yang didanai sebagian besar oleh dana federal, seperti Program Jalan Raya anatarnegara bagian 41.000 mil (740000km) sebesar 41 juta dollar amerika, harus dilaksanakan oleh masing-masing pemerintah negara bagian. Kekuasaan pembelian wajib untuk pembentukan komunitas baru harus dilakukan dengan persetujuan negara bagian, melalui pengadilan mereka.Struktur pemerintahan daerah sendiri, seperti yang ditunjukkan sebelumnya, bervariasi dari satu negara bagian ke negara bagian lainnya.Setiap departemen federal, oleh karena itu, tentu lebih terbatas daripada padanannya di Inggris.Di tingkat pemerintah daerah, dua komplikasi melintang. Yang pertama adalah banyaknya agensi; ini berarti bahwa bahkan di mana sejumlah dewan atau komisi terpisah beroperasi di wilayah geografis yang sama (biasanya di daerah), operasi mereka tidak mungkin dinobatkan bersama oleh unit pengelola pusat, seperti yang terjadi di Inggris rata-rata atau Unit pemerintah daerah Eropa. Di tingkat pemerintah daerah, dua komplikasi melintang. Yang pertama adalah banyaknya lembaga; ini berarti bahkan di mana sejumlah dewan atau komisi terpisah beroperasi di wilayah geografis yang sama (biasanya di daerah), operasi mereka tidak mungkin dikoordinasikan dengan cara apa pun oleh unit pengelola pusat, seperti yang akan terjadi di Inggris atau Eropa rata-rata. unit pemerintah daerah. Dengan demikian, komisi saluran pembuangan mungkin memiliki pengaruh potensial yang besar terhadap pembangunan perkotaan seperti yang disebut komisi perencanaan; jadi mungkin komisaris jalan raya; Tapi semua ini adalah agen terpisah, masing-masing memiliki caranya sendiri independen (dan kadang-kadang terlepas dari) yang lain. Komplikasi lain, yang sangat sulit dipahami orang Eropa rata-rata, adalah bahwa penggunaan lahan mungkin dipengaruhi oleh dua operasi, perencanaan dan zonasi yang berbeda; Tapi kedua hal ini pada prinsipnya (dan tidak jarang juga dalam prakteknya) terpisah. Pada tahun 1968 ada lebih dari 10.000 unit pemerintah daerah di Amerika Serikat dengan dewan perencanaan atau organisasi serupa; tetapi sebagian besar dari mereka tidak memiliki staf atau orang yang benar-benar tidak memadai, dan rencana yang mereka persiapkan pada umumnya tidak memiliki status hukum atau kekuatan mengikat. Jika ada dewan pengurus pusat untuk negara tersebut, dewan tersebut tidak akan diatur oleh keputusan dewan perencanaan; atau, tentu saja, akan ada agen khusus. Dalam situasi ini, lembaga selokan dapat mempengaruhi otoritas perencanaan sebenarnya daripada dewan perencanaan nominal. Sebenarnya, inti sebenarnya dari sistem pengendalian penggunaan lahan Amerika tidak direncanakan, tapi zonasi.Tapi secara formal dipisahkan dari sistem perencanaan; Hal ini diatur oleh komisi zonasi yang terpisah untuk setiap wilayah otoritas lokal, maka tidak perlu memperhitungkan rencana tersebut (jika ada), dan pada dasarnya sistem kontrol yang terbatas dan negatif atas perubahan penggunaan lahan. Menurut definisi, zonasi adalah alat untuk memisahkan berbagai jenis penggunaan lahan, biasanya dengan cara yang agak kasar. Pandangan tradisional selalu bahwa zonasi tidak dapat dipraktikkan sekaligus menghentikan pengembang potensial; Dia harus ditinggalkan dengan pembangunan yang menguntungkan di tanah. Ini, pada dasarnya, adalah karena sistem Amerika - yang bertentangan dengan yang Inggris - tidak melibatkan metode kompensasi apapun untuk kehilangan hak pembangunan, seperti yang diwujudkan dalam Undang-



Perencanaan Wilayah dan Kota • 233



Undang Perencanaan Kota dan Negara Inggris yang bersejarah tahun 1947. Sebaliknya, sistem zonasi Amerika bergantung pada konsep kekuatan polisi - sebuah istilah yang hampir tidak dikenal di Inggris - yang merupakan kekuatan umum pemerintah untuk memberikan undang-undang untuk kepentingan kesehatan, keselamatan dan kesejahteraan masyarakat umum. Zonasi, dengan cara yang cukup kasar dan siap, telah mencapai beberapa tujuan yang sama dalam praktiknya sebagai perencanaan penggunaan lahan di Inggris: ia telah memisahkan penggunaan lahan yang dianggap tidak sesuai, seperti industri pabrik dan rumah. Tapi menurut definisinya, tidak bisa dengan mudah melindungi desa terbuka melawan pembangunan; yang biasanya bisa diyakinkan hanya dengan pembelian umum sebagai taman nasional atau negara bagian atau fasilitas serupa, sebuah praktik yang digunakan secara luas di sekitar area metropolitan tertentu, terutama San Francisco, untuk menciptakan sabuk hijau de facto pada tahun 1970an. Pada kenyataannya, zonasi lebih tunduk pada penyalahgunaan daripada kontrol penggunaan lahan di Inggris; Terkenal, jika pemilik lahan atau pengembang prospektif cukup gigih, biasanya dia bisa mendapatkan perubahan yang dia inginkan. Jadi, dengan perencanaan yang tidak efektif dan hanya zonasi semi-efektif, kontrol terhadap pertumbuhan fisik dan perubahan di wilayah perkotaan jauh lebih lemah di Serikat Bersatu daripada di Inggris atau banyak bagian lain di Eropa. Pengembang dan, di belakang mereka, konsumen produk mereka masih berdaulat dengan cara yang di Inggris mereka tidak. Namun, selama tahun 1970 beberapa perubahan mencolok terjadi dalam hal ini.Seperti yang telah kita sadari, kota-kota tertentu, terutama di California, berusaha untuk menerapkan peraturan pengendalian pertumbuhan; dan, setelah perselisihan hukum yang cukup besar, beberapa di antaranya dinyatakan konstitusional.Alat utama adalah kontrol atas pelayanan lahan untuk pembangunan, yang kemudian digunakan untuk mencapai kesepakatan dengan pembangun untuk pertumbuhan tahunan rumah baru, dengan proporsi yang disepakati dalam kategori dengan harga terjangkau. Di tempat lain, masyarakat telah menanami lahan pertanian sebagai lahan bangunan yang sangat besar 40 hektar (16 ha) dan lebih - yang menghalangi pinggiran kota. Undang-Undang Williamson di Negara Bagian California memberi petani sebuah pengurangan pajak properti (rating) jika mereka berjanji untuk melindungi tanah mereka dari pembangunan selama sepuluh tahun. Pada tahun 1980an, langkah-langkah ini telah digabungkan dengan perangkat fiskal: biaya dampak, dimana pengembang dipaksa untuk membayar penduduk lokal atas biaya tidak langsung yang dikenakan oleh pembangunan, seperti jalan dan sekolah setempat; dan kesepakatan pembangunan, serupa dengan perjanjian perencanaan Inggris, dimana mereka membuat ketentuan tersebut secara langsung.



Peter Hall • 234



Urbanisme Baru dan Pertumbuhan yang Cerdas Pertumbuhan yang cerdas adalah mantra perencanaan Amerika yang hebat pada tahun 1990an. Dimulai dengan cara kecil pada awal tahun 1970an, dengan beberapa program perencanaan dan pengelolaan pertumbuhan di seluruh negara bagian, pada tahun 1999, dia telah memeluk tidak kurang dari 100 undang-undang di dua puluh tujuh negara bagian - lebih dari setengah Uni. Tapi efek praktisnya sejauh ini sangat minim: antara 1981 dan 1999 Amerika Serikat membangun 27,3 juta rumah baru, terutama di tempat berjemur dan barat; dan di tiga puluh sembilan wilayah metropolitan terbesar, 80-85 persen konstruksi ini berada di pinggiran kota, meski baru-baru ini ada banyak minat di kotakota tua. Jadi, apa yang disebut kaum urbanis baru berpendapat, sebagian besar perkembangan ini sangat tidak baik: hal itu terjadi di pinggiran kota dimana hanya mungkin bergerak hanya dengan mobil karena kerapatan rendah membuat transportasi umum tidak dapat berjalan, yang tidak memiliki perumahan multi-keluarga, dan tanpa pusat yang bisa dikenali. Kaum urbanis baru memperdebatkan bentuk urban yang lebih lestari, berbeda dengan kota-kota taman atau kota-kota baru: desain yang berskala manusia dan walkable, dengan beragam penggunaan lahan dan ruang publik yang baik. Mereka menekankan tata cara untuk mengenalkan kembali jenis lingkungan tradisional - contohnya dapat ditemukan di California, Virginia dan Florida. Tapi ini tidak mengatakan apa-apa tentang hubungan regional perkembangan neo-tradisional ke wilayah metropolitan yang lebih luas. Versi Pantai Barat Peter Calthorpe menangani hal ini dengan mengelompokkan pembangunan di sekitar inti transit komersial gabungan: pengembangan berorientasi transit (TOD), atau dua perencana lainnya, Michael Bernick dan Robert Cervero, telah menghubungi desa transit. Ini adalah perkembangan yang sengaja dirancang pada kepadatan yang lebih tinggi daripada pinggiran kota yang berorientasi pada mobil konvensional, yang memiliki layanan penting belanja dan esensial lainnya dalam jarak berjalan kaki, dan yang terutama dikelompokkan di sekitar sistem transit berkualitas baik. Namun, dengan beberapa pengecualian (seperti karya Calthorpe di San Jose), contoh aktual urbanisme yang baru adalah daerah pinggiran baru di lahan greenfield (Laguna West di California, Kentlands in Maryland) atau komunitas resor / pensiun (Seaside and Celebration in Florida ). Oleh karena itu, pendukung pertumbuhan cerdas mengatakan bahwa harus ada juga kontrol pertumbuhan negatif, khususnya batas pertumbuhan perkotaan: garis yang menentukan tepi kota metropolitan, berdasarkan kapasitas lahan untuk menampung populasi yang tumbuh. Teknik ini pertama kali digunakan pada tahun 1970an di Portland, Oregon. Namun para ahli tidak setuju: para urbanis baru Andres Duany dan Elizabeth Plater-Zyberk berpendapat bahwa hal itu telah terbukti terlalu murah hati dalam mengizinkan gepeng, sementara yang lain menegaskan bahwa hal itu telah membawa kenaikan harga - sebuah tuduhan yang ditolak oleh Peter Calthorpe. Pendekatan alternatif adalah Preservasi Desa, yang menyisihkan lahan konservasi, sebaiknya sebagai sabuk hijau yang terus menerus; Contoh klasik adalah sistem taman regional di San Francisco Bay Area, membawa kepemilikan publik terutama karena merupakan daerah aliran sungai yang vital, dan Boulder di Colorado, yang dari tahun 1967 mengenakan pajak untuk membeli sabuk hijau yang sekarang mencakup area seluas dua kali lipat dari kota itu



Perencanaan Wilayah dan Kota • 235



sendiri tapi itu telah menciptakan kekurangan perumahan, memaksa orang-orang berpenghasilan rendah keluar dan meningkatkan waktu komuter setiap hari. Namun pendekatan ketiga, yang sekarang diadopsi di Florida, Maryland dan New Jersey, adalah batas layanan perkotaan (USB), di luar negara tidak akan membiayai perluasan infrastruktur seperti air atau saluran air limbah. Pertanyaan kritis untuk semua opsi ini adalah apakah individu akan bersedia mengambil langkah-langkah yang diperlukan untuk mencapai pertumbuhan yang cerdas, baik itu proyek perumahan dengan kepadatan tinggi, sedikit parkir, atau kenaikan pajak. Seorang pengamat berpendapat bahwa pertumbuhan cerdas memerlukan perencanaan pusat yang lebih kuat, pajak yang lebih tinggi, dan perkembangan yang lebih padat daripada yang diterima orang Amerika secara tradisional - perbedaan yang penting dibandingkan dengan Eropa Barat yang padat penduduknya.



Beberapa Kesimpulan Jadi beberapa tokoh kunci sedang memperdebatkan arah baru dalam pertumbuhan kota di Amerika, dan harus dikatakan bahwa pemilih lokal tampaknya mendukung gagasan mereka: banyak orang sekarang menyesalkan pemborosan lahan dan inefisiensi yang diwakili oleh kepadatan rendah, melompati perkotaan terkapar, penggunaan sumber daya alam yang boros, dan polusi dan biaya dalam hidup yang diakibatkan oleh ketergantungan luas pada mobil pribadi; kurangnya pilihan, dan homogenitas standar, yang diakibatkan oleh suburbanisasi: keburukan yang mungkin diakibatkan oleh kegagalan untuk mengendalikan manifestasi komersialisme yang lebih aneh; dan pembusukan kota-kota tua yang lebih besar di bagian utara dan timur negara ini. Apakah ini akan menghasilkan berbagai jenis pertumbuhan perkotaan akan bergantung pada kemampuan orang Amerika untuk menerima beberapa konsekuensinya: seperti yang telah dikomentari oleh seorang pengamat, lebih mudah membicarakannya daripada berjalan-jalan. Dan, sambil mengakui kekuatan semua argumen ini, perlu untuk merekapkali argumen yang mendukung proses urbanisasi massal: fakta bahwa ia telah menyediakan begitu banyak jutaan orang menengah biasa dengan perumahan yang baik di lingkungan yang menyenangkan dengan pelayanan yang baik. , semua dengan harga sesuai dengan kemampuan mereka. Memang, seperti yang telah kita lihat, argumen utama menentangnya bukanlah bahwa hal itu buruk, tapi itu bisa dilakukan dengan lebih baik, dan bahwa manfaatnya telah ditolak - proporsi populasi yang besar - dan mungkin meningkat - keseluruhan . Mereka yang menutup dari pinggiran kota - yang berarti orang miskin dan minoritas, yang terlalu sering identik - akan menjadi orang pertama yang membantah kehidupan di pinggiran kota, seandainya mereka bisa mendapatkannya. Kesimpulan lainnya adalah bahwa pada tingkat daerah yang lebih luas, biaya yang sangat besar dari berbagai program pembangunan belum menghasilkan sesuatu yang memuaskan. Terlalu banyak pendanaan telah menyebar tanpa pandang bulu ke seluruh negeri, di antara kedua wilayah membutuhkan dan daerah yang sangat membutuhkan.Ini karena filosofi pembangunan ekonomi, berdasarkan analisis yang hati-hati terhadap tujuan dan sasaran, belum jelas dilakukan di pusat.Presentasi tujuan semacam itu perlu mempertimbangkan pertimbangan hubungan geografis, pengelolaan sumber daya alam, dan konservasi lingkungan yang sering bertentangan. Dari situ akan muncul - satu



Peter Hall • 236



harapan - seperangkat pedoman mengenai daerah dan daerah di mana pertumbuhan harus didorong secara positif, yaitu di mana tidak ada bantuan khusus yang dibutuhkan, dan bahkan di tempat dimana pertumbuhan harus secara positif tidak dianjurkan karena berbagai alasan - apakah konservasi, kemacetan, atau kurangnya prospek ekonomi. Hanya dengan latar belakang ini, pemerintah federal mulai menerapkan kebijakan bantuan selektif melalui dukungan program pendidikan, kesehatan dan pelatihan kerja.Sampai sekarang, ini belum dilakukan secara jelas atau sadar. Akibat kegagalan ini, tidak ada keraguan bahwa Amerika Serikat kontemporer mungkin lebih besar daripada negara Eropa Barat - menyajikan anomali aneh yang harus dianggap sebagai kegagalan kebijakan perkotaan.Di satu sisi, penyebaran luas kekayaan material yang sangat tinggi; Di sisi lain, minoritas yang hidup dalam kemiskinan yang mencolok hanya karena berada jauh di bawah tingkat umum. Di satu sisi, pencapaian pembangunan besar-besaran di berbagai bidang seperti perumahan di pinggiran kota dan jalan raya baru; Di sisi lain, kelumpuhan dan pembusukan di kota-kota dalam. Di satu sisi, kemurahan umum umum pada tingkat yang tidak disaksikan di tempat lain di dunia; Di sisi lain, di tempat-tempat, kemunafikan publik yang nyata dalam bentuk pemandangan suram dan kerusakan perkotaan. Ini adalah kontras yang meningkatkan jumlah orang Amerika yang sadar, namun obatnya masih sulit ditemukan. Jutaan orang memilih dengan kaki mereka: kota-kota pusat mengalami kemerosotan, seluruh wilayah metropolitan utama mengalami stagnasi, dan matahari yang berjilbab dari Selatan dan Barat semakin meningkat dengan mengorbankan kebekuan - atau, dengan kata lain, sabuk industri tradisional (Utara Timur) dan Midwest. Sekarang ada tanda-tanda pembalikan: kemajuan populasi kota pusat, keberhasilan beberapa contoh urbanisme baru di pasar komersial. Tapi mereka adalah tanda kontra kecil untuk melawan tren penyebaran dan suburbanisasi jangka panjang yang besar.Perkotaan Amerika Serikat adalah tanah dalam masa transisi, dan pada awal milenium baru tidak seorang pun, bahkan para ahli pun, yakin ke mana tujuannya.



Bacaan Lebih Lanjut Ringkasan demografi dan sosial terkini yang sangat baik adalah Reynolds Farley, The New American Reality: Who We Are, How We Got Here, Where We Are Going (New York: Russell Sage Foundation, 1996). Buku teks standar tentang perencanaan Amerika adalah J. Barry Cullingworth, Planning in the USA: Policies, Issues and Processes (London: Routledge, 1997). Ini dapat digunakan dengan mudah oleh dua buku, kebetulan oleh British civil servants: John Delafons, Land Use Controls in the United States, 2nd edition (Cambridge, MA: MIT Press, 1969), and Richard Wakeford, American Development Control: Parallels and Paradoxes from an English Perspective (London: HMSO, 1990). Untuk perencanaan ekonomi daerah, sumber standarnya adalah Lloyd Rodwin, Nations and Cities (Boston: Houghton Mifflin, 1970); Hal ini juga berkaitan dengan masalah perkotaan. Rincian lebih lanjut tentang perencanaan ekonomi disediakan oleh John H. Cumberland, Regional Development Experiences and Prospects in the United States of America (Paris and The Hague: Mouton, 1971). Kekayaan materi di latar



Perencanaan Wilayah dan Kota • 237



belakang perkembangan daerah Amerika ditemukan dalam Harvey S. Perloff, Edgar S. Dunn, Eric E. Lampard and Richard F. Muth, Regions, Resources and Economic Growth (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1960; paperback edition available). Marion Clawson, Suburban Land Conversion in the United States: An Economic and Governmental Process (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1971), remains the standard source on postwar American urban growth. Marion Clawson and Peter Hall, Planning and Urban Growth: An Anglo-American Comparison (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1973), mengacu pada sumber ini untuk memberi pertanggungjawaban pembaca umum tentang perbedaan antara pola urbanisasi Urbanisasi Inggris dan Amerika. Pada perubahan geografi regional dan perkotaan Amerika Serikat pada akhir abad ke-20, sumber-sumber utama adalah George Sternlieb and James Hughes, America’s New Market Geography: Nation, Region and Metropolis (New Brunswick, NJ: Center for Urban Policy Research, 1988); Ann Markusen, Regions: The Economics and Politics of Territory (Totowa, NJ: Rowman & Littlefield, 1987); Lloyd Rodwin and Hidehiko Sazanami (eds) Deindustrialization and Regional Economic Transformation: The Experience of the United States (London: Unwin Hyman, 1988); Carl Abbott, Urban America in the Modern Age, 1920 to the Present (Arlington Heights, IL: Harlan Davidson, 1987). Anthony Downs, New Visions for Metropolitan America (Washington, DC: Brookings Institution, 1994), adalah studi yang bagus oleh seorang ahli Amerika terkemuka dalam kebijakan publik. Jane Jacobs, The Death and Life of Great American Cities (New York: Random House, 1961; London: Jonathan Cape, 1962), menjadi perencanaan instan klasik, masih layak dibaca hari ini. Pada urbanisme baru, lihat Peter Katz, The New Urbanism: Toward an Architecture of Community (New York: McGraw-Hill, 1994); Andres Duany and Elizabeth PlaterZyberk, E. Suburban Nation: The Rise of Sprawl and the Decline of the American Dream (New York: North Point Press, 2000); Peter Calthorpe and William Fulton, The Regional City: Planning for the End of Sprawl (Washington, DC: Island Press, 2001) and John A. Dutton, New American Urbanism: Re-forming the Suburban Metropolis (Milan: Skira, 2000). Christopher Jencks and Paul E. Peterson (eds) The Urban Underclass (Washington, DC: Brookings Institution, 1991), memberikan gambaran bagus tentang masalah ekonomi dan sosial kota-kota Amerika. Hal ini dapat dilengkapi oleh William J. Wilson, When Work Disappears: The World of the New Urban Poor (New York: Knopf, 1996). Sebagai penawarnya, lihat Paul Grogan and Tony Proscio, Comeback Cities: A Blueprint for Urban Neighborhood Revival (Boulder, CO: Westview Press, 2000), yang menganalisis perputaran demografis baru-baru ini di kota-kota Amerika dan beberapa alasan untuk itu.



CHAPTER9



PROSES PERENCANAAN



Sampai sekarang buku ini telah menjadi pengantar tentang masalah dan isi perencanaan tata ruang, yang ditangani secara historis. Itu yang menjadi tujuannya, seperti kata pengantar. Tapi sekarang, bab terakhir ini mencoba membuat jembatan menuju proses perencanaan yang sebenarnya, seperti yang dilakukan oleh otoritas perencanaan progresif saat ini. Proses ini didasarkan pada konsep teoritis, yang disusun dengan baik dalam buku perencanaan modern. Oleh karena itu, bab ini, yang mencoba menyaring isi utama teksteks yang lebih maju ini, mungkin akan menjadi pengantar bagi mereka bagi siswa perencanaan. Kita perlu dalam hal ini untuk membedakan tiga tahap yang cukup terpisah dalam evolusi teori perencanaan. Yang pertama, yang dikembangkan sejak awal hingga pertengahan 1960an - dan dikemudian hari dengan baik dalam rencana pembangunan awal yang akan datang setelah Undang-Undang Perencanaan Kota dan Negara 1947 dapat disebut sebagai rencana induk atau era cetak biru. Yang kedua diantar dari sekitar tahun 1960, dan menggantikan pendekatan pertama melalui Planning Advisory Group (PAG) tahun 1965 dan Undang-Undang Perencanaan Kota dan Negara 1968; Bisa disebut tampilan sistem perencanaan. Yang ketiga, yang mulai berkembang pada akhir 1960-an dan 1970-an, lebih heterogen dan lebih menyebar; mungkin sebaiknya diberi label gagasan perencanaan sebagai partisipasi berkelanjutan dalam konflik. Berikut ini saya akan terlebih dahulu menggambarkan transisi dari cetak biru ke perencanaan sistem, dan kemudian transisi yang lebih kompleks menuju perencanaan konklusif-partisipatif.



Perencanaan Sistem versus Perencanaan Induk Perubahan yang terjadi setelah tahun 1960 didasarkan pada anggapan bahwa segala macam perencanaan merupakan jenis aktivitas manusia yang berbeda, berkaitan dengan pengendalian sistem tertentu. Jadi perencanaan tata ruang (atau, seperti yang disebut di sini, perencanaan kota dan daerah) hanyalah subkelas dari suatu kegiatan umum yang disebut perencanaan; Hal ini berkaitan dengan pengelolaan dan pengendalian sistem tertentu, sistem perkotaan dan regional. Dari sini, semua perencanaan adalah proses berkelanjutan yang bekerja dengan berusaha merancang cara yang tepat untuk mengendalikan sistem yang bersangkutan, dan kemudian dengan memantau dampaknya untuk melihat sejauh mana kontrol tersebut efektif atau sejauh mana mereka memerlukan modifikasi selanjutnya. Pandangan perencanaan ini sangat berbeda dari yang dipegang oleh perencana generasi yang lebih tua, seperti Geddes atau Abercrombie, atau bahkan generasi yang membentuk sistem perencanaan di Inggris setelah Perang Dunia Kedua.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 239



Perencana tua ini melihat perencanaan terkait dengan produksi rencana yang memberikan gambaran rinci tentang beberapa keadaan akhir masa depan yang diinginkan yang akan dicapai dalam beberapa tahun tertentu. Memang benar bahwa di bawah Undang-Undang Perencanaan 1947 di Inggris, ketentuan yang disengaja dibuat untuk meninjau ulang rencana setiap lima tahun. Namun filosofi di balik proses itu sangat berorientasi pada konsep rencana induk tetap. Berawal dari perbedaan mendasar pendekatan ini, ada juga perbedaan rinci antara tahun 1940an dan 1960an. Perencanaan lama berkepentingan untuk menetapkan keadaan akhir masa depan yang diinginkan secara rinci, dalam hal pola penggunaan lahan di lapangan; Pendekatan baru, yang terkandung di Inggris dalam rencana struktur baru yang disiapkan di bawah Undang-Undang Perencanaan 1968, lebih berkonsentrasi pada tujuan rencana dan cara-cara alternatif untuk mencapainya, semuanya ditulis secara tertulis dan bukan dalam peta terperinci. Sekali lagi, perencanaan lama cenderung berjalan melalui urutan sederhana yang berasal dari Patrick Geddes: rencana analisis survei. Situasi yang ada akan disurvei; analisis survei akan menunjukkan tindakan perbaikan yang perlu dilakukan; rencana tetap akan mewujudkan tindakan ini. Tetapi dalam perencanaan baru, penekanannya adalah untuk melacak kemungkinan konsekuensi dari kebijakan alternatif, kemudian mengevaluasi mereka terhadap tujuan untuk memilih tindakan pilihan yang diinginkan; dan, perlu ditekankan, proses ini akan terus diulangi karena proses pemantauan menimbulkan perbedaan antara maksud perencana dan keadaan sebenarnya dari sistem. Konsep baru perencanaan berasal dari salah satu ilmu terbaru: sibernetika, yang pertama kali diidentifikasi dan dinamai pada tahun 1948 oleh ahli matematika dan pemikir hebat Amerika Norbert Wiener. Daripada berurusan dengan materi pelajaran yang sama sekali baru, sibernetika pada dasarnya adalah cara baru untuk mengatur pengetahuan yang ada tentang berbagai fenomena yang sangat luas. Gagasan utamanya adalah bahwa banyak fenomena semacam itu - entah itu karakter sosial, ekonomi, biologis atau fisik - dapat dipandang sebagai sistem interaksi yang kompleks. Perilaku partikel atom, pesawat jet, ekonomi suatu negara - semuanya dapat dilihat, dan dijelaskan, dalam hal sistem; bagian mereka yang berbeda dapat dipisahkan, dan interaksi di antara keduanya dapat dianalisis. Kemudian, dengan memperkenalkan mekanisme kontrol yang tepat, perilaku sistem dapat diubah dengan cara yang spesifik, untuk mencapai tujuan tertentu dari pihak pengendali. Intinya di sini adalah bahwa kita perlu memahami pengoperasian sistem secara keseluruhan (meski tidak harus lengkap secara keseluruhan) untuk mengendalikannya secara efektif; Jika hal ini tidak dilakukan, tindakan yang dilakukan untuk mengendalikan satu bagian sistem mungkin memiliki efek yang sama sekali tidak terduga di tempat lain. Contoh yang bagus adalah desain mobil motor; Jika perancang menghasilkan tenaga ekstra tanpa mempertimbangkan dampak total pada sisa sistem kompleks yang membentuk mobil, hasilnya bisa jadi ketidakstabilan atau keausan yang cepat dari bagian lain, dengan hasil yang buruk. Sibernetika telah memiliki aplikasi praktis yang cukup praktis dalam teknologi modern, terutama di sistem kontrol yang kompleks yang memantau pesawat ruang angkasa atau pembangkit listrik otomatis. Aplikasinya terhadap dunia kehidupan sosial dan ekonomi masih tentatif. Beberapa pengamat berpikir bahwa perilaku massa manusia terlalu rumit dan terlalu tak terduga untuk dikurangi menjadi hukum cybernetic. Yang



Peter Hall • 240



lain menemukan secara etis menolak gagasan bahwa perencana harus berusaha mengendalikan operasi orang seolah-olah mereka adalah mesin. Semua yang dapat dikatakan dengan pasti adalah bahwa di beberapa daerah di mana orang dan mesin berinteraksi - seperti misalnya dalam sistem kontrol lalu lintas perkotaan - sibernetika sudah membuktikan keefektifannya. Masih harus dibuktikan secara de fi nitif apakah aplikasinya dapat diperluas dengan baik ke semua bidang perilaku manusia. Mendasari konsep perencanaan sistem - karena perencanaan berbasis cybernetik telah datang untuk dipanggil - adalah gagasan tentang interaksi antara dua sistem paralel: sistem perencanaan atau pengendalian itu sendiri, dan sistem (atau sistem) yang ingin dikendalikannya. Gagasan tentang interaksi konstan ini harus selalu diingat sepanjang laporan berikut tentang proses perencanaan yang sistematis. Lebih khusus lagi, kami prihatin dengan proses ini karena berlaku untuk perencanaan tata ruang, dengan menggunakan kata 'spasial' dalam arti seluas-luasnya: tidak perlu terbatas pada ruang tiga dimensi geometri Euclidean, namun dapat diperluas misalnya, untuk memasukkan pengertian ruang ekonomi (biaya yang terlibat dalam melintasi jarak) dan ruang psikologis atau persepsi. Namun, ada sedikit keraguan bahwa dalam beberapa hal, betapapun terdistorsi oleh faktor psikologis atau ekonomi, hubungan beberapa bagian dari sistem perkotaan dan regional di wilayah geografis harus menjadi perhatian utama perencana kota dan regional. Untuk mengendalikan hubungan ini, dalam ekonomi campuran seperti Amerika Serikat atau negara-negara Eropa Barat, perencana memiliki dua tuas utama: satu adalah kekuatan untuk mengendalikan investasi publik, terutama di elemen infrastruktur seperti jalan, kereta api, bandara, sekolah, rumah sakit dan skema perumahan rakyat; yang lain adalah kekuatan untuk mendorong atau mencegah inisiatif dari sektor swasta untuk pembangunan fisik, melalui insentif atau disinsentif untuk pengembangan industri, pengendalian penggunaan lahan, dan peraturan lingkungan. Kedua bentuk kekuatan ini, tentu saja, berbeda dalam lingkup dan efektivitasnya dari satu negara atau masyarakat ke negara lain. Negara-negara yang berbeda menginvestasikan proporsi yang berbeda dari produk nasional bruto mereka di infrastruktur publik (meskipun di negara-negara industri maju ada batasan untuk variasi ini); Berbagai negara memiliki kontrol yang sangat berbeda mengenai pembangunan fisik (walaupun tidak ada, tampaknya, ada kekurangan kontrol semacam itu, atau kontrol pusat yang benar-benar efektif). Oleh karena itu, hampir secara definitif, perencana kota atau daerah tidak akan pernah benar-benar tidak efektif, atau benar-benar mahakuasa. Perencana akan ada dalam keadaan interaksi terusmenerus dengan sistem yang direncanakannya, sebuah sistem yang sebagian berubah, namun tidak sepenuhnya, sebagai hasil proses di luar mekanisme kontrol perencana. Dengan latar belakang ini, sekarang mungkin untuk menghargai ringkasan skematis dari proses perencanaan yang ditetapkan oleh tiga eksponen Inggris terkemuka dari pendekatan perencanaan sistematis: Brian McLoughlin, George Chadwick dan Alan Wilson. Akun McLoughlin (Gambar 9.1a) adalah yang paling sederhana; itu berlangsung dalam garis lurus melalui urutan proses, yang kemudian terus-menerus diulangi melalui loop kembali. Setelah mengambil keputusan mendasar untuk mengadopsi perencanaan dan untuk membuat sistem tertentu, perencana kemudian merumuskan tujuan yang luas dan mengidentifikasi tujuan yang lebih rinci yang secara logis mengikuti dari tujuan ini. Mereka kemudian mencoba mengikuti konsekuensi dari kemungkinan tindakan yang mungkin mereka lakukan, dengan bantuan model yang mempermudah pengoperasian



Perencanaan Wilayah dan Kota • 241



sistem. Kemudian mereka mengevaluasi alternatif sehubungan dengan tujuan dan sumber daya yang ada. Akhirnya, mereka mengambil tindakan (melalui investasi publik atau pengendalian investasi swasta, seperti yang telah dijelaskan) untuk menerapkan alternatif pilihan. Setelah selang waktu mereka meninjau keadaan sistem untuk melihat seberapa jauh jaraknya dari jalur yang diasumsikan, dan berdasarkan tinjauan ini mereka mulai menjalani prosesnya lagi. Akun Chadwick tentang proses dasarnya adalah akun yang lebih kompleks dengan urutan yang sama (Gambar 9.1b). Di sini, perbedaan yang jelas dibuat antara pengamatan sistem yang terkendali (sisi kanan diagram) dan tindakan perencana dalam merencanakan dan menguji tindakan pengendalian mereka (sisi kiri). Dengan tepat, ada loop pengembalian pada kedua sisi diagram, menunjukkan lagi bahwa keseluruhan proses bersifat siklis. Tetapi pada setiap tahap prosesnya, di samping itu, perencana harus saling mengaitkan pengamatan mereka terhadap sistem dengan pengembangan langkah-langkah pengendalian yang ingin mereka terapkan.



Peter Hall • 242



Gambar 9.1 Tiga konsep proses perencanaan: (a) Brian McLoughlin; (b) George Chadwick; (c) Alan Wilson. Selama tahun 1960an dikembangkan dalam sistematisasi proses perencanaan, dengan tekanan baru pada pemodelan dan evaluasi desain alternatif atau tindakan. Formulasi ini banyak menarik perhatian dari ilmu-ilmu cybernetics dan analisis sistem.



Ketiga akun tersebut adalah cara yang bermanfaat untuk melihat proses perencanaan. Tetapi karena kesederhanaan harus menjadi esensi dari bab ringkasan ini, laporan berikut mengenai tahapan proses yang terpisah didasarkan terutama pada klasifikasi Brian McLoughlin.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 243



Tujuan, Objektif dan Target Merencanakan, sebagai kegiatan umum, mungkin memiliki satu tujuan atau banyak. Tidak ada hubungan yang diperlukan antara skala dan biaya program perencanaan, dan kompleksitas tujuan di baliknya; Dengan demikian program bulan jepang Amerika, salah satu bagian investasi paling mahal dalam sejarah manusia, memiliki satu tujuan utama yang cukup jelas. Sebagian besar kegiatan perencanaan kota dan daerah, bagaimanapun, memiliki banyak tujuan. Langkah pertama dalam proses perencanaan adalah mengidentifikasi tujuan yang ingin dicapai perencana, untuk memesannya sesuai dengan kepentingan mereka, dan untuk mempertimbangkan sejauh mana mereka dapat didamaikan dengan yang lain. Ini mungkin tampak jelas, namun mengherankan, sebagian besar rencana masa lalu terbukti sangat asyik dalam perlakuan mereka terhadap tujuan; Tampaknya hampir seolah-olah tujuan rencana tersebut dipahami dengan baik sehingga tidak ada yang perlu untuk menurunkannya. Tetapi kecuali jika tujuan dibuat eksplisit, tidak ada yang bisa memastikan bahwa mereka dimiliki oleh orang-orang yang direncanakan; Juga tidak mungkin secara rasional memilih satu rencana ke rencana lainnya. Metodologi perencanaan modern, oleh karena itu, memberikan tekanan besar pada langkah pertama ini dalam prosesnya. Secara khusus, ini agak membedakan antara tiga tahap dalam pengembangan tujuan: perumusan tujuan, identifikasi tujuan, dan penetapan target. Tujuan pada dasarnya bersifat umum dan sangat abstrak; mereka cenderung masuk dalam kategori besar seperti sosial, ekonomi dan estetika (beberapa di antaranya mungkin tumpang tindih), dan mungkin juga mencakup kualitas proses perencanaan itu sendiri, seperti fleksibilitas. Beberapa penulis, terutama Wilson, menentukan tujuan dengan cara yang agak berbeda, sebagai bidang perhatian; Dalam pandangan ini, perencana memulai dengan mengidentifikasi sub-sistem fungsional yang luas yang menarik bagi mereka, karena tampaknya menyajikan masalah yang mungkin dapat diterima oleh kontrol yang mereka usulkan untuk dikelola. Contoh bidang yang menjadi perhatian meliputi kesehatan masyarakat, pendidikan, pendapatan dan distribusinya, mobilitas (baik fisik dan sosial), dan kualitas lingkungan. Tujuan kontras agak lebih spesifik; mereka didefinisikan dalam hal program aktual yang dapat dilakukan dalam tindakan, meskipun tidak sesuai dengan kueri fi kasi yang terperinci. Mereka juga membutuhkan pengeluaran sumber daya (menggunakan kata itu dalam arti seluas-luasnya, untuk memasukkan tidak hanya sumber ekonomi konvensional tetapi juga elemen seperti informasi) sehingga menyiratkan unsur persaingan untuk sumber daya yang langka. Jadi, jika 'mobilitas' adalah tujuan umum, tujuan yang dihasilkan mungkin mencakup pengurangan waktu perjalanan dalam perjalanan menuju kerja, peningkatan kualitas transportasi umum (atau sebagian darinya), atau program konstruksi jalan tol ke Mengikuti kenaikan kepemilikan mobil. Khususnya, seperti dalam kasus yang baru saja dikutip, tujuan dapat dibuat hanya sebagai hasil pemindaian sistem yang lebih rinci yang direncanakan, untuk mengidentifikasi kegagalan atau kekurangan spesifik. Akhirnya, sebagai tahap penyempurnaan lebih lanjut, tujuan diubah menjadi target yang mewakili program spesifik di mana kriteria kinerja ditetapkan terhadap tanggal target. Dengan demikian, target terperinci yang dikembangkan dari tujuan di atas dapat mencakup pembangunan



Peter Hall • 244



jalur kereta bawah tanah baru dalam waktu sepuluh tahun untuk mengurangi waktu perjalanan di sektor utara-barat kota dengan rata-rata 20 persen; atau pembangunan jalur jalan tol baru dalam waktu lima tahun untuk mengurangi penundaan lalu lintas dengan jumlah tertentu. Sasaran, menurut sifatnya, cenderung sangat spesifik dan spesifik; Satu masalah yang muncul dari keseluruhan tujuan - sasaran - proses target, oleh karena itu, adalah mengintegrasikan program individu yang agak berbeda ke dalam rencana yang koheren. Tahap pertama dalam proses perencanaan ini melibatkan kesulitan besar yang bersifat konseptual dan teknis. Di tempat pertama, tidak sepenuhnya jelas siapa yang harus memimpin dalam prosesnya. Tujuan yang luas untuk masyarakat, dapat dikatakan, adalah masalah bagi para politisi, meskipun perencana profesional dapat memainkan peran yang berharga dengan mencoba memesan pilihan. Tapi politisi sebagian besar terlibat dalam isu-isu jangka pendek akut; skala waktu mereka sangat berbeda dari perencana, yang keputusannya mungkin berdampak bagi generasi. Masyarakat sendiri membentuk kelompok yang sangat heterogen dari berbagai kelompok yang sistem nilainya hampir pasti berbeda jika tidak bertentangan secara terbuka. Bahkan pengidentifikasian kelompok-kelompok ini menimbulkan kesulitan, karena kebanyakan orang akan termasuk dalam lebih dari satu kelompok untuk tujuan yang berbeda; mereka akan memiliki kepentingan dan nilai sebagai anggota keluarga yang tinggal di rumah, sebagai pekerja di pabrik atau kantor, sebagai konsumen, dan mungkin sebagai anggota organisasi sukarela, dan nilai-nilai dari kelompok-kelompok ini mungkin benar-benar bertentangan satu sama lain. Jajak pendapat publik dan survei lainnya mungkin menyoroti preferensi yang terbatas dan terdistorsi, karena kebanyakan orang menemukan kesulitan dalam memikirkan tujuan yang sangat abstrak yang tidak memprihatinkan mereka, dan karena mereka tidak akan mudah membayangkan kemungkinan jangka panjang di luar jangkauan pengalaman mereka yang segera. . Karena perbedaan dan bahkan pertentangan pandangan, hampir tidak mungkin bahkan untuk merancang fungsi kesejahteraan umum yang memuaskan, yang entah bagaimana akan menggabungkan semua preferensi individu dan pembobotan individu atau kelompok yang berbeda. Maka tak mengherankan jika dalam komentarnya mengenai formulasi tujuan, Chadwick menunjukkan bahwa 'kesenjangan antara teori dan praktik yang mungkin cukup luas'. Perencana melakukan yang terbaik yang mereka bisa dengan mencoba mengumpulkan sebanyak mungkin informasi tentang klien dan nilai mereka; dengan mencoba mengidentifikasi area masalah yang diakui, dimana dengan kesepakatan yang cukup umum, sesuatu perlu dilakukan; dan dengan menggunakan argumen logis untuk melanjutkan dari tujuan umum ke tujuan yang lebih spesifik. Alat penelitian yang berkembang, seperti simulasi dan permainan - di mana anggota masyarakat dihadapkan pada situasi pilihan imajiner yang menguji preferensi mereka - juga akan membantu menyoroti satu area gelap: pembobotan dari berbagai tujuan dan pertukaran di antara keduanya. . Tapi seharusnya tidak diharapkan bahwa akan ada terobosan dramatis di daerah yang sangat sulit dipahami secara intelektual ini.



Peramalan, Pemodelan dan Desain Rencana



Perencanaan Wilayah dan Kota • 245



Setelah menentukan tujuan dan memberi mereka beberapa bentuk yang tepat dalam bentuk target berdasarkan kriteria kinerja, perencana akan beralih ke deskripsi dan analisis sistem perkotaan atau regional yang ingin mereka kontrol. Tujuan mereka di sini adalah untuk menemukan cara untuk mewakili perilaku sistem dari waktu ke waktu - baik di masa lalu dan di masa depan - sedemikian rupa sehingga mereka dapat memahami dampak tindakan alternatif tindakan yang terbuka terhadap mereka. Untuk melakukan ini, mereka akan menghasilkan model sistem (atau, lebih mungkin, sejumlah model yang saling berhubungan yang berusaha menggambarkan perilaku subsistemnya). Model hanyalah deskripsi skematis namun tepat mengenai sistem, yang tampaknya sesuai dengan tingkah lakunya yang lalu dan yang dapat digunakan untuk memprediksi masa depan. Mungkin sangat sederhana: sebuah pernyataan bahwa populasi tumbuh sebesar 2 persen per tahun pada dasarnya merupakan model pertumbuhan populasi. Tapi mungkin, dan sering kali, komputasional cukup kompleks. Ada dua pertanyaan penting yang perlu diselesaikan oleh perencana tentang proses pemodelan: pertama, aspek sistem perkotaan apa yang ingin dia modelkan; Kedua, model macam apa yang tersedia. Jawaban untuk pertanyaan pertama tentu saja tergantung pada kepentingan perencana yang tepat; perencana harus terlebih dahulu mengatakan pertanyaan apa yang dibutuhkan model untuk dijawab. Tapi biasanya, perencana kota dan daerah prihatin dengan perilaku spasial ekonomi atau masyarakat. Secara khusus, dia tertarik pada hubungan antara aktivitas sosial dan ekonomi - seperti bekerja, tinggal, berbelanja, dan menikmati rekreasi - dan ruang (atau bangunan) tersedia untuk menampung mereka. Perencana harus mengetahui ukuran dan lokasi keduanya, serta keterkaitan antara aktivitas (transportasi dan komunikasi) yang menggunakan ruang khusus yang disebut ruang saluran (jalan atau kereta api, kabel telepon). Bersama-sama, aspek sistem perkotaan ini dapat dikatakan merupakan sistem aktivitas. Yang terutama penting di antara mereka, bagi perencana kota, adalah hubungan antara tempat kerja, rumah, toko dan layanan lainnya, dan sistem transportasi yang menghubungkan ketiga hal ini. Jawaban untuk pertanyaan kedua - pilihan tipe model - akan kembali bergantung pada objek latihan perencanaan. Model, apakah sederhana atau kompleks, dapat diklasifikasi dengan berbagai cara. Mereka mungkin bersifat deterministik, atau probabilistik (yaitu menggabungkan elemen kebetulan). Mereka mungkin bersifat statis, atau dinamis. Banyak model pembangunan perkotaan yang paling terkenal bersifat statis; Artinya, mereka memproyeksikan sistem hanya untuk satu titik waktu di masa depan, pada saat mana sistem dianggap mencapai keseimbangan. Ini, tentu saja, adalah asumsi yang sama sekali tidak realistis yang tidak didukung oleh pengetahuan tentang bagaimana sistem benar-benar berperilaku, dan salah satu tantangan utamanya adalah menghasilkan model dinamis yang lebih baik yang dapat digunakan. Pertanyaan lain yang terpisah namun terkait adalah apakah model yang dipilih hanya deskriptif tentang situasi sekarang (atau yang baru lalu), atau prediksi masa depan, atau bahkan preskriptif dalam artian mengandung beberapa elemen evaluasi bawaan. Model evaluasi diri tidak terlalu umum dalam perencanaan kota dan daerah, walaupun memang ada: model pemrograman linier, yang secara otomatis memaksimalkan pencapaian beberapa variabel yang tunduk pada batasan tertentu, adalah contoh yang paling menonjol dan telah digunakan dalam konteks perencanaan keduanya. di Amerika Serikat dan di Israel. Tapi yang lebih umum modelnya



Peter Hall • 246



hanya memprediksi masa depan; Ini dapat dijalankan beberapa kali dengan asumsi kebijakan yang berbeda yang mendasarinya, namun akhirnya pilihan akan dilakukan melalui proses evaluatif yang cukup terpisah. Namun, pertanyaan lain adalah pilihan antara model gabungan agregat dan model terpilah secara spasial. Sebuah model yang memproyeksikan beberapa sub sistem untuk kota atau wilayah secara keseluruhan disebut kumpulan spasial; sebuah model yang memeriksa alokasi zona zoneby internal dari sistem tersebut dipisahkan secara spasial. Perencana kota dan daerah, tentu saja, memerlukan kedua jenis model tersebut, namun hasil model terpilah mereka harus sesuai dengan jumlah kontrol yang diberikan oleh kelompok-kelompok agregasi spasial. Model proyeksi populasi yang terkenal, seperti model bertahan kohort (yang beroperasi melalui tingkat ketahanan kelompok kohort lima tahun berturut-turut yang berurutan), dikumpulkan secara spasial; Begitu juga model ekonomi bersama, seperti model input-output. Model yang memprediksi distribusi masa depan industri orang dan jasa di daerah perkotaan, seperti model Garin-Lowry yang terkenal yang digunakan dalam banyak studi perencanaan, tentu saja dipilah berdasarkan spasial. Beberapa model juga menggabungkan agregat dengan elemen terpilah; Hal ini berlaku untuk Garin-Lowry. Model ini (Gambar 9.2) dimulai dengan jumlah yang diasumsikan, dan distribusi yang diasumsikan, dari industri dasar - yaitu industri yang produknya diekspor dari kota atau wilayah, dan dengan demikian memberikan dasar ekonomi atau dukungan bagi masyarakat dari wilayah itu. Model tersebut kemudian menghitung secara simultan jumlah agregat dan distribusi spasial populasi hunian dan pekerjaan industri layanan lokal yang bergantung pada populasi tersebut. Total agregat diperoleh dengan menggunakan dua rasio sederhana: rasio penduduk-populasi dasar dan rasio ketenagakerjaan industri kepegawaian. Distribusi diperoleh dengan menggunakan model interaksi spasial yang disebut, yang, seperti kebanyakan jenis ini, berasal dari teori gravitasi yang terkenal. Ini menyatakan bahwa interaksi antara dua area yang merupakan bagian dari area yang lebih luas berbanding lurus dengan ukurannya (seperti didefinisikan, misalnya, dalam hal konsentrasi pekerjaan atau populasi) dan berbanding terbalik dengan jarak di antara keduanya. Model semacam itu berisi sejumlah parameter dan konstanta, yang merupakan nilai yang dapat diubah sehingga model tersebut memberikan kemampuan terbaik bagi fakta masa lalu atau masa kini yang diamati; Proses penyempurnaan ini disebut kalibrasi model.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 247 Gambar 9.2 Struktur model Garin-Lowry. Pertama kali dikembangkan di Amerika Serikat namun dipekerjakan secara luas di Inggris, Garin-Lowry adalah model matematis yang paling terkenal yang digunakan untuk memproyeksikan jumlah dan distribusi populasi penduduk dan layanan lokal. Itu tergantung pada pengetahuan atau asumsi sebelumnya tentang jumlah pekerjaan dasar.



Model Garin-Lowry kemudian dimulai dengan distribusi sederhana industri dasar namun hal ini didefinisikan untuk tujuan latihan. Ini berakhir dengan gambaran daerah perkotaan pada beberapa titik waktu di masa depan, menunjukkan pola populasi perumahan, penyediaan layanan, dan perjalanan kerja dan perjalanan layanan yang menghubungkan beragam kegiatan ini. Hal ini dapat dijalankan dengan asumsi kebijakan perencanaan yang berbeda di dalamnya - asumsi yang berbeda, misalnya, tentang distribusi industri dasar, atau pola fasilitas transportasi yang akan mempengaruhi aksesibilitas sistem satu sama lain. Ini, ditambah kesederhanaan dan ekonominya yang relatif, menjadikannya salah satu model yang paling umum digunakan dalam praktik perencanaan kota Inggris dan Amerika Utara. Kerugian utamanya - bahwa ini adalah model satu tembakan sederhana yang memerlukan pengulangan konstan untuk membuatnya menjadi kerangka perencanaan dinamis - dapat diatasi dalam beberapa tahun ke depan dengan pengembangan versi dinamis operasional. Desain model adalah salah satu tahap perencanaan proses modern yang paling kompleks dan menarik. Merancang model, atau model, yang sesuai dengan masalah yang tepat melibatkan analisis logis dari serangkaian pertanyaan yang saling terkait. Setelah ditentukan dengan tepat pertanyaan mana yang seharusnya diajukan oleh model, masalahnya adalah mencantumkan konsep yang akan diwakili, yang harus diukur. Hal ini juga diperlukan untuk menyelidiki variabel mana yang dapat dikendalikan oleh perencana, setidaknya sebagian; Jika asumsi adalah bahwa tidak ada bagian yang dapat dikontrol, maka modelnya adalah model peramalan murni, namun jika setidaknya beberapa faktor berada di bawah kendali perencana, maka itu adalah model perencanaan. Perencana juga harus mempertimbangkan apa teori perilaku tentang sistem yang harus diwujudkan dalam modelnya. Dia harus mempertimbangkan pertanyaan teknis, pertanyaan seperti bagaimana variabel harus dikategorikan atau dibagi (seperti, misalnya, populasi dapat dikategorikan berdasarkan usia, jenis kelamin, pekerjaan atau kelompok industri); bagaimana waktu secara eksplisit akan diperlakukan; dan bagaimana modelnya dikalibrasi dan diuji. Jawaban atas pertanyaan-pertanyaan ini akan tergantung pada teknik yang tersedia, dan pada data yang relevan yang dapat digunakan untuk menggambarkannya, dan juga pada kemampuan komputasi komputer yang akan digunakan untuk menjalankan model. Untungnya, dengan meningkatnya kekuatan komputer pribadi, ini cenderung tidak lagi menjadi kendala.



Peramalan, Pemodelan dan Desain Rencana Banyak catatan standar tentang proses perencanaan modern mengacu pada tahap yang disebut perencanaan rencana, atau perumusan rencana. Bagi pengamat awam, ini akan menjadi titik kritis dimana, bila semua alat bantu teknis telah digunakan dengan



Peter Hall • 248



maksimal, perencana mengambil perintah dan melatih kemampuan kreatifnya, seperti yang dilakukannya pada usia yang lebih sederhana sebelum komputer. Pemodelan telah menjadi bagian integral dari proses perencanaan. Dengan cara yang penting, ini benar: setidaknya harus ada satu titik dalam keseluruhan proses, dan kemungkinan besar lebih dari satu titik, di mana perencana melatih kekuatan untuk mensintesis unsur-unsur yang berbeda ke dalam rencana yang koheren. Tapi sebenarnya kekuatan ini harus dimanipulasi dalam hubungan dekat dengan mesin. Apa komputer - dan di atas semua komputer pribadi - yang telah dilakukan adalah mempercepat, berkali-kali, kekuatan untuk menghasilkan, dan untuk mengevaluasi, formulasi alternatif dari rencana tersebut. Kapasitas untuk merancang pada dasarnya adalah kapasitas untuk menggunakan kekuatan ini secara kritis dan kreatif. Proses perancangan, oleh karena itu, benar-benar dimulai segera setelah perencana mulai merancang model. Pada saat itu, pertanyaan kritis - elemen apa dari sistem perkotaan harus ditunjukkan oleh model, dan berapa banyak detail - akhirnya akan menentukan isi rancangan rencana. Untuk semua maksud dan tujuan, model adalah desain, dan asumsi alternatif yang dibangun ke dalam model menghasilkan kemungkinan disain alternatif. Tentu saja, kata 'desain' di sini tidak digunakan dalam pengertian konvensional. Dalam kebanyakan kasus, perencana kota dan daerah tidak berakhir dengan menghasilkan cetak biru untuk struktur fisik yang sebenarnya di lapangan. Apa yang dia coba lakukan adalah menentukan keadaan atau keadaan di masa depan dari sistem perkotaan dan regional yang muncul, dari model operasional, agar sesuai dan kooperatif secara internal, dan dapat dilaksanakan dan layak dilakukan; dan yang juga paling memuaskan tujuan yang telah ditetapkan. Isi rancangan, dan model yang mewujudkannya, akan tergantung pada fokus dan tujuan perencana. Jadi jika rencana tersebut menekankan transportasi, maka akan ada rancangan untuk ruang saluran untuk mengakomodasi arus lalu lintas yang diproyeksikan. Jika rencana tersebut menekankan ketentuan sosial, maka akan mewujudkan lokasi fasilitas layanan sosial sehubungan dengan distribusi permintaan yang diproyeksikan dari berbagai bagian populasi. Selalu, mengikuti tekanan modern pada perencanaan sebagai sebuah proses, rancangannya tidak akan menjadi rencana satu-shot untuk beberapa target di masa depan; Sebaliknya, model atau model yang menggabungkan desain akan mewakili lintasan terus menerus dari masa kini ke masa depan yang dapat diprediksi. Oleh karena itu desain dasarnya terdiri dari dua elemen. Yang pertama adalah pilihan model sistem untuk mewakili elemen utama yang harus disatukan oleh desain, dan penerapan model ini untuk memberikan sejumlah gambar yang koheren dan realistis mengenai keadaan masa depan sistem ini melalui waktu. Yang kedua adalah proses evaluasi alternatif untuk memberikan solusi yang lebih disukai atau optimum. Pada tahap evaluasi, tujuan dan sasaran yang telah dihasilkan perencana diterapkan langsung ke simulasi alternatif sistem masa depan. Seperti kebanyakan istilah lain dalam proses perencanaan, kata 'evaluasi' memerlukan definisi yang hati-hati. Bagi sebagian besar pengamat awam, konotasi ini memenuhi konotasi kriteria ekonomi: evaluasi, kasar, merupakan rencana uang terbaik. Banyak latihan perencanaan modern yang terkenal sebenarnya telah menggunakan banyak prosedur evaluasi ekonomi; beberapa di antaranya akan dijelaskan dalam ringkasan sedikit kemudian. Tapi intinya, evaluasi terdiri dari setiap proses yang



Perencanaan Wilayah dan Kota • 249



bertujuan untuk memesan preferensi. Sebenarnya, tidak perlu mengacu pada nilai uang, atau penggunaan sumber daya ekonomi sama sekali. Yang penting adalah evaluasi tersebut diperoleh dengan jelas dari sasaran dan sasaran yang telah ditetapkan sejak awal dalam proses perencanaan. Pertanyaan pertama harus seberapa baik setiap alternatif desain memenuhi tujuan ini, baik secara umum atau (lebih disukai) dalam hal memenuhi kriteria kinerja yang memuaskan. Sangat umum ditemukan bahwa banyak tujuan mengandung unsur kontradiksi dalam praktik. Hal ini sulit, misalnya, untuk mendamaikan tujuan 'melestarikan desa terbuka' dengan tujuan 'memberi orang kebebasan maksimal untuk menikmati lingkungan pribadi yang mereka inginkan', atau sebagai alternatif untuk mendamaikan 'memberikan gerakan bebas bagi masyarakat yang memiliki mobil) dengan 'melestarikan kain perkotaan'. Di suatu tempat di sepanjang garis, baik dalam perumusan tujuan atau proses evaluasi yang benar, tim perencanaan perlu memikirkan bobot yang menentukan beberapa tujuan di atas yang lain, dan menunjukkan seberapa jauh tujuan yang berbeda bernilai dalam hubungannya satu sama lain. Ini mungkin melibatkan keputusan sadar untuk memilih satu kelompok populasi klien lebih dari yang lain, karena seringkali kepentingan kelompok-kelompok ini bertentangan: pemilik mobil versus pemilik non-mobil, misalnya, atau penduduk pedesaan yang sudah tua minat baru Penilaian nilai semacam itu sulit dilakukan, dan proses politik pasti akan memiliki banyak tangan di dalamnya. Untuk mencoba membuat evaluasi rencana lebih ketat, karena sekitar 1955 setidaknya ada tiga teknik yang telah mendapatkan mata uang yang meluas di dunia perencanaan. Yang paling dikenal di kalangan masyarakat umum, analisis biaya-manfaat, secara eksplisit ekonomis dalam pendekatannya. Ini mengasumsikan bahwa rencana terbaik adalah yang memberikan manfaat ekonomi terbesar dalam kaitannya dengan biaya ekonomi - yang terakhir ini didefinisikan, seperti biasa dalam analisis ekonomi, karena peluang alternatif telah hilang. (Analisis analisis biaya yang lebih sederhana, analisis efektivitas biaya, mengasumsikan bahwa manfaat dari alternatif adalah sama, dan hanya menganalisis biaya variabel, penggunaannya terbatas dalam perencanaan perkotaan dan regional). Pada dasarnya analisis biaya-manfaat sangat berguna dalam situasi dimana pengambil keputusan ingin mengetahui alternatif mana yang mewakili nilai ekonomi terbaik, namun di mana ukuran pasar normal tidak tersedia. Eksekutif bisnis di industri swasta tidak memiliki masalah seperti itu: dia dapat memprediksi permintaan akan produk atau layanannya di pasar, jadi hitung perkiraan pengembalian modal yang diinvestasikan. Tapi pembuat keputusan publik tidak memiliki pasar sebagai panduan: mereka memproduksi jasa yang tidak dijual dengan harga tertentu. Analisis biaya-manfaat, oleh karena itu, bekerja dengan mencoba menciptakan 'harga bayangan' untuk barang-barang di luar pasar. Nilai investasi jalan didefinisikan dalam hal penghematan bensin, ban, waktu pengemudi dan penumpang, dan pengurangan kecelakaan; yang terakhir ini dinilai dalam hal kehilangan kapasitas untuk mendapatkan upah, dan atas dasar ini bahkan nilai kematian dalam kecelakaan lalu lintas dapat dihitung dengan menggunakan uang. Pendekatan ini, bagaimanapun, menimbulkan banyak masalah - beberapa sangat sulit sehingga kritikus mengklaim analisis biaya-manfaat sangat terbatas penggunaannya, dan bahkan merugikan secara positif, dalam merencanakan keputusan. Menilai waktu orang, atau risiko kecelakaan, dalam hal tingkat upah mungkin berarti bahwa orang



Peter Hall • 250



miskin (dan ibu rumah tangga, dan anak-anak) dihargai kurang dari orang kaya, terutama pebisnis. Banyak elemen penting dalam perencanaan, seperti nilai lanskap atau bangunan tua yang baik, hampir tidak dapat diprediksi: tidak ada cara mudah untuk memberi nilai pada mereka. Jika usaha dilakukan untuk melakukannya - lanskap dapat dinilai dari segi panjang perjalanan yang dilakukan orang untuk dilihat, dan bangunan tua dapat dinilai berdasarkan nilai asuransi yang mungkin timbul dari kerusakan yang mungkin terjadi banyak orang akan berpendapat bahwa secara etis salah menggunakan pertimbangan komersial semacam itu dalam situasi seperti itu; Hasil dari mengikuti pendekatan ini secara konsisten, menurut mereka, adalah tidak ada bangunan atau lansekap yang bisa dilestarikan jika ada kasus ekonomi yang baik untuk mengeluarkannya, sehingga jalan tol dapat didorong dengan kekebalan hukum melalui Westminster Abbey, atau bandara baru London berada di Hyde Park. Keberatan yang sangat mendasar ini terkait erat dengan yang lain: perhitungan biaya-manfaat harus diterapkan pada model perencana masa depan sistem, dan jika model ini terbukti salah dalam hal-hal kecil sekalipun, hal ini dapat mempengaruhi hasil dari analisis. Dalam kontroversi yang dirayakan seputar penyelidikan Komisi Roskill mengenai penempatan bandara ketiga di London pada tahun 1968-70, misalnya, analisis biaya-manfaat yang dikembangkan untuk komisi tersebut mengandung unsur yang sangat besar untuk nilai waktu pelancong udara, dan ini dalam giliran sangat sensitif terhadap asumsi yang dibuat tentang pola perjalanan masa depan melalui udara di Inggris. Kritikus berpendapat bahwa tidak bijaksana untuk mencapai kesimpulan perusahaan mengenai proyeksi spekulatif (dan mudah tersinggung) tersebut. Pada dasarnya, keberatan terhadap analisis biaya-manfaat adalah karakternya terlalu sewenang-wenang. Dengan mencoba mewakili semua jenis biaya dan manfaat, untuk semua kelompok dalam populasi, dalam hal metrik gabungan tunggal, ia menyembunyikan penilaian nilai yang sangat besar yang mendukungnya di balik kemunculan objektivitas bebas nilai. Sampai batas tertentu, analisis biaya-manfaat dapat memenuhi kritik ini dengan menghasilkan analisis sensitivitas; Ini menunjukkan dampak dari mengubah beberapa asumsi dasar dalam analisis, dan membiarkan pembuat keputusan mempertimbangkan seberapa besar dia bersedia mengorbankan satu elemen untuk mencapai tujuan lain. Analisis biaya-manfaat, dalam argumen ini, bukanlah batu ujian ajaib melainkan perangkat edukatif yang membuat proses pembuatan keputusan lebih ketat dengan menekankan argumen ekonomi mengenai biaya pilihan alternatif. Tapi ini sama sekali tidak memenuhi argumen kontra tentang imponderables. Alat evaluatif kedua yang paling terkenal dalam perencanaan, Neraca Perencanaan Profesor Nathaniel Lichstein, secara khusus mencoba untuk menghadapi kritik ini. Ini pada dasarnya adalah analisis biaya-manfaat yang dimodifikasi yang mencoba memberikan istilah ekonomi barang-barang yang mampu diobati dengan cara ini, namun yang menggunakan perangkat sederhana untuk imponderables. Tidak seperti analisis biaya-keuntungan dalam arti sempit, tidak ada upaya untuk membuat semua nilai dalam metrik yang umum; itu tidak menghasilkan 'tingkat pengembalian ekonomi', karena analisis biaya-manfaatnya tidak, karena itu, sangat cocok untuk membandingkan berbagai investasi yang berbeda. Bagaimanapun, ini khusus dirancang untuk mempertimbangkan rencana alternatif untuk sistem perkotaan atau regional yang sama, dan telah berhasil diterapkan pada masalah pembaharuan perkotaan dan pembangunan kota baru; sebuah versi modifikasi diusulkan oleh British Advisory Committee on Trunk Road Assessment, pada tahun 1977, untuk menilai rencana jalan tol dan jalan raya, dan sekarang digunakan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 251



dalam semua kasus tersebut. Akhir-akhir ini pengarangnya telah mengembangkannya menjadi kerangka kerja yang lebih komprehensif lagi, Community Impact Analysis. Manfaatnya adalah bahwa hal itu sangat disaggregatif, menekankan keuntungan dan kerugian dari berbagai rencana untuk kelompok yang berbeda dalam populasi; dan itu menguraikan asumsi nilainya dengan sangat hati-hati, sehingga pembuat keputusan dibantu tanpa mengambil keputusan dari tangannya. Kerugiannya terletak pada kompleksitas yang tak terelakkan, yang berarti pembuat keputusan memerlukan usaha keras untuk mempertanyakan setiap bobot berturut-turut yang dibuat selama latihan; Jika dia gagal melakukan hal ini, perencana akan cenderung menerima pembobotan atau tradeoff yang dibuat oleh evaluator profesional, yang mungkin belum pernah dilakukan oleh perencana atau pemilih. Matriks Pencapaian Tujuan Profesor Morris Hill, sepertiga perangkat evaluasi yang mendapatkan mata uang dalam perencanaan kota dan daerah, mencoba mengatasi masalah ini dengan memulai dari tujuan yang telah disepakati yang dibuat oleh mesin pembuat rencana. Ini memaksa pengambil keputusan untuk membuat penilaian khusus mengenai bobot yang mereka lekatkan pada berbagai tujuan; penilaian ini kemudian diterapkan pada penilaian lebih lanjut mengenai sejauh mana rencana alternatif memenuhi tujuan ini, yang dinyatakan dalam skala numerik. Seperti metode Lichfield, matriks Hill mengakui bahwa kelompok masyarakat yang berbeda mungkin memiliki sistem nilai yang berbeda, sehingga bobotnya dapat berbeda pada tujuan yang berbeda; ini memungkinkan untuk ini dengan memilah-milah analisisnya. Seperti metode Lichfield, yang sangat mirip, cacat utama dari Matriks Pencapaian Tujuan adalah kompleksitasnya. Tetapi harus diakui bahwa evaluasi rencana pasti merupakan proses yang kompleks dan kontroversial. Sebagian besar perencanaan perencanaan yang serius sekarang menggunakan beberapa bentuk teknik evaluasi rencana sistematis, walaupun metode tersebut mungkin tidak berjalan sejauh menerapkan salah satu dari tiga metode yang baru saja dijelaskan. Banyak yang puas dengan versi Matriks Pencapaian Tujuan yang sangat disederhanakan, di mana alternatif dinilai berdasarkan daftar tujuan, dengan upaya pembobotan sederhana. Untuk ini, baru-baru ini, telah menjadi persyaratan untuk beberapa bentuk analisis dampak lingkungan, untuk proyek publik seperti jalan baru atau bandara. Banyak di samping mencoba melibatkan masyarakat dalam proses evaluasi, dengan mencoba memperoleh pandangan tentang sampel masyarakat mengenai masalah bobot yang akan diterapkan pada tujuan yang berbeda, dan juga preferensi mereka di antara alternatif rencana yang telah dihasilkan Pelopor ini mencoba partisipasi publik terbuka terhadap keberatan bahwa banyak orang biasa tidak dapat dengan mudah menghargai kualitas abstrak, seperti fleksibilitas atau kualitas lingkungan, terutama bila diterapkan pada rencana diagram skala besar yang tidak membuat referensi khusus ke lokal. daerah yang orang benar-benar tahu dan mengerti. Tapi mereka mewakili sebuah awal. Satu pertanyaan penting tentang keseluruhan proses perancangan-rencana adalah apakah harus linier atau siklis. Versi yang dikembangkan pada bab ini sangat linier: yaitu, rencana alternatif dikembangkan dan dimodelkan, semuanya dalam detail yang sama, sampai pada titik di mana semuanya dievaluasi berdampingan dengan seperangkat prosedur evaluasi yang sama. Sebenarnya, beberapa latihan perencanaan besar Inggris seperti studi sub-regional untuk Nottinghamshire - Derbyshire dan untuk Coventry,



Peter Hall • 252



Solihull dan Warwickshire - malah menggunakan pendekatan siklis. Sejumlah alternatif yang sangat kasar dikembangkan, dimodelkan dan dievaluasi. Beberapa di antaranya dieliminasi, namun satu atau lebih dipertahankan, dan kombinasi ini (dan kombinasi dan permutasi daripadanya) dikembangkan dan dimodelkan secara lebih rinci. Proses ini dapat diulang tiga atau empat kali, dengan proses pemodelan-evaluasi secara progresif menguji variasi detail yang lebih halus dan halus. Pendekatan siklis atau rekursif tampak lebih kompleks, terutama bila diterapkan dalam laporan rencana. Tetapi dapat dikatakan bahwa ini lebih ekonomis dari kemampuan tim perencanaan dan waktu komputer, dan dengan secara logis menghilangkan alternatif dan berkonsentrasi pada variasi rinci, hal itu bertindak sebagai proses edukatif sistematis untuk tim.



Implementasi Rencana Dengan evaluasi alternatif yang sistematis, perencana dapat memilih tindakan tindakan yang lebih disukai untuk implementasi. Tapi perlu ditekankan lagi bahwa ini bukan keputusan sekali-dan-untuk selamanya. Dalam proses perencanaan yang diuraikan di sini, seluruh pemodelan, evaluasi dan seleksi terus diulang. Tujuannya adalah untuk memiliki di satu sisi sistem pemantauan yang memeriksa respon sistem perkotaan dan regional terhadap berbagai langkah-langkah perencanaan yang diambil untuk mengendalikan kemajuannya; dan di sisi lain sistem kontrol itu sendiri, yang merespon secara fleksibel dan sensitif terhadap informasi yang dikendalikan oleh sistem pemantauan. Analogi ini, tentu saja, adalah dengan mengemudikan kapal atau pesawat terbang. Kursus ditetapkan; sebuah baterai instrumen meyakinkan bahwa pesawat itu berada pada jalur, atau menyimpang dari jalurnya; alat kontrol yang tepat, baik otomatis maupun manual, lakukan tindakan korektif yang sesuai. Sistem pemantauan menguji korespondensi (atau kurangnya korespondensi) antara situasi dunia nyata dan model (atau 'bagan navigasi') yang telah disiapkan untuk menggambarkannya. Jika ada perbedaan, maka salah satu kontrol harus dioperasikan untuk membawa situasi dunia nyata lagi sesuai dengan rancangan model, atau modelnya harus diubah agar deskripsi yang lebih realistis mengenai cara kerja dunia, atau beberapa kombinasi dari keduanya (Gambar 9.3). Gambar 9.3 Proses implementasi rencana, menurut Brian McLoughlin. Perumusan ini, di mana model berinteraksi dengan survei di dunia nyata. analisis komparatif, dan di mana proses kontrol kemudian diterapkan pada situasi dunia nyata, sangat bergantung pada analogi dan wawasan dari ilmu sibernetika.



Gambaran di atas sejujurnya adalah deskripsi tentang ideal perencanaan daripada realitas perencanaan sekarang di



Perencanaan Wilayah dan Kota • 253



manapun. Dunia yang perencanaan kota dan daerah berusaha untuk mengendalikan konten yang jauh lebih besar dan lebih kaya daripada kenyataan yang agak terbatas yang ditunjukkan oleh jalur kapal atau pesawat terbang. Untuk mereduksinya dengan istilah skematis dengan menggunakan model sama sulitnya, dan kemungkinan kesalahannya jauh lebih besar. Karena kompleksitas sumber daya manusia yang terlibat, sistem kontrol yang terbuka bagi perencana sangat kasar dan kurang efektif daripada yang tersedia bagi kapten kapal atau pilot penerbangan. Sejarah yang diceritakan sebelumnya dalam buku ini membuktikan bahwa bahkan dalam sistem perencanaan yang kuat dan efektif, dunia berubah dengan segala cara yang tidak dapat diprediksi oleh perencana, sehingga rencana tersebut dapat gagal dengan sangat sesuai dengan kenyataan, bahkan setelah beberapa tahun yang sangat lama. Bagaimanapun, bahkan jika kita tahu bagaimana mengendalikan tanggapan di sistem perkotaan dan regional, untuk memberikan tekanan secara efektif mungkin terbukti tidak layak secara politis. Dalam praktiknya, seperti yang terungkap dalam beberapa kontroversi perencanaan yang menonjol beberapa tahun terakhir, pandangan sistem yang rapi mengenai perencanaan mungkin salah dalam berbagai cara. Di tempat pertama, pengetahuan tentang lingkungan eksternal dari keputusan perencanaan dapat meningkat dengan cepat, dengan hasil yang tidak dapat diprediksi. Perubahan ekonomi produksi nuklir dan konvensional dapat membuat program program tenaga listrik tidak berlaku lagi; variasi dalam tingkat emisi suara pesawat terbang jet, dan perbaikan transportasi darat ke darat dapat mengubah kerangka keputusan tentang lokasi bandara (sementara perubahan ukuran pesawat mungkin membuat bandara baru tidak perlu); pengembangan mobil yang lebih tenang, atau benar-benar sunyi, mungkin membuat banyak kontroversi saat ini tentang jalan raya tidak relevan. Dalam prakteknya, seharusnya memungkinkan untuk memprediksi perubahan teknis dan dampaknya lebih baik daripada yang sekarang umum dilakukan. (Tampaknya luar biasa, misalnya, bahwa setelah Perang Dunia Kedua, ketika pesawat jet sudah terbang, dampak kebisingan mereka tampaknya telah diabaikan dalam merencanakan semua bandara sipil utama di dunia.) Namun demikian, pastilah menyadari bahwa akan selalu ada unsur ketidakpastian dan kesempatan yang cukup. Kedua, rencana bisa salah karena keterkaitan yang kompleks antara berbagai tingkat sistem perencanaan, dan antara elemen yang berbeda dalam situasi perencanaan. Dengan demikian, kebijakan strategis tingkat tinggi dapat ditetapkan oleh otoritas perencanaan nasional atau regional untuk tujuan yang bagus, namun dengan efek yang tidak diharapkan pada tingkat perencanaan lokal yang lebih banyak. Dalam kebijakan pembangunan perkantoran Inggris adalah contoh yang baik: diperkenalkan pada tahun 1964-5 dengan tujuan untuk membatasi pertumbuhan kantor di London dan kota-kota besar lainnya, dan untuk mempromosikan desentralisasi ke kota-kota baru dan daerah pembangunan. Tetapi pembatasan tersebut memiliki pengaruh untuk mempertahankan beberapa tahun penting beberapa pembangunan kembali di London, seperti pertunjukan Piccadilly Circus, yang bergantung pada kelayakan komersial mereka pada konten kantor. Prosesnya bisa, bagaimanapun, bekerja secara terbalik. Jadi, meskipun hampir semua orang menyetujui perlunya jalan tol nasional dari London ke Wales selatan untuk meredakan kemacetan lalu lintas di jalan lama, bekerja di jalan raya baru diadakan selama lebih dari sepuluh tahun karena satu masyarakat kemudahan lokal setelah satu berhasil



Peter Hall • 254



berhasil mengalihkan garis jalan dari daerahnya sendiri. Fakta bahwa yang pada akhirnya dibangun, jalan tol mungkin mengikuti garis yang paling tidak merusak lingkungan mungkin merupakan penghiburan. Ketiga, ada fakta bahwa dari waktu ke waktu nilai-nilai kemanusiaan - atau setidaknya nilai-nilai yang mereka minati - cenderung berubah. Dalam beberapa tahun terakhir ada bukti bahwa laju perubahan tersebut benar-benar meningkat; mode dalam perencanaan cenderung berubah hampir secepat mode dalam pakaian. Karena rencana yang rumit pasti membutuhkan waktu untuk mempersiapkan dan kemudian mengeksekusi, hasilnya mungkin kontroversi. Urban redevelopment memberikan contoh yang baik. Pada akhir 1950-an dan awal 1960-an kata kuncinya adalah 'pembangunan kembali komprehensif': untuk menyediakan lingkungan yang lebih baik dan memisahkan aktivitas orang dari bahaya dan polusi lalu lintas, perlu dilakukan penyapuan yang bersih di banyak daerah perkotaan tua. Tetapi pada akhir 1960-an dan awal 1970-an hampir terjadi pembalikan: karena pengaruh buku yang sangat persuasif oleh Jane Jacobs, The Death and Life of Great American Cities (lihat daftar bacaan lebih lanjut di akhir Bab 8), Kata-kata kunci menjadi 'konservasi' dan 'spontanitas perkotaan', dan perencana muda pada khususnya ingin menjaga kekacauan dan kekacauan di kota yang lebih tua, yang mereka anggap menarik. Rencana yang mewakili skema nilai yang lebih tua, seperti pengembangan kembali Covent Garden Greater London Council atau rekonstruksi wilayah La Défense di Paris, diserang dengan getir hanya untuk kualitas yang akan membuat mereka dikagumi beberapa tahun sebelumnya. Demikian pula, akhir 1960-an melihat kebencian terhadap pembangunan jalan tol di kota-kota, dengan demonstrasi berliku-liku seperti San Francisco dan London, New Orleans dan Paris. Sebelumnya, sudah hampir aksiomatis bahwa lalu lintas perkotaan harus disalurkan ke rute terpisah khusus yang dirancang untuk tujuan tersebut. Tapi sekarang, lawan mulai menekankan kelemahan jalan raya: kebisingan, intrusi visual, dan pemutusan lingkungan tradisional. Karena tidak mungkin kota yang pernah dipenuhi secara memadai untuk naiknya arus lalu lintas mobil, para penentang berpendapat, kebijakan yang tepat adalah membatasi penggunaan mobil di kota-kota dan membangun transportasi umum yang baik sebagai gantinya. Dan pada akhir tahun 1990an, terjadi pembalikan yang lebih luar biasa: perencana, yang dipengaruhi oleh 'urbanisme baru Amerika', mulai berpendapat bahwa keseluruhan gagasan tentang sistem jalan hierarkis salah, dan yang terbaik adalah merencanakan perkotaan. jalan untuk permeabilitas yang kurang lebih sama dengan lalu lintas. Namun, ini diubah pada gilirannya oleh pergeseran yang lebih mendalam dan persuasif: ahli trafik sekarang menerima bahwa untuk membangun jalan keluar dari kemacetan lalu lintas adalah pemalsuan diri sendiri, karena - setelah beberapa penundaan - lalu lintas baru hanya akan dihasilkan untuk mengisi ruang baru yang tersedia, meninggalkan kemacetan seperti sebelumnya. Akhirnya, bagaimanapun, masalahnya adalah sangat sulit untuk merekonsiliasi set nilai yang berbeda. Sebagian besar kontroversi perencanaan, meskipun kepahitan debat mungkin mengaburkan fakta, melibatkan konflik hak melawan benar. Hal-hal lain yang setara, adalah tepat untuk membangun jalan raya perkotaan untuk melayani lalu lintas; jika diasumsikan bahwa tidak ada cara untuk menghentikan orang membeli dan menggunakan mobil, dan ternyata mobil ini memang memberikan mobilitas pribadi yang diinginkan, maka jalan raya perkotaan adalah cara terbaik untuk menangani masalah yang timbul. Masalahnya adalah ini bukan satu-satunya pertimbangan. Sebagai lawan tidak



Perencanaan Wilayah dan Kota • 255



lambat untuk menunjukkan, jalan raya mengganggu dan mengganggu, bahkan jika dirancang lebih baik daripada kebanyakan (dan desain yang lebih baik tentu mungkin untuk dicapai); dana yang dibelanjakan untuk mereka mungkin akan dialihkan dari transportasi umum; Bahkan ketika sebagian besar rumah tangga memiliki mobil, seperti yang terjadi sejak pertengahan 1950an di Amerika Serikat dan sejak pertengahan 1980an di Inggris, sebagian besar individu pada masa paling akan tetap tanpa akses gratis terhadap satu orang; dan, seperti yang baru saja dicatat, manfaatnya akan segera dibanjiri oleh pertumbuhan lalu lintas lebih lanjut. Kontroversi, pada dasarnya, pada dasarnya adalah prioritas. Dalam dunia yang sempurna tanpa masalah ekonomi, akan ada sumber daya tak terbatas untuk jalan raya yang dirancang dengan sangat baik, terintegrasi ke dalam kain perkotaan, dan untuk sistem transportasi umum yang sama hebatnya yang tersedia untuk semua - belum lagi semua investasi bersaing lainnya seperti penggantian sekolah tua dan rumah sakit jiwa dan penjara, dan pembangunan rumah baru bagi mereka yang masih belum memiliki tempat tinggal. Tapi tentu saja sumbernya jauh dari tidak terbatas; dan masyarakat secara keseluruhan harus memutuskan mana dari banyak hal baik yang paling diinginkannya. Dalam analisis akhir, sebagian besar keputusan perencanaan utama bersifat politis. Sayangnya, seperti yang diketahui, pengambilan keputusan politik adalah seni yang sangat tidak sempurna. Orang biasa diberi pilihan pemungutan suara setiap empat atau lima tahun untuk pemerintah nasional, dan mungkin setiap tiga tahun untuk pemerintah daerah; Dalam kedua kasus tersebut, mereka harus memberikan suara pada kumpulan kebijakan berbeda yang membingungkan, di mana masalah perencanaan berada di bawah daftar. Banyak dari masalah ini, yang ditekankan lebih dari sekali dalam bab ini, mungkin sangat umum dan abstrak karena sangat sulit bagi warga biasa untuk menghargai dampaknya sampai keputusan kritis - dan mungkin tidak dapat dibatalkan - telah diambil. Kelompok tekanan dapat mencapai tindakan yang efektif terhadap isu-isu tertentu, namun cenderung terbentuk dan dihuni secara tidak proporsional oleh kelompok-kelompok tersebut di masyarakat yang berpendidikan lebih baik, mendapat informasi lebih baik dan lebih baik terorganisir - yang, pada umumnya, juga berarti lebih kaya. Rekomendasi Komisi Roskill di bandara ketiga London akhirnya ditolak oleh menteri tersebut setelah sebuah protes publik yang besar; dan banyak perencana menganggap menteri benar. Tetapi banyak juga yang merasa tidak nyaman dengan kenyataan bahwa sementara pekerjaan komisi tersebut menghasilkan biaya lebih dari £ 1 juta, kelompok penekan melawannya menghabiskan £ 750.000 untuk mendapatkan rekomendasi tersebut dibatalkan. Demikian juga, penyelidikan pada akhir tahun 1990an ke Terminal 5 di Bandara Heathrow London, yang memakan waktu empat tahun dan menghabiskan biaya £ 70 juta, terutama pengacara yang diuntungkan dan meyakinkan pemerintah bahwa cara yang lebih mudah ditemukan, hampir pasti melalui perdebatan mengenai masalah transportasi nasional di Parlemen. Bahaya di sini adalah bahwa semakin besar seruan untuk partisipasi publik dalam merencanakan keputusan, semakin besar kemungkinan keputusan akan menguntungkan orisinil dan lebih terorganisir - dan terhadap mereka yang paling tidak dapat menjaga kepentingan mereka sendiri. Pada tahun 1980an dan 1990an beberapa aktivis lingkungan turun ke jalan dan bahkan ke pepohonan, melakukan tindakan langsung untuk menghentikan pembangunan jalan raya utama seperti bypass M3 Winchester atau bypass Newbury Newbury. Mereka tidak berhasil, tapi mereka hampir



Peter Hall • 256



pasti membawa ditinggalkannya skema lain seperti East London River Crossing dan jalan yang terkait. Pertanyaan kritisnya di sini adalah: kepentingan siapa yang mereka wakili, dan bagaimana tindakan mereka sesuai dengan pengambilan keputusan yang teratur dan rasional dan demokratis? Pertanyaan-pertanyaan ini jauh dari jawaban yang memuaskan. Masalah yang sangat akut dari nilai yang berbeda, yang terbukti dalam banyak keputusan perencanaan, menyangkut trade-off antara kepentingan generasi yang berbeda. Dalam situasi seperti itu, yang terbaik adalah musuh yang paling baik. Haruskah perumahan rakyat, misalnya, dibangun untuk merefleksikan standar dan aspirasi generasi penjajah pertama, atau yang kedua dan ketiga? Jika dibangun hanya untuk standar kontemporer minimal, risikonya adalah bahwa hal itu akan dianggap sebagai sub-standar dalam satu atau dua generasi; dan mungkin tidak memungkinkan untuk mendesain ulangnya kecuali dengan biaya yang tidak dapat diterima. Tetapi jika dibangun di awal untuk memenuhi standar masa depan, maka lebih sedikit sumber daya yang tersedia untuk memenuhi kebutuhan mendesak hari ini. Demikian pula, banyak keputusan tentang pelestarian dan konservasi melibatkan pertanyaan tentang kepentingan generasi yang berbeda. Mungkin lebih murah untuk menurunkan area perumahan Georgia di kota dan menggantinya dengan yang baru daripada merehabilitasinya; Masyarakat kemudian dihadapkan pada pilihan antara kebutuhan orang-orang yang tidak memiliki tempat tinggal, dan nilai daerah untuk generasi masa depan warga negara. Demikian pula, pendirian sabuk hijau di sekitar kota-kota Inggris setelah Perang Dunia Kedua melibatkan beberapa pengorbanan dari pihak-pihak yang berada di tempat jauh dari pekerjaan mereka di kota-kota, sementara sebagian besar penduduk perkotaan pada waktu itu tidak dapat menikmati setiap keuntungan karena mereka kekurangan mobil untuk melakukan kunjungan ke daerah terlindungi; manfaat sebenarnya mungkin akan dialami oleh generasi penerus, yang akan menggunakan mobil untuk bepergian ke taman negara baru yang didirikan di sabuk hijau lama setelah mereka ditunjuk. Di sini, perencana mungkin dengan justifikasi mengklaim bahwa dengan intervensi mereka, mereka menjaga kepentingan keturunan, termasuk generasi yang belum lahir. Tetapi jika nilai fundamental berubah dari satu generasi ke generasi lainnya - jika, misalnya, setiap generasi menilai pelestarian lingkungan lebih tinggi daripada pendahulunya - bagaimana penyelesaiannya? Dan anggaplah misalnya bahwa nilai-nilainya bervariasi secara geografis, sehingga orang-orang yang menganggur di daerah yang tertekan atau kota lebih peduli pada penciptaan lapangan kerja daripada lingkungan, sementara orang kaya di kota yang lebih berpengaruh lebih menghargai lingkungan - bagaimana perbedaan tersebut dapat tercermin dan diakomodasi? Perencanaan dalam praktik, namun dikelola dengan baik, oleh karena itu jauh dari urutan para teoretikus yang rapi. Ini menyangkut kesulitan dasar, bahkan kemustahilan, untuk memprediksi kejadian di masa depan; interaksi keputusan yang dibuat dalam lingkup kebijakan yang berbeda; konflik nilai yang tidak dapat sepenuhnya diselesaikan dengan keputusan rasional atau dengan perhitungan; benturan kelompok penekan yang terorganisir dan pembelaan kepentingan pribadi; dan kebingungan yang tak terelakkan yang timbul dari keterkaitan kompleks antara keputusan pada tingkat yang berbeda dan pada skala yang berbeda, pada titik waktu yang berbeda. Tampilan sistem cybernetic atau sistem adalah kondisi di mana perencana membidik; itu tidak akan pernah menjadi kenyataan yang lengkap.



Perencanaan Wilayah dan Kota • 257



Paradigma Baru Perencanaan Karena kesulitan-kesulitan ini, seperti yang mungkin tak terelakkan, pada paruh pertama tahun 1970-an terjadi reaksi besar terhadap gaya perencanaan sistem - seperti beberapa tahun sebelumnya, perencana sistem telah bereaksi terhadap para perencana utama. Secara khusus, beberapa perencana mulai mempertanyakan prinsip dasar pendekatan sistem: gagasan bahwa teori itu ilmiah, dalam artian dunia dapat sepenuhnya dipahami dan perkiraan masa depannya diprediksi; Gagasan bahwa perencanaan bisa bernilai bebas, karena perencana dapat secara tidak sadar menentukan apa yang terbaik bagi masyarakat; gagasan bahwa perencana tersebut merencanakan sebuah masyarakat yang merupakan agregat homogen, di mana kesejahteraan seluruh masyarakat dimaksimalkan, tanpa terlalu memikirkan pertanyaan-pertanyaan distribusi; dan gagasan bahwa tugas perencanaan harus disesuaikan dengan - yang, dalam praktiknya, berarti menyesuaikan diri - fakta-fakta pertumbuhan dan perubahan yang cepat. Gagasan ini terbukti sangat tepat waktu dalam dua jenis perencanaan yang menangani masalah utama pada tahun 1960an: perencanaan transportasi, untuk menangani fakta-fakta kepemilikan mobil yang eksplosif; dan perencanaan sub-regional, untuk menangani fakta-fakta pertumbuhan dan desentralisasi yang sama menekannya. Meskipun kemudian dikritik berdasarkan alasan teknis, tidak diragukan lagi bahwa di bidang ini - dan dalam rencana struktur awal tahun 1970an - pendekatan sistem menunjukkan kemajuan yang cukup besar pada gaya perencanaan yang lebih tua dan tidak fleksibel. Di dunia yang lebih stagnan dan terbatas pada tahun 1970an, bagaimanapun, konsep dan tekniknya tampaknya kehilangan sebagian dari kepentingan mereka. Masalahnya, meskipun, melangkah lebih dalam dari itu, dan serangan terhadap perencanaan sistem terjadi lebih awal. Pertama, ada tuntutan partisipasi masyarakat dalam perencanaan. Dimulai dengan dukungan resmi dalam Skefrenu Report tahun 1969, yang menghasilkan persyaratan undang-undang bahwa partisipasi dimasukkan secara formal ke dalam proses perencanaan, hal tersebut terjadi pada salah satu kepercayaan yang mendasari perencanaan sistem: perencana sebagai ahli unggul dan ilmiah. Dari sini, merupakan langkah singkat untuk mengetahui bahwa partisipasi resmi dalam perencanaan itu sendiri merupakan tindakan token, yang dirancang untuk memanipulasi publik lebih jauh lagi dengan menawarkan bayangan dan bukan substansinya. Dalam pandangan ini, apa yang dibutuhkan jauh lebih dari sekadar konsultasi publik; Itu adalah keterlibatan sebenarnya warga negara dalam membuat rencana untuk diri mereka sendiri. Ini sangat menarik, tapi juga sangat sulit, di daerah perkotaan yang kekurangan tempat orang-orang paling apatis dan kurang mendapat informasi tentang kemungkinan yang terbuka bagi mereka. Gagasan tentang aksi masyarakat dalam perencanaan dimulai di Amerika Serikat, namun menyebar dengan cepat ke Inggris dalam fermentasi gagasan di akhir tahun 1960an, terbantu oleh kenyataan bahwa pada saat ini, ada kekhawatiran baru dengan masalah kekurangan sosial di bagian dalam kota kedua negara. Sejak awal, ini cenderung mengarah pada kritik radikal terhadap masyarakat dan - terutama di Inggris - menjadi sangat dipengaruhi oleh arus intelektual terhadap Marxisme pada saat itu. Hal ini



Peter Hall • 258



mungkin dapat diprediksi: aksi masyarakat tergantung pada gagasan bahwa masyarakat lokal harus diorganisir, dan dengan definisi ini tidak dapat dilakukan melalui agen peristilahan; orang-orang yang mengatur diri dalam peran ini hampir pasti percaya pada beberapa misi radikal untuk meningkatkan kesadaran masyarakat. Dalam proyek pengembangan masyarakat yang disponsori secara konseptual antara tahun 1972 dan 1977, konflik tersebut dengan cepat menyebabkan konflik antara tim dan dewan daerah, sehingga dengan cepatnya percobaan tersebut terjadi. Tetapi di tempat lain, dengan seribu cara yang berbeda, ia mulai menghasilkan berbagai macam kelompok semi-resmi dan tidak resmi yang terlibat dalam berbagai proyek, dengan beragam pandangan politik, mulai dari kiri liberal sampai kiri Marxis. Banyak di antaranya memainkan peran penting di kota-kota dalam ketika, setelah tahun 1977, pemerintah mengeluarkan dana untuk otoritas kemitraan dan program. Marxisme saat itu, bagaimanapun, mulai menciptakan paradigma perencanaan yang agak berbeda; Ini tumpang tindih dengan aksi masyarakat di sejumlah tempat dan perilaku sejumlah orang, namun sebagian besar agak berbeda. Ini telah dikenal sebagai pendekatan ekonomi politik. Intinya adalah ini: penerapan teori Marxis terhadap perkembangan ekonomi kapitalis modern menunjukkan bahwa perubahan yang sangat mencolok sedang terjadi dalam karakter ekonomi negara-negara industri maju di Eropa dan Amerika Utara, dan ini pada gilirannya memiliki wilayah yang kuat. dan dampak perkotaan. Secara khusus, rasionalisasi produksi mengarah pada pergeseran lokasi industri utama dan pengurangan besar tenaga kerja, yang terutama mempengaruhi kota-kota dalam yang lebih tua dan lebih tua di kawasan industri yang lebih tua. Inti dari pendekatan ini terletak pada analisis perubahan yang terjadi, dan perubahan struktural dalam kepemilikan dan kontrol yang mendasari mereka. Sejauh ini prestasi utama sekolah ini terletak pada analisis daripada resep atau larangan - atau, dengan kata lain, dalam studi perkotaan daripada perencanaan kota. Sejauh ada rekomendasi kebijakan, kebijakan tersebut cenderung agak konvensional dalam bentuk perpanjangan sektor negara, pertumbuhan bentuk produksi koperasi, dan kontrol terhadap kebebasan kompleks industri swasta untuk ditutup. tanaman. Namun, yang mendasari keseluruhan analisis ini adalah perasaan mendalam tentang kekuatan perusahaan multinasional multi-tanaman modern untuk mempengaruhi nasib kota dan daerah - sebuah kekuatan yang seringkali tampak jauh lebih besar daripada kapasitas pemerintah untuk memengaruhi tindakan mereka. Dalam acara tersebut, tradisi analisis ini terbukti meluas selama tahun 1980an, pada saat pemerintah Inggris sayap kanan Inggris mundur dari perencanaan namun mendorong pendekatan yang dipimpin oleh pembangunan ke regenerasi perkotaan. Dan ini menyebabkan perceraian yang aneh antara teori dan praktik dalam perencanaan dan pengembangan kota, yang sebelumnya tidak pernah terjadi. Masalah utama dengan pendekatan neo-Marxis terhadap perencanaan tahun 1970an dan 1980an, anehnya, tampaknya serupa dengan masalah perencana sistem yang dikritik kaum Marxis. Beban kritik Marxis adalah bahwa perencana sistem, yang mengaku bebas nilai, tidak pernah menyadari betapa nilainya tergantung pada mereka; Mereka hanyalah perencana teknis yang bisa mendiskusikan bagaimana mencapai tujuan, bukan tujuannya sendiri. Hanya Marxis, yang pelatihannya memungkinkan mereka memahami hukum perkembangan sosial manusia, dapat melewati kerudung halus ini. Tapi begitu mereka berhasil mencapai hal ini, mungkin mereka - seperti perencana sistem sebelum mereka secara sah dapat mengklaim merencanakan dan mengendalikannya. Masalahnya, bagi



Perencanaan Wilayah dan Kota • 259



mereka seperti perencana sistem, mengapa setiap orang harus memperhatikan klaim mereka tentang kearifan yang unik. Masalah mengenai legitimasi perencanaan tetap ada; dan, sebagai bagian masyarakat yang semakin besar semakin tertarik dengan dampak perencanaan, hal itu menjadi lebih akut. Apapun ideologi para perencana, nampaknya orang tidak lagi rela, seperti dulu rupanya mereka, untuk menerima klaim mereka terhadap kemahatahuan dan kemahakuasaan. Salah satu jawabannya adalah membantu penduduk yang berpengetahuan luas dan terorganisir dengan baik dan aktif untuk melakukan debat yang lebih baik. Itulah sebabnya banyak perkembangan teori perencanaan yang paling menarik di tahun 1980an dan 1990an adalah tentang semacam perencanaan transaksional. Ada permulaan dari hal ini di tahun 1960an, baik di Amerika Serikat maupun di Inggris, namun sekarang telah menjadi proses yang jauh lebih canggih, diinformasikan oleh banyak fondasi filosofis yang berutang banyak pada perdebatan Marxis tahun 1970an namun melampaui mereka , untuk mencoba melepaskan tingkat pemahaman palsu dan representasi palsu, dan itu mengenali kompleksitas penting dari banyak keputusan dan mesin yang diperlukan untuk mengatasinya. Sementara itu, hanya karena orang sadar bahwa perencanaan adalah barang publik yang dapat memberi dampak positif dan negatif pada mereka, kontroversi mengenai usulan perencanaan cenderung, jika ada, menjadi lebih kuat dan bahkan lebih membenci. Dalam hal ini, tidak mungkin untuk berdebat hanya bahwa orang-orang memaksakan perencana; sering kali tampak - seperti melewati jalur jalan tol atau lokasi pembangkit listrik - bahwa orang-orang saling bertabrakan. Terutama dalam periode pertumbuhan negatif ketika hanya ada sedikit barang untuk dipasarkan, perencanaan bisa menjadi menurut kata-kata ekonom Amerika Lester Thurow - sebuah permainan zero-sum: satu di mana jika saya menang, Anda kalah. Entah zero-sum atau tidak, hanya sedikit yang meragukan hari ini bahwa keputusan perencanaan secara kritis mempengaruhi apa yang dikenal dalam jargon sebagai 'pendapatan riil'. Ini tentu saja jauh lebih banyak daripada pendapatan uang: termasuk pendapatan psikis tak berwujud seperti yang disediakan oleh udara bersih, kurangnya kebisingan, tetangga yang menyenangkan, kebebasan dari kejahatan, pendidikan yang baik, berbagai layanan yang dapat diakses oleh transportasi yang efisien, dan sebuah sejumlah hal lainnya. Salah satu sekolah penting perencana kota, oleh karena itu, menganggap pertanyaan tentang distribusi pendapatan riil sebagai hal yang penting dalam proses perencanaan. Evaluasi rencana, menurut pandangan para perencana ini, sebaiknya kurang memperhatikan kelebihan dana secara agregat daripada biaya redistribusi pendapatan riil sehingga menguntungkan kelompok yang paling sedikit. Seperti yang telah saya sampaikan, dalam hal ini, analisis biaya-manfaat agregat lebih rendah daripada analisis terpilah dari Tabel Matriks Perencanaan atau Variabel Pencapaian Tujuan. Pendekatan yang terakhir memberi manfaat bahwa mereka secara khusus melihat distribusi biaya dan manfaat, dan Neraca Perencanaan secara khusus terlihat sebagai kejadian mereka dalam kelompok populasi yang berbeda. Selain itu, mereka mampu menggabungkan unsur-unsur yang tidak dapat diberikan secara akurat dalam bentuk uang, namun tetap membentuk elemen penting dalam pendapatan riil, seperti keuntungan dan kerugian dalam kualitas lingkungan. Ini adalah salah satu penekanan baru yang penting dalam perencanaan di tahun 1970an.



Peter Hall • 260



Sejalan dengan itu, dan karena sesuatu ke sekolah ekonomi politik dan sekolah distribusi, adalah penekanan pada menghasilkan pertumbuhan ekonomi. Ini, tentu saja, mencerminkan keprihatinan akhir 1970-an dan awal 1980an. Di daerah depresi seperti pusat Skotlandia, atau Appalachia, pertumbuhan selalu menjadi perhatian utama; Tapi pada tahun 1981 atau 1982 semua itu bersifat universal. Meskipun ada pertempuran ideologis yang kuat antara pendekatan sayap kanan dan sayap kiri pada pertanyaan pendekatan pendukung non-perencanaan, pengembangan lahan yang pertama, yang lain menekankan skema yang dipimpin otoritas lokal untuk meregenerasi perusahaan industri tradisional - ada yang implisit kesepakatan mengenai keunggulan merevitalisasi ekonomi perkotaan-industri yang membusuk. Paradoksnya adalah bahwa pada saat bersamaan, masalah lingkungan hidup tahun 1970an tetap kuat dan bahwa hampir pasti mereka bentrok dengan tujuan regenerasi ekonomi. Bentrokan tersebut benar-benar disorot di Amerika Serikat, di mana kelompok lingkungan hidup berjuang melawan pemerintah mengenai isu-isu seperti eksplorasi minyak di lepas pantai California, atau penambangan strip di negara-negara pegunungan barat; Tapi di Inggris, hal itu diilustrasikan dengan cara yang lebih halus dalam argumen tentang zona usaha perkotaan, atau tentang hak penambangan di taman nasional. Sifat paradoksnya adalah bahwa ini adalah masyarakat dengan jumlah nol, tapi untuk keluar dari negara bagian itu, beberapa kelompok harus mengorbankan sesuatu yang mereka sayangi. Perencanaan, dengan kata lain, hanyalah sebuah contoh akut dari masalah utama masyarakat di tahun 1980an. Dan dalam kebangkitan ekonomi pertengahan dan akhir 1980an, isu-isu gaya Nimby ini menjadi semakin menonjol, dan kelompok-kelompok penekan lokal di daerah-daerah yang lebih disukai berusaha untuk membangun hambatan bagi pertumbuhan lebih lanjut di wilayah mereka. Pertanyaannya, akhirnya, kembali ke ini: bagaimana metodologi perencanaan itu? Bagaimana cara mengatasi masalah-masalah besar tersebut? Jawabannya pasti: beberapa variasi pendekatan sistem. Seharusnya tidak mengklaim kemampuan instan untuk memecahkan masalah yang kompleks. Ini bahkan tidak harus mengklaim keahlian unik. Tentunya pasti tidak mengklaim tahu apa yang baik untuk orang. Sebaliknya, itu harus eksploratif dan instruktif. Ini bertujuan untuk membantu masyarakat berpikir secara logis dan logis tentang menyelesaikan masalah mereka, dan khususnya beberapa isu mendasar yang lebih halus yang menyangkut masalah seperti ekuitas atau pertumbuhan. Ini harus mencoba untuk memeriksa alternatif tindakan dan jejak sejauh mungkin, konsekuensi masing-masing untuk kelompok orang yang berbeda di tempat yang berbeda. Seharusnya tidak berusaha menghindari pertanyaan sulit tentang siapa yang menjalankan kekuasaan politik atas nama siapa, dan dengan legitimasi apa. Ini harus membuat rekomendasi, tapi seharusnya tidak berusaha menerapkan resep. Ini harus mengklaim dengan sederhana bahwa perencana mungkin lebih mampu daripada rata-rata orang melakukan analisis semacam ini, tapi bukan karena mereka adalah ahli yang unik. Dengan kata lain, seharusnya bertujuan menyediakan sumber daya untuk pengambilan keputusan yang demokratis dan tepat. Ini semua perencanaan bisa dilakukan secara sah, dan semua itu bisa berpura-pura melakukannya. Dipahami dengan benar, inilah pesan sebenarnya dari revolusi sistem dalam perencanaan dan akibatnya.



Paradigma Baru Perencanaan



Perencanaan Wilayah dan Kota • 261



Buku teks pengantar terbaik tentang tampilan sistem perencanaan adalah J.B. McLoughlin, Urban and Regional Planning: A Systems Approach (London: Faber, 1969; paperback version 1970). Ini harus dilengkapi by George Chadwick’s A Systems View of Planning (Oxford: Pergamon, 1971), yang lebih kompleks dan teoritis dalam karakter. Buku umum bagus tentang perencanaan, yang ditulis dari sudut pandang sistem, ada Michael Batty, Urban Modelling: Algorithms, Calibrations, Predictions (Cambridge: Cambridge University Press, 1976), and David Foot, Operational Urban Models: An Introduction (London: Methuen, 1981). Untuk pendekatan praktis terhadap perencanaan dalam tradisi sistem, lihat Ray Wyatt, Intelligent Planning: Meaningful Methods for Sensitive Situations (London: Unwin Hyman, 1989). Andreas Faludi, Planning Theory (Oxford: Pergamon, 1973; with accompanying Readings in Planning Theory), berurusan dengan sistem dan pendekatan lain untuk perencanaan secara rinci. Untuk pendekatan Marxis, lihatlah Manuel Castells, The Urban Question (London: Edward Arnold, 1977) and David Harvey, Social Justice and the City (London: Edward Arnold, 1973). Laporan yang lebih lengkap tentang perkembangan teori dan hubungannya dengan praktik dapat ditemukan di Peter Hall, Cities of Tomorrow: An Intellectual History of Urban Planning and Design in the Twentieth Century (Oxford: Blackwell, 1988), dan dalam John Friedmann, Planning in the Public Domain: From Knowledge to Action (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1987). Untuk perencanaan transaktif, lihat John Forester, Critical Theory, Public Policy, and Planning Practice: Toward a Critical Pragmatism (Albany: State University of New York Press, 1993); John Forester, The Deliberative Practitioner: Encouraging Participatory Planning Processes (Cambridge, MA: MIT Press, 1999); Patsy Healey, Land Use Planning and the Mediation of Urban Change: The British Planning System in Practice (Cambridge: Cambridge University Press, 1988); and Patsy Healey, Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies (Basingstoke: Macmillan, 1997). Untuk keadaan perencanaan Inggris di tahun 1990an, lihat Mark Tewdwr-Jones (ed.) British Planning Policy in Transition: Planning in the 1990s (London: UCL Press, 1996), and Mark Tewdwr-Jones, ‘Reasserting town planning: challenging the representation and image of the planning profession’, in P. Allmendinger and M. Chapman (eds) Planning beyond 2000, pp. 123–49 (Chichester: Wiley, 1999).