Paradigma Politik Birokrasi Allison [PDF]

Citation preview

Paradigma Politik Birokrasi Allison



Dalam dua dekade setelah penerbitan The Administrative State (Waldo 1948), sebuah teori embrio politik birokrasi mulai mucul dari rangkaian studi yang meneliti pengambilan keputusan di cabang eksekutif. Klaim penting yang dihasilkan oleh studi ini adalah bahwa keputusan pemerintah itu produk dari tawar-menawar dan negosiasi di antara para aktor politik yang berkepentingan. Seperti halnya studi ini yang digunakan pada cabang eksekutif, pemain sentral dalam kerangka kerja tawar-menawar ini adalah presiden. Presiden bagaimanapun dianggap memiliki sedikit kesepakatan sepihak dan kekuatan dalam mengambil keputusan. Studi-studi ini lebih bersifat diskursif daripada secara eksplisit teoritis, tetapi paralel antara mereka dan karya kontemporer tentang teori permainan yang sangat formal dan pendekatan matematis untuk menjelaskan perilaku tidak salah lagi. kerangka kerja tawarmenawar yang diadopsi oleh penelitian ini dapat dengan cepat terbukti sebagai cara yang berguna untuk mengumpulkan penelitian empiris dan menghasilkan banyak bahan mentah untuk teori komprehensif. Studi paling terkenal tentang politik birokrasi awal ini termasuk dalam literatur The Common Defense (1961) karya Samuel Huntington,kemudian Warner Esai Schilling tentang politik pertahanan nasional, dan yang paling terkenal, Presidential Power karya Richard Neustadt (1960). Birokrasi dan cabang eksekutif di sini pejabat tidak digambarkan sebagai agen implementasi yang netral, tetapi sebagai Peserta aktif dalam menentukan keinginan negara. Studi ini terus membangun sebuah kasus untuk teori umum politik birokrasi yang berpusat pada permainan tawar-menawar di cabang eksekutif. Upaya komprehensif serius yang pertama untuk menghasilkan kerangka seperti itu dilakukan oleh Graham Allison dalam bukunya Essence of Decision (1971), dan selanjutnya disempurnakan oleh Allison dan Morton Halperin (1972). Fokus langsung Allison dalam Essence of Decision menjelaskan mengapa pemerintah Amerika Serikat dan Uni Soviet melakukan apa yang mereka lakukan selama krisis misil Kuba. Dengan adanya nuklir yang dipertaruhkan, ini adalah kebijakan yang sangat penting, tapi Allison sangat bertujuan melampaui batasan satu studi kasus. Intinya, dia berpose luas pada pertanyaan yang menyentuh jantung politik birokrasi: Mengapa pemerintah melakukannya, apa yang mereka lakukan? Dengan kata lain, bagaimana kebijakan dibuat, dan siapa yang menentukan atau



mempengaruhi dan mengetahuinya? Untuk memberikan jawaban umum atas pertanyaanpertanyaan ini, Allison mengartikulasikan tiga model teoritis. Yang pertama adalah model aktor rasional (yang oleh Allison disebut "Model I", atau model klasik). Model I mengusulkan agar keputusan pemerintah dapat dipahami dengan melihatnya sebagai produk dari seorang aktor yang mengejar strateginya sendiri untuk kepentingan pribadi. Model kedua adalah paradigma proses organisasi, atau Model II, yang menyatakan bahwa banyak aktor terlibat dalam pengambilan keputusan, dan keputusan proses pembuatan sangat terstruktur melalui prosedur operasi standar (SOP). Ketika suatu masalah terjadi, Model I mengasumsikan bahwa pemerintah akan mengidentifikasimengidentifikasi respons potensial untuk masalah itu, menilai konsekuensi dari tindakan itu, dan dipilih tindakan yang memaksimalkan manfaat dan meminimalkan biaya. Sebaliknya, di Model II mengasumsikan bahwa pemerintah akan bergantung pada kekuasaan rutinitas organisasi alih-alih bukannya dengan biaya-manfaat kalkulus yang rasional untuk membuat keputusan itu. Daripada mencari semua tanggapan potensial, berbagai komponen pemerintah akan bertindak menurut SOP yang pada dasarnya mengatakan, "Ketika X terjadi, lakukan Y." Kontribusi penting dari Allison (1971) dan Allison dan Halperin (1972) ke literatur politik birokrasi datang dalam artikulasi alternatif untuk Model I dan II. Model III, atau paradigma politik birokrasi, menjelaskan tindakan pemerintah sebagai hasil tawar-menawar dan kompromi di antara berbagai pihak elemen organisasi cabang eksekutif. Model politik birokrasi Allison dibangun dari empat proposisi dasar. Yaitu (1) Cabang eksekutif adalah terdiri dari banyak organisasi dan individu yang memiliki tujuan dan agenda yang berbeda. Setiap masalah yang diberikan akan menarik perhatian dan keterlibatan satu persatu aktoraktor ini, yang membawa pada isu itu minat dan motivasi mereka yang berbeda. (2) Tidak ada individu atau organisasi yang lebih besar; dengan kata lain, tidak ada aktor di cabang eksekutif mampu bertindak secara sepihak. Presiden mungkin aktor yang paling kuat dalam suatu masalah, tapi dia tidak akan menjadi satu-satunya aktor, dan juga pengaruhnya akan terbatas. (3) Keputusan akhir adalah "hasil politik"; Dengan kata lain, apa yang diputuskan oleh pemerintah untuk dilakukan adalah hasil dari tawar-menawar dan kompromi produk dari proses politik. (4) Ada perbedaan antara membuat kebijakan dan melaksanakannya. Setelah tindakan diputuskan, tugas melaksanakan keputusan itu diserahkan kepada orang lain yang juga harus membuat keputusan tentang tindakan spesifik yang akan diambil. Keputusan itu pada gilirannya dibentuk oleh prosedur operasi dan kepentingan pelaksana (Rosati 1981).



Dengan ini sebagai titik awal, perhatian analis kebijakan segera tertuju pada digunakannya kekuasaan dan politik di dalam dan di antara birokrasi cabang eksekutif. Dalam batas-batas cabang eksekutif, model Allison menggabungkan dan membuat sedikit perbedaan antara politik dan administrasi, dan dengan melakukan hal itu tampaknya menjadi tantangan yang diberikan oleh Gaus. Dalam mempelajari birokrasi, seperti yang dikatakan Allison, "Nama permainannya adalah politik : tawar-menawar sepanjang lintasan yang diatur di antara pemain yang diposisikan secara hierarkis dalam pemerintahan. Model III melihat komponen cabang eksekutif sebagai organisasi semi-otonom yang tidak bertindak serentak pada serangkaian masalah strategis tunggal, tetapi bertindak atas berbagai masalah menurut konsepsi mereka sendiri tentang nasional, organisasi, dan dalam tujuan pembagian. Alih-alih membuat kebijakan dan keputusan implementasi yang sesuai untuk kepentingan pribadi yang rasional, atau menurut ketentuan SOP, malah aktor pemerintah memutuskan atas dasar "penarikan dan pengangkutan" yaitu politik. Dari premis umumnya, Model III secara sistematis menjelaskan tentang kebijakan khusus dengan mencari jawaban atas beberapa pertanyaan dasar. Yaitu (1) Siapa yang bermain? Dengan kata lain, lembaga atau individu mana yang memiliki kepentingan penting dalam masalah tertentu, dan perilaku siapa yang dapat berdampak penting pada keputusan dan tindakan pemerintah terkait masalah itu? (2) Apa yang menentukan posisi setiap pemain? Pertanyaan ini ini berasal dari proposisi pendapat Allison bahwa "posisi Anda bergantung pada tempat Anda duduk". Instansi dan individu yang berbeda akan memiliki persepsi yang berbeda terhadap sebuah masalah dan preferensi yang berbeda tentang apa yang harus dilakukan berdasarkan tujuan, nilai, dan rasa misi mereka. (3) Bagaimana posisi pemain dikumpulkan untuk menghasilkan keputusan dan tindakan pemerintah? Setelah ditentukan siapa yang terlibat dalam suatu isu dan apa kepentingan dan tujuan mereka, tantangannya adalah untuk menilai bagaimana para aktor ini berunding untuk melindungi dan meningkatkan preferensi mereka. Ini berarti menentukan pengaruh relatif para pemain. Model III mengasumsikan tawar-menawar itu sangat terstruktur dan "saluran tindakan" atau "aturan main" membentuk proses pengambilan keputusan dan mendistribusikan kekuasaan di antara para pemain (Allison dan Halperin 1972). Model politik birokrasi Allison memiliki dampak yang signifikan pada bagaimana birokrasi dipelajari. Itu bukan hanya serangkaian proposisi yang dirumuskan untuk menjelaskan satu studi, tetapi lebih merupakan teori yang bisa diterapkan untuk memahami pembuat kebijakan peran birokrasi. Model III telah berhasil sebagai campuran kerangka



umum untuk studi politik birokrasi. Model III didasarkan pada serangkaian asumsi yang menarik secara intuitif: Tindakan pemerintah adalah produk dari tawar-menawar di antara organisasi, komponen nasional dari cabang eksekutif, para aktor ini memiliki kepentingan parokial mereka sendiri, dan kemampuan mereka untuk menerjemahkan kepentingan tersebut ke dalam kebijakan yang ditentukan oleh peran mereka dalam pengambilan keputusan. Asumsi ini secara logis mengarah pada proposisi yang dapat diuji: Hasil kebijakan akan mencerminkan kepentingan paroki yang terlibat dalam permainan tawar-menawar, mereka juga akan mencerminkan kekuatan relatif para pemain yang terlibat di dalam permainan, dan kekuatan para pemain akan ditentukan oleh "saluran tindakan", atau proses yang diatur, serta digunakan untuk menyusun pengambilan keputusan. Sayangnya, penelitian selanjutnya telah menimbulkan keraguan tentang validitas empiris dari hipotesis ini dan struktur konseptual yang mendukungnya (Rosati 1981; Rhodes 1994; Bendor dan Hammond 1992).