Sosyal Politikada Kurum ve Kuruluşlar: Ulusal ve Uluslararası Boyutlarıyla Değerlendirmeler-I 9789753686600 [PDF]

Table of contents :
Türkiye’de Milli Eğitim Bakanlığı Kapsamında Suriyelilere Yönelik Eğitim Politikaları / Canan Öykü DÖNMEZ KARA İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü Faaliyetlerinin Sosyal Politika Bağlamında Değerlendirilmesi /Hanife CANDIR ŞİMŞEK Engelli Ve Yaşlı Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün Yaşlılara Yönelik Faaliyetleri: Yaşlı Destek Programı (YADES) Örneği /Yusuf ZİYA YILDIRIM Sosyal Politika Açısından Göç İdaresi Genel Müdürlüğü /Çiğdem ULUDAĞ GÜLER Türkiye’de Geçici Koruma Altındaki Suriyelilere Yönelik Yürütülen Sivil Toplum Faaliyetlerinin İncelenmesi /Selin ARIKIN & Fatih ALTUN Sosyal Politikada Yönetişim Olgusu: Biga Sivil Toplum Platformu Örneği / Siyret AYAS ŞARMAN & Mehtap DEMİR Türkiye’de İşçi Sendikalarının Sosyal Politikalar Üzerindeki Etkisi: Konfederasyonlar Üzerine Karşılaştırmalı Bir Analiz / Ebru KANYILMAZ POLAT &Gonca GEZER AYDIN Bir Sosyal Politika Kurumu Olarak Uluslararası Çalışma Örgütü / Umut YERTÜM Dünya Ticareti İçerisinde İşçilerin Hakları ve Temel Çalışma Standartları: Eleştirilerin Hedefinde Dünya Ticaret Örgütü / Aslı KAVURMACI OECD’nin Sosyal Politika İşlevleri: OECD Yayınları Kapsamında Bir Değerlendirme / Yasin YILMAZ Birleşmiş Milletler Ekonomik ve Sosyal Konsey’in (UNECOSOC) Sosyal Politikadaki Rolü / Sera YILDIRIM DALYAN UNICEF: Uluslararası Sosyal Politikalarda Rolü ve Önemi / EMİR KAYACAN Tarihsel Açıdan Uluslararası Sendikal Örgütlenme ve Eleştiriler / Şenol ÖZTÜRK

Citation preview

Editörler:



Dr. Muhammet Enes KAYAGİL Murat KALKAN



SOSYAL POLİTİKADA KURUM VE KURULUŞLAR Ulusal ve Uluslararası Boyutlarıyla Değerlendirmeler I



FİLİZ KİTABEVİ İSTANBUL 2021



SOSYAL POLİTİKADA KURUM VE KURULUŞLAR



Ulusal ve Uluslararası Boyutlarıyla Değerlendirmeler I



Editörler: Dr. Muhammet Enes KAYAGİL Murat KALKAN



SOSYAL POLİTİKADA KURUM VE KURULUŞLAR



Ulusal ve Uluslararası Boyutlarıyla Değerlendirmeler I



FİLİZ KİTABEVİ İSTANBUL 2021



SOSYAL POLİTİKADA KURUM VE KURULUŞLAR Ulusal ve Uluslararası Boyutlarıyla Değerlendirmeler I EYLÜL 2021 ISBN: 978-975-368-660-0



BASKI - CİLT Birlik Fotokopi Baskı Ozalit Gıda San. Tic. Ltd. Şti. Matbaacı Sertifika Numarası: 20179 EDİTÖRLER Dr. Muhammet Enes KAYAGİL (İ.Ü. İktisat Fakültesi, ORCID: 000-0002-5906-3968, [email protected]) Murat KALKAN (İ.Ü. İktisat Fakültesi, ORCID: 0000-0002-7079-5238, [email protected]) YAYINLAYAN



Filiz Kitabevi Basım Yayın Dağıtım Petrol Ürünleri Sanayi ve Tic. Ltd. Şti. Cemal Yener Tosyalı Cad. No: 57/A (113) Vefa-Fatih/İSTANBUL Tel: (212) 527 0 718 (850)441 0 359 Faks: (212) 519 20 71 www.filizkitabevi.com [email protected] Yayıncı Sertifika Numarası: 48596 Copyright© Bu kitabın Türkiye’deki yayın hakları Filiz Kitabevi Basım Yayın Dağıtım Petrol Ürünleri San. ve Tic. Ltd. Şti.’ne aittir. Her hakkı saklıdır. Hiçbir bölümü ve paragrafı kısmen veya tamamen ya da özet halinde, fotokopi, faksimile veya başka herhangi bir şekilde çoğaltılamaz, dağıtılamaz. Normal ölçüyü aşan iktibaslar yapılamaz. Normal ve kanunî iktibaslarda kaynak gösterilmesi zorunludur.



ÖNSÖZ Sosyal politikalar ilk uygulamalarından günümüze değin geçen sürede hem kapsadığı konular hem de hitap ettiği kesimler bakımından giderek genişleyen ve gelişen bir seyir takip etmiştir. Temel amacı insanların asgari huzur ve adalet şartları içerisinde yaşamasını sağlamak için tedbirlerin hayata geçirilmesi olan sosyal politikanın en önemli uygulama alanı ilk aşamada milli seviyede gerçekleşmekte, başta devlet ve organları olmak üzere sendikalar, sivil toplum örgütleri ve hatta özel sektör de faaliyetler gerçekleştirmektedir. Aynı zamanda sosyal politikanın önemli bir aktörü olan ve devletler ya da hükümetler dışı kuruluşlar tarafından bölgesel ya da küresel ölçekte belirli bir amaca ulaşma doğrultusunda işbirliği sağlamak için kurulan yapılar olan uluslararası örgütler de kimi zaman doğrudan, kimi zaman da dolaylı olarak sosyal politikanın alanına giren faaliyetlerde bulunmaktadırlar. Ulusal ya da uluslararası ölçekte faaliyet gösteren kurum ve kuruluşların siyasi, ekonomik ya da çok daha farklı boyutlarda değerlendirildiğini ve inceleme konusu edildiğini görmek mümkündür. Ancak bu kurum ve kuruluşların dar ya da geniş anlamıyla sosyal politika kapsamında ele alındığı çalışma sayısı oldukça azdır. Niteliği gereği bazı örgütler sosyal politikanın doğrudan ilgi alanında olduğundan sosyal politika açısından ayrıca değerlendirme yapmaya gerek kalmamaktadır. Bazı örgütler ise dolaylı yoldan ve geniş manada sosyal politikanın alanına dâhil edilebilmekte ve bu örgütlerin faaliyetlerinin sosyal politika açısından analiz edilmesi ihtiyacı doğmaktadır. Bu gerçekten hareketle doğrudan ya da dolaylı olarak sosyal politikanın ilgi alanına giren konularda faaliyet gösteren ulusal ve uluslararası kuruluşların incelenmesinin önemli olduğu muhakkaktır. Bahsedilenlerden hareketle hazırlanan bu kitap da sosyal politikayla ilgili faaliyetlerde bulunan kurum ve kuruluşları incelemeyi hedefleyen ve iki cilt olarak planlanan çalışmanın bir ürünüdür. Bu çerçevede de içerikte hem Türkiye’de hem de uluslararası düzeyde faaliyet gösteren kurum ve kuruluşların sosyal politika ile ilişkisi kurularak incelenmesini ve tartışılmasını amaçlayan seçme yazılara yer verilmiştir. Bu ilk kitap kapsamda incelenen kurum ve kuruluşlar arasında milli seviyede Milli Eğitim Bakanlığı, İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü, Engelli ve Yaşlı Hizmetleri Genel Müdürlüğü, Göç İdaresi Genel Müdürlüğü ile STK’lar ve sendikalar; uluslararası seviyede ise ILO, Dünya Ticaret Örgütü, OECD, UNECOSOC, UNICEF ve uluslararası sendikal örgütler yer almaktadır. Bölümleri ve ele aldıkları konuları kısaca şu şekilde özetlemek mümkündür: Kitabın birinci kısmı ulusal ölçekte faaliyet gösteren kurum ve kuruluşları ele alan yedi çalışmadan oluşmaktadır. Birinci kısmın ilk bölümünde “Türkiye’de Milli Eğitim Bakanlığı Kapsamında Suriyelilere Yönelik Eğitim Politikaları” başlıklı çalışması ile Canan Öykü DÖNMEZ KARA sosyal politika bağlamında Türkiye’de Milli Eğitim Bakanlığı’nın Suriyeli çocukların eğitim sürecinde üstlendikleri görevler ve daha etkin bir eğitim sistemi için gereken ihtiyaçların ortaya konmasını amaçlamıştır. Araştırma V



sonucunda Türkiye’de Suriyelilerin eğitimi ile ilgili Milli Eğitim Bakanlığı’nın yerinde ve kapsayıcı düzenlemeler yaptığı ve aktif rol üstlendiği görülmüştür. Ayrıca yasal düzenlemelerin ve altyapı hizmetlerinin genişletilmesi gerektiği belirlenmiştir. İkinci bölümde “İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü Faaliyetlerinin Sosyal Politika Bağlamında Değerlendirilmesi” başlıklı çalışması ile Hanife CANDIR ŞİMŞEK iş sağlığı ve güvenliği meselesinin sosyal politika bağlamında ele alınarak toplumun tüm kesimleri tarafından farkındalığın artırılması ve uzun dönemde bir kültür oluşturulması hedefinden hareketle Türkiye’de İSG hizmetlerinin sağlanması ve yürütülmesinde görevli kamu kurumu olan İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü (İSGGM)’nün resmi sitesinde yayınladığı faaliyet raporlarını değerlendirmeye tabi tutmuş ve kurumun toplumda iş sağlığı ve güvenli kültürünü yaygınlaştırma yönündeki hedeflerini değerlendirmiştir. Üçüncü bölümde “Engelli Ve Yaşlı Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün Yaşlılara Yönelik Faaliyetleri: Yaşlı Destek Programı (YADES) Örneği” başlıklı çalışması ile Yusuf ZİYA YILDIRIM Türkiye’de yaşlılara yönelik sosyal politikaların oluşturulmasında ve uygulanmasında önemli merkezi rolü olan Engelli ve Yaşlı Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nü (EYHGM) ve kurum tarafından 2016 yılında yaşlılara yönelik olarak uygulanmaya başlanan Yaşlı Destek Programı’nı (YADES) ele almıştır. Bölüm kapsamında programın EYHGM’nin görev ve sorumlulukları kapsamında yaşlılara yönelik bakım hizmetleri ile ilgili politikalarını ve gerçekleştirdiği kurumlar arası işbirliği faaliyetleri incelenmiştir. Dördüncü bölümde “Sosyal Politika Açısından Göç İdaresi Genel Müdürlüğü” başlıklı çalışması ile Çiğdem ULUDAĞ GÜLER geçmişten günümüze kadar jeopolitik konumu gereği göç alan, göç veren ve transit ülke olma özelliği gösteren Türkiye’nin özellikle 2010 yılından sonra Suriye’den gerçekleşen kitlesel göç akınlarıyla göç yönetimi konusunda çağın gereklerine uygun politikalar üretmeye zorunlu kıldığı gerçeğinden hareket etmiştir. 6458 sayılı “Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu” ile bu kanun bağlamında kurulmuş olan “Türkiye Cumhuriyeti İçişleri Bakanlığı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü” bu kapsamdaki önemli düzenlemelerdendir. Bu çalışma kapsamında da Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün kuruluşu, işleyişi ve sosyal politika bağlamında faaliyetleri incelenmiştir. Beşinci bölümde “Türkiye’de Geçici Koruma Altındaki Suriyelilere Yönelik Yürütülen Sivil Toplum Faaliyetlerinin İncelenmesi” başlıklı çalışmaları ile Selin ARIKIN ve Fatih ALTUN Suriye’den Türkiye’ye yaşanan kitlesel göç hareketiyle birlikte göç alanında çalışan sivil toplum kuruluşlarının çeşitli çalışmalar yürüttüğünü, yeni kuruluşlar açıldığını ve çeşitli sivil toplum kuruluşlarının göç alanında faaliyetler yürütmeye başladığını vurgulamışlardır. Bu çalışma ile göç alanına dair kavramsal ve hukuki çerçeve çizilerek, istatistiksel veriler ile güncel durum incelenmiş, “Geçici Koruma Altındaki Suriyelilere” yönelik yürütülen temel faaliyetlerden bahsedilerek Türkiye’de göç alanında çalışma yürüten başlıca STK’lardan olan Kızılay, Sığınmacılar VI



ve Göçmenlerle Dayanışma Derneği, Mülteci Destek Derneği ve Hayata Destek Derneği faaliyetleri içerik analizi yöntemi ile incelenmiştir. Altıncı bölümde “Sosyal Politikada Yönetişim Olgusu: Biga Sivil Toplum Platformu Örneği” başlıklı çalışmaları ile Siyret AYAS ŞARMAN ve Mehtap DEMİR yönetimin çok aktörlü bir biçimde uygulanmasını, sürece toplumdaki diğer toplumsal aktörlerin de aktif katılımın sağlanmasını ve temelinde birlikte yönetim anlamını taşıyan yönetişimin sosyal politikaların geliştirilmesinde, sosyal sorunların çözülmesinde veya toplumsal fırsatların yaratılmasında taşıdığı öneme vurgu yapmışlardır. Bu çalışmada da etkili ve verimli bir yönetişim örneği sergileyen, yerel düzeyde aldıkları kararlarla sosyal politika geliştirilmesi ve uygulanmasında aktif rol oynayan Biga Sivil Toplum Platformu incelenmiştir. Çalışmada hem bir veri toplama yöntemi hem de veri analiz biçimi olan doküman inceleme yöntemi kullanılmıştır. Elde edilen veriler neticesinde üniversitelerin ve sivil toplum kuruluşlarının sosyal politika geliştirilmesi ve uygulanması üzerindeki önemi ortaya koymaya çalışılmıştır. Yedinci bölümde “Türkiye’de İşçi Sendikalarının Sosyal Politikalar Üzerindeki Etkisi: Konfederasyonlar Üzerine Karşılaştırmalı Bir Analiz” başlıklı çalışmaları ile Ebru KANYILMAZ POLAT ve Gonca GEZER AYDIN gerçekleştirdikleri ekonomik ve sosyal faaliyetlerle hem sosyal politikaların uygulanmasında hem de ücretlilerin çalışma ve yaşam standartlarının yükseltilmesinde önemli bir rol oynayan sendikaların sosyal politikaların oluşturulmasındaki rolü ve etkisinin ortaya konulmasını amaçlamışlardır. Çalışma, Türkiye’deki işçi konfederasyonlarından yola çıkarak, konfederasyonların sosyal politika kapsamında gerçekleştirdikleri faaliyetlerin analiz edilmesine dayanmaktadır. Çalışmada konfederasyonların yayın organları incelenerek toplanan veriler MAXQDA 2020 programında içerik analizine tabi tutulmuştur. Araştırmadan elde edilen veriler aracılığıyla işçi konfederasyonlarının sosyal politikaya ilişkin faaliyetleri karşılaştırmalı olarak incelenmiştir. Kitabın ikinci kısmı ise uluslararası ölçekte faaliyet gösteren kurum ve kuruluşları ele alan altı çalışmadan oluşmaktadır. İkinci kısmın ilk bölümünde “Bir Sosyal Politika Kurumu Olarak Uluslararası Çalışma Örgütü” başlıklı çalışması ile Umut YERTÜM sosyal politika eksikliği nedeniyle kurulan, alanındaki ilk uluslararası örgüt olan ve nerdeyse tüm politikaların oluşumunun da öncüsü sayılan Uluslararası Çalışma Örgütü’nü (ILO) ele almıştır. Bu çalışmada uluslararası sosyal politika denilince akla gelen ilk örgüt olan Uluslararası Çalışma Örgütü tarihçesi; kuruluş, işleyiş ve öne çıkan faaliyetleri bağlamında incelenmiştir. Öne çıkan faaliyetlerden olan İnsan Onuruna Yaraşır İş Ülke Programları’nın sosyal politikaya etkisi detaylı bir şekilde analiz edilmiştir. İkinci bölümde “Dünya Ticareti İçerisinde İşçilerin Hakları ve Temel Çalışma Standartları: Eleştirilerin Hedefinde Dünya Ticaret Örgütü” başlıklı çalışması ile Aslı KAVURMACI dünya ticareti içerisinde son çeyrek yüzyıldır önemli bir uluslararası aktör haline gelen Dünya Ticaret Örgütü’nü incelemiştir. Dünya Ticaret VII



Örgütü’nün, çalışma standartları ve işgücü üzerindeki olumsuz etkilerine dair eleştiriler, özellikle konunun doğrudan çok taraflı ticaret anlaşmalarıyla ilişkilendirilmesi yönünden günümüzün en tartışmalı konularından biri haline gelmiştir. Bu çalışmada da, sosyal politika ve çalışma ilişkilerine konu olan ve günümüzde artık küresel ticaretle de ilişkilendirilen kötü çalışma koşulları, güvencesiz çalışma, modern kölelik, düşük ücretler, işsizlik, yoksulluk gibi önemli güncel sorun ve problemli alanlara değinilmiştir. Üçüncü bölümde “OECD’nin Sosyal Politika İşlevleri: OECD Yayınları Kapsamında Bir Değerlendirme” başlıklı çalışması ile Yasin YILMAZ üye ülkelerin sosyo ekonomik yapılarının, işgücü ve finansal piyasalarının iyileştirilmesinin yanı sıra dünya ticaretinin geliştirilmesi, demokrasinin yaygınlaştırılması ve insan haklarının korunması gibi amaçlarla kurulan OECD’yi ele almıştır. Nitel araştırma yöntemini kullanan çalışmada OECD’nin sosyal politika konularında yaptırmış olduğu çalışmalar /raporlar incelenmiştir. OECD bünyesinde sosyal politika ile ilgili yapılan çalışmaların; eşitsizlik ve yoksulluk, aile ve çocuk, refah ve ölçümü, cinsiyet eşitliği, konut, gençlik, emeklilik, sosyal yardımlar, sosyal harcamalar ve sosyal göstergeler konuları çerçevesinde yoğunlaştığı tespit edilmiştir. Dördüncü bölümde “Birleşmiş Milletler Ekonomik ve Sosyal Konsey’in (UNECOSOC) Sosyal Politikadaki Rolü” başlıklı çalışması ile Sera YILDIRIM DALYAN Birleşmiş Milletler’in temel organlarından biri olan ve uluslararası ekonomik, sosyal, siyasi, kültürel, sağlık ve eğitim konularında uluslararası politikaları belirlemede kilit rol oynayan Ekonomik ve Sosyal Konsey’i (ECOSOC) incelemiştir. Sosyal politika bağlamında Ekonomik ve Sosyal Konsey’e yönelik birçok eleştiri ve reform önerileri sunulmasına rağmen, halen uluslararası sosyal politikanın önemli tarafları arasında varlığını sürdürmektedir. Bu çalışmada Ekonomik ve Sosyal Konseyin tarihsel gelişimi ve işleyişi hakkında bilgiler verilerek günümüzdeki sosyal politika faaliyetleri ve bunların başarı düzeyleri tartışılmıştır. Beşinci bölümde “UNICEF: Uluslararası Sosyal Politikalarda Rolü ve Önemi” başlıklı çalışması ile EMİR KAYACAN ekonomik bakımdan güçsüz bir şekilde toplumda yer alan çeşitli dezavantajlı gruplar arasında bulunan çocuklara yönelik sosyal politikaların oluşmasında ve gelişmesinde önemli bir organizasyon olarak karşımıza çıkan UNICEF’i incelemiştir. Çalışmada öncelikle UNICEF’in temelinde yer alan, çocukların sosyal politika içerisindeki yeri, kanuni düzenlemeler ve konferanslarla izah edilmeye çalışılmış; ardından, UNICEF’in kuruluşu, faaliyetleri ve amaçları ile Türkiye – UNICEF ilişkileri açıklanmış ve nihayetinde, sosyal politika açısından genel bir değerlendirme yapılmıştır. Altıncı ve son bölümde ise “Tarihsel Açıdan Uluslararası Sendikal Örgütlenme ve Eleştiriler” başlıklı çalışması ile Şenol ÖZTÜRK sanayileşen ülkelerde işçi ve işveren ilişkilerinde güç dengesi oluşturmak için meslek, işkolu ve genel olarak milli sınırlar içinde kurulan işçi sendikalarını tarihsel serüveni içerisinde ele almıştır. Çalışmanın öncelikli amacı uluslararası işçi örgütlenmesinin tarihsel gelişimini ve VIII



bugünkü uluslararası sendikal hareketin aktörlerinin kökeni ve aralarındaki ilişkiyi bir panoramik fotoğraf şeklinde gösterebilmektir. Diğer taraftan çalışmanın bir diğer amacı da uluslararası sendikal hareketin görünen resmi ve kurumsal manzarasının gerisinde yatan potansiyel sorunları anlayabilmek için literatürde uluslararası sendikal örgütlenmenin mevcut yapısına yönelik eleştirileri ele almak şeklinde vurgulanmıştır. Bahsedilen bu içerik ile sosyal politikanın farklı sorun alanlarını farklı boyutlarıyla ele almayı amaçlayan bir yaklaşımın ürünü olan bu kitap çalışmasının sosyal politika literatürüne önemli bir katkı sunacağını ümit eder, yeni çalışmalara öncülük etmesini dilerken emeği geçen tüm yazarlarımıza da teşekkür ederiz.



Dr. Muhammet Enes KAYAGİL & Murat KALKAN Eylül 2021, İ.Ü. İktisat Fakültesi-Beyazıt



IX



İÇİNDEKİLER ÖNSÖZ........................................................................................................................................V



Birinci Kısım Ulusal Kurum ve Kuruluşlar Türkiye’de Milli Eğitim Bakanlığı Kapsamında Suriyelilere Yönelik Eğitim Politikaları .........1 Canan Öykü DÖNMEZ KARA İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü Faaliyetlerinin Sosyal Politika Bağlamında Değerlendirilmesi........................................................................................................................25 Hanife CANDIR ŞİMŞEK Engelli ve Yaşlı Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün Yaşlılara Yönelik Faaliyetleri: Yaşlı Destek Programı (YADES) Örneği.........................................................................................................41 Yusuf Ziya YILDIRIM Sosyal Politika Açısından Göç İdaresi Genel Müdürlüğü..........................................................73 Çiğdem ULUDAĞ GÜLER Türkiye’de Geçici Koruma Altındaki Suriyelilere Yönelik Yürütülen Sivil Toplum Faaliyetlerinin İncelenmesi.......................................................................................................101 Selin ARIKIN Fatih ALTUN Sosyal Politikada Yönetişim Olgusu: Biga Sivil Toplum Platformu Örneği............................127 Siyret AYAS ŞARMAN Mehtap DEMİR Türkiye’de İşçi Sendikalarının Sosyal Politikalar Üzerindeki Etkisi: Konfederasyonlar Üzerine Karşılaştırmalı Bir Analiz.........................................................................................................149 Ebru KANYILMAZ POLAT Gonca GEZER AYDIN



X



İkinci Kısım Uluslararası Kurum ve Kuruluşlar Bir Sosyal Politika Kurumu Olarak Uluslararası Çalışma Örgütü...........................................171 Umut YERTÜM Dünya Ticareti İçerisinde İşçilerin Hakları ve Temel Çalışma Standartları: Eleştirilerin Hedefinde Dünya Ticaret Örgütü..............................................................................................189 Aslı KAVURMACI OECD’nin Sosyal Politika İşlevleri: OECD Yayınları Kapsamında Bir Değerlendirme.........209 Yasin YILMAZ Birleşmiş Milletler Ekonomik ve Sosyal Konsey’in (UNECOSOC) Sosyal Politikadaki Rolü.................................................................................................................223 Sera YILDIRIM DALYAN UNICEF: Uluslararası Sosyal Politikalarda Rolü ve Önemi....................................................237 Emir KAYACAN Tarihsel Açıdan Uluslararası Sendikal Örgütlenme ve Eleştiriler............................................265 Şenol ÖZTÜRK



XI



TÜRKİYE’DE MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞI KAPSAMINDA SURİYELİLERE YÖNELİK EĞİTİM POLİTİKALARI



Canan Öykü DÖNMEZ KARA



Dr. Öğr. Üyesi, Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi Biga İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümü, ORCID: 0000-0002-7825-3652, [email protected] Giriş Suriye’de 2011 yılında başlayan iç karışıklıklar ülkeden göç hareketlerinin yaşanmasına ve yıldan yıla hızlanmasına sebep olmuştur. Kitleler halinde yaşanan göç hareketleri, Suriye’nin sınır komşularına yönelmiştir. Türkiye’de de çok sayıda Suriyeli bulunmaktadır. Türkiye uluslararası hukuk gereği Suriye’den gelenleri geri göndermeme ilkesi dâhilinde koruma altına almış ve can güvenliği sağlamıştır. Türkiye uluslararası mülteci hukukunu düzenleyen 1951 Birleşmiş Milletler (BM) Cenevre Sözleşmesi1 ve 1967 New York Protokolü2’ne taraftır. Ancak Türkiye adı geçen sözleşme ve protokole koyduğu coğrafi kısıtlama sebebi ile katılmıştır. Bu bağlamda Türkiye’de Avrupa’dan gelenler dışındaki göçmenlere mülteci statüsü verilmektedir. Bugün Türkiye’de bulunan Suriyeliler hukuken kitlesel göç akınları ile Türkiye’ye sığınmış ve “geçici koruma” kapsamına alınmıştır. Bununla birlikte kendi ülkelerinden ayrılma ve Türkiye’ye sığınma sebepleri uluslararası hukuk ve sosyolojik açısından mülteci tanımına uyduğu için çalışmada Suriye’den göç edenler için “Suriyeli mülteciler veya “mülteciler” kavramları kullanılmıştır (Eminoğlu, 2020, s. 3). Türkiye’ye göç eden Suriyeli mültecilere barınmaları için oluşturulan kamplarda konteyner kentlerde barınma imkânı sağlanırken T.C. İçişleri Bakanlığı Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (AFAD) koordinasyonunda barınma, yiyecek, sağlık, güvenlik, sosyal aktivite, eğitim, ibadet, tercümanlık, haberleşme, bankacılık gibi hizmetler verilmiştir. Ancak zamanla Türkiye’ye iltica eden Suriyelilerin sayısındaki artış bu kişilerin kurulan kamplar dışında da ikamet etmesine sebep olmuştur. Aralarında eğitim çağındaki çocukların da bulunduğu mültecilere eğitim hakkı tanımak da önemlidir. Eğitim, temel bir insan hakkıdır. Hiç kimse ırkı, cinsiyeti, etnik veya sosyal kökeni, dini veya politik görüşü, yaşı, engellik durumu sebebi ile eğitim hakkından men edilemez. BM İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi (İHEB)’nin26., BM Ekonomik, 1 Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair Cenevre Sözleşmesi, R.G. 05.09.1961/ 10898. 28.07.1951 tarihli “Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair Cenevre Sözleşmesi” 1951 Cenevre Sözleşmesi olarak adlandırılacaktır. 2 Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair Protokol, R.G. 05.08.1968/ 12968.



1



Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesi’nin 13. ve 14., BM Çocuk Hakları Sözleşmesi’nin 28. ve 29., Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne Ek 1 No’lu Protokol’ün 2. maddelerinde eğitim hakkı garanti altına alınmıştır (Ataman, 2008, s. 11-12). Türkiye’de eğitim ve öğretim hizmetlerini devlet adına T.C. Milli Eğitim Bakanlığı (MEB) yürütmektedir. Bakanlık tarihi geçmişi Osmanlı İmparatorluğu’na dayanan köklü bir kurum olarak gerek Türk vatandaşlarının gerekse Türkiye’de bulunan yabancıların eğitime erişmesini sağlamaktadır. Türkiye’de geçici koruma kapsamında yer alan Suriyeli mülteciler de Bakanlık kapsamında eğitim faaliyetlerinin bir parçasıdır. Çalışmada Türkiye’de bulunan Suriyeli mültecilere MEB bünyesinde uygulanan eğitim faaliyetleri sosyal politika bağlamında incelenmiştir. İlk olarak uluslararası ve ulusal mevzuatta eğitim hakkı açıklanmıştır. İkinci olarak sosyal politika ve eğitimin ilişkisi ortaya konmuştur. Üçüncü olarak MEB ve faaliyetlerine genel olarak yer verilmiştir. Son olarak da MEB kapsamında geçici koruma altındaki Suriyelilere yönelik eğitim politikaları sosyal politikalar çerçevesinde incelenmiştir. Eğitim Hakkı İle İlgili Uluslararası ve Ulusal Düzenlemeler Eğitim, bireyden istenen davranışı meydana getirme sürecidir. İstenilen davranışı geliştirecek olan bireydir. Ancak bu davranışın oluşması ve şekillenmesi kısa süreli değil uzun vadeli ve geleceğe yönelik bir süreçtir. Bu davranışın öğrenilmesi ve şekillenmesi için yapılan uygulamalar ise eğitim politikalarıdır. Eğitim bir bireyi ve bir toplumu biçimlendirir, yönlendirir, şekillendirir ve geliştirir (Yıldız ve Yıldız, 2016, s. 25). Eğitim hakkı, İHEB’nin 26. maddesinde düzenlenmiştir. Maddede; herkesin eğitim hakkına sahip olduğu, eğitime ulaşımın en azından ilk ve temel eğitim aşamalarının parasız olması gerektiği, ilk eğitimin mecburi olması, teknik, mesleki ve yükseköğretimin herkese açık olması ve ebeveynlerin çocuklarına verilecek eğitimi özgürce seçebilecekleri belirtilmiştir. BM Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesi’nin 13. ve 14. maddelerinde İHEB’deki eğitim hakkı tekrarlanmış, Sözleşme’ye taraf olan devletlerin eşit şartlarda herkesin eğitim imkânlarına erişimini sağlaması ve ilköğretimin parasız ve zorunlu hale getirilmesi belirtilmiştir. İhtiyaç sahiplerine burs imkânları sunulması ve ebeveynlerin çocuklarının eğitim göreceği kurumları özgürce seçme hakkına sahip oldukları ifade edilmiştir.3BM Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesi’nin 13. maddesinde taraf devletlerde herkesin eğitim görme hakkına sahip olduğu belirtilerek kişilerin yabancı, mülteci vb. gibi ayrımlara yer verilmeden eğitim hakkından istifade etmeleri gerektiği sonucu çıkmaktadır. 3 Ayrıntılı Bilgi İçin bkz. Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşme (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights: ICESCR), R.G. 11.08.2003/25196 md. 13-14.Türkiye’nin Sözleşme’ye ilişkin çekincesi ve beyanları bulunmaktadır.



2



BM Çocuk Hakları Sözleşmesi’nde de çocukların eğitim hakkına yer verilmiştir. Sözleşmenin 28. ve 29. maddelerinde ilköğretimin parasız ve zorunlu olması, ortaöğretim sisteminin genel ve mesleki eğitimi kapsaması, eğitim ve meslek seçimi ile ilgili rehberlik hizmetlerinin verilmesi gerektiği vurgulanmıştır. Sözleşmede ayrıca okullara düzenli devamın sağlanması ve disiplin sisteminin insan onuruna yakışır bir şekilde düzenlenmesi üzerinde durulmuştur. Özellikle dünya çapında eğitimli kişi sayısının arttırılması hedeflenmiştir. Çocukların aldıkları eğitimle zihinsel ve bedensel yeteneklerinin arttırılması, çevreye saygılı bireyler haline getirilmesi, anne-babasına, kültürel kimliğine, dil ve değerlerine saygısının sağlanması gerekliliği belirtilmiştir. Bununla birlikte çocukların yaşadığı veya geldiği menşe ülkenin ulusal değerlerine ve kendisinden farklı kültür ve medeniyetlere saygılı, barış, hoşgörü, eşitlik gibi evrensel değerleri benimseyerek yetiştirilmesi Sözleşme’deki diğer hükümler arasındadır.4 Sözleşme’nin mülteci çocuklarla ilgili düzenlemeler getiren 22. maddesinde bu statüye sahip çocukların insan haklarından kaynaklanan tüm haklarına saygı gösterilmesi ve bu hakların sağlanması gerektiği belirtilmiştir. Bu haklardan biri de eğitim hakkıdır. Avrupa Konseyi Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne Ek 1 No’lu Protokol’ün 2. maddesinde de kimsenin eğitim hakkından yoksun bırakılamayacağı belirtilmiştir. Devletlerin eğitim ve öğretim alanında yürüteceği hizmetlerin anne ve babanın kendi dini ve felsefi inançlarına saygı göstererek oluşturması üzerinde durulmuştur.5 Eğitim hakkı uluslararası belgelerde de tanımlanan bir insan hakkını ifade etmektedir. Bu hakkın sağlanması ve güvence altına alınması ise devletlerin sorumluluğudur. Eğitim aynı zamanda tüm hakların öğrenilmesi ve korunması bilincinin edinildiği ve geliştirildiği önemli bir faaliyettir. Bu nedenle eğitim, insan haklarının gelişmesi ve korunmasını sağlayan bir alandır (Çetin vd., 2010, s. 46). Sosyal ve ekonomik bir hak olarak eğitim, hükümetlerin eğitim kurumlarınıbizzat kurmasını ya da kurulması için fon sağlamasını ya da her ikisini birden yapmasını gerektirmektedir. Siyasi ve medeni bir hak olarak eğitim ise hükümetin devlet dışında özel kişilerin eğitim kurumları kurmasına izin vermesini kapsamaktadır.Hükümetlerin zorunlu ve ücretsiz ilköğretimi sağlaması gerekliliği İHEB ve BM Çocuk Hakları Sözleşmesi başta olmak üzere temel insan hakları sözleşmelerinde vurgulanmaktadır. Hükümetlerin yükümlülüğü sadece ücretsiz ve zorunlu eğitim sağlamak değil aynı zamanda eğitimi tüm çocuklar için kaliteli hale getirmektir. Bu bağlamda aileler, çocuklarının alacağı eğitimi seçme hakkına sahip olmalıdır (Tomesevski, 2004, s. iii13). Eğitimde seçme hakkının kapsamına eğitim kurumlarına eşit ve özgür bir şekilde girebilmek, minimum eğitim alma ve kendi dil ve kültürüne uygun eğitim görme hakkı girmektedir (Çetin vd., 2010, s.47). Göç eden bireylerin de çocukları için eğitim imkânlarının sağlanmasını isteme ve sağlanacak eğitimi özgürce seçebilme hakkı tanınmalıdır. 4 Ayrıntılı Bilgi İçin bkz. Çocuk Haklarına Dair Sözleşme (Convention on the Rights of the Child: CRC), R.G. 27.011995/22184, md. 28-29. 5 Ayrıntılı Bilgi İçin bkz. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi Ek 1 No’lu Protokol, R.G. 19.03.1954/8662, md. 2.



3



1951 Cenevre Sözleşmesi’nin 22. maddesinde Sözleşme’ye taraf olan devletlerin temel eğitim konusunda mültecilere kendi vatandaşlarına uyguladığı muameleyi uygulaması gerektiği belirtilmiştir. Aynı maddenin 2. fıkrasında taraf devletlerin mültecilerin yabancı ülke okullarında almış oldukları eğitimin ve diplomalarının tanınması konusunda yardım etmesi ve eğitim bursu gibi imkânları sunması hususları da düzenlenmiştir. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” başlığı altında“Eğitim ve Öğrenim Hakkı ve Ödevi” kısmında eğitim hakkı ile ilgili düzenlemeler yapılmıştır. Anayasa’nın ilgili bölümünde 42. maddede eğitim ve öğretim hakkından kimsenin yoksun bırakılamayacağı belirtilmiştir. İlköğretimin Devlet okullarında zorunlu olması ve cinsiyet ayrımı gözetilmemesi, maddi imkânları olmayan başarılı öğrencilerin Devlet tarafından burslarla desteklenmesi, Türk vatandaşlarına Türkçe eğitim verilmesi, yabancı dille eğitimin ve öğretimin kanunla düzenleneceği ve uluslararası antlaşma hükümlerinin saklı olduğu belirtilmiştir. Görüldüğü gibi Türkiye’de eğitim hakkı Anayasa ile güvence altına alınmıştır. 222 Sayılı İlköğretim ve Eğitim Kanununun 3.maddesine göre; Türkiye’de ilköğretim 06–14 yaş grubundaki çocukları kapsamaktadır.6 Kanun’da mülteci çocuklarla ilgili özel bir hüküm bulunmamakla birlikte 3.maddede belirtilen hüküm mülteci çocuklar içinde geçerlidir (Kaya, 2012, s. 42). 1994 Yönetmeliği’nin 27. maddesinde mültecilerin ve sığınmacıların eğitim ve öğretim özgürlükleri ile ilgili düzenlemeler yer verilerek; bu bireylerin öğrenim görebilmeleri Türkiye’de kalacakları süre ile sınırlı tutulmuştur. 2005 yılında oluşturulmuş İltica ve Göç Ulusal Eylem Planı’nın “Eğitim Programları” başlıklı bölümünde mültecilere üniversiteler ve sivil toplum kuruluşlarının desteği ile Türkçe dil eğitiminin verilmesi ve bu bireylerin entegrasyonun sağlanması hususunda düzenleme yapılması belirtilmiştir. Milli Eğitim Bakanlığınca, zorunlu eğitim çağındaki sığınmacı, mülteci ve diğer yabancı çocukların eğitime erişim ve uygun eğitim almaları ile ilgili tedbirler alınması gerektiği ifade edilmiştir. Milli Eğitim Bakanlığınca, Türkçe Dil eğitimi verilen çocukların yaş gruplarına göre uygun sınıflara devam etmesi için destek ve telafi eğitimlerinin Avrupa Birliği (AB) veya diğer fonlardan sağlanacak finansal desteklerle bir proje kapsamında yapılmasının uygun olacağı belirtilmiştir. Plan’da çocukların ebeveynlerinin de meslek edindirme eğitimleri ile desteklenmesi vurgulanmıştır (BMMYK Türkiye ve Türk İçişleri Bakanlığı, 2005, s. 33-34). 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nun 105. maddesinde “Eğitim ve Öğretim” başlığı altında uluslararası koruma statüsü sahibi kişi ve aile üyelerinin ilköğretim ve ortaöğretim kurumlarından belgelerini göstererek yararlanabilecekleri belirtilmiştir. Kurumlara kayıt ve eğitim hizmetleri Milli Eğitim Bakanlığı mevzuatına uygun yürütülecektir. Uluslararası koruma statüsüne sahip 6 Mecburi ilköğretim çağı 6-13 yaş grubundaki çocukları kapsar. Bu çağ çocuğun 5 yaşını bitirdiği yılın Eylül ayı sonunda başlar, 13 yaşını bitirip 14 yaşına girdiği yılın öğretim yılı sonunda biter.



4



olanların ilköğretimden ve ortaöğretimden yararlanabilecekleri gibi kabul edilmeleri halinde Türkiye’de ön lisans, lisans, yüksek lisans ve doktora öğrenimi hakkına da sahip olacakları belirtilmiştir. Eğitim hakkına ilişkin tüm düzenlemeler sosyal politikaların bir parçasıdır. Sosyal Politika ve Eğitim İlişkisi Endüstrileşme beraberinde toplumsal gelişmeyi ve değişimi getirmiş yeni toplumsal yapıların ihtiyaçlarını karşılamak için sosyal politikalar oluşturulmuştur. 19. yüzyıl boyunca sosyal politika çalışma ilişkilerine odaklanırken zamanla kapsamı genişlemiştir. Geniş anlamda sosyal politika sağlık, eğitim, barınma gibi olanaklardan herkesin eşit bir şekilde asgari düzeyde yararlanması düşüncesi ile yeniden tasarlanmıştır. Bu bağlamda sosyal eşitliğin ve sosyal adaletin güçleneceği düşüncesi yerleşmiştir. Yoksulluğun önlenmesi, herkesin belirli bir eğitim ve sağlık hakkına erişimi, gelir eşitsizliklerinin giderilmesi, işsizliğin en düşük seviyelere indirilmesi sosyal politikanın amaçları olmuştur. Sosyal politika toplumun refahı ve huzurunu temin etmeye yönelik tüm faaliyetleri kapsadığı için toplumsal düzende rahatsızlık yaratan tüm çatışmalarla ilgilenmektedir. Sosyal politika toplumdaki tüm sınıfların uyum içerisinde yaşamasını sağlamaktadır. Bu sebeple göçmenler, engelliler, eski hükümlüler vb. dezavantajlı gruplarında toplumun geri kalanı ile eşit, barışçıl ve ortaklaşa bir yaşam sürmelerine çalışmaktadır (Bozkır Serdar, 2017, s. 3-6). Sosyal politika toplumun refahı ve huzuru için sınıflar arasında oluşan veya oluşabilecek dengesizlikleri ve adaletsizlikleri gidermek için büyük ölçüde devlet tarafından yürütülen politikaları içerir. Bu bağlamda devletin sosyal devlet olabilme kapasitesini arttırır. Sosyal politika toplumdaki sınıflar arası çatışmaları engellerken sosyal adalet ve eşitlik sağlama noktasından hareket eder. Sosyal politikaların uygulama alanlarından biri de toplumdaki herkesin ayrım yapılmaksızın ulaşabileceği ve yeteneklerini en uygun şekilde geliştirebileceği bir eğitim anlayışının oluşturulmasıdır. Eğitim alanındaki sosyal politikalar fırsat eşitliği yaklaşımına dayanmalıdır (Bayındır ve Karataş, 2016, s. 73). Devletler sosyal politika uygulamalarında ortaya çıkabilecek sosyal sorunları önceden alınan makro önlemlerle engellemeyi düşünürler. Bu uygulamalar önleyici sosyal politika uygulamaları olarak adlandırılır. Önleyici sosyal politikalar içinde eğitim politikaları, istihdam politikaları, ücret politikaları, göç ve kentleşme politikaları gibi politikalar sayılabilir (Taşçı, 2017, s. 52). Eğitim ülkelerin gelişmişlik düzeylerini etkileyen bir olgudur. Bir yandan ülkenin ihtiyaç duyduğu nitelikli insan kaynağının yetiştirilmesine diğer yandan da ülkeler arası rekabet gücünün gelişmesine katkı sağlar (Uysal, 2019, s. 783). Öztürk (2005, s. 27), bireylerin eğitim düzeylerinin artması ile nitelikli işgücünün arttığını ve bilimsel ve teknolojik gelişmenin hızlandığını böylece verimliliğin artarak ülkenin ekonomik kalkınmasına ve uluslararası rekabet gücüne olumlu yansıdığını belirtmektedir. Taş ve Yenilmez (2008, s. 155), eğitim ve kalkınma arasında güçlü bir 5



ilişki olduğunu belirtmektedir. İktisadi ve sosyal açıdan tam uyumlu ve uygulanabilir plan ve programlar hazırlamanın ve tavizsiz uygulamanın önemine vurgu yapar. Çakmak (2008, s. 33), eğitimin ekonomi ve kalkınma üzerindeki etkisini açıkladığı çalışmasında toplumdaki eğitim düzeyi arttıkça verimliliğin de artacağını belirtmektedir. Hansen (2008, s. 17), toplumları ileriye taşıyan bir unsur olarak belirttiği eğitimin aynı zamanda nefes almak kadar temel bir hak olduğunu belirtmektedir. Küresel toplumda iyi yetiştirilmiş bireylerin hem kendi toplumunu hem de küresel toplumu geliştireceğini ve bu bilincin kuşaktan kuşağa aktarılacağını ifade etmiş ve devletin rollerinden birinin iyi bir eğitim sistemi kurmak ve sürdürmek olduğunu vurgulamıştır. Eğitim politikalarının sosyal politikalarla direk ilişkili olmadığı düşünülse de aslında eğitim ile istihdam arasında yakın bir bağ bulunmaktadır. Bu çerçevede yaklaşıldığında eğitime yapılan harcamalar aynı zamanda sosyal politikalara yapılan harcamalardır. Bunun en iyi göstergesi de kamu sosyal harcamalarının içindeki üç kalemden birinin eğitim harcamaları olmasıdır. Önleyici sosyal politikaların yeterli olmadığı durumlarda sorunu tamamen ortadan kaldırıcı müdahaleci sosyal politika tedbirleri eğitimdeki sorunları ortadan kaldırmak için devreye girecektir (Taşçı, 2017: s. 52). Böylece görülmektedir ki devlet önleyici ve müdahale edici sosyal politika uygulamaları ile eğitim politikalarını sürdürmekte ve sosyal politikanın bir parçası olarak görmektedir. Eğitim politikası, vatandaşların okullar aracılığıyla toplumun ve devletin ihtiyaç duyduğu yönde yetiştirilmesidir. Hükümetler gelecekte hayal ettikleri toplumu oluşturabilmek için eğitim politikaları hazırlarlar. Bu kapsamda oluşturulan eğitim politikaları ulusal niteliktedir. Aynı zamanda yenilikçi eğilimler taşır (Yıldız ve Yıldız, 2016, s. 26). Eğitim politikaları bir yandan toplumdaki sorunları –nitelikli işgücü, işsizlik, istihdam, yoksulluk gibi- çözmeye çalışırken bir yandan da insan hakları bağlamında toplumdaki her bireyin –ister o ülkenin vatandaşı olsun ister göçmen olsuneğitim olanaklarından eşit bir şekilde yararlanmasına çalışmaktadır. Toplumlar sürekli bir değişim içindedir. Toplumu düzenleyen kurallar ve politikalar da zaman içinde değişikliğe uğramaktadır. Eğitim politikaları da zamanın gereklerine göre değişir. Özellikle 20. yüzyılın son çeyreğinde başlayan ve 21. yüzyılda da etkileri giderek artan neoliberal politikalar ve küreselleşme ekonomik, sosyal, kültürel vb. birçok alanda hissedilmiştir. Bu değişimden etkilenen ve gelecekte küreselleşme sürecini etkileme kapasitesi olan en önemli alanlardan biri de eğitimdir. Sürecin yarattığı değişimlere uyum sağlayabilecek yetenek ve donanıma sahip ve geleceğe yön verebilecek bireyler yetiştirmek eğitim sistemlerinin dönüşümüne sebep olmuştur. Bu nedenle eğitim sistemi, küresel rekabet güçlerini arttırmak için araştırmaya eğilimli, bir işin planlamasından tasarımına, yürütülmesinden sonuçların değerlendirilmesine kadar her aşamada inisiyatif alabilecek bireyler eğitmeye yönelmektedir (Sever vd., 2018, s. 1585).



6



Küreselleşme tüm dünyada olduğu gibi Türkiye’de de eğitim politikalarını etkilemiştir. Türkiye’deki eğitim politikalarında devlet bir yandan işgücünün verimliliğini arttırmaya çalışırken bir yandan da ekonomik büyüme ve kalkınmışlık düzeyini arttırmayı hedeflemektedir. Eğitim aynı zamanda siyasi açıdan istenilen vatandaş profilinin yaratılmasını da sağlamaktadır. 1980’li yıllarla birlikte neoliberal politikaların etkisi ile ekonomik büyümeye katkı sağlanacağı düşüncesi ile temel araştırmalardan uygulamalı araştırmalara geçilmiştir. Böylece küreselleşmenin bir sonucu olarak eğitimin sadece beşeri sermaye yetiştirilmesi üzerinde durulmuştur. 2000’li yıllardan eğitime katılma oranları artmış ancak Türkiye yine de dünya ortalamalarının altında kalmıştır. Eğitime yeterli kaynağın ayrılmaması, bilgi ve teknolojik gelişmelerin eğitim sistemine yansıtılamaması ve eğitime erişimde eşit fırsatlar yaratılamaması sorunların devam etmesine sebep olmuştur (Kaypak ve Bimay, 2019, s. 31). Dünyada ve Türkiye’de toplumda eğitim politikalarını oluşturan, geliştiren ve uygulayan kurumlar bulunmaktadır. Türkiye’de eğitimle ilgili politikalar Milli Eğitim Bakanlığı bünyesinde yürütülmektedir. Milli Eğitim Bakanlığı’nın Kurumsal Yapısı ve Faaliyetleri Eğitim kurumlarının görevleri ve sorumlulukları yeni bilgiler üretmek, bu bilgilerin toplumla paylaşılmasını sağlamak ve toplumun kültürel değerlerini yeni kuşaklara aktarmaktır. Bunu gerçekleştirirken bireylerin demokratik bakış açısı ile kendine, toplumuna ve dünyaya uyum sağlamasını kolaylaştıracak bilgi, anlayış ve tutum geliştirmesine çalışılmaktadır. Eğitim kurumlarının sorumluluğu bireylerin toplumsal değişime uyum sağlayabilecek, değişimi yönlendirebilecek ve geliştirebilecek donanıma sahip insan kaynakları olarak eğitilmesidir (Tatlıdil ve Günder, 2013, s. 263). Türkiye’de bu sorumluluğu MEB üstlenmiştir. MEB, Türkiye’de hayata hazır, sağlıklı ve mutlu bireyler yetiştirmeyi amaçlayan bir eğitim sistemi oluşturma vizyonunu benimsemiştir. Kurum, düşünme, anlama, araştırma ve sorun çözme yetkinliği gelişmiş; bilgi toplumunun gerektirdiği bilgi ve becerilerle donanmış; milli kültür ile insanlığın ve demokrasinin evrensel değerlerini içselleştirmiş;   iletişime ve paylaşıma açık, sanat duyarlılığı ve becerisi gelişmiş; öz güveni, öz saygısı, hak, adalet ve sorumluluk bilinci yüksek; gayretli, girişimci, yaratıcı, yenilikçi, barışçı, sağlıklı ve mutlu bireylerin yetişmesine ortam ve imkân sağlamak misyonu ile yola çıkmıştır (T.C. Milli Eğitim Bakanlığı, 2021, 10 Şubat).1739 sayılı Milli Eğitim Temel Kanunu’nun 1. ve 2. maddelerinde MEB, Türkiye’de milli eğitimin düzenlenme esaslarını belirleyen, eğitim sisteminin genel yapısını, öğretmenlik, okul bina ve tesisleri, eğitim araç ve gereçleri ve Devletin eğitim ve öğretim alanındaki görev ve sorumluluklarını bir sistem bütünlüğü içerisinde yürüten bir Devlet kurumu olarak tanımlanmaktadır. Kurumun amacı, Türk Milletinin tüm fertlerine Türkiye Cumhuriyeti Anayasası gereği demokratik, laik ve sosyal hukuk Devleti olan Türkiye Cumhuriyeti’nin temel ilkelerine karşı bilgili ve sorumlu bir eğitim sistemi oluşturmaktır. MEB, eğitim sisteminin insan haklarına saygılı, topluma karşı sorumluluk sahibi, yapıcı, yaratıcı ve verimli bireyler yetiştirilebilmesi amacı ile politikalar oluşturur. 3797 sayılı Milli 7



Eğitim Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un 2. maddesinde MEB’in görevleri yükseköğretim kurumları dışında okul öncesi, ilköğretim, ortaöğretim ve her çeşit örgün ve yaygın eğitim kurumlarını açmak olarak yer almaktadır (md.2/b). 3793 sayılı Kanun’a göre; MEB teşkilat yapısı Milli Eğitim Bakanı, Müsteşar, Talim ve Terbiye Kurulu ve Teftiş Kurulu ve Müsteşar’a bağlı Genel Müdürlükler olarak ayrılmıştır. Kanun’un 5. maddesinde Bakan, Bakanlık hizmetlerini mevzuata, hükümet programına, kalkınma planlarına ve yıllık programlara göre yürütmekte ve gerekli durumlarda diğer bakanlıklarla işbirliği sağlamaktadır. Hükümetin genel siyasetiyle milli güvenlik siyasetine, kalkınma planlarına ve yıllık programlara uygun Bakan’ın yardımcısı olarak tanımlanan Müsteşar, Bakanlık hizmetlerini mevzuata, Bakanlığın amacına, politikalarına, kalkınma planlarına ve yıllık programlara uygun olarak Bakan adına düzenleyip yürütmektedir (md. 6). Müsteşara yardımcı olmak için Müsteşar Yardımcıları da bulunmaktadır. Talim ve Terbiye Kurulu doğrudan Bakana bağlı olan danışma ve karar organıdır (md.8). Teftiş Kurulu Başkanlığı da doğrudan Bakanlığa bağlı, danışma ve denetim birimi olarak görevlendirilmiştir (md. 27). Bakanlık teşkilatlanmasında danışma ve denetim birimleri arasında Teftiş Kurulu’nun yanı sıra Araştırma, Planlama ve Koordinasyon Kurulu Başkanlığı, Hukuk Müşavirliği, Bakanlık Müşavirliği ve Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirliği ve Genel Müdürlükler ile yardımcı birimlerde bulunmaktadır. 14.09.2011 tarihinde 652 sayılı Milli Eğitim Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname kabul edilerek 3797 sayılı Kanun’da kurumun teşkilat yapısında değişiklikler yapılmıştır. Tablo1’de bu değişiklikler yer almaktadır.



8



Tablo 1. Milli Eğitim Bakanlığı Merkez Teşkilatında Yapılan Değişiklikler Düzenlemeler Değiştirilen



3797 sayılı Kanun -Teftiş Kurulu Başkanlığı



652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname



-Rehberlik ve Denetim Başkanlığı



-EğitimTeknolojileri Genel Müdür- -Yenilik ve Eğitim Teknololüğü jileri Genel Müdürlüğü Özel Eğitim, Rehberlik ve Danışma Özel Eğitim ve Rehberlik Hizmetleri Genel Müdürlüğü Hizmetleri Genel Müdürlüğü Çıraklık ve Yaygın Eğitim Genel Hayat Boyu Öğrenme Genel Müdürlüğü Müdürlüğü Personel Genel Müdürlüğü



İnsan Kaynakları Müdürlüğü



Genel



Öğretmen Yetiştirme ve Eğitimi Öğretmen Yetiştirme ve Genel Müdürlüğü Geliştirme Genel Müdürlüğü



Okul Öncesi Eğitim Genel Müdürlü- Temel Eğitim Genel Müdürğü/İlköğretim Genel Müdürlüğü lüğü



Birleştirilip Yeniden Yapılandırılan



Kurulan Azaltılan



Kaldırılan



Yurt Dışı Eğitim Öğretim Genel Mü- Avrupa Birliği ve Dış İlişkidürlüğü/ Dış İlişkiler Müdürlükleri ler Genel Müdürlüğü birleştirildi



Erkek Teknik Öğretim Genel Mü- Mesleki ve Teknik Eğitim dürlüğü/ Kız Teknik Öğretim Genel Genel Müdürlüğü Müdürlüğü/ Ticaret ve Turizm Genel Müdürlüğü Destek Hizmetler Müdürlüğü, İnşaat ve Emlak Grup Başkanlığı ve Bilgi İşlem Grup Başkanlığı 7 Müsteşar Yardımcısı



5 Müsteşar Yardımcısı



Müdürler Kurulu, Çıraklık ve Mesleki Eğitim Kurulu, Öğrenci Disiplin Kurulları, Özel İhtisas Komisyonları, Yardımcı Birimlerde yer alan 11 Daire Başkanlığı ve Savunma Sekreterliği Kaynak: (Tabak ve Güçlü, 2017, s. 416).



Tablo 1’de yer alan değişikliklere bakıldığında Bakanlık merkez teşkilatı küçültülerek 34 birimden 19 birim düşürülmüştür. Bazı hiyerarşik kademeler kaldırılırken bazı birimler de birleştirilmiştir. Eski yapılanmada Türk eğitim sistemi merkeziyetçi bir teşkilat yapısına sahip olduğu için eleştirilmiştir. Aynı zamanda Bakanlığın eski yapılanmasında görevlerin tekrarı ve karışması ile aynı görevi yapan birimlerin çoğalması sorunu yaşanmıştır. 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile merkez teşkilatın yapısı ve eğitim yönetimi bu sorunları çözmeye yönelik olarak düzenlenmiştir. Bu şekliyle örgüt yapısı sadeleştirilmiştir (Tabak ve Güçlü, 2017, s. 416-417). 9



Bakanlık teşkilatındaki değişimlerin yanı sıra 2000’li yıllarda Eğitimde Program Geliştirme çalışmaları yapılmıştır. 2004 yılında İlköğretim Programlarının geliştirilmesi için yeni bir program geliştirilmiştir. 2004-2005 öğretim yılında dokuz pilot ilde uygulanan program, 2005-2006 öğretim yılında tüm Türkiye’ye uygulanmıştır. Yeni eğitim programı çağdaş bir eğitim sisteminin kurulması amacıyla yapılandırmacı, öğrenmeye dayalı olarak geliştirilmiştir (Akınoğlu, 2005, s. 35). 2004 yılında Türkiye’deki eğitim sisteminin değiştirilmesi ile ilgili kararlar AB ile üyelik görüşmelerinin de başlayacağı tarih olması sebebiyle yoğunlaşmıştır. MEB’ye bağlı kurumlar Avrupa Birliği Eğitim ve Gençlik Programları’na katılma hakkı kazanmıştır. Eğitim Programı 1940’lardan bu yana ilk kez uluslararası kıyaslamalar çerçevesinde değerlendirilmiştir. Davranışçı programdan yapılandırmacı yaklaşıma geçilmiş; öğretim yanında insan eğitimi de kapsamlı olarak ele alınmıştır. Dünya ve özellikle Avrupa ülkeleri ile uyum ele alınmıştır. Bilgi, beceri ve kazanımlar öne çıkarılmıştır. Öğretmen merkezli yapı öğrenci merkezli bir yapıya dönüştürülmüştür. Yenilikçi, kavramsal öğrenme, çoklu zekâ, aktif öğrenme ve yansıtıcı düşünmeye önem verilmiştir (Gürol ve Bavlı, 2015, s. 362-363). 10. Kalkınma Planı’nda, bireylerin kişilik ve kabiliyetlerini geliştiren, hayat boyu öğrenme yaklaşımı ile işgücü piyasasıyla uyumlu, fırsat eşitliğine dayalı, kalite odaklı bir eğitim sistemi hedeflenmiştir. Tablo 2: Eğitimde Gelişmeler ve Hedefler 2006



2012



2013



2018



51



63



66



76



Okul Öncesi (4-5 Yaş) Eğitimde Brüt Okullaşma Oranı (%) 24,0



44,0



47,0



70,0



29,1



42,9



47,2



55,0



43,1



43,0



36,0



Derslik Başına Öğrenci Sayısı İlköğretim



Ortaöğretim



57



Yükseköğretimde Brüt Okullaşma Oranı (%) Örgün



Toplam



Öğretim Üyesi Başına Öğrenci Sayısı



46,0 41,6



Yükseköğretimde Dünyadaki Uluslararası Öğrenci Havu- 0,54 zundan Alınan Pay (%) Kaynak: (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2021, 01 Şubat)



55



81,6 0,642



57



87,0 0,76



66



94,0 1,50



Tablo 2’de 2006-2018 yılları arasında Türkiye’de eğitim sistemindeki gelişmeler ve hedefler yer almaktadır. 2013 ve 2018 yılı verileri Onuncu Kalkınma Planı tahminlerini içermektedir. Tablodaki verilerin Onuncu Kalkınma Planı döneminde genel olarak gerçekleştirildiği görülmektedir. Eğitimde altyapı iyileştirilmiş, öğretmen 10



sayıları ve eğitimin tüm kademelerinde okullaşma oranları özellikle kız çocukları ve dezavantajlı öğrenciler kapsamında arttığı ve derslik başına düşen öğrenci sayısının azaldığı görülmüştür. Derslik başına öğrenci sayısı 30’un üzerinde olan il sayısı 2013 yılında 15 iken 2018 yılında bu rakam 6’ya düşmüştür. Plan döneminde yükseköğretimde erişim ve altyapı ihtiyaçlarının karşılanmasına yönelik ilerleme kaydedilmiş, idari ve mali olarak özerk Yükseköğretim Kalite Kurulu oluşturularak yükseköğretimde kalitenin artırılması sağlanmaya çalışılmıştır. Yükseköğretimde uluslararasılaşma çabaları sonucunda Türkiye’deki uluslararası öğrenci sayısı 2015 yılında 73 binden 2018 yılında 148 bine ulaşmıştır. Ancak yükseköğretimde kontenjanların ve uluslararası rekabetin artırılması hedefleri korunmuştur (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2021, 01 Şubat). 2015 yılında bir önceki dönemine göre (2014) ilkokul ve ortaokul okullaşma oranları daha düşüktür. Bunun nedeni öğrencilerin okullaşmış olmasına rağmen beklenen eğitim kademesi dışında okullaşmış olmasıdır. 2017-2018 eğitim ve öğretim yılı için ilkokul net okullaşma oranı %91,54, ilkokul kademesinde 6-9 yaş net okullaşma oranı %98,35’tir. Okullaşma oranları ile ilgili net verilere ulaşılabilmesi için 2019-2023 dönemi için okullaşma oranı yerine yaş gruplarına göre (okul öncesi: 3-5 yaş, ilkokul 6-9 yaş, ortaokul 10-13yaş, ortaöğretim 14-17 yaş) net okullaşma oranlarının kullanılması kararlaştırılmıştır. 2015-2018 döneminde derslik başına düşen öğrenci sayısı ve ikili eğitim yapan okul oranında iyileşme bulunmaktadır. Ancak bölgeler arası farklılıkların tespit edilebilmesi için 2019-2023 döneminde derslik başına düşen öğrenci göstergesi yerine, öğrenci sayısı 30’dan fazla olan şube oranı göstergesi; ikili eğitim yapan okul oranı göstergesi yerine de ikili eğitim kapsamındaki okullara devam eden öğrenci oranı göstergesi aşamasına geçilecektir. Yapılacak değişikliklerle 2019-2023 döneminde okullaşma oranlarının arttırılması için yeni politikaların ve stratejilerin oluşturulması amaçlanmıştır (MEB, 2019, s. 9). Milli Eğitim Bakanlığı Bünyesinde Suriyeli Çocuklara Yönelik Eğitim Politikaları 2011 yılından itibaren Türkiye’ye sığınan Suriyeli mültecilerin ülkelerine geri dönecekleri için eğitim ile ilgili düzenlemeler çok fazla gündeme gelmemiştir. Eğitimler genellikle kamplarda yaşayan Suriyeli çocuklara yönelik olarak yürütülmüştür. Oluşturulan geçici eğitim merkezleri bünyesinde genel eğitim verilmiştir. Ancak Türkiye’de bulunan Suriyeli mültecilerin çoğunun kamp dışında yaşaması ve Suriye’den Türkiye’ye yönelen göçlerin artarak devam etmesi üzerine geçici koruma altındaki bu kişilere yönelik kampların dışında da düzenlemeler yapılması ihtiyacı doğmuştur (Tanrıkulu 2018, s. 2588). Bunun üzerine eğitim alanında MEB tarafından 2012 yılında “Ülkemizde Kamp Dışında Misafir Edilen Suriye Vatandaşlarına Yönelik Tedbirler” başlıklı bir Genelge yayınlanarak kamp dışındaki Suriyelilerin de eğitim hakkından yararlanmaları sağlanmaya çalışılmıştır. 2013 yılının Eylül ayında da “Ülkemizde Geçici Koruma Altında Bulunan Suriye Vatandaşlarına Yönelik Eğitim Öğretim Hizmetleri” başlıklı daha kapsamlı bir Genelge çıkarılmıştır. “Geçici Koruma Yönetmeliği’nin”, 28. maddesinde “Eğitim Hizmetleri” başlığı altında geçici koruma statüsündeki kişilere yönelik eğitim hizmetleri düzenlenmiştir. 11



Geçici Koruma Yönetmeliği’nde geçici barınma merkezlerinin içinde ve dışında yabancıların eğitim faaliyetlerinin MEB kontrolünde ve sorumluğunda yürütüleceği belirtilmiştir. Bu kapsamda 54-66 aylık çocuklar öncelikli olmak üzere okul öncesi eğitim çağındaki 36-66 aylık çocuklara, okul öncesi eğitim hizmetlerinin verilebileceği hükme bağlanmıştır. Ayrıca ilköğretim ve ortaöğretim çağındakilerin eğitim ve öğretim faaliyetlerinin MEB’in ilgili mevzuatı çerçevesinde yürütüleceği vurgulanmıştır. Geçici koruma altındaki bireylere kişisel gelişim, sosyal-kültürel, mesleki ve teknik, sanatsal ve sportif alanlarda talebe bağlı olarak kurslar düzenlenebileceği de belirtilmiştir. Geçici koruma altındaki kişilerin ön lisans, lisans, yüksek lisans ve doktora eğitimleriyle ilgili usul ve esasların ise Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı (YÖK) tarafından belirleneceği ifade edilmektedir. Yönetmelik kapsamında Türkiye’de eğitim gören kişilere MEB ve YÖK değerlendirmesi ile uygun bulunan denklik verilecektir. MEB 23 Eylül 2014 tarihinde 2014/21 sayılı “Yabancılara Yönelik EğitimÖğretim Hizmetleri Genelgesi” ile Türkiye’de Suriyeli çocuklara sunulacak eğitim hizmetlerinin nasıl verileceği kurulacak olan Bakanlık ve İl Komisyonları çalışma şartları belirlenmiştir (Sağıroğlu, 2017, s. 52-53).2014/21 sayılı Genelge ile yabancı kimlik numarası olmayan ancak yabancı tanıtma belgesi bulunan Suriyeli öğrenci ve öğretmenlerin veri girişlerinin Yabancı Öğrenciler Bilgi İşletim Sistemi (YÖBİS) üzerinden yapılması düzenlemiştir. Pek çok dilde işlem yürüten YÖBİS sistemi öğrencilerin devam, ders notu bilgilerinin yer aldığı, karne, tasdikname, diploma işlemlerinin yapılabildiği bir sistemdir (Adıgüzel, 2017, s. 38). MEB, geçici koruma altındaki çocukların Türk çocukları ile aynı kalite ve standartlarda eğitim imkânlarına sahip olması için çalışmalar yürütmektedir. Ulusal mevzuatta düzenlemeler ile geçici koruma altındaki öğrencilerin MEB bağlı eğitim kurumlarında eğitim ve öğretim faaliyetlerine katılmaları, Geçici Eğitim Merkezleri (GEM) kurularak GEM’lerde zorunlu Türkçe dersleri ve Arapça eğitimlere devam etmeleri, 12. sınıf öğrencilerinin ya da 12. sınıfı bitiren öğrencilerin uluslararası geçerliliği olan diplomaya sahip olmaları ve Türkiye’deki devlet okullarına, GEM’lere ya da özel okullara kayıt yaptırmaları sağlanmıştır (UNICEF ve MEB, 2019, s. 15). 2014/21 sayılı Genelge ile Yabancıların Türkçe öğrenebilecekleri programlar da başlamıştır. İlk uygulama MEB bünyesinde “Hayat Boyu Öğrenme Genel Müdürlüğü” tarafından yürütülen ve “Avrupa Diller İçin Ortak Çerçeve Metni”ne göre geliştirilen “Yabancılar İçin Türkçe” programlarıdır. Bu programlar sayesinde yabancı öğrenciler ya da yetişkin kişiler Türkçe öğrenmek için yerel okullarda ve GEM’de Türkçe dersleri alma hakkına kavuşmuştur. Ayrıca Suriyeli öğrenciler örgün eğitim kurumlarına ya da GEM’e kayıt edilmekte, örgün eğitim kurumlarına kayıt edilen öğrenciler okul yönetiminin isteği üzerine Halk Eğitim Merkezleri aracılığıyla normal ders saatleri dışında yönetimin belirlediği saatlerde ek Türkçe dersi de alabilmektedir (İşigüzel ve Baldık, 2019, s. 497). 2014 yılında yapılan yasal düzenlemeler kapsamında MEB, geçici koruma 12



altındaki Suriyelilerin kamplarda ve kamp dışında yer alan GEM’de ve Suriyelilerin açtıkları özel okullarda eğitim görmelerini sağlamıştır. Kamp dışındaki Suriyelilere de devlet okullarına kayıt yaptırma hakkı tanınmıştır. GEM’de ve Suriyelilerin açtığı özel okullarda eğitim Suriye Ulusal Koalisyonu Yüksek Komisyonu’nun hazırladığı müfredata uygun olarak, devlet okullarında ise Türkiye müfredatına uygun yapılmakta denetim MEB tarafından koordine edilmektedir. Kamplardaki eğitim programları MEB ve AFAD işbirliği ile yürütülmektedir. Ancak Suriyeli çocukların eğitime erişimini kolaylaştırma çabalarına rağmen büyük bir kitlenin eğitim hizmetlerine erişiminin olmadığı görülmüştür. Türkiye kalış süreleri uzayan ve geçici konumdan kalıcı konuma gelmesi muhtemel Suriyelilerin eğitimle ilgili sorunları toplumsal açıdan olumsuzluklar yaratmaktadır. Eğitimin kültürel, sosyal ve toplumsal uyumu sağlayıcı bir süreç olduğu düşünüldüğünde Suriyelilerin toplumdan kopuk yaşamaları sorunu doğmaktadır (Kızıl ve Dönmez, 2017, s. 214). Bu sorunları ortadan kaldırmak amacı ile yeni düzenlemeler ve projeler geliştirilmeye devam edilmiş ve edilmektedir. 16 Mayıs 2016 tarihinde geçici koruma altındaki çocukların eğitim ihtiyaçlarını koordine etmek amacıyla MEB Hayat Boyu Öğrenme Genel Müdürlüğü bünyesinde Göç ve Acil Durum Eğitim Daire Başkanlığı kurulmuştur (UNICEF ve MEB, 2019, s. 14). 2016 yılında geçici koruma altındaki çocukların Türkiye’de eğitime erişimine katkı sağlamak amacıyla MEB tarafından “Suriyeli Çocukların Türk Eğitim Sistemine Entegrasyonunun Desteklenmesi Projesi (PIKTES)” başlatılmıştır. Bütçesinin tamamı AB tarafından, “Türkiye’deki Mülteciler için Mali Yardım Programı (FRIT)” anlaşması çerçevesinde doğrudan hibe yöntemiyle karşılanan PIKTES Projesi Türkiye’de 26 ilinde7 sürdürülmektedir. 2. fazına Aralık 2018 tarihinde başlayan PIKTES Projesi 2021 yılı Aralık ayına kadar devam edecektir (T.C. Milli Eğitim Bakanlığı, 2021, 18 Şubat). MEB ve AB’nin işbirliğinde ve paydaş olarak Gaziantep Üniversitesi ve Bilim Eğitim Kültür Araştırmaları Merkezi’nin (BEKAM) yer aldığı “Suriyeli Çocukların Türk Eğitim Sistemine Entegrasyonunun Desteklenmesi Projesi” üç yıl içinde GEM’lerin kademeli olarak kapatılarak Suriyeli çocukların Türkiye müfredatlarına tabi olmalarını sağlamayı amaçlamıştır. MEB’in bu yaklaşımı Suriyelilerin kültürel taleplerine Türkiye’nin duyarsız kalmadığının bir göstergesi olarak Suriyeli öğrencilerin dil ve kültürlerini koruyabilmeleri için seçmeli dersler alabilecekleri belirtilmiştir (Kızıl ve Dönmez, 2017, s. 215; Özcan, 2018, s. 27). Bu bağlamda 2016-2017 öğretim yılından itibaren 1. 5. ve 9. sınıf çağındaki Suriyeli çocukların kayıtları GEM’ler yerine devlet okullarına aktarılmaya başlanmıştır. Bunun amacı çocukların Türk eğitim sistemine tam anlamıyla dâhil edilmesidir. GEM’in belirli yerlerde açılmış olması ve ulaşım imkânlarının mültecilerin bir kısmı için sorun olması, devlet okullarında başta Türkçe öğretimi olmak üzere diğer branş derslerine GEM’den daha fazla zaman ayrılmış olması, GEM’de yaşanan altyapı ve bina eksiklikleri ve GEM’de derslerin daha geç saatlerde başlaması gibi sebeplerle Suriyeli çocukların devlet okullarına aktarılması uygun görülmüştür (Taştan ve Çelik, 2017, s. 21-33). Bu düzenlemenin önemli nedenlerinden 7 Bu iller; Adana, Adıyaman, Ankara, Antalya, Batman, Bursa, Çorum, Diyarbakır, Eskişehir, Gaziantep, Hatay, İstanbul, İzmir, Kahramanmaraş, Kayseri, Kilis, Kocaeli, Konya, Malatya, Mardin, Mersin, Osmaniye, Sakarya, Samsun, Şanlıurfa, Yalova’dır.



13



biri de Suriyeli ailelerin hiçbir yasal engel olmadığı için çocuklarının eğitiminde devlet okulları yerine GEM’i tercih etmeleridir. Ailelerin GEM’ni tercih etmelerinin nedenleri Arapça eğitim ve Suriye müfredatı uygulanmasıdır. 2003 yılında MEB ve Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı8 arasındaki protokolle başlayan ve 2017 yılında Suriyelilerin de dâhil edildiği Şartlı Eğitim Yardım Programı (ŞEY) da bulunmaktadır. Programla birlikte ihtiyaç sahibi olan Suriyeli ailelere, çocuklarını düzenli olarak okula göndermeleri şartı ile her ay eğitim yardımı yapılmaktadır. ŞEY ile özellikle Suriyeli kız çocuklarının okullaşma oranının arttığı belirtilmektedir. ŞEY ile İlköğretime devam eden kız çocuklarına 40 lira, erkek çocuklarına 35 lira; ortaöğretime devam eden kız çocuklarına 60 lira, erkek çocuklarına ise 50 lira aylık ödenmektedir. Programın ödeneği MEB, T.C. Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı, Kızılay, UNICEF ve Avrupa Komisyonu İnsani Yardım ve Sivil Koruma Ofisi -ECHO iş birliğiyle sağlanmakta ve ödeme yapılan ailelerin Kızılay kartlarına yüklenmektedir (T.C. Milli Eğitim Bakanlığı, 2021, 16 Mart). Program kapsamında kız çocukları için yapılan ödemeler de erkek çocuklara göre biraz daha fazladır. Suriyeli öğrencilerin erken yaşta eğitim hakkından yararlanması amacıyla MEB 2018-2019 yaz döneminde 26 ilde Erken Çocukluk Eğitim Programı uygulamaya başlamıştır. Uygulamaya 9-18 yaş aralığında eğitime hiç başlamamış veya ara vermiş öğrencilerde telafi amacıyla dâhil edilmiştir. Ayrıca MEB tarafından ilkokulların 3. ve 4. sınıflarında okuyan öğrenciler için İlkokul Yetiştirme Programı (İYEP) uygulamaya konmuş sonrasında düzenleme yapılarak sadece 3. sınıflara uygulanmıştır. Program kapsamında öğrencilere Türkçe ve matematik dersleri ile ilgili telafi eğitimi verilmeye başlanmıştır. MEB geçici koruma altındaki Suriyeli okul dışı çocukları Hızlandırılmış Eğitim Programı (HEP) ile de desteklemektedir. 2018 yılında başlayan HEP kursları Halk Eğitim Merkezleri tarafından yürütülmektedir. Kurslarda başarılı olan çocuklar devlet okullarına veya kendilerine uygun diğer eğitim fırsatlarına yönlendirilmektedir (UNICEF, 2019, s. 16). Yabancı öğrenciler yeterli seviyede Türkçe bilmemeleri sebebi ile eğitim sistemine uyum göstermekte sorun yaşayabilmektedir. Bu uyumsuzluğun ortadan kaldırılması amacıyla uyum sınıfları açılması uygulamasına gidilmiştir. Uyum sınıflarında yapılacak iş ve işlemler ise 2019/15 sayılı “Yabancı Öğrenciler Uyum Sınıfları” Genelgesi’nde yayınlanmıştır. Genelge kapsamında Türkçe Yeterlilik 8 T.C. Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı’nın adı 2018 yılında yapılan değişiklikle T.C. Aile,



Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı olarak değiştirilmiştir (Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, Kararname Numarası: 15, R.G. 04.08.2018/ 30499). T.C. Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı’nın adı ise 2021 yılında yapılan değişiklikle T.C. Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı olarak değiştirilmiştir (Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın Kurulması ile Kamu Personel İşlemlerinin Yürütülmesine İlişkin Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi Kararname Numarası: 73, R.G.21.04.2021/ 31461). 14



Sınavı sonucunda 60 puan altı alan öğrencilerin okulların uyum sınıflarına alınacağı belirtilmiştir (MEB 2019/15 sayılı Genelge). MEB Hayat Boyu Öğrenme Genel Müdürlüğü koordinesinde Suriyeli öğrenciler Türkiye’de okullara kaydolabilmektedir. Geçici koruma altındaki 684.278 öğrenciye erişim sağlanmıştır. Geçici koruma altındaki Suriyelilere ise, yaş sınırı gözetilmeksizin yaygın eğitim kapsamında Türkçe öğretimi verilmeye devam edilmektedir. Okul dışındaki Suriyelilere yönelik Türkçe kursları açılmıştır. Halk eğitimi merkezlerinde verilen Türkçe öğretiminden 2014-2019 yılları arasında toplam 425.188 geçici koruma altındaki Suriyeli faydalanmıştır. Geçici koruma altındaki Suriyelilere kendi hayatlarını idare etmede yardımcı olacak yaygın eğitim kurslarıyla meslek edindirme çabaları da sürmektedir. 2014-2019 yılından beri 150.171 kişi mesleki ve teknik eğitim, 720.298 kişi genel olmak üzere 870.469 kişi kurs eğitimi programından yararlanmıştır (T.C. Milli Eğitim Bakanlığı Hayat Boyu Öğrenme Genel Müdürlüğü, 2020, s. 24). 2015-2016 eğitim-öğretim yılında 311.259, 2016-2017 eğitim-öğretim yılında 492.544, 2018-2019 eğitim-öğretim yılında 646.231 Suriyeli öğrenci MEB bünyesinde eğitime katılmıştır. Eğitime katılan Suriyeli öğrenci sayısı her yıl düzenli olarak artış gösterse de çocukların yaklaşık %40’ı eğitim sisteminin dışındadır (T.C. Milli Eğitim Bakanlığı Hayat Boyu Öğrenme Genel Müdürlüğü Göç ve Acil Durumlarda Eğitim Daire Başkanlığı, 2021, 16 Mart). Türkiye’deki geçici koruma altındaki kayıtlı Suriyeli sayısı 13 Ocak 2021 tarihi itibarıyla 3 milyon 645 bin 557 kişi olmuştur (T.C. İçişleri Bakanlığı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü, 2021, 16 Mart). 2020-2021 Eğitim-Öğretim Yılında Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün verilerine göre eğitim çağında olan 1.197.124 Suriyeli öğrencinin MEB’e bağlı resmi okullara kaydedilmesi planlanmış ve bu sayı Haziran 2021 verilerine göre 771. 458 olarak gerçekleşmiştir. Bu sayının %50,97’sini erkekler, %49,03’ünü de kızlar oluşturmaktadır (T.C. Milli Eğitim Bakanlığı Hayat Boyu Öğrenme Genel Müdürlüğü Göç ve Acil Durumlarda Eğitim Daire Başkanlığı, 2021, 17 Ağustos). Eylül 2020 MEB verilerine göre 0-18 yaş eğitim kademelerine göre Suriyelilerin sayıları ve okullaşma oranları Tablo 3’de yer almaktadır. Tablo 3. Eğitim Kademelerine Göre Okullaşma Eğitim Kademeleri Okul Öncesi



İlkokul



Ortaokul



Öğrenci Sayısı



Eğitim Çağındaki Nüfus



Eğitim Çağındaki Toplam Nüfusa Oranı (%)



32.612



127.264



25.63



335.855



442.817



79.68



274.447



348.638



78.72



Lise 110.010 278.405 39.87 Kaynak: (TC. Milli Eğitim Bakanlığı, 2021, 16 Mart verilerinden derlenerek oluşturulmuştur.)



15



Tablo 3’de milli eğitim kapsamında eğitim çağındaki Suriyelilerin eğitim kademelerine göre okullaşma verileri yer almaktadır. Okul öncesi ve lise kademelerinde okullaşma oranları düşüktür. Ancak ilkokul ve ortaokul kademelerinde okullaşma oranlarında %80’e yakın bir oran bulunmaktadır. Türkiye’de okul çağındaki Suriyelilerin eğitime yönlendirilmeleri ve desteklenmeleri ile ilgili düzenlemeler gelişerek devam etmektedir. Savaş nedeniyle mağdur olan genç neslin potansiyel bir kayba uğramamasına çalışılmaktadır. Ancak Suriyeli çocukların eğitime katılımı ve erişimi önünde ekonomik, dil ve kültürel uyum ve toplumsal kabul gibi sorunlar var olmaya devam etmektedir (Kaya ve Çolakoğlu, 2020, s. 603). MEB tarafından sorunlar tespit edilmiş ve 2019-2023 Strateji Planı’nda Suriyeli çocukların hem okullaşma oranlarının yükseltilmesi hem de eğitim ortamlarının iyileştirilmesi amaçlarına yer verilmiştir (MEB, 2019, s. 61-87). Covid-19 pandemisi nedeni ile 2020 yılında başlayan ve 2021 yılında da devam eden uzaktan eğitim süreci MEB tarafından Uzaktan Eğitim Merkezi’nin Eğitim Bilişim Ağı (EBA) üzerinden yürütülmektedir. Türkiye Radyo Televizyon Kurumu (TRT) EBA TV aracılığıyla ilkokul, ortaokul ve lise öğrencileri için teknolojik pedagoji alanda bilgilendirilmiş öğretmenler tarafından verilen dersler yer almaktadır. Suriyeli öğrencilerin de uzaktan eğitim imkânından yararlanma hakları vardır (Çelik ve Kardaş İşler, 2020, s. 786). Ancak bu öğrencilerin %80’i okula kayıtlı olmasına rağmen yalnızca %31’i uzaktan eğitime katılım göstermiştir. Uzaktan eğitime katılamama nedenleri ise televizyon, bilgisayar, akıllı telefon gibi teknik imkânların olmaması, bilgi eksikliği, öğretmenlerin yeterince yönlendirememesi ve internet erişiminin olmaması şeklinde sıralanmaktadır (Polat, 2020; SGDD, 2020, s. 16). MEB, Covid-19 pandemisi sebebi ile eğitim sistemini yeniden düzenlemiş ve geliştirmiş olmasına rağmen Türkiye’de eğitim sürecine katılımda sorunlar yaşayan Suriyeli öğrenciler bulunmaktadır. Sonuç Eğitim, temel insan haklarını düzenleyen uluslararası belgelerde ve ulusal düzenlemelerde yer alan bir insan hakkıdır. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nda hiç kimsenin eğitim ve öğretim hakkından yoksun bırakılamayacağı, ilköğretimin cinsiyet ayrımı yapılmaksızın zorunlu olduğu ve Devlet tarafından sağlandığı belirtilmiştir. Milli Eğitim Kanunu’nda da eğitim hakkı, fırsat eşitliği ve süreklilik konuları birlikte yer almaktadır. Toplumda refah ve huzurun sağlanması için sosyal eşitlik ve adalet ekseninde sosyal politikalar uygulanmaktadır. Sosyal politikalar toplumda fırsat eşitliğinin sağlanmasına çalışır. Eğitim de fırsat eşitliği anlayışı ile sosyal politikalar uygulanan bir alandır. Türkiye’de Anayasa ile güvence altına alınmış eğitim alanında sosyal politikalar oluşturmak, uygulamaları gözetmek ve denetlemek devletin görevlerindendir. Türkiye’de eğitim politikaları kapsamında devlet adına programlar oluşturmak, uygulamak, takip ve denetimini yapmak ve geliştirmek ise MEB’in sorumluluğundadır. 16



MEB yenilenen teşkilatı ile eğitimde daha doğru politikalar ve yaklaşımlar benimsemeye çalışmaktadır. Türkiye’nin eğitim ihtiyaçlarının ve sorunlarının tespiti ve gerekli müdahalelerin yapılmasında aktif bir rol üstlenmektedir. 2011 yılında başlayan ve Türkiye’nin bir parçası haline gelen Suriyelilerin eğitim olanaklarına erişimi de MEB tarafından düzenlenmektedir. Suriyelilerin Türkiye’ye göçü ile birlikte MEB hukuki düzenlemelerle Suriyeli çocukların eğitim hakkından yararlanmalarını sağlamaya çalışmıştır. Geçici koruma statüsü ile Türkiye’de bulunan Suriyelilerin diğer göçmen ve mültecilerle eşit şekilde eğitim görebilmeleri için 2013 yılında “Ülkemizde Geçici Koruma Altında Bulunan Suriye Vatandaşlarına Yönelik Eğitim Öğretim Hizmetleri” başlıklı Genelge çıkarılarak kamplar ve kamplar dışında Suriyeli çocukların eğitim faaliyetlerine katılması sağlanmıştır. 2014/21 sayılı “Yabancılara Yönelik Eğitim-Öğretim Hizmetleri Genelgesi” ile Türkiye’de Suriyeli çocuklara sunulacak eğitim hizmetlerinin nasıl verileceğine ilişkin detaylar düzenlenmiştir. Genelge ile Yabancı Öğrenciler Bilgi İşletim Sistemi (YÖBİS) oluşturularak Suriyeli öğrencilerin ve öğretmenlerin veri girişleri yapılmış; Geçici Eğitim Merkezleri (GEM) oluşturulmuştur. Ayrıca özel okul açmak isteyen Suriyelilere izin verilmiştir. “Suriyeli Çocukların Türk Eğitim Sistemine Entegrasyonunun Desteklenmesi Projesi” ile Suriyelilerin Türk eğitim sistemine uyumu ve öğretmenlerin eğitimi ile ilgili düzenlemeler de hayata geçirilmiştir. 2016-2017 eğitim öğretim döneminde GEM’lerde eğitim gören Suriyelilerin MEB bağlı devlet okullarına aktarılmasına başlanmıştır. Bunun en önemli nedeni GEM’lerde ve Suriyelilerin açtığı özel okullarda Suriye müfredatına uygun eğitim verilmesi ve Suriyeli ailelerin bu okulları tercih etmesidir. Böylece Türkiye’de farklı mevzuatlara göre eğitim gören öğrencilerin özellikle toplumla uyum sorunları devam etmiştir. Dil sorunu ve eğitim sistemleri arasındaki farklılıkların giderilebilmesi için MEB telafi edici dersler düzenlemeye başlamıştır. Gerek devlet okullarında gerekse Halk Eğitim Merkezlerinde başta Türkçe olmak üzere diğer branş derslerine Suriyeli öğrencilerin katılımına çalışılmıştır. Bunun yanında öğretmenlerin de Suriyeli öğrencilere yönelik kolaylaştırıcı bir tutum sergilemesi için çalışmalar devam etmektedir. Suriyeli geçici koruma altındakiler Türkiye’de bulundukları süre içinde barınmadan, sağlığa, eğitimden, dile, yiyecekten, maddi ihtiyaçlara kadar daha pek çok sorunla karşılaştığı görülmektedir. Bu sorunların çözümünde sivil toplum kuruluşlarının rolü büyük önem taşımaktadır. Türkiye’de bulunan Suriyeliler %48’i 0-18 yaş arasındaki gençlerden, %13’ü ise 19-24 yaş gençlerden oluşmaktadır. Bu gençlerin %46’sı ise anaokulu, ilkokul, ortaokul ve lise kademelerinde eğitim alabilecek nüfusu (5-18 yaş arası) oluşturmaktadır. Toplam Suriyelilerin MEB kapsamındaki kurumlarda eğitim görme oranları yüksektir. Ancak yine de eğitime erişimler ilgili sorunlar da yaşanmaktadır.



17



Dil sorunu çocukların eğitimlerini olumsuz yönde etkilemeye devam etmektedir. Türkçe dil bilgisinin arttırılması Suriyelilerin eğitime katılımını arttıracak ve uyum sürecini hızlandıracaktır. Bu konuda özellikle sivil toplum kuruluşları ile işbirliği arttırılabilir. MEB’in de tespitlerine göre alınan tüm önlemlere rağmen Suriyeli öğrencilerin okullaşma oranlarının daha da arttırılmasına ihtiyaç vardır. Özellikle kız çocuklarının okullaşma oranlarının arttırılması için yeni programlar hayata geçirilebilir. Ayrıca geçici koruma altındaki nüfusun yoğun olduğu şehirlerde eğitim ortamının iyileştirilmesi gerekmektedir. Gerek fiziki şartlar gerekse eğitim verecek öğretmenlerin geliştirilmesi burada hassasiyetle desteklenmelidir. Okullaşma oranlarına bakıldığında özellikle lise kademesinde okullaşma oranlarının daha düşük olduğu görülmektedir. Bunun nedeni okul çağındaki çocukların işgücüne dâhil olması ve okula devam etmemeleridir. Şartlı Eğitim Programı kapsamında yapılacak düzenlemelerle lise kademesinin de programa dâhil edilmesi ile okullaşma oranı arttırılabilir. Covid-19 pandemisi ve uzaktan eğitime geçiş aşaması Suriyeli çocukların eğitime erişimini kısıtlamıştır. Eğitime erişimde mevcut durumda da sorunlar yaşayan Suriyeliler uzaktan eğitim sürecinde teknik imkânsızlıklar başta olmak üzere, eksik bilgilendirme ve derslerin takibinde yaşadıkları sorunlar gibi sebeplerden kaliteli eğitim alamamakta ve okullaşma oranları da düşmektedir. MEB paydaşları ile birlikte Suriyelilerin teknik imkânlarını arttırıcı politikalar izleyebilir. Suriyeli göçü ile Türkiye sosyal politikalarında farklı bir süreç yaşanmış ve politik düzenlemeler zamanın yeni koşullarına göre gelişmiştir. Eğitim politikaları da bu anlamda 2011 yılından bu yana gelişmiştir. Türkiye sorunların tespiti ve düzenlemelerin hızlıca yapılması ile toplumda çıkması muhtemel çatışma ve huzursuzlukları başlamadan engelleme yolunda düzgün planlamalar yapmış ve uygulamıştır. Eğitim hakkının bir insan hakkı olarak kabul edilmesi ve ayrımcılık yaratmadan toplumun her kesiminin fırsat eşitliği çerçevesinde bu haktan yararlandırılması amacı Suriye örneği ile bir kez daha görülmektedir. 2011 yılında Suriye’de başlayan iç karışıklıktan kaçarak Türkiye’ye sığınan kişiler açık kapı politikaları ile insanilik boyutu ön planda tutularak ülkeye kabul edilmiştir. Ekonomik, sosyal ve kültürel uyumun sağlanmasında hiçbir tereddüt edilmemiştir. Yine Suriyeli çocukların savaş sebebi ile temel hakkı olan eğitimden mahrum kalmaması için aynı yaklaşımla hareket edilmekte ve bu çocukların gelecek için faydalı birer birey olmasına çalışılmaktadır. Tespit edilen sorunların giderilmesi de hem Suriyelilerin hem de Türklerin eğitim kalitesini arttıracak ve etkin eğitim politikalarının geliştirilmesine katkıda bulunacaktır. MEB eğitim politikalarının geliştirilmesinde şimdiye kadar olduğu gibi bundan sonraki dönemde de diğer ilgili Bakanlıklar, ulusal ve uluslararası sivil toplum kuruluşları ve AB gibi bölgesel oluşumlarla işbirliği içinde çalışmalıdır. 18



Kaynaklar Adıgüzel, S. (2017). Göçmen çocuğun eğitim hakkı, Beykent Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 3(5), 27-42. Akınoğlu, O. (2005). Türkiye’de uygulanan ve değişen eğitim programlarının psikolojik temelleri. M.Ü. Atatürk Eğitim Fakültesi Eğitim Bilimleri Dergisi, (22), 3146. Ataman, H. (2008).Eğitim Hakkı ve İnsan Hakları Eğitimi. Ayça Uluseller (Ed), İzmir: İnsan Hakları Gündemi Derneği Yayınları. Bayındır, İ. ve Karataş, İ.H. (2016). Eğitime ilişkin sosyal politikalar konusunda okul müdürlerinin görüşleri: Göynük İlçesi örneği. Muş Alparslan Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 4(1), 71-88. Birleşmiş Milletler. (y.y.) İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi. (Universal Declaration of Human Rights: UDHR) R.G. 27.05.1949/7217. Birleşmiş Milletler. (y.y.) Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair Cenevre Sözleşmesi, R.G. 05.09.1961/ 10898. Birleşmiş Milletler. (y.y.) Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair Protokol, R.G. 05.08.1968/ 12968. Birleşmiş Milletler. (y.y.) Çocuk Haklarına Dair Sözleşme (Convention on the Rights of the Child: CRC). R.G. 27.01.1995/22184. Birleşmiş Milletler. (y.y.)Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklara İlişkin Uluslararası Sözleşme. (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights: ICESCR). R.G. 11.08.2003/25196. Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği Türkiye ve Türk İçişleri Bakanlığı (2005).İltica ve Göç Mevzuatı, Ankara: Başkent Matbaası. Bozkır Serdar, A. (2017). Sosyal politika kavramı, tarihsel gelişimi ve Türkiye’de sosyal politika, Sosyal Politika, Aysen Tokol ve Yusuf Alper (Ed.). Bursa: Dora Basım-Yayın. Çakmak, Ö. (2008). Eğitimin ekonomiye ve kalkınmaya etkisi. D.Ü.Ziya Gökalp Eğitim Fakültesi Dergisi, 11, 33-41. Çetin, S. K., Taner Yılmaz, A.ve Dayıoğlu Orman, R.(2010). Mülteci ve sığınmacı çocukların eğitimine ilişkin temel bilgiler. Ankara: İHAD Yayını. Eminoğlu, N. (2020).Kültürlerarası şehirler: sosyal uyumun aracı olarak kültürlerarası iletişim. İstanbul: Uzerler Matbaacılık Sanayi Ltd. Şti. Yayınları. 19



Gürol, M. ve Bavlı, B. (2015). Eğitim politikaları bağlamında eğitim programlarının değerlendirilmesi. Arife Gümüş (Ed.). Türkiye’de eğitim politikaları kitabı içinde (s. 351-367). İstanbul: Nobel Akademik Yayıncılık. Hansen, W. (2008). 80. yıl uluslararası eğitim formu: Eğitim hakkı ve gelecek perspektifleri. G. Özdemir (Ed.). Ankara: Türk Eğitim Derneği. İşigüzel, B. ve Yüksel, B. (2019). Göçmen toplulukların eğitim sistemine katılımı sürecinde uygulanan eğitim ve dil politikalarının incelenmesi. Nevşehir Hacı Bektaş Veli Üniversitesi SBE Dergisi, 9 (2), 487-503. Kaya, G. ve Çolakoğlu, K. (2020). Geçici koruma kapsamındaki Suriyeli sığınmacıların Türkiye’deki onuncu yılına ilişkin sosyolojik bir analiz. Uluslararası Sosyal Araştırmalar Dergisi, 13(73), 594-609. Kaya, İ. (2012).Reform in Turkhish asylum law: adopting the EU acquis?”, Seeking a legel perspective on international migration and Turkey kitabı içinde (s. 1361). İstanbul: Legal Yayınları. Kaypak, Ş. ve Bimay, M. (2019). Küreselleşme sürecinde kamu politikalarında yaşanan değişimler. ASSAM Uluslararası Hakemli Dergi, 6(15), 21-38. Kızıl, Ö. ve Dönmez, C. (2017). Türkiye’deki Suriyeli sığınmacılara sağlanan eğitim hizmetleri ve sosyal bilgiler eğitimi bağlamında bazı sorunların değerlendirilmesi. International Journal of Education Technology and Scientific Researches, (4), 207-239. Mülteciler Derneği. https://multeciler.org.tr/turkiyedeki-suriyelisayisi/?gclid=CjwKCAiAyc 2BBhAaEiwA44-wWxYLXG4u0St0D3fmisuNIKT JmQmpfTTU9FAT4XKnLXAqr cBc7lPTmBoCjmwQAvD_BwE, Erişim Tarihi: 10.02.2021. Özcan, A.S. (2018). Çokkültürlülük bağlamında Türkiye’nin Suriyeli öğrencilere yönelik eğitim politikası. PESA Uluslararası Sosyal Araştırmalar Dergisi, 4(1), 17-29. Öztürk, N. (2005). İktisadi kalkınmada eğitimin rolü. Sosyoekonomi Dergisi, 1, 27-44. Polat, S. (2020). COVID-19 nedeniyle sığınmacıların %69’u işini kaybetti. https://www.dogrulukpayi.com/bulten/covid-19-un-turkiye-deki-siginmacilara-etkileri, Erişim Tarihi: 20.03.2021. Sağıroğlu, A. F. (2017). Geçici koruma altındaki bireyler. Necdet Karasu, Ertan Göv, Turgut Bağrıaçık (Ed.), Geçici koruma statüsündeki bireylere yönelik özel eğitim hizmetleri kılavuzu kitabı içinde (s. 38-64). Ankara: Kiremit Production.



20



Sever, D., Baldan, B., Tuğlu, B., Kabaoğlu, K. ve Alagöz Hamzaj, Y. (2018). Küreselleşme sürecinde eğitim alanında atılan adımlar: Türkiye ve eğitimde başarılı ülke örnekleri. Elementary Education Online, 17(3), 1583-1603. Sığınmacılar ve Göçmenlerle Dayanışma Derneği. (2020). COVID-19 salgınının Türkiye’de mülteciler üzerindeki etkilerinin sektörel analizi raporu. asam_ covid_anket_raporu_200518_ 2_TR%20(1)%20(3). pdf. Erişim Tarihi: 20.03.2021. Tabak, H., Güçlü, N. (2017). Milli Eğitim Bakanlığı’nda yeniden yapılanma: merkez teşkilat yöneticilerine göre bir değerlendirmesi. Mustafa Kemal Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 14 (39), 408-430. Tanrıkulu, F. (2018). Suriye krizi sonrası Türkiye’deki sığınmacıların ve göçmenlerin eğitimi: Geçmiş, bugün ve gelecek perspektifleri. Hitit Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 11(3), 2585-2604. Taş, U. ve Yenilmez, F. (2008). Türkiye’de eğitimin kalkınma üzerindeki rolü ve eğitim yatırımlarının geri dönüş oranı. Eskişehir Osmangazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 9(1), 155-186. Taşçı, F. (2017). Türkiye’de sosyal politika ve dönüşüm: zihniyet, aktörler ve uygulamalar. İstanbul: SETA Yayınları. Taştan, C. ve Çelik Z. (2017). Türkiye’de Suriyeli çocukların eğitimi: güçlükler ve öneriler. Ankara: Eğitim-Bir-Sen Stratejik Araştırmalar Merkezi. T.C. İçişleri Bakanlığı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü.(2021).Geçici Koruma İstatistikleri. https://www.goc.gov.tr/gecci-koruma5638, Erişim Tarihi: 16.03.2021. T.C. Kalkınma Bakanlığı. (2013). Onuncu Kalkınma Planı 2014-2018. Ankara, https://www.sbb.gov.tr/wp-content/uploads/2018/11/Onuncu-Kalk%C4%B1nmaPlan% C4%B1-2014-2018.pdf, Erişim Tarihi: 01.02.2021. T.C. Milli Eğitim Bakanlığı Hayat Boyu Öğrenme Genel Müdürlüğü Göç ve Acil Durumlarda Eğitim Daire Başkanlığı. (2018). Geçici koruma kapsamı altındaki öğrencilerin eğitim hizmetleri. http://hbogm.meb.gov.tr/meb_iys_dosyal ar/2018_12/03175027_03-12-2018__ Ynternet_BYlteni.pdf, Erişim Tarihi: 18.03.2021. T.C. Milli Eğitim Bakanlığı Stratejik Geliştirme Başkanlığı. (2019). Milli Eğitim Bakanlığı 2019–2023 stratejik planı. Ankara, http://sgb.meb.gov.tr/meb_ iys_dosyalar/2019_ 12/31105532_Milli_EYitim_BakanlYYY_2019-2023_Stratejik_ PlanY__31.12.pdf, Erişim Tarihi: 20.03.2021. T.C. Milli Eğitim Bakanlığı Hayat Boyu Öğrenme Genel Müdürlüğü. (2020). 2019 Yılı Birim Faaliyet Raporu, Ankara.



21



T.C. Milli Eğitim Bakanlığı Hayat Boyu Öğrenme Genel Müdürlüğü Göç ve Acil Durumlarda Eğitim Daire Başkanlığı. (2021). http://hbogm.meb.gov.tr/meb_iys_ dosyalar/2021_ 02/23104924_OCAK_2021__ YNTERNET_ BULTENY_Sunu.pdf, Erişim Tarihi: 16.03.2021. T.C. Milli Eğitim Bakanlığı Hayat Boyu Öğrenme Genel Müdürlüğü Göç ve Acil Durumlarda Eğitim Daire Başkanlığı. (2021). https://hbogm.meb.gov.tr/meb_iys_ dosyalar/2021_07/ 09200139_Haziran_2021_internet_bulteni_.pdf, Erişim Tarihi: 17. 08.2021. T.C. Milli Eğitim Bakanlığı. Suriyeli Çocukların Türk Eğitim Sistemine Entegrasyonunun Desteklenmesi Projesi (PIKTES), https://piktes.gov.tr/, Erişim Tarihi: 18.02.2021. T.C. Milli Eğitim Bakanlığı. Mülteci çocuklara şartlı eğitim yardımı. https:// www.meb.gov.tr/multeci-cocuklara-sartli-egitim-yardimi/haber/13820/tr, Erişim Tarihi: 16.03.2021. T.C. Milli Eğitim Bakanlığı. Vizyon ve misyon. https://www.meb.gov.tr/vizyonmisyon/ duyuru/8851, Erişim Tarihi: 10.02.2021. T.C. Strateji ve Bütçe Başkanlığı. On Birinci Kalkınma Planı 2019-2023, https://www.sbb.gov.tr/wp-content/uploads/2019/07/OnbirinciKalkinmaPlani.pdf, Erişim Tarihi: 01.02.2021. Tomesevski, K. (2004).Manual on rights-based education: global human rights requirements made simple. Collaborative project between the UN special rapporteur on the right to education and UNESCO Asia and Pacific Regional Bureau for education, Bangkok. Türkiye’ye İltica Eden veya Başka Bir Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talep Eden Münferit Yabancılar ile Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen Yabancılara ve Olabilecek Nüfus Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik, R.G. 30.11.1994/ 22127. UNICEF ve T.C. Milli Eğitim Bakanlığı (2019). Türkiye’de geçici koruma altındaki çocukların eğitimine ilişkin istatistik raporu. Ekim 2019. Uysal, H. (2019). Milli Eğitim Bakanlığı yönetici ve uzmanlarının görüşlerine göre Türkiye’de eğitim politikalarını geliştirme sürecinin değerlendirilmesi. Mersin Üniversitesi Eğitim Fakültesi Dergisi, 15(3), 782-802. Yıldız, O. ve Yıldız, T. (2016). Türkiye Cumhuriyeti eğitim politikaları. Journal of Research in Education and Society, 3(1), 24-41.



22



1739 Sayılı Milli Eğitim Temel Kanunu. R.G. 24.06.1973/ 14574. 222 sayılı İlköğretim ve Eğitim Kanunu, R.G. 12.01.1961/10705. 3797 sayılı Milli Eğitim Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun, R.G. 12.05.1992/ 21226). 652 sayılı Milli Eğitim Bakanlığı’nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, R.G. 14.09.2011/ 28054.



23



24



İŞ SAĞLIĞI VE GÜVENLİĞİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ FAALİYETLERİNİN SOSYAL POLİTİKA BAĞLAMINDA DEĞERLENDİRİLMESİ Hanife CANDIR ŞİMŞEK



Öğretim Görevlisi Dr., Doğuş Üniversitesi, Meslek Yüksek Okulu, İş Sağlığı ve Güvenliği Programı ORCID: 0000-0003-0603-4407, [email protected]



Giriş 19. yüzyılda kapitalist ekonomi düzeni içerisinde Sanayi Devrimi’nin ortaya çıkardığı olumsuz koşullardan etkilenen emeğin sermaye karşısında korunmasını sağlamaya yönelik amaçlar içeren sosyal politika, zamanla toplumun farklı sosyal sorunlarına yönelerek kapsamını genişletmiştir. Bu doğrultuda sosyal politikanın temel sorunları arasında yer alan iş sağlığı ve güvenliği (İSG) meselesini hem çalışma hayatı açısından hem de toplumsal açıdan yaklaşılması gereken çok boyutlu bir konu olarak ele almak gerekmektedir. İSG’nin temel hedefleri arasında ilk sırada yer alan ve en önemlisi olarak görülen çalışanın korunması hedefi aslında konunun sosyal politika yönünü vurgulamaktadır. Bu doğrultuda İSG meselesine yalnızca teknik açıdan yaklaşmak, çalışma hayatının asli unsuru olan insan faktörünü göz ardı etmek, sosyal sorunlara zemin oluşturmak anlamına gelecektir. Nitekim Türkiye son yıllarda bu düstur doğrultusunda geçmişin katı, kuralcı ve sınırlayıcı anlayışını terk ederek yerine önleyici, kapsamlı ve toplumsal kültür odaklı bir tavır benimsemiştir. 2012 yılından itibaren kademeli olarak hayata geçirilmeye çalışılan ve özünde proaktif yaklaşım bulunan 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu bu yönde atılmış önemli bir adım olarak görülmektedir. İSG meselesinin sosyal politika bağlamında ele alınıp toplumun tüm kesimleri tarafından farkındalığın artırılması uzun dönemde bir kültür oluşturma konusunda katkı sağlayacaktır. Bu açıdan İSG alanında başarı sağlayabilmenin yolu aslında en temelde toplumsal bilinci oluşturabilmekten geçmektedir. Buradan hareketle çalışmaya konu olan ve Türkiye’de İSG’nin sağlanmasından görevli İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü (İSGGM)’nün resmi sitesinde yayınladığı faaliyet raporları bu bakış açısıyla değerlendirilmeye tabi tutulacak ve kurumun toplumda iş sağlığı ve güvenli kültürünü yaygınlaştırma yönündeki hedefleri değerlendirilecektir.



25



İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü’ne Genel Bir Bakış İSGGM, günümüzde Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı bünyesinde faaliyet göstermektedir. Genel Müdürlüğün tarihçesinden kısaca bahsetmek gerekirse, Türkiye’de İSG’nin yerine getirilmesi görevi 1945 tarihinde kurulan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı bünyesinde İşçi Sağlığı Genel Müdürlüğü’nün sorumluluğuna verilmiştir. Denetim hizmetlerinin farklı bir birimde organize edilmesi dolayısıyla Genel Müdürlük, 1983 yılında Daire Başkanlığına dönüştürülmüştür. Böylesi önemli bir konuda sunulan hizmetin kalitesinin artırılması ve etkinliğinin yükseltilmesi gayesiyle ve öte yandan dünyadaki gelişmelere ve konunun önemine binaen, 2003 yılında “İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü” olarak yeni görev, yetki ve sorumluluklar vasıtasıyla güçlendirilerek teşkilatlandırılmıştır. Böylelikle çalışma yaşamının daha öncesinde denetimine dâhil olmayan çeşitli görevlerin ifası Genel Müdürlüğe verilmiş ve bir kısım değişiklikler yapılarak İSG hizmetleri zamanın ihtiyaçlarına uyum gösterecek bir niteliğe dönüştürülmüştür (ÇSGB, 2016). Kuruluşun görev ve yetkileri arasında genel olarak yer alan faaliyetler; iş kazası ve meslek hastalıklarının (İKMH) önüne geçilmesi için çalışmalar, kişisel koruyucu donanımlarla ilgili gözetim ve denetim, iş güvenliği uzmanı, işyeri hekimi ve diğer görevlilerin eğitim ve belgelendirilmesi, tüm çalışanların İKMH’ler konusunda korunmalarına yönelik çalışma ve tedbirler, ilgili müdürlüklerin çalışmalarını düzenleme, denetleme ve yönetme, İSG alanında hizmet verecek kişi ve kuruluşların niteliklerini belirleme, yetkilendirme, kontrol ve denetimlerini sağlama, iş güvenliği uzmanı ve işyeri hekimlerinin eğitimleri sonrasındaki sınavlarını yapma, yaptırma ve belgelendirme, yerel ve uluslararası kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapma, normlar hazırlama ve geliştirme, dokümantasyon ve istatistik çalışmaları yapma ile bakan tarafından verilen diğer görevleri gerçekleştirme olarak sıralanmaktadır (Aile ve Çalışma, 2021, 16 Şubat). Bünyesinde 1 genel müdür, 3 genel müdür yardımcısı ve 6 daire başkanlığı bulunan kuruluşta faaliyet gösteren 8 alt birim mevcuttur. Bunlar; Araştırma, Geliştirme ve Proje Daire Başkanlığı, Mevzuat İşleri Daire Başkanlığı, Piyasa Gözetim ve Denetim Daire Başkanlığı, Sektörel Risk Yönetimi ve İstatistik Daire Başkanlığı, Yetkilendirme Daire Başkanlığı, Yönetim Hizmetleri Daire Başkanlığı, İSG Döner Sermaye İşletmesi, İş Sağlığı ve Güvenliği Araştırma ve Geliştirme Enstitüsü Başkanlığı’dır. Bu alt birimler arasında yalnızca İş Sağlığı ve Güvenliği Araştırma ve Geliştirme Enstitüsü (İSGÜM) doğrudan Genel Müdürlüğe bağlı birim olarak görülmektedir (Aile ve Çalışma, 2021, 20 Mart). İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü’nün Faaliyetleri İSGGM’nin gerçekleştirmekte olduğu faaliyetler arasında ilk olarak ulusal ve uluslararası alanda yürütülen çeşitli komisyonlara katılım gelmektedir. Müdürlük yine Ulusal İSG Konseyi’nin sekretarya görevini yerine getirmektedir. Bunların dışında “Proje ve Strateji Bölümü” kapsamında çeşitli ulusal ve uluslararası projelerde 26



faaliyetler göstermektedir (ÇSGB, 2016, s. 53).1 Genel müdürlüğe bağlı bir birim olan İSGÜM, İSG alanında yürütülen projelere katkı sağlamakta ve bünyesinde Ankara merkez olmak üzere İstanbul, İzmir, Zonguldak, Adana, Kocaeli ve Kayseri’de Bölge Laboratuvar Müdürlükleri ile hizmet vermektedir (11.Kalkınma Planı, 2018, s.23). Laboratuvar müdürlükleri ile özellikle sanayinin yoğun olduğu bölgelerde ilgililere hizmetler sunulmaktadır (ÇSGB, 2016, s. 60). İSGÜM 1969 yılında “İşçi Sağlığı ve Güvenliği Özel Fon Projesi Ön Uygulama Anlaşması” doğrultusunda Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) desteği ile İşçi Sağlığı Genel Müdürlüğü bünyesinde kurulmuştur. İSGÜM bünyesinde çeşitli alt bölümler bulunmaktadır. Bunlar Kalite Bölümü, İş Sağlığı ve Meslek Hastalıkları Bölümü, İş Hijyeni Bölümü, Laboratuvar Yetkilendirme Bölümü, Kontrol Belgesi Bölümü, Eğitim ve Organizasyon Bölümü, Uluslararası İşbirlikleri Proje ve Strateji Bölümü, Kişisel Koruyucu Donanım Bölümü, İş Güvenliği Bölümü’nden oluşmaktadır. Bu bölümler yoluyla işyerleri için gereken gaz, gürültü, toz, titreşim ve termal konfora yönelik ölçüm, test ve analizler yapmakta, laboratuvar çalışmaları, eğitim, kontrol belgesi ve danışmanlık hizmetlerini yürütmektedir ((Aile ve Çalışma, 2021, 16 Şubat; 11.Kalkınma Planı, 2018, s.23). Bahsi geçen bölümlerin faaliyetlerinden kimilerine kısaca değinilecek olursa ilk olarak, “İş Sağlığı ve Meslek Hastalıkları Bölümü” genel olarak meslek hastalıkları ve korunma yollarıyla alakalı çalışmalar gerçekleştirmektedir. Bunun yanı sıra iş sağlığı ve meslek hastalıklarına yönelik rehberler oluşturmak, mobil iş sağlığı araçları yoluyla sağlık gözetimi çalışmalarında bulunmak, iş sağlığı konusunda proje ve mevzuat çalışmalarına katılım göstermek ve yerel standartların oluşturmakla ilgili çalışmalar yapmak şeklinde sayılabilecek faaliyetlerde de bulunmaktadır. İSGÜM bünyesinde yer alan bir diğer bölüm olan “Kişisel Koruyucu Donanımlar Bölümü (KKD)” laboratuvar faaliyetleri gerçekleştirmekle birlikte, elde ettiği test sonuçlarına dayalı yayınlar yapmak ve piyasa gözetim ve denetim faaliyetlerini gerçekleştirmektedir. Bunların yanı sıra çeşitli komisyon, seminer ve kongre gibi ilgili mecralara katılımlar sağlamaktadır. “İş Hijyeni Bölümü”nde ise işyeri ortamında bulunan kimyasal ve fiziksel faktörlerin ölçümü ve analizinin yapılarak özel ya da kamu kurum ve kuruluşlarına teknik bilgi desteği sağlanması gibi konularda faaliyet gösterilmektedir. “İş Güvenliği Bölümü” Metal ve Sektörel Risk Araştırma Birimi, Maden Birimi, İnşaat Birimi, Asbest Birimi ve İş Ekipmanları Birimi’nden oluşmaktadır. Faaliyetleri arasında bünyesinde yer alan bu birimler yoluyla farklı sektörlere yönelik iş kazası verileri açısından en riskli görülen sektörlerde İSG koşullarını iyileştirmek amacıyla çalışmalar yapmak, asbest söküm, yıkım, tamir, bakım, uzaklaştırma kapsamındaki çalışmalarda asbest tozuna maruziyetlerin önüne geçilmesi ve bunların yaratacağı sağlık risklerinden korunması  gayesiyle çalışmalarda bulunmak ve eğitimler vermek, bununla birlikte çalışma hayatında kullanılan iş ekipmanlarının periyodik kontrolleri hususunda 1 Müdürlüğün gerçekleştirmiş olduğu ulusal ve uluslararası projelere “Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2016, İş Sağlığı ve Güvenliğinin Değişen ve Gelişen Yüzü, İSGGM’nin Son 15 yılı, 20002015” raporundan ulaşılabilir.



27



çalışmalar yapmak, rehberler hazırlayıp yayımlamak şeklinde özetlenebilecek faaliyetlerde bulunmaktadır (Aile ve Çalışma, 2021, 16 Şubat) Öte yandan Müdürlüğün yetkilendirmeye yönelik çeşitli faaliyetleri de bulunmaktadır. Bu kapsamda İSG alanında hizmet sunan kişi ve kurumların yetkilendirilmeleri Genel Müdürlük’ce sağlanmaktadır. Burada amaçlanan ise, ülke genelinde hizmet gösteren kişi ve kurumların niteliğini standart hale getirmek ve yeterliğini garanti altına almaktır. Ayrıca Müdürlüğün bir diğer faaliyeti de piyasa gözetimi ve denetimine yöneliktir. Bu açıdan kişisel koruyucu ve donanım ürünlerinin piyasaya arzı ya da dağıtımı sürecinde ürün piyasada ya da kullanımdayken bağlı bulunduğu teknik düzenlemeye uygun şekilde üretimini ve güvenliğini denetlemek, güvenlik açısından sorunlu ürünlerin güvenli hale getirilmesini sağlamak ve gerekli hallerde yaptırımlar uygulanmasını sağlamak için hayata geçirilen her türlü faaliyet kapsamına girmektedir. Kurum aynı zamanda ulusal ve uluslararası alanda çeşitli ülke ve kurumlar ile işbirliğine yönelik protokoller gerçekleştirmektedir (ÇSGB, 2016). Müdürlüğün bir diğer faaliyet alanında ise eğitim, tanıtım ve organizasyon faaliyetleri gelmektedir. Bu kapsamda yıllar itibariyle düzenlenen Ulusal İSG Haftaları, Uluslararası İSG Konferansları, yine çeşitli seminer, çalıştay, sempozyum ve kimi sektörlere yönelik düzenlenen kampanya faaliyetleri bulunmaktadır. Öte yandan Müdürlüğe ait ve 2012 yılından itibaren aktif kullanılmakta olan sosyal medya hesapları aracılığıyla geniş kitlelere ulaşılmaktadır. Bunların yanı sıra kurum iş sağlığı ve güvenliği alanında bastırdığı kitap, kitapçık, broşür, afiş, rehber, dergi gibi tüm yazılı eğitim dokümanlarını ücretsiz olarak ilgili tarafların kullanımına sunmakta, hazırladığı kamu spot filmleri aracılığıyla görsel yayın faaliyetlerinde bulunmaktadır (ÇSGB, 2016). Sosyal Politika Perspektifinde İş Sağlığı ve Güvenliği Meselesi Sanayileşme birçok alanda olduğu gibi toplumsal alanda büyük değişimler meydana getirmiştir. Ekonomik gelişmeyle birlikte nüfus yapısı da farklılaşmış ve ücretlilerin işgücü içindeki payı artmıştır. Bu bağlamda çalışma hayatında ücretlilerin maruz kaldığı sorunlar toplumun tümünü ilgilendirir hale gelmiştir. Dolayısıyla çalışanın sağlık ve güvenliğinin gözetilmesi, toplumun her kesimini ilgilendirmesi nedeniyle sosyal barışın oluşturulması bakımından önem kazanmıştır (Gerek, 1998, s. 183). Bu açıdan bireysel ve toplumsal anlamda en temel ihtiyaçlar olarak görülen sağlık ve güvenlik konusu özellikle insanlığın çalışma olgusuna yoğun mesai harcaması ile önemini artırmış ve esasen İSG önlemlerinin alınmasına temel teşkil etmiştir (Güler, vd., 2018, s. 312). Diğer bir ifadeyle aslında Sanayi Devrimi ile başlayan süreçte ilk olarak işçilerin çalışma şartlarının iyileştirilmesi adına hayata geçirilen çalışmalar İSG kavramının meydana gelmesini sağlamıştır. Bu açıdan İSG kavramı Sanayi Devrimi’nin bir ürünü (Şenocak, ty., s.12) ve sosyal politika kapsamında ele alınan bir konu olarak görülmektedir.



28



Elbette insanlığın başlangıcından bu yana söz konusu olan çalışma olgusu kimi riskleri barındırmasına karşın sağlık ve güvenlikle ilgili bu riskler uzun dönemler boyunca bugünkü manada önemli bir mesele olarak kabul görmemiş, İSG alanındaki sorunlar görmezden gelinmiştir (Kılkış, 2014, s.15; Çiftçi, 2016, s. 15). Konunun ciddi şekilde tartışılarak yasal düzenlemelere gidilmesinde, 19. Yüzyıl sonrası gelişmelerin etkili olduğu görülmektedir. Endüstriyel ilerlemeler İSG’yi ortaya çıkaran temel nedenlerden birisi olmuş ve özellikle dönemin çalışma hayatındaki sorunlarının dikkate alınmasında rol oynayacak politik baskı gruplarının oluşması, İSG konusunu öne plana çıkarmıştır (Tüzüner ve Özaslan, 2011, s. 140). Günümüzde İSG kavramı içerik bakımından sağlık ve güvenlik olmak üzere iki farklı boyutta incelenmektedir. İş sağlığı boyutu çalışanların çalışma ortamında bedensel ve ruhsal olarak sağlığına etki eden, mevcut ya da olası risk unsurlarına karşı korunmasını anlatırken, iş güvenliği boyutu ise işin yürütümü sırasında kullanılan teçhizatın ve ürünlerin mevcudiyeti ve kullanımı dolayısıyla meydana gelebilecek risk faktörlerine karşı çalışanların korunması amacıyla alınacak önlemleri kapsamaktadır. Buradan hareketle, İSG kavramının özünde, çalışanların çalışma ortamında işin yürütümü sürecinde karşılaştıkları ya da karşılaşabilecekleri risklere karşı korunması söz konusuyken, iş kazalarının ve meslek hastalıklarının azaltılması hedeflenmektedir (Gökçe, 2020, s. 83). Öte yandan bütüncül bir bakış açısıyla ve kavramı detaylı tanımlama ihtiyacı doğrultusunda ilk olarak dar manada bakılacak olursa İSG; işyerlerinde işin yürütümü esnasında, fiziksel çevre koşulları nedeniyle işçilerin karşılaştıkları sağlık sorunları ve mesleki risklerin önüne geçilmesi ya da azaltılması amacıyla alınması zorunlu teknik, hukuki ve tıbbi önlemlere yönelik sistemli çalışmalar olarak ifade edilmektedir (Kılkış, 2014, s.239). Geniş manada ise; işyeri ortamı ve çalışanlar ile sınırlandırılmaksızın bir işletmenin gerçekleştirdiği faaliyetlerden etkilenen tüm çalışanlardan, müşterilere, ziyaretçilerden, topluma değin tüm insanların sağlığına ve güvenliğine etki eden risklerin ve bunları doğuran tehlikelerin ortadan kaldırılması ya da azaltılması çalışmaları olarak ele alınmaktadır (Şenocak, ty., s.12). Çalışma ortamlarının sağlıklı ve güvenli olması İKMH’nin önüne geçilmesi bakımından oldukça önemlidir. Bu minvalde çalışma ortamında sağlık ve güvenliği sağlamak için gerek ulusal gerekse uluslararası bir takım hukuki ve kurumsal düzenlemeler yapılmış ve yapılmaya devam etmektedir. Fakat alınan bu önlemlere karşın günümüzde hala oldukça fazla sayıda insan işle ilgili kazalar yüzünden ya yaşamını yitirmekte ya da engelli kalmaktadır. Bilinmektedir ki iş kazalarının azaltılmasında tehlikeli durum ve tehlikeli davranışlara yönelik alınan tedbirlerle başarı sağlanmaktadır. Tehlikeli durumun önlenmesi işletme yönetiminin üzerine düşen bir sorumluluk iken tehlikeli davranışın ortadan kaldırılması konusunda ise meselenin teknik yönünün yanında insan unsurunun da dikkate alınması gerekmektedir. İSG alanında başarı sağlanmasında insan faktörünün en az diğer teknik yönler kadar önemli olduğu bilincine ulaşılması güvenlik kültürü kavramının önemini daha da arttırmaktadır (Gökçe, 2020, s. 90). Güvenlik 29



kültüründen amaçlanan işçilere farkındalık kazandırarak iş kazasına yol açabilecek tehlike ve risklerin varlığının sürekli olarak farkında olmalarını sağlamak ve her an gözetim altında tutulan bir güvenlik sistemi oluşturmaktır (Demirbilek, 2005, s. 101). Bu açıdan tüm paydaşların katılımı ile uygulanan İSG politikaları yoluyla güvenlik kültürünün oluşması sayesinde ilk olarak çalışan ve işletme düzeyinde, ilerleyen aşamada ise ülke geneline yayılan bir refah artışı söz konusu olacaktır (Güler, vd., 2018, s. 317). Bu kapsamda işletmelerde iş güvenliği kültürünün hayata geçirilmesi çalışan, işyeri ve toplum açısından faydalı bir süreçtir. İş güvenliği kültürü örgüt kültüründen, örgüt kültürü ise toplumsal kültürden etkilenmektedir. Bu bağlamda iş güvenliği kültürü toplumdaki kültürel değerlerle bağlantılıdır. Buradan yola çıkarak iş güvenliği kültürü konusunda ortaya konulan çalışmalarda toplumsal kültürün özellikle güvenlik ile ilintili değer ve tutumlar yönünden ayrıntılı irdelenmesi önemli hale gelmektedir. İş güvenliği kültüründe insan unsuruna sıklıkla yapılan vurgu, bu durumun özellikle kültürel değerler yönünden farklı sosyal süreçlerin yeniden değerlendirilmesi durumunu gerektirmektedir. Örgütlerde bireyler yönetici veya çalışan olarak benzer olmayan sosyalleşme sürecinden geçiyor olmalarına rağmen aslında ortak kültürel değerleri paylaşmaktadırlar. Bu sebeple örgütlerde iş güvenliğinin hayata geçirilmesinde toplumun sahip olduğu iş güvenliği kültürünün dikkate alınması gereken önemli bir belirleyici olduğunun bilincinde olunmalıdır (Çiftçi, 2016, s. 14). Diğer yandan İSG’de ortaya çıkan sorunlar günümüzde artık bir yapısal sorun olarak değerlendirilmektedir. Konu sadece işçilerin çalışma hayatında karşılaştıkları tehlike ve risklere karşı alınması gereken önlemler niteliğinden çıkarak toplumsal sosyal refahı artırma ortak başlığı altında kapsamını genişletmektedir. Zira yapılan tüm değerlendirmelerde İSG meselesinin toplumun üzerinde sosyolojik, ekonomik ve psikolojik etkileri olan önemli bir konu olduğu görülmektedir (Güler, vd., 2018, s. 315). İSG konusunun her yönüyle tartışılmaya ve gelişime açık bir konu olduğunu belirtmek gerekir. Bu kapsamda alınan önlemler yaşam hakkının kutsallığı dolayısıyla çalışan açısından önemli olduğu kadar, işverene yükleyeceği maliyetler ve ülke ekonomisinde ortaya çıkaracağı zararlar açısından da oldukça önemlidir. Nitelikli işgücü yitimi, üretim, teçhizat, verim ve daha birçok doğrudan ve dolaylı kayba yol açan İKMH’ler üzerinde ciddiyetle durulması gereken bir husustur. Kısa vadede farkında olunmayan bu olumsuzluklar uzun vadede ülke ekonomisine, toplumsal barış ve refaha ciddi anlamda zarar verebilmektedir (Şenocak, ty., s.1). Nitekim konu ekonomik manada üretimde ve işgücü verimliliğinde artış açısından, toplumsal manada ise toplum sağlığı ve sosyal barış yönünden toplumdaki tüm kesimleri ilgilendirmektedir. Bu doğrultuda güvenlik ihtiyacını karşılamaya yönelik çalışmalar toplumun mevcudiyeti ve devamı adına büyük yarar sağlayacaktır (Demirbilek, 2005, s.22) Güvenli ve sağlıklı çalışma ortamları çalışma barışının sağlanması ve sağlıklı kalkınmanın ilk şartıdır. Bahsedildiği üzere İKMH’ler sonuçları dolayısıyla insan 30



hayatını ve sağlığını olumsuz etkilemekle birlikte işletmeler için ciddi bir maliyet unsuru olmakta ve işyerinde verimliliği de doğrudan etkilemektedir. Bu sebeple İKMH’nin önlenmesi elzemdir. Bunu yapabilmek için de İSG kültürünün oluşturulması ve topluma yaygınlaştırılması gerekmektedir. Bu kültür oluştuğu koşulda İSG konusunda sürekli iyileşme ve gelişme fırsatı bulunacaktır. Bu açıdan konuyla ilgili işverenlerle birlikte çalışanlara ve tüm sosyal taraflara önemli sorumluluklar yüklenmektedir (Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi (III) ve Eylem Planı, 2016, s.6; Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi III Eylem Planı 2014-2018, 2014, s.3). Sosyoekonomik bir mesele olması nedeniyle toplumun büyük kesimine dolaylı şekilde, çalışma hayatının sosyal paydaşlarına ise doğrudan sorumluluk yüklendiği için burada paydaşlar arasındaki işbirliği ve uzlaşma önemli hale gelmektedir. Çünkü bir yasa veya düzenlemenin uygulanabilir olması adına tarafların katılımı ve desteği elzemdir. Bu açıdan İSG’nin toplumda yaygınlaştırılması için sosyal tarafların katılımcı bir anlayışla sorumluluklarını yerine getirmeleri ve doğrudan sürecin içinde yer almaları gerekmektedir (Pekşen ve Canbaz, 2005, s.13). Öyle ki İKMH’nin azaltılması için İSG bilincinin oluşturulması, gerekli tedbirlerin alınması, mevzuatın etkin uygulanmasının sağlanması ve belki de en önemlisi toplumun bu yönde duyarlılaştırılması şeklindeki başat koşullara yönelik Türkiye’de de son yıllarda artan bir ivme ile çalışmaların sürdürüldüğü görülmektedir (Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi (III) ve Eylem Planı, 2015 Yılı Faaliyet Raporu, 2016, s.6., Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi III Eylem Planı 2014-2018, 2014, s.3). Türkiye’de 6331 Sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu’nun sadece tazmin değil, önlem faaliyetleri açısından da getirdiği yükümlülükler bu kapsamda umut vermektedir. Fakat kanuni düzenlemeler iş güvenliğini sağlamak bakımından yalnız başına yeterli olmamaktadır. Bu düzenlemelerle birlikte kültürel unsurların da dikkate alınması büyük önem taşımaktadır (Çiftçi, 2016, s.14). Bu doğrultuda 6331 sayılı Kanun’un çalışma hayatında orta ve uzun vadeli hedefleri arasında çalışma hayatındaki bilinç düzeyinin artırılması ile İKMH’nin azaltılması ve bu konudaki duyarlılığın topluma kazandırılması amacı bulunmaktadır (Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi (III) ve Eylem Planı, 2015 Yılı Faaliyet Raporu, 2016, s.6.; Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi III Eylem Planı 2014-2018, 2014, s.3). Vurgulandığı üzere İSG sadece teknik değil, toplumsal ve kültürel bir olgudur. Mevzuat en iyi şekilde düzenlenmiş olsa bile o konuda toplumsal duyarlılığın olmaması halinde uygulamada sorunlar ortaya çıkacaktır. İSG gibi toplumun tüm kesimlerini ilgilendiren bir konuda toplumsal geleneklerin, birikimlerin ve duyarlılıkların önemi oldukça fazladır (Koçak ve Koray, 2018, s.1801-1802). Bu minvalde İSG meselesinin ülke geneline yaygınlaştırılabilmesi için sağlık ve güvenlik tutumunun yaşam biçimi haline gelmesinin önemi büyüktür. Dolayısıyla konunun davranışlara şekil ve yön veren kültürel birikimle birlikte düşünülmesi gerekmektedir (DPT, 2007, s. 68). Bu açıdan bir toplumda güvenli davranış bilincini yerleştirebilmek kültürel bakımdan bir dönüşümü gerektirmektedir. Bu dönüşüm ise toplumların sanayileşme süreciyle bağlantılı şekilde uzun bir zaman alabilir. Bu açıdan bazı işletmelerde yalnızca kanuni zorunlulukları 31



“savmak” amacıyla yerine getirilen yükümlülüklerin iş güvenliği kültürünü yerleştirme amacına hizmet ettiğini söylemek mümkün görünmemektedir. Dolayısıyla İSG meselesinin sosyal politika perspektifinde çalışanların insanlık onuruna yakışır güvenli bir çalışma hayatında faaliyet göstermelerini sağlayacak bir anlayışla düzenlenmesi önemlidir (Erdem, 2012, s.151). Bu açıdan ancak İSG bilincinde artış sağlanmasıyla bireysel ve toplumsal açıdan sürdürülebilir bir refah yükselişi söz konusu olacaktır (Güler, vd., 2018, s. 312). İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü’nün Faaliyetlerinin Sosyal Politika Bağlamında Bir Analizi Sosyal politika uygulayıcısı olarak devlet kamu kurum ve kuruluşları aracılığıyla sosyal politikanın kapsamına giren alanlarda düzenlemeleri yerine getirmektedir. Söz konusu bu alanlardan biri de iş sağlığı ve güvenliğidir. İSG konusu birden çok tarafın katılımcı olduğu çok boyutlu bir bilim dalı olmakla birlikte konuya devletin rolü açısından yaklaşıldığında sosyal devlet ilkesi gereği çalışanın sağlığını koruma ve iş güvenliğini yerine getirme görevi anayasa tarafından da mevzu bahis edilmektedir. Türkiye’de İSG’ye dair kanuni çerçeve Anayasa’nın çalışma yaşamının düzenlenmesiyle ilgili maddelerinde söz konusudur. Anayasanın 50. maddesinde “hiç kimsenin yaşına cinsiyetine ve gücüne uymayan işlerde çalıştırılmayacağı” ve 56. maddesinde ise “herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu” ifade edilmektedir (11. Kalkınma Planı, 2018, s.9). Bu doğrultuda bir iş yerinde İSG tedbirlerinin alınması hususunda öncelikli adımı devletin atması beklenmektedir. Devletten beklenen asli görevler arasında üretimi artırmak ve insanların refah seviyesini yükseltmek vardır. Fakat aynı zamanda üretimi olumsuz etkileyen ve bireylerin huzur ve refahını bozan iş kazalarının ve meslek hastalıklarının önüne geçilmesini sağlamak da bir o kadar önemlidir. Bu kapsamda çalışma yaşamıyla ilgili kurallar koyarak denetleme yanında, çalışma sırasında meydana gelebilecek sorunları azaltmak için gerekli düzenlemeleri yapmak ve tedbirleri uygulamak da devletin görevleri arasında bulunmaktadır (European Agency, 2021, 30 Nisan). Türkiye’de de İSG sisteminin devlet eliyle yürütülen bir dizi önlemler üzerine kurulduğu görülmektedir. Sistemin denetleme mekanizması kamu eliyle yürütülmektedir. Kendi kendini denetleyen bir mekanizma oluşturulması için yeteri zaman ve ortam henüz söz konusu değildir (11. Kalkınma Planı, 2018, s.31). Bu açıdan Türkiye’de İSG uygulamaları konusunda sorumlu kuruluşların başında Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı gelmektedir. Bakanlık, kanun ve yönetmeliklerin düzenlenmesinden ve uygulanmasından sorumludur. İSG’nin geliştirerek tüm çalışanlara sağlıklı ve güvenli çalışma alanı oluşturmak kurumun bu alandaki temel misyonudur ve bu amacını gerçekleştirmek için yetkilendirdiği birimlerin başında İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü (İSGGM) gelmektedir (11. Kalkınma Planı, 2018, s.22). Müdürlük, İSG mevzuatının hazırlanması ve ulusal politikaların belirlenmesi yönünde çalışmalar 32



yapmaktadır (Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi, 2006-2008, s. 16). Buraya kadar bahsi geçen bilgiler ışığında çalışma kapsamında ele alınan İSGGM’nin faaliyetleri, İSG meselesinde başarı elde edilmesi hususunda önemli görülen toplumsal kültür oluşturma hedefi açısından değerlendirmeye tabi tutulacaktır. Bu amaçla İSGGM’nin resmi sitesi incelenmiş ve konu kapsamında Müdürlüğün ‘Politika ve Strateji’ başlığıyla yayınladığı sayfasında yer alan çeşitli yıllara ait politika belgeleri ele alınmıştır. İlk Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi 2006-2008 yılları arasını, ikinci Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi– II ise 2009-2013 yılları arasını kapsamaktadır (T.C. Ulusal İş Sağlığı Ve Güvenliği Politika Belgesi I, 2006-2008); T.C. Ulusal İş Sağlığı Ve Güvenliği Politika Belgesi II, 2009-2013). Üçüncüsü ve en son yayınlanan “Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi – III ve Eylem Planı” ise 2014-2018 yıllarını kapsamına almaktadır. İlk olarak I. Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi (2006-2008) ele alındığında henüz Türkiye’de İSG alanını düzenleyen bir kanun olmadığı ve Avrupa Birliği Direktifleri doğrultusunda bir inşa çabasının olduğu gözden kaçırılmamalıdır. Bilindiği üzere 2012 yılında 6331 sayılı İSG Kanunu yayınlanmadan önce konuyla ilgili dağınık bir mevzuat bulunmakta ve çeşitli kanun ve yönetmelikler vasıtasıyla ihtiyaç karşılanmaya çalışılmaktaydı. Bu doğrultuda söz konusu Politika Belgesi’nde İSG mevzuatının AB ve ILO normları gereğince iyileştirilmesi ve bir kanun çıkarılması hedefi ile “İş Sağlığı ve Güvenliği Konseyi”nin kurulması çabaları öne çıkmaktadır. Politika Belgesi’nde bu çalışmada ele alınan İSG konusundaki bilinci topluma yaymaya yönelik faaliyetlerden ya da toplumsal kültür oluşturma hedefinden bahsedilmemektedir. Politika Belgesi’nin politik ya da uygulama hedeflerinde doğrudan veya dolaylı olarak bu kapsamda bir gaye güdülmediği, hedeflerin daha çok teknik meselelere odaklandığı görülmektedir. Bununla birlikte planlanan hedeflerin değerlendirildiği bir sonraki politika belgesinde İSG ile alakalı sosyal paydaşlar tarafından yalnızca çalışma yaşamında değil toplumun tümünde sağlık ve güvenlik bilincinin oluşturulması için gayret gösterilmesi gerektiği (T.C. Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi II, 2009-2013) yönünde ifadeler ilerleyen dönemde bu kapsamda bir politika güdüleceğine işaret olarak görülmektedir. Bu doğrultuda “Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi-II (20092013) ele alındığında yalnızca 6. hedefinde “Ulusal Konsey üyesi kurum ve kuruluşların yürüttükleri İSG proje, eğitim ve tanıtım faaliyetlerinin %20 artırılması” şeklinde bir ifade yer almaktadır. Burada her çeşit İSG projesinin, eğitim, bilgilendirme, tanıtım ve duyarlılık artırma faaliyetlerinin beş yılın nihayetinde belirlenen oranda artırılması amaçlanmıştır. Bununla birlikte 2015 yılında yayınlanan “Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi-II (2009-2013) Dönemi Değerlendirme Raporu”nda yer alan bilgiler, ülkede İSG farkındalığının artırılması ve güvenlik kültürünün oluşturulması amacıyla ilgili kurumlar tarafından çok sayıda proje, eğitim, seminer ve toplantı faaliyetlerinin gerçekleştirildiği yine çeşitli kitap, broşür ve rehber yayınlandığı yönündedir. Fakat yürütülen bu çalışmalardaki hedeflenen oranın gerçekleşme durumunun önceki döneme ait veriler olmadığından ölçülemediği de belirtilmektedir. 33



Ele alınan bir diğer ve son belge olan Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği III. Politika Belgesi’nde İSG konusunda “önleme ve koruma” yaklaşımının esas alınarak belirlendiği 7 temel hedef bulunmaktadır. Konu bağlamında Hedef 6’da “Toplumda iş sağlığı ve güvenliği kültürünün yaygınlaştırılması” amacı bulunmaktadır. İlgili başlık altında 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu ve alt düzenlemeleriyle birlikte bu alandaki mevzuat çalışmalarının tamamlandığı ve farklılaşan ihtiyaçlar doğrultusunda güncellemelerin yapılmakta olduğu belirtilmektedir. Fakat toplumda sağlık ve güvenlik kültürünün oluşturulmasının sadece hayata geçirilen mevzuat düzenlemeleriyle olmayacağı toplumda bireylerin davranış biçimlerinin değiştirilmesinin gerekliliği ifade edilmektedir. Bu yönde “İş Sağlığı ve Güvenliği Kültürü” nün oluşturulması gayesiyle uygulanacak faaliyetlerin artırılmasının toplumun bilinç düzeyini artıracağına değinilmektedir (Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi III Eylem Planı (20142018), 2014, s.18). Tablo 1: Toplumda İş Sağlığı ve Güvenliği Kültürünün Yaygınlaştırılması (Hedef 6) Yıllık Performans 2014 2015 2016 2017 2018 Göstergeleri 6.1. Tamamlanan Bi2 2 2 2 2 limsel Araştırma Projesi (BAP) sayısı 6.2. İşverenlere yöne1 1 1 1 lik hazırlanan rehber sayısı 6.3. Çalışanlara yöne5 lik hazırlanan rehber sayısı 1 10 6.6. Gerçekleştirilen tanıtıcı ve eğitici faaliyet sayısı (Kamu spotu, eğitim, kitap, proje, seminer vs.) 6.7. Hazırlanan eğitim 1 modülü sayısı 2 2 2 6.8. İSG uygulamalarının verimlilik üzerine etkileri konusunda yapılacak etkinlik veya hazırlanacak araştırma/yayın sayısı Kaynak: Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi III Eylem Planı 2014-2018, 2014. s.39.



34



Toplumda İSG kültürünün yaygınlaştırılması amacıyla hayata geçirilmesi planlanan hedefler yukarıda Tablo 1’de gösterilmektedir. Bu hedeflerle ilgili yapılacak eylemlerin ise şunlardan oluştuğu görülmektedir (Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi III Eylem Planı (2014-2018), 2014. s.39): 6.1 İSG ile ilgili araştırma çalışmalarının artırılması ve üniversitelerin araştırma çalışmaları için teşvik edilmesi. Bu amaçla İSG konusunda hazırlanacak çalışmalara Bilimsel Araştırma Projesi kapsamında ödenekler verilerek bu alanda hayata geçirilecek çalışmalar artırılacaktır. 6.2 İSG Kanununun uygulanmasına dair işverenlere yönelik eğitim ve rehberlik faaliyetlerinin artırılması. Risk seviyesi yüksek sektörler için uygulama rehberlerinin hazırlanması ve işverenlere güvenli ve sağlıklı çalışma ortamı oluşturulması konusunda yol gösterilmesi sağlanacaktır. 6.3 İSG Kanununun uygulanmasına dair çalışanlara yönelik eğitim ve rehberlik faaliyetlerinin artırılması. Yüksek risk içeren sektörlere yönelik uygulama rehberleri hazırlanarak, çalışanların sağlıklı ve güvenli çalışma ortamı konusunda bilgilendirilmesi sağlanacaktır. 6.4 İSG profesyonellerine yönelik İSG farkındalık eğitimlerinin verilmesi.2 İSG profesyonellerine eğitimler verilmesi yoluyla bu alanda aktif şekilde çalışan ve toplumda güvenlik kültürünün oluşturulması konusunda oldukça önemli roller üstlenen bu çalışanların İSG farkındalığı artırılacaktır. 6.5 Üniversiteler tarafından öğrencilere yönelik İSG farkındalık eğitimlerinin verilmesi. Üniversitelerce öğrencilere eğitimler sunularak, ileride çalışma yaşamına katılacak olan bu kişiler için İSG farkındalığı oluşturulacaktır. 6.6 Bilinç düzeyinin artırılması için katılımcı bir politika ile tanıtıcı ve bilgilendirici (Seminer, kamu spotu, proje, eğitim vb.) faaliyetlerin yürütülmesi ve sürekliliğinin sağlanması. Eğitim, seminer, kamu spotu gibi faaliyetlerle hem işverenler ve hem de işçiler İSG Kanunu’nun getirdiği yükümlülükler ve sorumluluklar konusunda bilgilendirilerek İSG’ye yönelik farkındalık yaygınlaştırılacaktır. Söz konusu amaca 2 “6.4 ve 6.5” Göstergesi Olmayan Eylemler



35



yönelik hayata geçirilecek çalışmalarda ilgili taraflardan bildirilen görüş, öneri ve talepler değerlendirilerek ihtiyaca uygun faaliyetlerin tarafların katılımı ile yürütülmesi önceliklenecektir. 6.7 Okul öncesinden yükseköğretime kadar farklı seviyelerde İSG eğitim modüllerinin geliştirilmesi ve eğitim müfredatına adaptasyonunun sağlanması. Ortaöğretim ve üniversite seviyesinde verilen İSG eğitimlerinin yaygınlaştırılması ve okul öncesi eğitimden başlayarak tüm eğitim öğretim müfredatında İSG modüllerinin yer alması sağlanacaktır. Böylelikle çalışma hayatına girecek bireylerin küçük yaşlardan itibaren İSG konusunda farkındalık kazanması ve güvenlik kültürünün yaygınlaştırılması konusunda en önemli görülen aşama hayata geçirilecektir. 6.8 İSG uygulamalarının verimlilik üzerin etkileri konusunda bilinçlendirme faaliyetlerinin yürütülmesi. İşverenlerin İSG uygulamaları hususunda teşvik edilmesi adına işletmelerde bu doğrultuda uygulamaların verimliliğe yönelik etkileri araştırılacak ve elde edilen veriler işverenlerle paylaşılacaktır. İşletmelerin İSG alanında yaptıkları yatırımlarla kaza ve iş günü kaybı nedeniyle oluşan üretim kayıplarının azaltılması ve çalışanların motivasyonunun artırılması yolu ile elde edilen olumlu sonuçların işletme maliyetlerine yansımaları yapılacak çalışmalar ile ortaya çıkarılacaktır. Faaliyet raporunda belirlenen hedeflere yönelik hayata geçirilmesi planlanan eylemlerin durumuyla ilgili 2014, 2015 ve 2016 yılları için değerlendirme raporları hazırlanmıştır (Aile ve Çalışma, 2021, 20 Nisan). Bu raporlar ortak olarak değerlendirildiğinde; “6.1/Tamamlanan Bilimsel Araştırma Projesi (BAP)” olarak adlandırılan eyleme yönelik sorumlu kurum YÖK tarafından herhangi bir çalışmanın yapılmadığı görülmektedir. “6.2/İşverenlere Yönelik Hazırlanan Rehber Sayısı” göstergesinde ise 2014 yılında kurumların (TOBB,TİSK,TESK) herhangi bir çalışması olmamakla birlikte diğer iki yıl için yapılan çalışmalar arasında çeşitli sektörlere yönelik iş sağlığı ve güvenliği rehberlerinin hazırlandığı görülmektedir. “6.3/Çalışanlara Yönelik Hazırlanan Rehber Sayısı” göstergesi için 2014 ve 2016 yılında planlanan bir eylem bulunmamakla birlikte ilgili kurumların (KAMUSEN, MEMURSEN, KESK, DİSK, TÜRK-İŞ, HAK-İŞ,) çok sayıda çalışana eğitim ve rehberlik hizmeti sağlama ve çeşitli rehberler hazırlayıp dağıtma çalışmaları mevcuttur. “6.4/İSG profesyonellerine yönelik İSG farkındalık eğitimlerinin verilmesi” ve “ 6.5/Üniversiteler tarafından öğrencilere yönelik İSG farkındalık eğitimlerinin verilmesi” Hedef 6 kapsamında göstergelerde yer almayan hedefler kapsamında 36



değerlendirilmektedir. Bu doğrultuda hedeflenen bir sayı olmamakla birlikte ilgili kurumların yaptığı çalışmalara bakıldığında 2014 yılında her iki eylem için bir çalışma görülmemektedir. 2015 ve 2016 yılında özellikle TTB’nin işyeri hekimlerine yönelik düzenlediği eğitimler bulunmaktadır. ÇASGEM’in ise üniversitelerde çok sayıda kişiye vermiş olduğu seminer çalışmaları mevcuttur. “6.6/Gerçekleştirilen Tanıtıcı ve Eğitici Faaliyet Sayısı” göstergesi konusunda her üç yılda da çeşitli çalışmalar bulunmaktadır. Bu doğrultuda farklı sektör ve meslekler için çeşitli proje, eğitim, toplantı ve seminerler gerçekleştirilmiş, kitapçıklar basılıp dağıtımı sağlanmış ve raporlar sunulmuştur. Ayrıca çeşitli kurumlarla protokoller imzalanmıştır. “6.7/Hazırlanan Eğitim Modülü Sayısı” konusunda yalnızca 2016 yılında MEB tarafından İSG konularının çeşitli ilkokul ve ortaokul öğretim programlarının müfredatına kazandırılması çalışması bulunmaktadır. “6.8/İSG Uygulamalarının Verimlilik Üzerine Etkileri Konusunda Yapılacak Etkinlik veya Hazırlanacak Araştırma/Yayın Sayısı” etkinliği kapsamında yalnızca 2015 ve 2016 yıllarında çeşitli sektörlere yapılan saha ziyaret ve denetimleri görülmektedir. Toparlanacak olursa Türkiye’de bugüne kadar üç farklı döneme ait “İş Sağlığı ve Güvenliği Ulusal Politika Belgesi” yayınlanmıştır. Bunlardan ilki 2006-2008 dönemi için, ardından 2009-2013 dönemi için yayınlanmıştır. Son olarak yayınlanan belgenin ise 2014-2018 yıllarını kapsadığı görülmektedir. İlk ulusal politika belgesi 3 yıllık, diğerleri ise 5 yıllık dönemleri içerecek şekilde hazırlanmıştır. Bir sonraki dönem için hazırlanması beklenen dördüncü ulusal politika belgesi için henüz herhangi bir yayın söz konusu değildir. Çalışma kapsamında ulaşılan faaliyet raporları genel olarak ele alındığında İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü’nün İSG bilincinin topluma yayılması ve bu yönde bir toplumsal kültür oluşturulması amacına yönelik yıllar itibariyle artan bir eğiliminin olduğu görülmektedir. Bununla birlikte Türkiye’de İSG konusunun sistematik olarak ele alınıp düzenlemelerin hayata geçirilmesinin henüz yeni ve gelişmeye açık nitelikte olduğunu da ifade etmek gerekmektedir. Özellikle son yıllarda artan çabalar söz konusudur. Ancak ele alınan faaliyet raporlarında dikkat çeken konulardan biri en son raporun 2014-2018 yıllarına ait olması ve bir sonraki dönem için beklenen çalışmanın henüz yayınlanmamış olmasıdır. Konuyla ilgili yapılan araştırmada 20192023 yıllarını kapsayacak olan 4. Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi ile Eylem Planı çalışmalarının hız kazandığına (Anadolu Gazete, 2021, 08 Nisan ) yönelik ifadelere ulaşılmış ancak rapora ulaşılamamıştır. Bu durum söz konusu dönem için bir politika belgesinin olmayışı yönünde belirsizlikleri ortaya çıkarmaktadır. Diğer yandan 2014-2018 Dönemi Faaliyet Raporu’yla ilgili değerlendirme raporlarının sadece ilk 3 yıl için düzenlendiği, diğer yıllar için bir çalışma yapılmadığı görülmüştür.



37



Öte yandan değinilmesi gereken bir diğer durum ise ilgili politika belgelerinde konunun toplumsal boyutu vurgulanmakla birlikte gerçekleştirilen eylemlerin başarıya ulaşmada henüz istenilen derecede olmadığıdır. İlk iki politika belgesinde dolaylı şekilde belirtilen bu hedefle ilgili özellikle son dönem politika belgesinde bir başlık ayrılması konuya verilen öneminin yansıması olarak görülmektedir. Fakat son raporda ilgili kurumlar için oluşturulan performans göstergelerine bakıldığında tamamı için hedeflere ulaşıldığını söylemek mümkün değildir. Elbette burada ilgili tüm kurum/ kuruluşlara ve sosyal taraflara da önemli rol ve sorumluluklar düşmektedir. İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü’nün toplumda İSG bilinci oluşturma anlamında çabaları görülmekle birlikte bu tek yönlü ele alınabilecek ve başarı sağlanacak bir konu değildir. “Toplumda İş Sağlığı ve Güvenliği Kültürünün Yaygınlaştırılması” hedefine yönelik tarafların konuyu ciddiyetle ele alarak daha çok çaba göstermesi ve katılımcı olmasının önemi azımsanamaz. Sonuç ve Değerlendirme İş sağlığı ve güvenliğinin temel hedefleri arasında ilk sırada gelen ve en önemlisi olarak görülen çalışanın korunması gayesi aslında meseleyi tam da sosyal politika bağlamında değerlendirme gereğini ortaya koymaktadır. Esasen iş sağlığı ve güvenliği bir sosyal politika meselesidir. İSG alanı yalnızca teknik ve ekonomik gerekçeler başlığı altında değerlendirilemeyecek kadar geniş ve derin niteliktedir. Zira günümüzde iş sağlığı ve güvenliği politikalarının sosyal boyutunun artan önemine bakıldığında konunun yalnızca bahsi geçen boyutlar yönüyle ele alındığında başarının elde edilemeyeceğinin anlaşıldığı görülmektedir. Bu açıdan yapılması gereken diğer boyutlarla birlikte en önemlisi konunun toplumsal yönünün öncelikli şekilde ele alınarak politikaların oluşturulmasıdır. Bu bağlamda konu sosyal politika perspektifinden ele alındığı sürece başarı sağlanabileceği düşünülmektedir. Böylelikle köklü çözümler söz konusu olacaktır. Elbette bu, kısa vadede elde edilebilecek bir sonuç olmamakla birlikte konuyu sosyal politika bağlamında ele alıp toplumda bu yönde bir bilinç oluşturma çabası olumlu sonuçları elde etmede fayda sağlayacaktır. Bu doğrultuda iş sağlığı ve güvenliği alanında başarı elde edilmesinde toplumsal anlamda bir iş güvenliği kültürü inşa etmenin önemi göz ardı edilemez. Burada asıl önemli olanın çalışma hayatında insan unsuru olduğunun yansımalarını son zamanlarda Türkiye’de mevzuat çalışmalarında ve bu doğrultuda hayat geçirilen çeşitli faaliyetlerde görmekteyiz. Zira 2012 tarihinde kabul edilen 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu’nun kabul edilmesi bu anlamda bir adım olarak yorumlanabilir. Kanun’un özünde proaktif ve kapsayıcı bir anlayış bulunmakla birlikte iş sağlığı ve güvenliği yalnızca teknik ve ekonomik bir mesele olarak görülmemekte, sosyal yönü de dikkate alınarak özellikle toplumsal bilinç oluşturma hedefi önemli hale gelmektedir. Aynı şekilde bu bakış açısının özellikle İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü tarafından yayınlanan 3. Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi’ne yansıdığı görülmektedir.



38



Öte yandan İSG alanında mevzuat çalışmalarının yeni olduğu da dikkate alınarak, İSG konusunun Türkiye’de gelişmeye oldukça açık bir nitelikte olduğunu belirtmek gerekir. Toplumsal kültür oluşturma hedefi bahsedildiği üzere kısa vadede olumlu sonuçların elde edilmesinin mümkün olmadığı bir süreçtir. Kuşkusuz bu yönde çalışmalar birikimli şekilde sonuca götürecektir. Durum, devletin yanı sıra bu konuda birçok tarafa (işçi ve işveren sendikaları, sivil toplum kuruluşları, üniversiteler, diğer kurum ve kuruluşlar) sorumluluk yüklemekte ve bu sorumlulukları yerine getirmede ciddi adımlar atılmasını gerektirmektedir. Kaynaklar Aile ve Çalışma. (2021, 16 Şubat). Kuruluş ve Görevlerimiz. https:// ailevecalisma.gov.tr/isggm/genel-mudurluk/kurulus-ve-gorevlerimiz/. Aile ve Çalışma. (2021, 20 Mart). Teşkilat Şeması. https://www.ailevecalisma. gov.tr/isggm/genel-mudurluk/teslikat-semasi/. Aile ve Çalışma. (2021, 20 Nisan). Politika ve Strateji. https://www. ailevecalisma.gov.tr/isggm/hizmetlerimiz/politika-ve-strateji/ . Anadolu Gazete. ( 2021, 8 Nisan). https://www.anadolugazete.com.tr/ozelhaber/koc-guvenli-calisma-ortaminin-saglanmasi-birincil-onceligimiz-70371h.htm. Çiftçi, B. (2016). Türkiye’de toplumsal kültürün iş güvenliği kültürüne etkisi. Çalışma İlişkileri Dergisi, 2(7), 13-40. Cam, E. (2012). İş güvenliği uzmanlığı eğitimlerindeki hukuki dönüşüm, Çalışma ve Toplum Dergisi, 34, 125-153. ÇSGB, (2016). İş sağlığı ve güvenliğinin değişen ve gelişen yüzü, isggm’nin son 15 yılı, 2000-2015, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı. ÇSGB. (2021, 28 Nisan). Kuruluş ve Görevlerimiz. https://www.csgb.gov.tr/ isggm/genel-mudurluk/kurulus-ve-gorevlerimiz/. Demirbilek, T. (2005). İş güvenliği kültürü, İzmir: Legal Yayınları. DPT, Devlet Planlama Teşkilatı, Dokuzuncu Kalkınma Planı: 2007-2013, (İş Gücü Piyasası ÖİK Raporu), Ankara, 2007. European Agency. (2021, 30 Nisan). European Agency for Safety and Health at Work, Priorities and Strategies in Occupational Safety and Health Policy in the Member States of the European Union, http://osha.europa.eu/en. Fişek, A. G. (2001). Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, İş Gücü Piyasası Özel İhtisas Komisyonu Raporu Çalışma Hayat Alt Komisyonu Raporu, Ankara. 39



Gerek, N. (1998). Türkiye’de İşçi Sağlığı ve İş Güvenliği, Ankara: Türk Metal Sendikası Yayınları. Gökçe, A. (2020). İş sağlığı ve güvenliği açısından iş güvenliği kültürünün önemi üzerine bir odak grup çalışması, Ergonomi 3(2), 82-95. Güler, M., Derin, K. H., Şahin, L. (2018). İş sağlığı ve güvenliği kültürü ve eğitimi ilişkisi, İş ve Hayat, 4(8), 311-348. Karasar, N. (1995). Araştırmalarda rapor hazırlama (8.bs). Ankara: 3A Eğitim Danışmanlık Ltd. Kılkış, İ. (2014). İş sağlığı ve iş güvenliği, Bursa: Dora Yayınları. Koçak, O. ve Koray, N. (2018). İş sağlığı ve güvenliği konusunda avrupa birliği uygulamaları ve Türkiye’ye yansımaları, Uluslararası Toplum Araştırmaları Dergisi, 8(15), 1780-1811. Onbirinci Kalkınma Planı 2019-2023, (2018). T.C. Kalkınma Bakanlığı, İş Sağlığı ve Güvenliği Çalışma Grubu Raporu, Ankara. Pekşen, Y. ve Canbaz, S. (2005). İş Sağlığı ve güvenliği politikası ve güvenlik kültüründe sosyal diyalogun rolü, İş Sağlığı ve Güvenliği Dergisi, 25(5), 12-15. Şenocak, H. (ty.). İş sağlığı ve güvenliği, İstanbul Üniversitesi Açık ve Uzaktan Eğitim Fakültesi Yayınları. Tüzüner, V. L. ve Özaslan, B. Ö. (2011) Hastanelerde iş sağlığı ve güvenliği uygulamalarının değerlendirilmesine yönelik bir araştırma, İstanbul Üniversitesi İşletme Fakültesi Dergisi, 40 (2), 138-154. Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi I, (2006-2008), Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi II, (2009-2013) Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi (III) ve Eylem Planı, 2015 Yılı Faaliyet Raporu, T.C. ÇSGB, İş Sağlığı ve Güvenliği Genel Müdürlüğü, Ankara, 2016. Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Politika Belgesi III Eylem Planı 2014-2018, T.C. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı 2014.



40



ENGELLİ VE YAŞLI HİZMETLERİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ’NÜN YAŞLILARA YÖNELİK FAALİYETLERİ: YAŞLI DESTEK PROGRAMI (YADES) ÖRNEĞİ Yusuf Ziya YILDIRIM



Dr., Yalova Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümü ORCID: 0000-0002-5241-3056, [email protected]



Giriş Yaşlılık bireylerin fiziksel ve zihinsel fonksiyonlarında gerilemelerin görülmeye başlandığı insan hayatının önemli ve son evrelerinden birisidir. Yaşlı bireylerin temel gereksinimleri yaş ilerledikçe daha da artmakta, günlük hayatta kendi kendine yeterlilikte dahi sorunlar yaşanmaktadır. Bu dönemde ortaya çıkan sorunlar ise genel itibariyle biyolojik, psikolojik, sosyal ve ekonomik açıdan sınıflandırılmaktadır. Geçmiş dönemlerde aile, dini kurumlar ve yardım sandıkları gibi geleneksel yapı içerisinde yaşlıların varlıklarını sürdürmesine katkıda bulunulmuştur. Özellikle aile içerisinde yaşlının çocukları, akrabaları, komşuları gibi yakın çevresi tarafından yaşlıların karşılaştıkları güçlükler bireysel çabalar ön plana çıkmaktaydı. Ancak sanayileşme dönemi sonrası sosyo-kültürel yapı ile beraber aile yapıları da değişmiş, geniş aileden çekirdek aileye dönüşüm yaşanmış, akraba ve komşuluk ilişkilerinin zayıflaması bireyin yalnızlaşması gibi meseleler gün yüzüne çıkmıştır. Dolayısıyla günümüzde yaşlı sorunların giderilmesinde bireysel çabalardan çok kurumsal uygulamaların katkısı daha da önemli hale gelmiştir. Bu minvalde 20. yüzyılda hem dünya genelinde hem de Türkiye’de artan yaşlı nüfusu ile birlikte ülkeler açısından yaşlılık politikalarının da önemini artırmıştır. Türkiye İstatistik Kurumu’nca (TÜİK) Mart 2021’de yayımlanan yaşlılara ilişkin bültene göre Türkiye’de 65 yaş ve üstü nüfus 2015 yılında 6 milyon 495 bin iken son beş yılda %22,5 artarak 2020 yılında 7 milyon 953 bin olmuş, yaşlı nüfusun toplam nüfus içerisindeki oranı da 2015 yılında %8,2 iken 2020 yılında %9,5’e yükselmiştir. TÜİK tarafından yapılan nüfus projeksiyonlarına göre de bundan yaklaşık 40 sene sonra 2060 yılında yaşlı nüfusun oranı bu güne göre iki kattan daha da fazla bir oranda olacaktır.



41



Bu araştırmada Türkiye’de yaşlılara yönelik sosyal politikaların oluşturulmasında ve uygulanmasında önemli merkezi rolü olan “Engelli ve Yaşlı Hizmetleri Genel Müdürlüğü” (EYHGM) ve kurum tarafından 2016 yılında yaşlılara yönelik olarak uygulanmaya başlanan Yaşlı Destek Programı (YADES) ele alınacaktır. Program, EYHGM’nin görev ve sorumlulukları kapsamında yaşlılara yönelik bakım hizmetleri ile ilgili politikalarını ve gerçekleştirdiği kurumlar arası işbirliği faaliyetlerini kapsamaktadır. Sosyal Politika Açısından Bakıma Muhtaçlık ve Bakım Hizmetleri Yaşlılar İçin Sosyal Politikaların Gerekliliği Yaşlılık, yaşlanan kişinin üzerinde yarattığı olumsuzlukların kavranması ve ortadan kaldırılmasına yönelik yol ve yöntemlerin sorgulanıp geliştirilmesi açısından sosyal politikanın ilgi alanına girmektedir (Altan, 2007, s. 265). Yaşlılara yönelik sosyal politikaların oluşturulma nedenleri çok çeşitli olmakla birlikte genel olarak; nüfus yapısındaki değişimler, teknolojik gelişmeler, sosyal güvenlik sistemlerindeki değişim, aile yapılarındaki değişimler, ekonomik durum vb. gibi nedenler yer almaktadır (Altan, 2007, s. 265; Tokol, 2013, s. 182; Yıldız, 2014, s. 407). Örneğin Türkiye’de yaşlı nüfus oranlarının artması ve çekirdek aile veya tek ebeveynli aile yapısına geçiş ile birlikte aile içi bakım sorunlarının ortaya çıkması ile (Tokol, 2013, s. 182; Yıldız, 2014, s. 407) yakın gelecekte yaşlı nüfusun büyük çoğunluğunun ciddi anlamda sağlık ve sosyal bakım ihtiyaç ve taleplerinin olacağı, bu alandaki kurumlarında yoğunluğunun artacağı bildirilmektedir (Oğlak, 2014, s. 219). Genel olarak yaşlılara götürülen sosyal refah hizmetleri iki başlık altında toplanmaktadır. Bunlar sosyal güvenlik hizmetleri ve sosyal hizmetler şeklindedir (Arpacı, 2005, s. 126; Bahar vd. 2009, s. 90; Kalınkara, 2016, s. 267). İstihdam edilebilirliklerini arttırmak, yaş ayrımcılığına karşı korumak, yaşlılık sigortası uygulamaları, yoksul ve muhtaç durumdakilere sürekli gelir destekleri ile sağlık hizmetleri ve sosyal hizmetlerin sunulması, ayni ve nakdi yardımların yapılması gibi yaşlıların refahını arttırmaya yönelik çeşitli uygulamalar söz konusudur (Tokol, 2013, s. 183; Yıldız, 2014, s. 411412). Yaşlılara yönelik bakım hizmetleri, özel merkezlerde verilen yardım ve destek hizmetleri ile çeşitli etkinlik ve organizasyonları da yaşlılara yönelik sosyal hizmetler kapsamında yer almaktadır (Altan, 2007, s. 280). Bakım hizmetleri kurumsal olarak huzurevleri, yaşlı bakımevi vb. gibi yerlerde verilebildiği gibi evde bakım hizmetlerini de kapsamaktadır (Bahar vd., 2009; Tokol, 2013, s. 183). Tarihsel Süreçte Bakım Hizmetlerine İlişkin Gelişmeler Türkiye’de cumhuriyet sonrası dönemde yaşlıları da kapsayan “bakım hizmetlerine” ilişkin tarihsel süreçte önemli gelişmeler aşağıda özetlenmiştir: • 1930 tarihinde yürürlüğü giren 1580 sayılı yasa ile ilk defa kamu kuruluşu olan belediyelere bakıma muhtaç kişilerin (yaşlıların) korunması, yaşlı evleri yap42



ma ve yönetme yükümlülüğü getirilmiş, farklı illerde aceze evleri, güçsüzler yurdu, düşkünler evi ve huzurevi adı altında yatılı yaşlı kuruluşları açılmıştır (EYHGM, 2013, s.12). • 1963 yılında yaşlı bakım hizmetleri ilk defa Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı’na bağlı Sosyal Hizmetler Genel Müdürlüğü kurulmasıyla kamu hizmetleri içerisindeki yerini almıştır (Bahar vd., 2009). • 1966’da Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı’na bağlı ilk huzurevi Konya’da ikincisi Eskişehir’de açılmıştır (EYHGM, 2013, s.12). • 1982 tarihli Anayasanın 61. maddesinde yaşlıların devletçe korunduğu, devlet yardımı ve sağlanacak diğer haklar ve kolaylıkların kanunla belirleneceği ve bu amaçlarla gerekli tesis ve teşkilatların kurulacağı hükümleri yer almaktadır. • 1983 yılında yürürlüğe giren 2828 sayılı Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kanunu‘yla muhtaç durumdaki yaşlının ve yatılı sosyal hizmet kuruluşu olarak huzurevlerin tanımı yapılmıştır. Kanun ile birlikte bakım hizmetlerinin sürdürülmesi amacıyla Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu (SHÇEK) kurulmuştur. • 1987 yılında “Kamu Kurum ve Kuruluşları Bünyesinde Açılacak Huzurevlerinin Kuruluş ve İşleyiş Esasları Hakkında Yönetmelik” yürürlüğe girmiş, huzurevlerinin açılışı, çalışma ve fiziki şartları ile personel şartları gibi konularda hükümler içermektedir. • 1993 yılında SHÇEK tarafından evde bakımla ilgili ilk projeler evde yalnız yaşayan yaşlılara yardımcı olmak ve bakım hizmeti veren personelin yetiştirilmesi amacıyla Ankara, Adana, İzmir ve İstanbul illerinde uygulanmış, ancak etkin sonuçlar alınamadığı için sürdürülememiştir (Danış, 2005). • 1997 tarihinde Özel Huzurevleri ve Yaşlı Bakımevleri Yönetmeliği yürürlüğe girmiştir. • 2001 yılında “Huzurevleri ile Huzurevi Yaşlı Bakım ve Rehabilitasyon Merkezleri Yönetmeliği” ile bakım görecek olan yaşlıların saptanması, bakım ve rehabilitasyon hizmetlerinden yararlandırılması, verilecek hizmetin tür ve niteliği düzenlenmiştir. • 2004 yılında yürürlüğe giren 5216 sayılı “Büyükşehir Belediyesi Kanunu” ile yaşlıları da kapsayacak şekilde her türlü sosyal ve kültürel hizmetleri yürütmek, geliştirmek ve bu amaçla sosyal tesisler kurmak, meslek ve beceri kazandırma kursları açmak büyükşehir belediyelerin görev ve sorumlulukları arasında yer almıştır. • 2005 yılında yürürlüğe giren 5378 sayılı Engelliler Kanunu ile ailede bakım 43



veren kişiye ücret ödemek suretiyle, kişinin sosyal ve fiziksel çevresinden ayrılmaksızın bakımının sağlandığı evde bakım hizmetlerinin verilmesi imkânı sağlanmıştır (Özmete ve Hussein, 2017, s. 30). • 2005 yılında “Evde Bakım Hizmetleri Sunumu Hakkında Yönetmelik” ile evde bakım hizmetlerinin sağlık bakımı olarak, Sağlık Bakanlığı tarafından yürütülmesi zorunluluk haline gelmiştir (Genç ve Barış, 2015, s. 41). • 2006 tarihli “Bakıma Muhtaç Engellilerin Tespiti ve Bakım Hizmeti Esaslarının Belirlenmesine İlişkin Yönetmelik”, aynı tarihli “Bakıma Muhtaç Engellilere Yönelik Resmî Kurum ve Kuruluşlar Bakım Merkezleri Yönetmeliği” engelli ve yaşlılara evde bakım hizmeti sunumunun hukuki zeminini oluşturmaktadır (Genç ve Barış, 2015, s. 41-42). • 2008 yılında yürürlüğe giren “Yaşlı Hizmet Merkezlerinde Sunulacak Gündüzlü Bakım ile Evde Bakım Hizmetleri Hakkında Yönetmelik” ile yatılı kurumsal bakım hizmetlerine alternatif olarak “evde bakım” ve “gündüzlü bakım” hizmetleri tanımlanmıştır. Sosyal çalışmacı, psikolog, doktor, hemşire, fizyoterapist, diyetisyen ve uğraş terapisti gibi meslek elemanlarının görev ve sorumlulukları belirtilmiştir. Bakım İhtiyacının Önemi ve Ortaya Çıkma Nedenleri Bakıma muhtaçlık, insanların günlük yaşamlarında temel ve zorunlu faaliyetleri (yeme, içme, tuvalet, banyo vb.) yerine getirilmesinde başkalarının bakım ve desteğine gereksinim duyması olarak ifade edilmektedir. Söz konusu gereksinim geçici ya da uzun süreli olabilmektedir (Oğlak, 2014, s. 216). İnsanların bakım ihtiyacı çok çeşitli nedenlerden dolayı ortaya çıkmaktadır. Bunlar doğumdan, doğum sonrası hastalık ve kazalardan kaynaklı hastalık ve engellilik durumlarından (Elibol ve Kılıçer, 2019, s. 111) ve bunların yanında yaşlılığa bağlı olarak fonksiyonel yetersizliklerin ve sağlık sorunlarının ortaya çıkmasından kaynaklanabilmektedir. Bir diğer etken ise gelir yetersizliğine bağlı olarak sağlıklı ve düzenli beslenememe dolayısıyla dengesiz beslenmenin getirdiği sağlık sorunları ile yine ekonomik sorunlar nedeniyle sağlık ihtiyaçlarının karşılamaması bakıma muhtaçlık durumunu ortaya çıkarmaktadır (Akalın, 2020, s. 35). Günümüzde bakım hizmetlerine olan ihtiyaç ve bu hizmetlerin önemi giderek artmaktadır. Bakım hizmetlerine olan ihtiyaç çok çeşitli nedenlerle artmaktadır. Bunlar (Bahar vd., 2009, s. 88-89; Elibol ve Kılıçer, 2019, s. 111); • Geniş aile yapısının çekirdek aileye evrilmesi, • Ekonomik sorunların varlığı, kadınların çalışma hayatına katılımlarının artması,



44



• Hızlı nüfus artışı, endüstrileşme, şehir nüfuslarının kırsala göre artması, • Yaşam tarzlarında ve değer yargılarında değişim, • Gençlerin yaşlılığa bakış açıları, kuşaklararası iletişim bozuklukları, • Bireyselleşme, • Sağlığın bozulması ve bağımlılık şeklinde belirtilmektedir. Örneğin sağlıkta bozulmalar, barınma ve bakım gibi hizmetleri aileye yüklenmekte iken mevcut dönüşüm süreci, geleneksel aile ilişkilerinin zayıflaması ve bireyselliğin ön plana çıkması ile yaşlıların ve aile üyelerinin beklentilerinde çatışmaya neden olmaktadır (Korkmaz, 2014, s. 199). Bunların haricinde ortalama yaşam sürelerinin de yükselmesi yaşlılık dönemlerinde potansiyel olarak bakım ihtiyacı duyacak birey sayısında artışa neden olmaktadır (Elibol ve Kılıçer, 2019, s. 111). Sonuç itibariyle bakım hizmetlerinin sağlanması daha da önemli hale gelmektedir. Bakım Hizmetlerinin Karşılanma Türleri ve Evde Bakım Hizmetleri Bakım hizmetleri resmi olarak kurumlar tarafından veya gayri resmi olarak aile ve akrabalar tarafından gerçekleştirilmektedir (Adak, 2003, s. 84). Yaşlılara yönelik bakım ve destek hizmetlerinin kurumsal olarak verildiği yerler (Cengiz, 2018, s. 35; Sert ve Seven, 2019, s. 240); • Huzurevleri, • Huzurevi ve Yaşlı Bakım ve Rehabilitasyon Merkezleri • Özel Huzurevleri ile Yaşlı Bakım Merkezleri • Yaşlı Hizmet Merkezleri Gündüzlü Dayanışma Hizmetleri • Yaşlı Yaşam Evleri şeklinde belirtilmektedir. 2828 Sayılı Sosyal Hizmetler Kanununun 3. maddesinde huzurevleri ile bakım ve rehabilitasyon merkezleri tanımlanmıştır. Buna göre; • Huzurevleri; “ihtiyacı olan yaşlı kişileri huzurlu bir ortamda korumak ve bakmak, sosyal ve psikolojik ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla kurulan yatılı sosyal hizmet kuruluşları” • Bakım ve rehabilitasyon merkezleri; “bedensel, zihinsel ve ruhsal engellilikleri nedeniyle normal yaşamın gereklerine uymama durumunda olan kişilerin, 45



fonksiyon kayıplarını gidermek ve toplum içinde kendi kendilerine yeterli olmasını sağlayan beceriler kazandırmak veya bu becerileri kazanamayanlara devamlı bakmak üzere kurulan sosyal hizmet kuruluşlar” şeklinde tanımlanmaktadır. Türkiye’de yaşlı yaşam evleri 2012 yılında uygulanmaya başlanmış, belirli sayıda aynı cinsiyette yaşlının birlikte aynı konutta yaşamaya başlaması ve günlük rutin işlerinin bakım elemanları tarafından yürütüldüğü, çok yaygınlaşmamış bir hizmet modelidir (Sert ve Seven, 2019, s. 242). Türkiye’de yaşlı vatandaşlara sosyal hizmetlerin sunumunda Huzurevleri ve Huzurevi Yaşlı Bakım ve Rehabilitasyon Merkezleri aracılığıyla daha çok yoğunlaşılmıştır (Cengiz, 2018, s. 35). Bakım hizmetleri kapsamında huzurevi bakımını tercih etmeyen yaşlılar için diğer alternatif modeller “evde bakım hizmeti” ile “gündüzlü bakım hizmeti” olarak 07 Ağustos 2008 tarihinde yürürlüğe giren “Yaşlı Hizmet Merkezlerinde Sunulacak Gündüzlü Bakım İle Evde Bakım Hizmetleri Hakkında Yönetmelik” ile belirtilmiştir. Yönetmeliğe göre “Yaşlı Hizmet Merkezlerinin faaliyetleri; “akıl ve ruh sağlığı yerinde olan, tıbbi bakıma ihtiyacı olmayan ve herhangi bir özrü bulunmayan yaşlının bakımı ile ilgili olarak hane halkının tek başına veya komşu, akraba gibi diğer destek unsurlarına rağmen yetersiz kaldığı durumlarda yaşlılara evde yaşamlarını devam ettirebilmeleri için yaşam ortamlarının iyileştirilmesi, günlük yaşam faaliyetlerine yardımcı olunması amacıyla yaşlının evinde yaşlı hizmet merkezlerince sunulan sosyal, psikolojik destek hizmetleri..” şeklinde ifade edilmiştir. Evde Bakım Hizmetlerinin Kapsamı ve Sınıflandırılması Evde bakım hizmetleri en genel anlamıyla ihtiyacı olan bireyin kendi evlerinde ya da yaşadıkları ortamda sağlık düzeylerinin iyileştirilmesini ve bakım gereksinimlerinin sürdürülmesini kapsayan hizmetleri içermektedir (Çoban ve Esatoğlu, 2004, s. 109; Can vd., 2013, s. 449, Karahan ve Güven, 2002, s. 156). Evde bakım hizmetlerinin kapsamı kişiler açısından ve hizmetlerin muhtevası açısından değerlendirilmektedir. Kişiler açısından genel olarak evde bakım hizmetlerinin yöneldiği yaş grupları, ağırlıklı olarak 65 yaş ve üstü kronik ve uzun süreli bakım gerektiren yaşlılar olmaktadır (Taşçı, 2010, s. 185). Ancak bakım hizmeti almak için yaşlının öz-bakım kapasitesini tamamen kaybetmesi gerekmez. Tamamen veya kısmen öz bakımlarını gerçekleştirebilenlerde daha iyi bakım ve yaşam koşulları ile potansiyel olarak fiziksel, psikolojik, sosyal ve toplumsal katılıma ilişkin yönlü sorunlardan gelecekte uzak kalmak için bakım hizmetlerini talep edebilmektedirler (Çav, 2019, s. 3154). Muhtevası açısından bakım hizmetleri ise sağlık gereksinimlerini karşılaması, banyo yapma, saç yıkama, giyinmesoyunma gibi bireysel bakım gereksinimlerini (vücut temizliği, giyim yardım), evle ilgili gereksinimlerini (yemek yapımı, çamaşır yıkanması), finansal konularda rehberlik, 46



sosyal gereksinimlerin karşılanması (gezi, etkinlik) vb. şeklinde olmaktadır (Erdil, 2009, s. 128). Evde bakım hizmetleri farklı şekillerde sınıflandırılmaktadır. Bunlardan ilki; bakım hizmetlerinin iki yönü tıbbi ve sosyal hizmetler olmaktadır. İkincisi; kısa süreli (30 gün ile sınırlandırılabilmekte) veya uzun süreli (6 aydan daha fazla gereksinim duyulmasında) olmakta, hizmet kapsamları da birbirinden farklılaşmaktadır. Üçüncüsü ise, uzman, yarı uzman meslek grubu tarafından verilen bakım hizmetleri (formal care) veya aile üyeleri tarafından verilen (informal care) bakım hizmetleridir (Oğlak, 2007, s. 101). İlk sınıflandırmaya ek olarak henüz Türkiye’de kurumsal alt yapısı henüz netlik kazanmayan toplumsal değerlerle örtüşen manevi hizmetlerde ilave edilmektedir (Genç ve Barış, 2015, s. 49-50). Evde Bakım Hizmetlerinin Önemi, Avantajları ve Dezavantajları Türk toplumunda yaşlılar, ailevi ve sosyo-ekonomik zorunlu sebepler dışında huzurevinde kalmayı tercih etmemektedirler. Örneğin aile ortamında yaşlı bakımını üstlenebilecek durumda kimsenin olmaması, yakınlarına yük olmak istememek, yakınlarının maddi güç ve yeterli fiziksel ortamdan yoksun olması, yakınlarının bakım konusunda yeterli kalifikasyonunun olmaması zorlayıcı nedenler olabilmektedir (Elibol ve Kılıçer, 2019, s.125-141; Yıldız, 2014, s. 414). Günümüzde gelişmiş ülkelerde kurumsal bakım hizmetlerinin yaşlılar üzerindeki olumsuz etkileri nedeniyle bu hizmetlerin yanında evde bakım hizmetlerine ağırlık verildiği belirtilmektedir (Tokol, 2013, s. 183). Yaşlılara yönelik evlerde verilecek bakım hizmetlerinin de Türk toplumunun aile yapısına daha uygun olduğu belirtilmektedir. Ayrıca bakım hizmetlerinin evde sunulmasının, bireysel, sosyal, sağlık ve ekonomik vb. olarak (Bahar vd. 2009; Danş, 2005; Gökbunar vd. 2016; Gürer vd., 2019; Öztop vd. 2008): • Aile bütünlüğünün korunmasına, • Bireylerde stresin azalmasına, olumlu psikolojik durumda olmalarına, • Alışılan çevrede yaşamın sürdürülmesine • Alışılan sosyal etkinliklerin sürdürülmesine, • Sağlığa ilişkin masrafların azalmasına, • Kurumsal bakıma göre masrafların daha az olmasına, • İyileşme süreçlerinin hızlanmasına • Enfeksiyon risklerinin azalmasına,



47



• Bakım alan kişilerin ve yakınlarının yaşam kalitesinin artmasına çeşitli fayda ve katkıları bulunmaktadır. Yaşlı bakımın aile ortamında yürütülmesinin faydalarının yanı sıra çeşitli olumsuz durumlar da literatürde zikredilmektedir. Bunlar arasında (Adak, 2003; Bahar vd. 2009, Öztop vd. 2008): • Bakımını üstlenen aile üyesinin sosyal etkinliklere katılamaması • Bakımının fazla zaman alması • Yaşlının bakımı üstlenen aile üyesini psikolojik denetim altına alması • Aile üzerinde artan duygusal, fiziksel ve ekonomik baskı oluşabilir • Bakımı üstlenen aile üyesinin çok genç ya da çok yaşlı olabilmesi • Bakımı üstlenen aile üyesinin de sakatlığı ya da hastalığı olması vb. gibi durumlar veya nedenler yaşlının evde bakımını güçleştirebilmektedir. Engelli Ve Yaşlı Hizmetleri Genel Müdürlüğü (EYHGM) Hakkında Kurumun Tarihçesi Türkiye’de 1963 yılında sosyal yardım ve güvenlik hizmetlerini düzenlemek, muhtaç yaşlı, çocuk ve engellilerin bakımı, yerleştirilmesi ve rehabilitasyonu ile çalışamaz durumda yoksul kimselerin sosyal güvenliğini sağlama amacıyla Sosyal Hizmetler Genel Müdürlüğü kurulmuş ve dönemin Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı’na bağlanmıştır. 1983 yılına gelindiğinde 2828 sayılı kanun ile sağlık bakanlığından ayrı bir yapılanma olarak Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu (SHÇEK), korunmaya, bakıma ya da yardıma muhtaç kimselere götürülen sosyal hizmet faaliyetlerinin düzenlenmesi amacıyla kurulmuştur (Kalınkara, 2016, s. 274-275). Kurulduğu dönemde gönüllü ve kamu kuruluşları tarafından dağınık ve programsız yürütülen hizmetlerin, bir yapı altında sunulması amaçlanan SHÇEK (Arpacı, 2005, s. 126), 2011 yılında 633 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile kaldırılmış, Genel Müdürlüğe bağlı Özürlü Bakım Hizmetleri ve Yaşlı Bakım Hizmetleri Daire Başkanlıkları ile T.C. Başbakanlığı bünyesinde bulunan Özürlüler İdaresi Başkanlığı 633 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile birleştirilerek “Özürlü ve Yaşlı Hizmetleri Genel Müdürlüğü” kurulmuştur. 2013 yılında adındaki “özürlü” ibaresi 6462 sayılı kanun ile toplum nezdindeki negatif algının izâle edilmesi, mevzuatta terminolojik birliğin sağlanması ve uluslararası hukuki metinlerde ve literatürde yaygın eğilimin yansıtılması gibi nedenlerle “engelli” olarak değiştirilmiştir. 2018 yılında çıkarılan bir kararname ile de eski adıyla Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı’na (AÇSHB) bağlanmıştır. Günümüzde ise 2021 yılında yayımlanan bir kararname ile Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı oluşturulmuş, bu bakanlık altında faaliyetlerini sürdürmektedir. 48



Kurumun Görev ve Sorumluluk Alanları EYHGM’nin Teşkilat ve Görevlerine İlişkin Yönerge’nin 6. maddesi kurumun görevlerine yer vermektedir. Bu görevlerin en başında “bakanlığın engellilere ve yaşlılara yönelik koruyucu, önleyici, eğitici, geliştirici, rehberlik ve rehabilite edici sosyal hizmet faaliyetlerini yürütmek ve koordine etmek” yer almaktadır. Aynı maddede kurumun yaşlılar nezdinde diğer genel görevlerinden bazıları özetle aşağıdaki gibidir:



• Yaşlılara yönelik politika ve stratejilerin belirlenmesi çalışmalarını koordine etmek, belirlenen politika ve stratejileri uygulamak, izlemek ve değerlendirmek, • Yaşlılara sunulan sosyal hizmet modellerini geliştirmek, • Yaşlıların yaşamlarını evlerinden ve sosyal çevrelerinden ayrılmadan sürdürebilecekleri sosyal desteklerin verilmesi için gerekli mekanizmaları kurmak, var olanları standardize etmek, • Ulusal ve uluslararası düzeyde bilimsel etkinlikler düzenlemek, toplumu aydınlatıcı yayınlar hazırlamak, eğitsel faaliyet ve projeler yürütmek, ulusal ve uluslararası kongre, seminer, şûra ve benzeri etkinlikler düzenlemek



• Yaşlıların toplumla bütünleşmesine, statü ve rollerinin yeniden kazanımına, işlevlerinin artırılmasına, boş zamanlarının etkili bir biçimde değerlendirilmesine ilişkin mekanizmalar oluşturmak. • Yaşlılara yönelik yürütülen sosyal hizmet faaliyetlerine ilişkin ilke, usûl ve standartları belirlemek ve bunlara uyulmasını sağlamak, • Kamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler, yerel yönetimler, sosyal amaçlı vakıf, dernek ve diğer sivil toplum kuruluşları ve özel sektör arasında işbirliği ve koordinasyonu sağlamak, müşterek projeler hazırlamak ve uygulamak. Kurumun İdari Yapısı EYHGM söz konusu görev ve sorumlulukları belirli bir idari yapılanma çerçevesinde yerine getirmektedir. Kurumun Teşkilat ve Görevlerine İlişkin Yönerge’nin üçüncü bölümünde idari yapısının aşağıdaki birimlerden ve alt birimlerden oluştuğu belirtilmiştir:



49



• Araştırma, Geliştirme ve İstatistik Dairesi Başkanlığı • Erişilebilirlik Dairesi Başkanlığı • Engelli Bakım Hizmetleri Dairesi Başkanlığı • Evde Bakım ve Gündüz Hizmetleri Dairesi Başkanlığı • Kalite İzleme ve Değerlendirme Dairesi Başkanlığı • Özel Bakım Kuruluşları Dairesi Başkanlığı • Sosyal ve Ekonomik Hayata Katılım Dairesi Başkanlığı • Yaşlı Bakım Hizmetleri Dairesi Başkanlığı • Yaşlı Refahı Dairesi Başkanlığı • Yönetim Hizmetleri Dairesi Başkanlığı EYHGM’nin yaşlılara yönelik planlama ve faaliyetleri Evde Bakım ve Gündüz Hizmetleri Dairesi Başkanlığı, Yaşlı Bakım Hizmetleri Dairesi Başkanlığı ve Yaşlı Refahı Dairesi Başkanlığı tarafından gerçekleştirilmektedir. Örneğin Evde Bakım ve Gündüz Hizmetleri Dairesi Başkanlığının alt birimlerinden “evde sosyal hizmet birimi” yaşlılara yönelik evde bakım ve evde bakıma destek hizmetlerinde, “gündüz sosyal hizmet birimi” ise gündüz hizmetlerinde uygulamaların geliştirilmesi amacıyla proje ve programların hazırlanması, uygulanması ve takibinin yapılmasından sorumludur.



EYHGM’nin Genel Olarak Bakım Hizmetlerini Kapsayan Faaliyetleri EYHGM, daha önce bahsi geçen görev ve sorumlulukları kapsamında çeşitli faaliyetler gerçekleştirmektedir. Kurumun en temel faaliyet alanlarının başında ise bakım hizmetleri yer almaktadır. Türkiye genelinde yaşlı insanlara bakım ve destek hizmetlerine yönelik faaliyet gösteren rehabilitasyon merkezleri, gündüz bakım merkezleri ve huzurevleri AÇSHB bünyesinde EYHGM’ye bağlı olarak hizmetlerini sürdürmektedir. Türkiye genelinde EYHGM’ne bağlı olarak faaliyet gösteren 15 bin 649 kişilik kapasiteli 153 kurumda 13 bin 868 vatandaşa hizmet sunulmaktadır (https:// www.ailevecalisma.gov.tr/media/57712/genel-mudurlugumuze-bagli-huzurevleri.xls, e. t. 14.01.2021).



50



Tablo 1. EYHGM’nin Yaşlılara Yönelik Bakım Hizmetlerini Kapsayan Politika Hedefleri ve Eylemleri Alan Konuları Yaşam Boyu Sağlığın Geliştirilmesi ve Refah Bakım Hizmeti Verenlerin ve Sağlık Çalışanlarının Eğitimi



Hedefler



Eylemler



Yaşlıların İhtiyaçları Konusunda Sağlık Çalışanlarının ve Bakım Veren Diğer Bireylerin Bilgilendirilmesi ve Eğitim İmkânlarının Sağlanması



Yerel yönetimler ve Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı tarafından yaşlılara hakları ve hizmetler konusunda verilen danışmanlık hizmetlerinin etkinliği artırılacak ve sürece gönüllü kuruluşların katılımı sağlanacaktır.



Yaşlılara yönelik evde destek hizmet Yaşlılık Döneminde, Hastalık modelinin tanımlanması, standartlarının ve Bağımlı Kalma Riskini belirlenmesi sağlanacak ve evde bakım Artıran Faktörlerin Birikmiş ve destek hizmetleri yaygınlaştırılacakEtkilerinin Azaltılması tır.



Yaşlılara Verilen Hizmetlerin Bakım ve Bakım Sürekliliğinin Sağlanması ve Hizmeti Verenlerin Bakım Hizmeti Verenlerin Desteklenmesi Desteklenmesi Kaynak: EYHGM, 2013. s.24.



Ev ortamında yaşlıya bakan aile üyesinin sosyal, psikolojik ve ekonomik yönden desteklenmesi ve korunması sağlanacak, bu bireylere yönelik eğitim ve danışmanlık hizmeti verilecektir.



EYHGM’nin diğer görev ve sorumlulukları arasında yaşlılara yönelik politika ve stratejilerin belirlenmesi kapsamında plan ve programlar yer almaktadır. Kurulduktan iki yıl sonra 2013 yılında Türkiye’de Yaşlıların Durumu ve Yaşlanma Ulusal Eylem Planı Uygulama Programını oluşturarak, üç yıl gibi bir zaman aralığını kapsayan süreç için yaşlılara yönelik olarak hedefler ve eylemler belirlemiştir. Söz konusu hedef ve eylemlerin gerçekleştirilmesi için ise bakanlıklar, sivil toplum örgütleri, SGK, TÜİK, TRT, BDDK, yerel yönetimler ve üniversiteler vb. kurum ve kuruluşlar ile sorumluluk paylaşımı ve işbirliği gerçekleştirilmesi planlanmıştır. Bu minvalde sorumlu ve ilgili şeklinde biri ana sorumlu ve diğeri işbirliğinin gerçekleştirileceği kurum ve kuruluşlar kategorize edilmiştir. Tablo 1’de uygulama programında belirtildiği üzere Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı’nın ve dolayısıyla EYHGM’nün uhdesinde olan ve diğer kurum ve kuruluşlarla “bakım hizmetleri kapsamında” işbirliği gerektiren hedefler ve eylemlere yer verilmiştir. Kurum, yaşlılara yönelik olarak görev ve sorumlulukları kapsamında yukarıda bahsi geçen hedef ve eylemleri çeşitli faaliyetlerle sürdürmektedir. Bunlar arasında çeşitli hizmetler için uygulama usullerinin ve standartların belirlenmesi, bilgilendirme ve farkındalık çalışmaları yer almaktadır. Bunlara örnek olarak Bakım Hizmeti Uygulama Rehberi ve Alzheimer Hastalığı” ve “Alzheimer Hastaları İçin Bakım Önerileri” ve “Engelli ve Yaşlı İstatistik Bülteni” adlı yayınları gösterilebilir. 2013 tarihinde EYHGM tarafından yayımlanan “Bakım Hizmeti Uygulama Rehberi” ile vücudun ve uzuvların günlük temizlik bakımı, saç, sakal ve cilt sağlığını kapsayan kişisel bakım, yaşanılan 51



çevrenin temizliği ve düzeni, ev içi tehlikeler, egzersiz, beslenme alışkanlıkları, yaşama katılım gibi konularda yapılabilecek faaliyetler anlatılımştır. Rehber yaşlılık, engellilik ve hastalık durumlarının geçici, süreğen ve ilerleyen süreçlerini kapsayan tüm durumlar için hazırlanmıştır. 2014 tarihinde “Alzheimer Hastalığı” ve “Alzheimer Hastaları İçin Bakım Önerileri” ‘ne ilişkin iki broşür hazırlamış, hastalığın tanımı, 65 yaş ve üstünde görülme sıklığı, klinik belirtileri ve davranış bozukluklarına yer vermiş, hasta ile birlikte yaşama ilişkin temel zorluklar ve kurallar, bakım verenin yapması gerekenler hakkında bilgilendirme yapılmıştır. 2019 yılından itibaren kurum sitesinde yaşlılar hakkında nüfus içerisindeki sayı ve oranları, illere göre dağılımları, eğitim durumları, genel mutluluk düzeyleri vb. istatistiki verileri içeren “Engelli ve Yaşlı İstatistik Bülteni” yayımlanmaya başlanmıştır. Yine aynı tarihten itibaren kurum sitesinde engelli ve yaşlılara yönelik yapılan faaliyetleri gösteren EYHGM e-Bülten düzenli olarak yayımlanmaya başlanmıştır. 20-22 Şubat 2019 tarihinde EYHGM koordinatörlüğünde Ankara’da “1. Yaşlılık Şurası” gerçekleştirilmiş, yapılan çalışmalar yine EYHGM tarafından kitap haline getirilmiş ve kamuoyu ile paylaşılmıştır. Şura’da akademisyenler, sivil toplum kuruluşu ve kamu kurumu temsilcileri ve diğer çeşitli katılımcıların yer aldığı komisyonlar oluşturulmuştur. Söz konusu komisyonlar aktif yaşlanma ve sağlıklı yaşam, aktif yaşlanma ve toplumsal hayata katılım, bakım ekonomisi, yaşlı bakım hizmetleri ve yaşam kalitesi, yerel dostu kentler ve yerel yönetimler, yaşlı hakları, yaşlılık ekonomisi şeklinde gerçekleştirilmiştir (EYHGM, 2020a). EYHGM’nin 2020 yılında yaşlılarla ilgili gerçekleştirdiği diğer bir kısım faaliyetler ise özetle şu şekildedir (EYHGM, 2020a, s.52-69): • 28.0l.2020 tarihli ve 2020/01 sayılı Genelge ile “2020 Erişilebilirlik Yılı” ilan edilmesiyle birlikte engelli ve yaşlıların kamuya sunulan hizmetlere ulaşması ve bunlardan faydalanması, toplumsal yaşama katılımları için birincil öncelik kabul ederek toplumsal farkındalığın arttırılmasına yönelik çaba sarf edilmektedir. EYHGM tarafından çeşitli bölgelerde il müdürlükleri, kaymakamlar, belediyeler, üniversiteler, SYDV gibi kurum personelleri dâhil olduğu erişilebilirliğin önemi, ilgili mevzuat, standartlar ve yapılması gerekenleri içeren “Erişilebilirlik Eğitimleri” düzenlenmiştir. Bu kapsamda “Erişilebilirlik Kılavuzu” ve binaların erişilebilir hale getirilmesi için öz değerlendirme yapma imkanı sağlayan “Erişilebilirlik Değerlendirme Modülü” (ERDEM) oluşturulmuştur. • Kalite İzleme Ve Değerlendirme Daire Başkanlığı tarafından “Bakım Hizmetlerinde Kalite Standartları Uygulama Rehberi (BHKS)” hazırlanmış ve Haziran 2020’de yayımlanmıştır. Rehberde evde bakıma destek, gündüz yaşam merkezi, yatılı kurumsal bakım ve sağlık hizmetleri gibi alanlarda olması gereken temel standartlara ve bu standartların sağlanmasına ilişkin olarak gösterge ölçütlerine yer verilmiştir (https://www.ailevecalisma.gov.tr/media/49919/bhks-uygulama-rehberi.pdf, e.t. 10.02.2021).



52



• Sosyal Ve Ekonomik Hayata Katılım Daire Başkanlığı tarafından “Afet ve Acil Durumlarda Engelli ve Yaşlı Bireylere Yönelik Yapılan Çalışmalar” konulu çevrimiçi toplantı, engelli bireyler ve aileleri, kamu kurumları, akademisyenler, engellilik ve afet alanında çalışan STK temsilcilerinin katılımıyla gerçekleştirilmiştir. Toplantıda afetlere hazırlık konusunda yeterli bilgiye sahip olma, deprem anında tahliye zorlukları, bilgilendirme ve tatbikatların yapılması gerektiği, afetler sonrası kullanılamayacak duruma gelen tıbbi cihaz, ilaç ve diğer yardımcı cihaz ve araç gereçlerinin en kısa zamanda tekrar sağlanması gerektiği vb. konular ele alınmıştır (https://ailevecalisma.gov.tr/eyhgm/haberler/ afet-ve-acil-durumlarda-engelli-ve-yasli-bireylere-yonelik-yapilan-calismalar-masaya-yatirildi/, e.t. 10.02.2021). • Yaşlı Refahı Daire Başkanlığı tarafından kurumun ulusal vizyonunu ortaya koyan 2020’den 2030’a kadar yaşlılık alanındaki hizmetlerin derinlemesine ele alındığı “Yaşlanma Vizyon Belgesi” hazırlanmıştır. Belge yaşlıların topluma aktif katılımını, itibarlı yaşamalarını ve iyi oluşlarını sağlama vizyonunu hayata geçirmek amacıyla belirlenen politika alanlarında 21 hedef ile bunlara ulaşmayı sağlayacak 60 eylem alanını içermektedir (https://ailevecalisma.gov.tr/eyhgm/ haberler/yaslanma-vizyon-calismalari-son-asamaya-geldi/, e.t. 10.02.2021). • Yaşlı Refahı Daire Başkanlığı “Koronavirüs (Covid-19) Bilgilendirme Rehberi” hazırlanmıştır. Rehber ile pandemi döneminde sokağa çıkma kısıtlaması bulunan yaşlı ve yakınlarını ihtiyaç duydukları hizmetleri güvenle ve kolaylıkla temin etmelerini sağlamak amacıyla yapılabilecek iş ve işlemler, sunulan hizmetler ve alınan önlemler hakkında bilgilendirmek amaçlanmıştır. YADES Programı ve Evde Bakım Hizmetleri Günümüzde resmi kurumların yanı sıra özel kurumlar, sivil toplum kuruluşları, yerel yönetimler de bakım hizmetlerine yönelik faaliyetler gerçekleştirmektedirler. Belediyeler, sivil toplum kuruluşlarıyla birlikte yaşlı bakımında önemli roller üstlenen aktörler arasında yer almaktadır. Özellikle, 3030, 1580 ve 5216 sayılı Belediye Kanunları kapsamında yaşlıların evde bakımının verilmesini teşvik eden hükümler yer almaktadır. Bu çerçevede Büyükşehir Belediyeleri tarafından yaşlılara yönelik sosyal bakım uygulamaları sunulmaktadır (Oğlak, 2014, s. 228). Örneğin İstanbul Büyükşehir Belediyesi, Sağlık ve Sosyal Hizmetler Daire Başkanlığı bünyesinde evde bakım ve destek hizmetleri kapsamında evde sağlık hizmetleri, hastane hizmetleri, ilaç yardımı, mobilizasyon ve nakdi yardım sağlanmaktadır. Yine yaşlıların alıştıkları sosyal ortamlarında ve ev halkı ile birlikte yaşamaları fikrinden hareketle mahalle ortamı konsepti çerçevesinde “Yaşam Evleri” ve sınırlı süreli bakım hizmetinin verildiği “Yaşlı Misafirhaneleri” uygulamalar arasında yer almıştır (Saraç, 2010, 127). EYHGM görev ve sorumluluklarına ilişkin yönergenin 41. maddesinde belirtildiği üzere bağlı olduğu bakanlığın ulusal çapta politikalarının üretilmesinde, ilgili kurum/kuruluş, özel ve tüzel kişilerin bir araya gelip çalışmalar yürütmesinde 53



koordinasyonu sağlamak, üretilen, hedef, eylem, politika vb. çıktıların uygulanmasını ve değerlendirilmesini sağlamakla yükümlüdür. Bu minvalde kurum tarafından yerel yönetimlerle işbirliği içerisinde yaşlılara yönelik oluşturulan faaliyetler içerisinde 2016 yılında hayata geçirilen YADES uygulamasının ne olduğu ve uygulama kapsamında yaşlılara yönelik evde bakım hizmetleri değerlendirilecektir. YADES Programı ve Amacı YADES, AÇSHB tarafından 2016 yılında büyükşehir belediyeleri ile işbirliği içerisinde gerçekleştirilen bir proje destek programıdır. Yaşlılara sunulan hizmetlerin arttırılması, yaygınlaştırılması ve standartların sağlanması amacıyla büyükşehir belediyeleri tarafından oluşturulan ve bakanlık tarafından uygun görülen projelere verilen finansal destekler verilmektedir. 1. Yaşlılık Şurası açılış konuşmasında dönemin bakanı Zehra Zümrüt Selçuk, belediyelerin evde bakım ve gündüzlü bakım hizmetlerini desteklemek amacıyla, “koruyucu ve önleyici bir işlev” üstlenen YADES uygulamasının yaygınlaştırılacağını ifade etmiştir (EYHGM, 2020b). 2020 yılında yayımlanan “YADES Uygulama Usul ve Esasları” ile ilgili metinde YADES kapsamında yaşlıların korunması ve desteklenmesi, bio-psiko sosyal bakım ihtiyacı olanların yaşadıkları mekânlarda ve/veya gündüzlü merkezlerde gerekli bakımlarının yapılarak yaşamlarının kolaylaştırılmasına yönelik hizmetlerin verilmesi öngörülmektedir. Önemli bir diğer husus ise program kapsamında hizmetlerin bütünleşik ve standardize edilerek kaynak israfının ve olumsuz diğer sorunların önüne geçilmek istenmektedir. YADES programı kapsamında hedef kitle Türkiye’de ikamet eden 65 yaş ve üstü yaşlılar arasında bakıma ihtiyacı olanlar şeklinde belirtilmiştir (https:// ailevecalisma.gov.tr/media/58678/2020_yades_uue_esaslari_14-10-2020-63-onayli. pdf, e.t. 01,15.2021). Program kapsamında yaşlıların talep ve ihtiyaçları doğrultusunda huzurevi gibi uzun süreli kurum bakımı haricinde hizmet çeşitliliğini arttırmak için evde bakım/destek, evde sağlık, gündüzlü dayanışma/bakım gibi alternatif bakım modellerini hayata geçirmek istenmektedir (Özmete ve Hussein, 2017, s. 31). YADES Programı Kapsamında Desteklenen İller ve Proje Destek Bütçeleri 2016 yılında başlayan YADES programı ile desteklenen iller aşağıda yer alan tabloda gösterilmektedir. Programın ilk uygulanmaya başlandığı 2016 yılında 5 ve 2017 yılında 5, 2018 yılında 1, 2019 yılında 2 ve 2020 yılında ise 3 farklı ve toplamda 16 büyükşehir belediyesi daha YADES proje destek programı kapsamında hibe desteği almıştır (Tablo. 2).



54



Tablo 2. YADES Programı Kapsamında Yıllara Göre Projeleri Desteklenen Büyükşehir Belediyeleri 2016



2017



2018



Kayseri



Gaziantep



Kahramanmaraş Diyarbakır



Eruzurum



Sakarya



Malatya



Kayseri



Kayseri



Gaziantep



Şanlıurfa



Ordu



Kocaeli



Kahramanmaraş



Kahramanmaraş



Trabzon



Samsun



Sakarya



Şanlıurfa



Kocaeli



Şanlıurfa



Gaziantep



Konya



Trabzon



Malatya



Malatya



Ordu



Mardin



Samsun



Ordu



Kocaeli



Sakarya



Kahramanmaraş Antalya



Antalya



2019



Erzurum



2020



Balıkesir



Samsun



Şanlıurfa Trabzon



Kaynak: 2016 yılı; https://ailevecalisma.gov.tr/media/7014/yades-2016-kapsaminda-destek-verilecekbuyuksehir-belediyeleri-ve-destek-tutarlari-bakanlik-makam-oluru.pdf, 2017 yılı; https://ailevecalisma. gov.tr/media/6715/yasli-destek-programi-yades-2017-bakan-onayi-proje-destegi-verilen-iller.pdf, 2018 yılı; https://ailevecalisma.gov.tr/media/6489/2018-yades-bakanonay%C4%B1.pdf, 2019 yılı https://ailevecalisma.gov.tr/media/33374/yades-destektutarbakanonayi.pdf, 2020 yılı; https://ailevecalisma.gov.tr/media/64274/bakan_onayi.pdf, *Erişim tarihleri: 01.03.2021



YADES programı kapsamında desteklenen Büyükşehir Belediye projelerin Türkiye genelinde 354 ilçede uygulandığı bildirilmektedir (https://www.ailevecalisma. gov.tr/media/40740/eyhgm_ebulten_ocak-s-ubatrevize-pdf.pdf, e.t. 21.01.2021).



55



Tablo 3. YADES Kapsamında Yıllara Göre Proje Destekleri EYHGM’nin Değerlendirdiği Projeler



Desteklenen Projeler



Eş Finansman Desteği Toplam Ödenek Toplam Destek



2016



2017



2018



2019



2020



15 adet



10 adet



9 adet



12 adet



16 adet



5 adet



5 adet



7 adet



10 adet



13 adet



%20



%30



%30



%40



%40



4.125.000



11.461.000



17.650.000



4.416.000



2.952.000



3.873.616



*10.000.000



*12.364.615



*2.716.000 3.252.000



Kaynak: 2016 yılı; https://ailevecalisma.gov.tr/media/7014/yades-2016-kapsaminda-destek-verilecekbuyuksehir-belediyeleri-ve-destek-tutarlari-bakanlik-makam-oluru.pdf, 2017 yılı; https://ailevecalisma. gov.tr/media/6715/yasli-destek-programi-yades-2017-bakan-onayi-proje-destegi-verilen-iller.pdf, 2018 yılı; https://ailevecalisma.gov.tr/media/6489/2018-yades-bakanonay%C4%B1.pdf, 2019 yılı https:// ailevecalisma.gov.tr/media/33374/yades-destektutarbakanonayi.pdf, *EYHGM-Bülten, 2019-5, https:// www.ailevecalisma.gov.tr/media/35737/eyhgm-bulten-5.pdf, 2020 yılı; https://ailevecalisma.gov.tr/ media/64274/bakan_onayi.pdf, Erişim tarihleri: 01.03.2021



YADES programı kapsamında 2019 yılı Mart ayı verileri ile 10.307 hanede 35.39 yaşlıya hizmet sunulduğu bildirilmektedir (https://www.ailevecalisma.gov.tr/ media/5546/e-bu-lten-2019-2.pdf, e.t. 21.01.2021). 2021 Mart ayı verilerine göre ise toplamda 66 bin 726 yaşlıya destek sağlanmış, 16 ilde 40 farklı projeye toplam 32 milyon 846 bin 32 lira kaynak aktarımında bulunulmuştur (https://ailevecalisma.gov.tr/ adiyaman/haberler/bakanligimiz-yasli-destek-programi-ile-66-binden-fazla-vatandasaulasti/, e.t. 01.04.2021). YADES Programı Kapsamında Gerçekleştirilen Hizmet Örnekleri 2016 yılında uygulanmaya başlanan ve genel bütçeden aktarılan kaynakla yaşlılık alanında gerçekleştirilen en büyük bütçeli ilk destek program olduğu belirtilen YADES projesi ile yerel dinamikleri harekete geçirmek suretiyle yaşlılık konusunda farkındalık yaratmak, yaşlıların ev ortamlarında desteklenerek ve sosyal hayattan soyutlanmalarının önlenmesi amaçlanmaktadır (https://ailevecalisma.gov.tr/EYHGM/ Projeler/Yasli-Destek-Programi-YADES-2016-2018.pdf, e.t. 10.01.2021). YADES programın bu genel amacına yönelik olarak bugüne kadar 16 büyükşehir belediyesince çeşitli faaliyetler gerçekleştirilmiştir.



56



Tablo 4. YADES Programı Kapsamında Büyükşehir Belediye Hizmetleri Faaliyet Konusu



Yaşlıların ihtiyaçlarının tespit edilmesi, veri tabanlarına aktarılması



Kuşaklararası ilişkileri geliştirmek



Farkındalık oluşturmak



Yapılan Faaliyet Türü Örnekleri



- Tüm büyükşehir belediyeleri tarafından illerindeki yaşlılara ulaşılarak, ihtiyaçlarının, talep ve şikâyetlerinin



belirlenmesini yapılmaktadır.



- Yaşlıların bakım hizmetlerini sağlayacak, ihtiyaçlarının tespitini sağlayacak, iletişim içerisinde olabilecekleri yerel yönetim birimi olan merkezler kurulmuştur - Şanlıurfa Büyükşehir Belediyesi YADES kapsamında yaşlı-torun ilişkilerine geliştirmek amacıyla 500 yaşlı vatandaş ve torunları ile ağaç dikme etkinliği gerçekleştirilmiştir.



- Samsun Büyükşehir Belediyesi YADES kapsamında “Dünün Gençleri Bugünün Bilgeleri” Projesi ile yaşlı ve gençlerle birlikte müze gezi ziyaretleri düzenlemiştir. - Şanlıurfa’da yerel yönetim ve bakanlık yetkilileri ve vatandaşların katılımı ile YADES kapsamında düzenlenen etkinliklerle ilk defa 18-24 Mart Yaşlar Haftası kutlanmıştır.



Temel ihtiyaçların temin - Yaşlı vatandaşa gıda yardımı yapılması edilmesi - Günlük yemek ihtiyaçları araçla evlerine teslim edilmesi - Çeşitli temizlik ürünlerinin bulunduğu hijyen paketleri Erişilebilirliği kolaylaştırıcı araçların temini



- Market alış veriş hizmetlerinin gerçekleştirmesi



- Akülü/ manuel tekerlekli sandalye, portatif klozet, elektrikli hastane yatağı, yürüteç, koltuk değneği, baston ve hasta bezi ihtiyaçlarının karşılanması



Erişilebilirlik sağlanması - Maddi ve fiziksel imkansızlıklar nedeniyle sağlık hizmetlerine ulaşamayan, sağlık hizmetlerinde refakat edecek yakını olmayan yaşlılara hasta nakil hizmetleri verilmektedir. Psikolojik destek



- Görevlendirilen psikologlar ile yaşlı sorunlarına çözüm üretilmesi, çevre ile uyumlu ve sağlıklı iletişim gerçekleştirmeleri, pandemi sürecinden olumsuz etkilenmemeleri amaçlanmaktadır.



57



Eğitim desteği



Sosyo-kültürel etkinlik desteği



- Malatya ve Sakarya illerinde YADES Programı kapsamında “Akıllı Telefon Kullanılabilirlik Eğitimi” ile yaşlıların bağımsız, kaliteli, sosyal hayatın içinde, ulaşmak istedikleri kanallara ulaşmalarını desteklenmiştir. - Kocaeli ilinde YADES programı ile desteklenen “Tedbir-i Mekân” projesi ile afet anında, afet öncesi ve sonrasında yapılması gerekenleri öğrenmek bilinciyle afetlere karşı hazırlıklı olmak amaçlanmıştır. - Resim ve el becerileri etkinliği, gezi programları düzenlenmektedir. - Balıkesir ilinde 500 metrekarelik bir serada hortikültürel terapi bahçesi faaliyetleri, mevsimlik meyve-sebze üretimi



Tablo.4’ün devamı Faaliyet Konusu



Yaşam alanı desteği



Yapılan Faaliyet Türü Örnekleri



- Yaşlı vatandaşların yaşadıkları çevrelerde boya, badana, tamir ve tadilat vb. faaliyetlerin gerçekleştirilmektedir. - Malatya ilinde YADES Programı ile desteklenen “Elimi Bırakma” projesi kapsamında 65 yaş ve üzeri vatandaşların evleri dezenfekte edilmektedir. - Gaziantep ilinde YADES Programı ile desteklenen “Evim Dünyalara Bedel” projesi ile yaşlılara bakım ve onarım vb. işlemler sunmaktadır. - Kocaeli ilinde YADES Programı ile desteklenen “Erişilebilirlik” projesi kapsamında bireylerin düşme tehlikesine ve düşme durumlarında kalıcı hasarların azaltılması amacıyla banyo içi sabit tutunma barı, banyo içi tabure, kaydırmaz paspas, harekete duyarlı aydınlatma, tuvalet kenarına mafsallı tutunma barı gibi ihtiyaçları giderilmektedir.



58



Bakım ve sağlık hizmet- - Proje desteği alan büyükşehir belediyeleri fiziksel yeterliliği ve lerinin verilmesi ev işlerinde destek verecek yakını olmayan yaşlılara yaşam alanı temizliği, kişisel bakım, kuaför, sağlık desteği hizmetleri vermektedir. - Kahramanmaraş ilinde YADES Programı ile Akıllı Yaşlı Bakım ve Koordinasyon Merkezi Projesi ile yaşlı bireylerin sağlık durumlarının takibi evlerine kurulan akıllı otomasyon sistemleri ile takip altına alınarak, bakım hizmetleri ve güvenlikleri sağlanmaktadır. - Gaziantep ilinde YADES Programı ile desteklenen Alzheimer Hasta ve Hasta Yakınları Buluşma Merkezi (Moral Evi), Alzheimer hastası yaşlılar, hastalığın yavaşlatılması ve rehabilite edilmesine yönelik hizmet sunumu.



Rehberlik ve danışma hizmetlerinin verilmesi



- Balıkesir ilinde YADES Programı ile desteklenen “Sağlıkla Yaş Alıyoruz” projesi kapsamında yaşlıların, sağlık ve psiko-sosyal yönden destekleyici olması amacıyla Sındırgı’nın termal tesislerinde, fizyoterapistler eşliğinde hidroterapi yapılmıştır.



- Çağrı merkezi aracılığıyla yaşlıların taleplerine yönelik yönlendirme ve rehberlik faaliyetlerinin yapılması - Sakarya ilinde YADES programı ile Yaşlı Destek Merkezi kurulmuş, merkeze gelen yaşlı bireyler talep, şikayet ve önerilerini ilgili makamlara iletilerek yaşlı sorunları kısa sürede çözüm sağlanmaktadır. - Kahramanmaraş ilinde YADES Programı ile Akıllı Yaşlı Bakım ve Koordinasyon Merkezi Projesi Akıllı takip ve çağrı sistemi veya çağrı merkezi yoluyla ihtiyaçların belirlenmesi



Kaynak: https://www.sanliurfa.bel.tr/icerik/4857/287/sosyal-hizmetler, https://www.kayseri.bel.tr/ yades, https://www.trabzon.bel.tr/fck-sayfalar.aspx?id=4300, https://www.trabzon.bel.tr/haber-detay. aspx?id=31252, https://kahramanmaras.bel.tr/haber/2020/03/13/yades-projesi-diger-belediyelere-ornekoldu, https://ailevecalisma.gov.tr/eyhgm/haberler/gaziantep-te-yaslilar-yades-projesi-moral-evi-sayesindemoral-buluyor/, https://www.gaziantep.bel.tr/tr/haberler/gorme-engelli-anne-cennet-celikin-evi-tepedentirnaga-yenilendi, https://www.malatya.bel.tr/buyuksehirden-vatandaslara-sosyal-destek/, http://www. ordu.bel.tr/Haber/44177/cinarlar-%E2%80%9Cyasad%E2%80%9D-ile-mutlu-olacak, https://samsun. bel.tr/uploads/dokumanlar/c55da58933dadf65138cee2fe9a4169e5cc.pdf , https://www.kocaeli.bel.tr/tr/ main/news/haberler/3/buyuksehirden-65-yas-ve-uzeri-icin-tedbir-i-m/38156, https://www.kocaeli.bel.tr/ tr/main/news/haberler/3/buyuksehirden-yaslilar-icin-erisilebilirlik-p/37391, https://www.erzurum.bel.tr/ GuncelHaber-erzurum-valiligi-ve-buyuksehir-belediyesi-nden-ornek-yatirim/29/891729.html, https:// www.diyarbakir.bel.tr/haberler/1988-sosyalhiz.html, https://www.balikesir.bel.tr/haberler/saglikla-yasalacaklar, *Erişim tarihleri: 01.03.2021



EYHGM tarafından değerlendirilen ve desteklenmesine karar verilen YADES programı projeleri içerisinde büyükşehir belediyelerince sunulan hizmetlerden bazıları örnek olarak Tablo 4’te verilmiştir. Söz konusu tablo örneklerin gösterilmesi açısından 59



sınırlı tutulmuştur. Proje desteği alan büyükşehir belediyeleri yaşlıların ihtiyaçlarının tespiti ve analizi için saha çalışmaları yapılmışlardır. Zira bu durum EYHGM tarafından bildirilen projelerin uygulanma safhasında dikkat edilmesi gereken hususlar arasında yer almaktadır (https://ailevecalisma.gov.tr/eyhgm/sayfalar/yades/yades2017/, e.t. 10.01.2021). Sunulan hizmetler genel olarak öncelikli amaçlarına uygun olarak evde bakım ve destek hizmetlerini kapsamaktadır. YADES programı uygulama usul ve esaslarında projelerde yer alması gereken faaliyet ve hizmetlerin başında yaşam ortamlarının iyileştirilmesi, günlük yaşam faaliyetlerine yardımcı olunması sunulan bu hizmetlerin yer alması gerektiği bildirilmiştir (https://ailevecalisma.gov.tr/eyhgm/ sayfalar/yades/yades2020/,e.t. 10.01.2021). Uygulamalar arasında yaşlı-genç ve yaşlıtorun gibi kuşaklararası dayanışmayı arttırıcı faaliyetler, yaşlılık haftasının etkinliklerle kutlanarak yaşlılara yönelik farkındalık sağlanması, teknoloji kullanımı ve afet durumlarına ilişkin eğitimler verilmesi gibi ikincil öncelikli destekleyici faaliyetlerde bulunmaktadır. EYHGM’nin Faaliyetlerinin Bakım Hizmetleri ve YADES Kapsamında Değerlendirilmesi EYHGM’nin hem genel olarak bakım hizmetlerine yönelik hem de özel olarak YADES programı kapsamında gerçekleştirilen faaliyetler, elde edilen çıktılar, olumlu ve olumsuz yönler bu kısımda değerlendirilecektir. Hizmetlerin Sunumunda Yerel Yönetimlerle İşbirliği ve Yerel Yönetimlerin Desteklenmesi EYHGM’nin hizmetlerin sunumunda yerel yönetimlerle işbirliği gerçekleştirilmesinin faydasının ne olduğu öncelikle yanıt aranması gereken soruların başında gelmektedir. 11. Kalkınma Planı (2019-2023), Yaşlanma Özel İhtisas Komisyon Raporu’nda evde bakım hizmetlerinin etkinliğinin artırılması için ilgili bakanlık ile yerel yönetimlerle işbirliğinin gerekliliği belirtilmektedir (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2018, s. 43). Yine 2019 yılında gerçekleştirilen 1.Yaşlılık Şurası’nda kamusal mekanizmalar ile yerel yönetimlerin işbirliği eksikliğinden bahsedilerek, işbirliklerinin arttırılması hizmetlere erişimde kısıtlılık yaşayan yaşlıların erişimlerinin kolaylaştırılması için bir çözüm önerisi olarak sunulmuştur (EYHGM, 2020b, s. 50-64). Yerel yönetimler, kamu yönetimi aygıtının önemli bir parçası olarak görülmekte, devlet tarafından üstlenilen başta gelirin yeniden dağılımı olmak üzere eğitim, sağlık, konut gibi temel sosyal politikaların yerel düzeyde sağlanmasında ve kendi bölgelerindeki vatandaşların refahlarının arttırılmasında etkin kurum olmaktadırlar (Ersöz, 2004, s. 21). Hâlihazırda belediyeler de muhtaç durumdaki yaşlılar için huzurevleri, ücretsiz muayene ve ilaç temini, gıda, yakacak, ev temizliği desteği, ulaşım fırsatları sağlamaktadır (EYHGM, 2013: 14-15). Ancak yerel yönetimlerin genel olarak yaşlılara yönelik sunduğu hizmetlerin çeşitlenmesi ve kalitesi ekonomik yeterlilikler doğrultusunda olmaktadır. Bu da yerel hizmetlerin Türkiye’nin her yerinde eşit kalitede ve aynı çeşitlilikte olmasına engel teşkil etmektedir (Çolak ve Özer, 2015: 120). Çok daha gelişmiş belediyeler, 60



büyükşehir belediyeleri ile nüfus ve gelişmişlik bakımından büyük olan il ve ilçe belediyelerince, yemek dağıtımı, nakdi yardımlar, sağlık kurumlarına erişim hizmeti, kültürel etkinlikler vs. gibi ilave hizmetler sağlamaktadırlar. (EYHGM, 2013: 14-15). Türkiye’de yerel yönetimlerin kaynak yetersizlikleri ve borçlanma sorunlarının yaşlılara yönelik politika uygulamalarının beklenenin altında gerçekleşmesine neden olmakta, bu duruma ise gönüllü katılımların arttırılması, yerel yönetimler arası çeşitli işbirliği ve fonlar ile çözüm sağlanabileceği belirtilmektedir (Çolak ve Özer, 2015, s. 123). Merkezi ve yerel yönetimlerin işbirliği ile evde bakım ve yaşlılara yaşam alanları sağlanmasında daha etkin politikaların oluşturulması, yerel yönetimlere kaynak aktarımını sağlayacak kamusal politikaların uygulanması önemli görülmektedir (Gökbunar vd. 2016, s. 121). Ancak yaşlı nüfus artışı, çekirdek aile yapısı, daha iyi kamu hizmeti beklentileri ve sakatlığın kamusal sorun olarak algılanması gibi nedenlerle devlet, hizmetlerde büyük rol oynamak ve kamusal harcamaları azaltmak durumunda kalarak, yerel yönetimlere kaynak aktarımı veya hizmetlerin devredilmesi gerçekleşmeyebilmektedir (Ersöz, 2004, s. 40-42). YADES programının öncelikli amacı yerel yönetimlerin evde bakım ve gündüzlü bakım hizmetlerini desteklemektir. Bu anlamda elde edilecek katkılar ile YADES programına koruyucu ve önleyici bir işlev atfedilmiştir. Yerel yönetimlere, görev ve sorumluluk alanlarında yaşlılara yönelik sosyal hizmetlerin sağlanmasına ilk yıllarda daha büyük finansal katkı sağlandığı görülmektedir. Zira programın uygulama usul ve esaslarında belirtildiği üzere merkezi yönetimlerden aktarılan ilk büyük bütçeli proje destek programıdır. İlk yıllarda projelerin hayata geçirilmesi öncelikli olmuştur. 2020 yılı bütçesi ise diğer yıllara göre daha düşük gerçekleşmiş, katılım sağlayan belediyeler bu zamana kadarki en düşük payların sahibi olmuşlardır. Bunun temel nedeni önceki yıllarda hayata geçirilen projelerin sürdürülebilirliğinin sağlanmasına yönelik finansman desteği sağlanmış olmasıdır. Hizmetlerin Çok Boyutlu ve Disiplinlerarası Bir Yaklaşımla Verilmesi Yaşlı bakım hizmetlerinin iki yönü bulunmaktadır. Bir yönü fiziksel bakım diğer yönü ise sosyal bakımdır. Sosyal yönü eksik olan ve bu hususta çözüm üretmeyen bakım hizmetleri yaşlıların yüksek menfaatini gözetmeyeceği belirtilmektedir (Çağlar, 2014, s. 157). Evde bakım hizmetlerin başarısında en önemli unsur koruyucu, tedavi edici, rehabilite edici sağlık hizmetleri ile sosyal destek hizmetlerinin entegre edilmesi olduğu bildirilmektedir (Can vd. 2013, s. 450). Bu doğrultuda pek çok çalışmada evde bakım hizmetlerinin çok disiplini bir yapıya sahip olması gerektiği, alanlarında uzman farklı meslek gruplarından çalışanların bir araya gelmesi gerektiği bildirilmiştir. Ancak Türkiye’de uygulanması planlanan politikalarda bu durumun aksi yönüne işaret eden ifadeler mevcuttur. Türkiye Sağlıklı Yaşlanma Eylem Planı ve Uygulama Programı 2015-2020, evde sağlık hizmetlerini Sağlık Bakanlığı, üniversite hastaneleri ve özel evde bakım merkezlerine, evde sosyal bakım ve destek hizmetlerini ise belediyelere 61



ve belediyelerin yetersiz olduğu durumlarda eski adıyla Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı tarafından sunulması bildirilmektedir. Bu durum söz konusu bütünleşik hizmet anlayışının sağlanamayacağına işaret etmesi sebebiyle eleştirilmektedir (Ergin, 2016, s. 16). YADES programı kapsamında da sosyal hizmet uzmanı, sosyolog, psikolog, sosyal çalışmacı, gibi personelin evde bakım hizmetlerinde ve gündüzlü bakım hizmetlerinde istihdam edildikleri görülmektedir. Ancak kimi büyükşehir belediyeleri farklı meslek gruplarını bir araya getirirken kimileri ise daha kısıtlı sayıda personelle faaliyetlerini yürütmektedir. Örneğin Trabzon Büyükşehir Belediyesi bir sosyolog ve sosyal hizmet uzmanı ile yardımcı personeli YADES kapsamında açılan “Yaşlı Destek Merkezi”nde istihdam etmektedir (https://www.trabzon.bel.tr/fck-sayfalar. aspx?id=4300, 10.02.2021). Bu durum hizmetleri farklı illerde farklı düzeylerde sağlandığını göstermektedir. Ayrıca uzman personelin kısa süreli istihdam edilmesinin yanı sıra hizmetlerin sunumu, proje süresine ve bütçesine bağlı olabilmektedir. Zira önceki yıllarda proje desteği alan büyükşehir belediyelerinin daha sonraki dönemlerde de sürdürülebilirlik açısından proje destekleri aldıkları görülmektedir. Hizmetlerin Sunumunda İhtiyaç Sahiplerine Yönelik Yaklaşım YADES kapsamında yerel yönetimlerden proje sunumunda yaşlıların profillerini tespit ve ihtiyaçlarını belirlemek amacıyla ihtiyaç analizi yapmaları ve bilgilerin veri tabanında tutulmasına dikkat etmeleri istenmektedir (https://ailevecalisma.gov. tr/media/58675/2020-yades_buyuksehirbelediyelerinindikkatedecegihususlar.docx, e.t. 10.01.2021). Sistematik bir yaklaşımla ihtiyaçların belirlenerek bunlara uygun hizmetlerin sunulmasının yaşlıların refahına katkısının daha etkili olması muhtemeldir. Bu anlamda yapılan uygulamalar daha geniş çaplı hizmetlerin de alt yapısına oluşturmada da katkı sağlayacaktır. Bakım hizmetleri ile ilgili bir diğer önemli husus, bakım hizmetleri ile yaşlının yaşam kalitesinde bir gerileme yaşanmaması, yaşlı için aktif bir yaşama odaklanılmasıdır. Yaşlıya inzivaya çekilmiş bir yaşam sunmamak, yaşlının bilgi, birikim ve deneyimlerinden toplumun yararlanması (Çağlar, 2014, s. 160) ve dolayısıyla karşılıklı bir etkileşim içerisinde olması önem taşımaktadır. YADES programı kapsamında gerçekleştirilen projelerde bu anlamda çeşitli uygulama örnekleri görmek mümkündür. Örneğin Şanlıurfa Büyükşehir Belediyesinin yaşlı ve torunlarının birlikte ağaç dikim etkinliğinin gerçekleştiği “Yeşeren Çınarlar Projesi”, kuşaklararası etkileşimi arttırmaya ve sosyal hayta katılım sağlanmasına yönelik anlamlı bir uygulamadır (https://www. sanliurfa.bel.tr/icerik/4857/287/sosyal-hizmetler, e.t. 01.03.2021). YADES ile yaşlıya sadece evde bakım hizmetlerinin yanı sıra toplumsal hayata aktif katılıma sağlamaya yönelik uygulamaları da desteklemesi olumlu bir örnektir.



62



Yaşlılara sunulan bakım hizmetlerinde dikkat edilmesi gereken bir diğer önemli husus ise sosyal hizmetlerin bireysel ihtiyaçların sağlanmasının ötesine gidememesinden ötürü yaşlıyı güçlendirme odaklı bakım hizmetlerinin sağlanmasının gerekliliği yönündedir. Bu anlamda bireylere sunulan hizmetler ile öz bakım becerilerinin arttırılması, bağımlılıkların azaltılması ve kendilerini güçlü hissetmelerinin ve uyum sağlamasının kolaylaştırılmasının önemine vurgu yapılmaktadır (Nazlıer-Keser, 2020, s. 319; Pak, 2020, 362-376). YADES programı kapsamında gerçekleştirilen projeler ile yaşlıların bağımsız hareket kabiliyetlerini arttıracak araç ve gereçlerin temin edilmesi, yaşam alanlarının kaza risklerine karşı düzenlenmesi ve çeşitli otomasyon sistemlerinin kullanılması yolu ile bu yönde adımlar atıldığı görülmektedir. Son bir husus ise evde bakım ve destek hizmetleri kapsamında yeni etik sorunlarının ortaya çıkmaması, yaşlı refahı ve mutluluğu açısından önemli olmaktadır. Bu anlamda evde bakım hizmetleri noktasında ortaya çıkabilecek çeşitli sorun alanlarını izah edilmiştir. Bunlardan biri de ihtiyaç sahiplerinin mahremiyeti ile ilgilidir. Söz konusu mahremiyet hizmetlerin sunumu esnasında yaşlıların fiziki mahremiyetleriyle ilgili olabildiği gibi kişisel bilgilere ilişkin mahremiyetle de ilgili olabilmektedir (Can vd., 2013, s. 452). Bazı büyükşehir belediyeleri verdikleri hizmetlerin kamuoyuna duyurulması amacıyla ihtiyaç sahibi, bakıma muhtaç durumdaki yaşlı vatandaşların adsoyad bilgileri ile fotoğraflarını da hizmet anını göstermek amacıyla yayımlamaktadır (Ör. https://www.sanliurfa.bel.tr/icerik/9974/21/yeseren-cinarlar-yades-ile-hayatbulmaya-devam-ediyor, e.t., 10.02.2021). Hizmet sunumu ve yardımların yapılmasının kamuoyuyla paylaşılması bunlardan yararlananları rencide etmeden gerçekleştirilmelidir. Bu anlamda EYHGM’nin YADES programı kapsamında yapılacak projelerin uygulamalarında ve duyurulmasındaki faaliyetlerin mahremiyete önem verecek şekilde olmasını sağlaması gereklidir. Hizmetlerin Yaygınlaşması ve Standart Hale Gelmesi 2019 yılında gerçekleştirilen 1.Yaşlılık Şurası kapsamında oluşturulan “Yaşlı Dostu Kentler ve Yerel Yönetimler Komisyonu” yerel yönetimlerin YADES gibi uygulamaları il ve ilçelerin büyüklüklerine göre düzenlenmeleri ve YADES’in tüm ülkeye yayılmasını gerekli ve önemli görmüştür (EYHGM, 2020b, s. 95-108). Türkiye’de geçmiş dönemlerde SHÇEK Genel Müdürlüğü tarafından dört büyük ilde uygulanan bakım hizmetlerinin yaygınlaşmasını sağlayacak projeler başarısız olmuştur (Danış, 2005). Uygulandıkları dönem itibariyle hizmetlere olan ihtiyaç ve taleplerin düşüklüğü, kurumlar arası işbirliği ve koordinasyonun zayıf kalması, projelerin finansman sorunları, hukuki düzenlemelerin eksikliği, hizmetlerin bilinirliği vb. pek çok neden projelerin sürdürülmesine engel olması muhtemeldir. YADES kapsamında uygulanan projeler yaşlılara yönelik hizmetlerin yaygınlaşmasına ve standart hale gelmesine katkısı önemlidir. Çünkü günümüzde bakım hizmetlerine olan ihtiyaç ve talepler artmaktadır. YADES gibi proje destek programları ile yerel ve merkez arasında işbirlikleri, hizmetlerin oluşturulmasında finansman destekleri de düzenli sağlanmaktadır. Çıkartılan yönetmelik ve yönergelerle hukuki altyapıların önemli ölçüde oluşturulmuş olduğu görülmektedir. 63



Ayrıca özellikle teknolojik gelişmeler sayesinde internet hizmetlerine erişimin yaygınlaşmış olması, hizmetlerin bilinirliğine ve hizmetlerden istifade edilmesine katkı sağlamaktadır. Bakanlık tarafından da bildirildiği üzere YADES kapsamında uygulanan projelerden yararlanıcılar yıllar itibariyle artmaktadır. Hizmetlerin daha fazla kişiye ulaşarak yaygınlaşmanın dışında bölgesel olarak da daha geniş bir alana yayılması önem taşımaktadır. Örneğin kurumsal bakım açısından huzurevlerinin dağılımında batı ve doğu bölgelerinde büyük farklılıklar bulunmakta, Güneydoğu Anadolu bölgesinde huzurevi sayısı çok daha düşük olmaktadır (Yıldız, 2014, s. 417). YADES proje destek programı kapsamında sadece büyükşehir belediyelerinin proje önerileri dikkate alınmakta, bunun haricindeki belediyeleri kapsamamaktadır. Programın ilk başladığı 2016 yılında 5 ve sonrasında 2017 yılında da 5 farklı büyükşehir belediyesinin projeleri desteklenmiştir. 2018 yılında ise 1 yeni büyükşehir belediyesi, 2019 yılında 2 yeni büyükşehir belediyesi ve 2020 yılında da 3 yeni büyükşehir belediyesi tarafından gerçekleştirilen projeler desteklenmiştir. Hizmetlerin yaygınlaşma sürecinde farklı illerde proje destekleri son dönemde artmasına rağmen YADES programı uygulanmaya başladığı tarihten bugüne mevcut 30 büyükşehir belediyesinin ancak yarısını kapsamaktadır. YADES her ne kadar merkezden yerele ilk büyük bütçe aktarımlı proje destek programı olsa da sadece 5 yıldır uygulanmakta ve hizmetlerin sadece belli bir kesime yönelik olmasında dahi bölgesel olarak sınırlı kalmaktadır. Bakım hizmetlerinin yaygınlaşmasının yanı sıra bakım hizmetlerinin herkes için erişilebilir, finansal açıdan sürdürülebilir ve insan onuruna yakışır düzeyde kaliteli bir şekilde sağlanmasının temel teşkil ettiğinin önemine vurgu yapılmaktadır (Oğlak, 2014, s. 220). EYHGM’nin en önemli çalışmalarından biri de bakım hizmetlerinin kalite standartlarını gösterir bir rehber hazırlamış olmasıdır. Bu yönüyle bu hizmetleri veren kurumların faaliyetlerini düzenleyici bir rolü olmaktadır. YADES kapsamında önceki yıllarda proje desteği alan büyükşehir belediyelerinin sonraki yıllarda aynı projeler için tekrar hibe desteği aldıkları görülmektedir (Tablo. 2). Örneğin Sakarya ilinde hibe alarak kurulan Yaşlı Destek ve Koordinasyon Merkezi (YADEM) 2017 ve 2019 yıllarında hibe desteklerini alarak faaliyetlerini sürdürmeye devam etmektedir. Bu husus uygulama usul ve esaslarında da projelerin desteklenme sürelerinin 1 yıl olduğu belirtilmektedir. Başarılı uygulamaların proje destek süreleri bir protokol ile arttırılarak, tekrar başvuru yapılmasına gerek kalmadan diğer proje tekliflerinin kabul edilme olasılıklarının arttırılabilir. Bu husus hizmetlerin yaygınlaşmasına katkı sağlayabilir. Hizmetlerin Sunumunda Hak Temelli Yaklaşım Eksikliği Türkiye’de yaşlılara yönelik politikaların genel özelliğinin, yaşlılığa bağlı risklerin giderilmesini bir vatandaşlık hakkı olarak görülmediği yönünde eleştiriler mevcuttur (Korkmaz, 2014, s. 210). Türkiye’de uygulanan; yaşlı bireylerin hastanelerde muayene öncelikleri, toplu taşıma araçlarını ücretsiz kullanma hakları gibi (NazlıerKeser, 2020, s. 319) yaşlı bakımına yönelik uygulamaların ve hizmetlerin hak çerçevesinde geliştirilmesi, çeşitlendirilmesi ve elde edilebilmesinin gerekliliği 64



bildirilmektedir (Çağlar, 2014, s. 158-159). Yaşlının ve ailesini yönelik evde/yaşanılan çevrede verilen bakım hizmetlerinin sosyal politikalar içerisinde hak olarak yer alması, toplumsal sağlık ve huzura da katkı sağlayacağı bildirilmektedir (Oğlak, 2014, s. 231). Hak temelli yaklaşımdan hareketle oluşturulacak bir “bakım sigortasının” herkesi kapsayacak şekilde uygulanması da önemli görülmektedir (Oğlak, 2014, s. 231). Zira Türkiye’de ASHB’nın sorumluluğunda ve EYHGM’nin sorumluluğunda uzun süreli bakım gereksinimi olan bireylere katma bütçeli bakım sigortası, tamamlayıcı sigorta vb. gibi sürdürülebilir ve kapsayıcı bir bakım güvence sisteminin geliştirilmesi ve sağlanması ulusal politika hedefleri arasında yer almaktadır (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2018, s. 39). Bakım hizmetlerinin sürdürülebilirliği ve kapsayıcılığına ilişkin hak temelli bu yaklaşım 1. Yaşlılık Şurası’nda da “Bakım Ekonomisi” komisyonu tarafından bildirilmiştir (EYHGM, 2020, s. 83-84) Yine bu yaklaşım doğrultusunda belediyelerin sunduğu hizmetlerde de sadece muhtaçlık kriterinin kullanılması yerine ihtiyaç duyan herkesin kapsanabilmesine yönelik hukuki düzenlemelerin yapılması yine ulusal politika hedefleri arasında yer almaktadır (T.C. Kalkınma Bakanlığı, 2018, s. 39). YADES proje destek programının uygulama usul ve esaslarında YADES’in hedefi Türkiye’de ikamet eden 65 yaş üstü yaşlılar ve bio-psiko sosyal bakım ihtiyacı olanlar olarak sınırlı bir kesimdir. Program kapsamında desteklenen projeler arasında düzenli olarak bakım hizmetleri verilmesini sağlayacak merkezler de kurulmaktadır. Bu merkezlerde söz konusu muhtaçlık kriterleri “maddi durumu yetersiz olup bakacak kimsesi olmayanlar veya sağlığı elvermeyenler” şeklinde yapılabilmektedir (https://www.sakarya.bel.tr/tr/ Proje/yasli-destek-merkezi/79, e.t. 10.02.2021). Sonuç itibariyle kamu ve yerel hizmet sunumlarında henüz hak temelli yaklaşım tam manasıyla mevcut değildir. Hizmetlerin Sunumunda Çeşitliliğin Sağlanması Genel olarak yaşlılara yönelik tek tip yatılı kurumsal bakım modeli haricinde evde bakım ve gündüzlü bakım gibi farklı hizmet modellerinin sunulmasının ve ayrıca hizmetlerin içeriğinin de çeşitlenmesinin hem yaşlı hem de ailesi açısından önem taşımaktadır. Aile, devlet-vatandaş ilişkilerinde tampon bir mekanizma olarak bireysel risklerin giderilmesinde önemli bir işlevi olmakta, örneğin bakım hizmetlerinin sağlanmasında son kuşağın bir önceki kuşak üzerinde sorumluluğu olmaktadır. Ancak günümüzde aile yapısında gerçekleşen dönüşüm bu sorumluluğu etkilemektedir (Korkmaz, 2014, s. 210). Dolayısıyla ailenin yükünü hafifletecek bakım hizmeti uygulamalarının varlığı önemli olmaktadır. Yaşlılar açısından değerlendirildiğinde, kendi fikirleri doğrultusunda hizmet verilmesini, hizmetlerin çeşitli olmasını ve aile üyelerinin de dâhil edilmesini istemektedirler (Çavuş, 2013, s. 166). YADES programı kapsamında kurulan merkezler ile ücretsiz hizmetler neticesinde ailelerin ekonomik yükleri hafifletilmekte, nakit kaygıları yaşamamakta, yaşlıların yaşanılan ortamlarının sağlıklı hale gelmesi ile yaşam kalitelerine katkı sağlanabilmekte, fizik-tedavi hizmetleri ile daha kısa sürede iyileşmeleri sağlanabilmektedir (Akalın, 2020, s.3840). Sonuç itibariyle program kapsamında gerek gündüzlü bakım gerekse evde bakım hizmetlerinden faydalanabilmenin olumlu sonuçları olduğu görülmektedir. 65



Bir diğer husus hizmetlerin içerik olarak çeşitliği ile ilgili olmaktadır. 2019 yılında gerçekleştirilen 1.Yaşlılık Şurası kapsamında bakım hizmetlerine ilişkin sorunlar arasında; bakım alan kişilerin ortaya çıkan farklı gereksinimlerinin karşılanamaması ve gereksinim duyulan bakım hizmetlerinin çeşitliliği hususlarında sorunlar olduğu bildirilmiştir (EYHGM, 2020b, s. 54). YADES programı kapsamında sosyal, ekonomik, fiziki ve psikolojik açıdan geniş bir yelpazede hizmetlerin sunulduğu görülmektedir. Tablo 4’te belirtildiği üzere bu hizmetler özetle kuşaklararası ilişkileri geliştirme, temel ihtiyaç temini, erişilebilirlik sağlayıcı ve kolaylaştırıcı, psikolojik destek, sosyo-kültürel etkinlik desteği, eğitim desteği, yaşam alanı desteği, bakım ve sağlık hizmetleri, rehberlik ve danışmanlık hizmetleri vb. şekilde dağılım göstermektedir. Genel sunulan hizmetler çok çeşitli olmakla birlikte, her büyükşehir belediyesince yaygın bir şekilde sağlanmamaktadır. Evde kişisel bakım, psikolojik destek, yaşam alanlarının bakım, onarımı ve düzenlenmesine ilişkin hizmetler nispeten daha yaygın olmaktadır. Projelerin Desteklenmesinde Şeffaflığın Sağlanması Belediyeler, yaşlılara yönelik bakım hizmetlerini de kapsayan çalışmaları söz konusu olmakla birlikte, yönetimlerin seçimlere tabi olması sebebiyle uygulamalarda popülist politikaların ve kayırmacı ilişkilerin görülebileceğine yönelik endişeler mevcuttur (Korkmaz, 2014, s. 210). Merkezi yönetim açısından değerlendirildiğinde benzer bir durumun iddia edilmesi mümkündür. YADES uygulama usul ve esaslarında belirtildiği üzere bakanlık tarafından proje teklif çağrısı valiliklere ve tün büyükşehir belediyelerine her dönem resmi yazı ile yapılmakta ve resmi sitesinden ilan edilmekte, yerel yönetimler tekliflerini valiliğe sunmaktadır. Valiliklerde, 1’er vali yardımcısı, il müdür yardımcısı, huzurevi veya kuruluş müdürü ile 2 meslek elemanı olarak toplam 5 kişiden oluşan YADES İzleme ve Denetleme Komisyonu” tarafından incelenerek, genel müdürlüğe gönderilmektedir. Genel müdürlüğün usul ve esaslar çerçevesinde değerlendirdiği proje teklifleri, bakan onayına sunulmakta, ödenek dağılımı da bakan tarafından belirlenerek, EYHGM tarafından ilan edilmektedir (https://ailevecalisma. gov.tr/eyhgm/sayfalar/yades/yades2020/,e.t. 10.01.2021). 2016 yılından günümüze kadar YADES proje destek programı kapsamında destek alan büyükşehir belediyelerinin tamamı proje desteği aldıkları dönemler itibariyle iktidar partisi belediyelerdir. Bunun haricinde iki büyükşehir belediyesi ise proje desteği almadan önce kayyum (Diyarbakır ve Mardin) ile yönetilmeye başlanmıştır. Bu süreç zarfında iktidar partisi dışındaki partilere ait büyükşehir belediyelerince proje desteği alınmamış olması merak konusudur. YADES uygulama usul ve esaslarında proje destek süreci ve tüm büyükşehir belediyelerine gönderilen yazı çağrıları da bakanlığın sitesinde detaylı olarak belirtilmesine karşın hangi büyükşehir belediyelerinin başvuruda bulundukları, hangilerinin başvurularının hangi süreçte ve hangi gerekçelerle kabul edilmediği bilinmemektedir. Bu hususta şeffaflık sağlanması daha uygun olacaktır. Sonuç Türkiye’de yaşlılara yönelik politika ve stratejilerin belirlenmesi, uygulanması 66



ve izlenmesi, çeşitli sosyal hizmet modellerini oluşturulması, geliştirilmesi ve standart hale gelmesi ve bu doğrultuda yerel yönetimleri de kapsayan kurum ve kuruluşlarla işbirliği yapmak, projeler hazırlamak vb. EYHGM’nin görev ve sorumlulukları arasında yer almaktadır. Bu minvalde YADES kapsamında desteklenen projelerde yerel yönetimlerin evde bakım ve destek hizmetlerinin sunumunda etkin bir rol oynadığı görülmektedir. Bu anlamda tatmin edici bir hizmet çeşitliliği mevcuttur. Çeşitli illerde kurulan merkezler hizmetlerin sunumunda sürekliliği sağlayıcı bir rol oynamaktadır. Diğer gerçekleştirilen projelerde diğer önemli faaliyetler arasında toplum içerisinde yaşlıların farkındalığına yönelik faaliyetler, toplumsal hayata katılım ve aktif yaşam sağlamaya yönelik gezi, kurs vb. sosyo-kültürel faaliyetler, teknoloji kullanımı ve afetlere yönelik bilinçlendirici eğitim faaliyetleri yer almaktadır. Bunun haricinde yaşam alanlarında bakım, onarım ve kolaylaştırıcı düzenlemeleri içeren faaliyetler de mevcuttur. Söz konusu faaliyetler büyükşehir belediyeleri arasında nispeten daha az yaygın olmaktadır.



Genel olarak değerlendirildiğine YADES programı ile yaşlıların yaşam kalitesini arttırıcı önemli uygulamaların etkin bir şekilde gerçekleştirildiği görülmektedir. Yaşlılara yönelik evde bakım ve destek hizmetlerin YADES programı ile yaygın hale getirilmesi, YADES’in ülke geneline yayılması her ne kadar temel politikalar arasında yer alsa da daha henüz büyükşehir belediyelerinin yarısında ancak uygulama alanı bulmuştur. EYHGM’nin programın daha hızlı yaygınlaşması yönünde çözümler üretmesi gerekmektedir. EYHGM’nin YADES programı kapsamında değerlendirici ve denetleyici rolü de bulunmaktadır. Bu anlamda özellikle büyükşehir belediyelerinin ihtiyaç sahiplerinin kişilik haklarını koruyucu ve mahremiyete önem verecek şekilde hizmetlerin sunumunda gerçekleştirmelerine dikkat edilmesi gerekmektedir. Hizmetlerin bütçe kullanımı dışında bu yönüyle de denetlenmesine özen gösterilmesi gerekmektedir.



Kaynaklar Adak, N. (2003). Yaşlıların gayri resmi bakıcıları: kadınlar. Aile ve Toplum 2(6), s.81-90. Akalın, H. (2020). Sosyal girişimciliğin sosyal hizmet alanındaki temsili: YADES projesi örneği. Toplumsal Politika Dergisi, 1(1), 27-44. Altan, Ö.Z. (2007). Sosyal politika (1.bs). Eskişehir: Anadolu Üniversitesi Yayınları. Arpacı, F. (2005). Farklı boyutlarıyla yaşlılık. Ankara: Türkiye İşçi Emeklileri Derneği Eğitim ve Kültür Yayınları.



67



Bahar, G., Bahar, A., Savaş, H.A. (2009). Yaşlılık ve yaşlılara sunulan sosyal hizmetler. Fırat Sağlık Hizmetleri Dergisi, 4(12), 85-98. Can, R., Abacı, L.C., Kadıoğlu, S. (2013). Yaşlılara yönelik evde bakım hizmetleri sırasında gündeme gelen tıp etiği sorunları. Cumhuriyet Tıp Dergisi, 35, 448456. Çağlar, T. (2014). Yaşlılık ve sosyal hizmet: Yaşam Destek Merkezi örneği. Toplum ve Sosyal Hizmet, 25(2), 145-162. Çav, E. (2019). Aktif yaşlanma için ulusal evde bakım sistemi. Turkish Studies, 14(6), s. 3145-3166. Çoban, M., Esatoğlu, A.E. (2004). Evde bakım hizmetlerine genel bir bakış. T Klin Tıp Etiği-Hukuku-Tarihi, 12, 109-120. Çolak, M., Özer, Y.E. 2015). Sosyal politika anlamında aktif yaşlanma politikalarının ulusal ve yerel düzeydeki analizi, Eloktronik Sosyal Bilimler Dergisi, 14(55), 115-124. Danış, M. Z. (2005). Toplum temelli bakım anlayışı, Özveri Dergisi, 2(1), https://ailevecalisma.gov.tr/media/2627/3sayi-2005-cilt-2sayi-1.pdf Elibol, F., Kılıçer, T. (2019). Türkiye’de yatılı engelli bakım merkezlerinde hizmet kalitesinin ölçülmesi. Sosyal Politika Çalışmaları Dergisi, 19(43), 109-148. Erdil, F. (2009). Yaşlanan toplum ve yaşlının evde bakımı. Y.G. Kutsal (Ed.), Geriatri Yaşlı Sağlığına Multi Disipliner Yaklaşım kitabı içinde (s. 127-134). Ankara: Türk Eczacılar Birliği Eczacılık Akademisi Yayını. Ergin, I. (2016). Yaşlı sağlığı ve sosyal politikalarda kamusal destek ne durumda? Türkiye ve dünyada mevcut durum, Ege Tıp Dergisi, 55 Ek Sayısı, 12-18. Ersöz, H.Y. (2004). Sosyal politika perspektifinden yerel yönetimler İngiltere, İsveç ve Türkiye örneği, İstanbul: Filiz Kitabevi. Genç, Y., Barış, İ. (2015). Yaşlı bakım hizmetlerinde çağdaş yaklaşım: kurumsal bakım yerine evde bakım hizmetlerinin güçlendirilmesi. Akademik Sosyal Araştırmalar Dergisi, 3(10), 36-57. Gökbunar, A.R., Uğur, A., Duramaz, S. (2016). Yaşlı nüfusa yönelik sağlık harcamalarının azaltılmasında kamusal politikaların önemi. Ekonomik ve Sosyal Araştırmalar Dergisi, 12(1), 109-122. Gürer, A., Çırpan, F.K., Özlen N.A. (2019). Yaşlı bakım hizmetleri. Journal of Health Services and Education, 3(1), 1-6. 68



Karahan, A., Güven, S. (2002). Yaşlılıkta evde bakım. Turkish Journal of Geriatrics, 5(4), 155-159. Kalınkara, V. (2016). Temel gerontoloji yaşlılık bilimi (3.bs). Ankara: Nobel Yayınları. Korkmaz, N. (2014). Türkiye’de yaşlılık ve sosyal politika - Yaşlılık politikadan ayrı düşünülebilir mi?. Korkmaz, N., Yazıcı, S. (Der.), Küreselleşme ve yaşlılık eleştirel gerontolojiye giriş kitabı içinde (s. 189-214). Ankara: Ütopya Yayınevi. Nazlıer-Keser, E.N. (2020). Yaşlı Bakım Uygulamalarındaki Etik Sorunlar Üzerine Bir Değerlendirme. Toplum ve Sosyal Hizmet, 31(1), 303-333. Oğlak, S. (2014). Türkiye’de yaşlının uzun süreli bakımında bakım politikaları. Korkmaz, N., Yazıcı, S. (Der.), Küreselleşme ve yaşlılık eleştirel gerontolojiye giriş kitabı içinde (s. 189-214). Ankara: Ütopya Yayınevi. Özmete, E., Hussein, S. (2017). Türkiye’de yaşlı bakım hizmetleri raporu, Avrupa’dan en iyi uygulama örnekleri̇ ve Türkiye için bir model tasarımı. Ankara: Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı. Öztop, H., Şener, A., Güven, S. (2008). Evde bakımın yaşlı ve aile açısından olumlu ve olumsuz yönleri, Yaşlı Sorunları Araştırma Dergisi, 2008 (1), 39-49. Pak, M. (2020). Yaşlılara yönelik sosyal hizmetlerde yeni paradigma: yaşlı bireyleri güçlendirme, Sosyal Politika Çalışmaları Dergisi, 20(47) , 355-382. Saraç, M. (2010), Yerel yönetimlerin geriatri alanında yaptıkları çalışmalara İstanbul büyükşehir belediyesi örnekleri. 3.Akademik Geriatri Bildiri Metinleri kitabı içinde (s. 127-128), KKTC: Akademik Geriatri Derneği. Sert, Ü.H., Seven, A. (2019). Türkiye’de yaşlılara sunulan bakım hizmetleri. Bölüktaş R.P. (Ed.), Temel Gerontoloji kitabı içinde (234-247). İstanbul Üniversitesi Açık ve Uzaktan Eğitin Fakültesi Ders Notları. T.C. Kalkınma Bakanlığı (2018). 11.Kalkınma planı, yaşlanma özel ihtisas komisyon raporu. Tokol, A. (2013). Özel olarak korunması gereken gruplar (Dezavantajlı gruplar). Sosyal Politika kitabı içinde, (s. 174-195). Eskişehir: Anadolu Üniversitesi Yayını. Yıldız, S. (2014). Yaşlılara yönelik sosyal politikalar. A.Tokol, Y.Alper (Ed.), Sosyal Politika kitabı içinde (s. 405-421). Bursa: Dora Yayınları



69



İnternet Kaynakları EYHGM (2013), Türkiye’de Yaşlıların Durumu Ve Yaşlanma Ulusal Eylem Planı Uygulama Programı, Ankara, 2013. EYHGM (2013), Bakım Hizmeti Uygulama Rehberi, Pulat Basımevi, Ankara. https://www.ailevecalisma.gov.tr/media/5844/bakim-hizmeti-uygulama-rehberi.pdf EYHGM (2020a), Engelli ve Yaşlı Hizmetleri Genel Müdürlüğü E-BÜLTEN, Kasım-Aralık, (6), https://www.ailevecalisma.gov.tr/media/68046/eyhgm_kasim_ aralik_2020_e_bulten.pdf EYHGM (2020b), I. Yaşlılık Şûrası Komisyon Raporları, Engelli ve Yaşlı Hizmetleri Genel Müdürlüğü Yayınları, Yayın No:4, Ankara. https://www.ailevecalisma. gov.tr/media/40504/i-yas-lilik-s-urasi-07022020-pdf-pdf.pdf, https://ailevecalisma.gov.tr/eyhgm/mevzuat/ulusal-mevzuat/yonergeler/tc-aile-calisma-ve-sosyal-hizmetler-bakanligi-engelli-ve-yasli-hizmetleri-genelmudurlugu-teskilat-ve-gorevlerine-iliskin-yonerge/, e.t. 14.01.2021. https://www.ailevecalisma.gov.tr/media/57712/genel-mudurlugumuze-baglihuzurevleri.xls, e. t. 14.01.2021. https://www.mevzuat.gov.tr/mevzuat?MevzuatNo=7542&MevzuatTur=7&Me vzuatTertip=5, e.t. 14.01.2021. https://ailevecalisma.gov.tr/eyhgm/mevzuat/ulusal-mevzuat/yonetmelikler/ yasli-hizmet-merkezlerinde-sunulacak-gunduzlu-bakim-ile-evde-bakim-hizmetlerihakkinda-yonetmelik/, e.t. 01.03.2021. https://ailevecalisma.gov.tr/media/7014/yades-2016-kapsaminda-destekverilecek-buyuksehir-belediyeleri-ve-destek-tutarlari-bakanlik-makam-oluru.pdf e.t. 01.03.2021. https://ailevecalisma.gov.tr/media/6715/yasli-destek-programi-yades-2017bakan-onayi-proje-destegi-verilen-iller.pdf, e.t. 01.03.2021. https://ailevecalisma.gov.tr/media/6489/2018-yades-bakanonay%C4%B1.pdf, e.t. 01.03.2021. https://ailevecalisma.gov.tr/media/33374/yades-destektutarbakanonayi.pdf, e.t. 01.03.2021. https://ailevecalisma.gov.tr/media/64274/bakan_onayi.pdf, e.t. 01.03.2021. https://ailevecalisma.gov.tr/media/35737/eyhgm-bulten-5.pdf, e.t. 01.03.2021. 70



https://ailevecalisma.gov.tr/media/5546/e-bu-lten-2019-2.pdf, e.t. 21.01.2021. https://ailevecalisma.gov.tr/adiyaman/haberler/bakanligimiz-yasli-destekprogrami-ile-66-binden-fazla-vatandasa-ulasti/ e.t. 01.04.2021. https://ailevecalisma.gov.tr/EYHGM/Projeler/Yasli-Destek-ProgramiYADES-2016-2018.pdf, e.t. 10.01.2021 https://ailevecalisma.gov.tr/eyhgm/sayfalar/yades/yades2017/,e.t. 10.01.2021. https://ailevecalisma.gov.tr/eyhgm/sayfalar/yades/yades2020/,e.t. 10.01.2021. https://ailevecalisma.gov.tr/eyhgm/haberler/gaziantep-te-yaslilar-yadesprojesi-moral-evi-sayesinde-moral-buluyor/, e.t. 18.02.2021. https://ailevecalisma.gov.tr/media/58675/2020-yades_buyuksehirbelediyelerin indikkatedecegihususlar.docx, e.t. 10.01.2021 https://ailevecalisma.gov.tr/media/58678/2020_yades_uue_esaslari_14-102020-63-onayli.pdf, e.t. 01,15.2021, e.t. 01.03.2021. https://www.balikesir.bel.tr/haberler/saglikla-yas-alacaklar, e.t. 18.02.2021. https://www.diyarbakir.bel.tr/haberler/1988-sosyalhiz.html, e.t. 18.02.2021. https://www.erzurum.bel.tr/GuncelHaber-erzurum-valiligi-ve-buyuksehirbelediyesi-nden-ornek-yatirim/29/891729.html, e.t. 08.03.2021. https://www.gaziantep.bel.tr/tr/haberler/gorme-engelli-anne-cennet-celikinevi-tepeden-tirnaga-yenilendi, e.t. 08.03.2021. https://www.sakarya.bel.tr/tr/Proje/yasli-destek-merkezi/79, e.t. 10.02.2021. https://samsun.bel.tr/uploads/dokumanlar/c55da58933dadf65138cee2fe9a4169 e5cc.pdf, e.t. 10.02.2021. https://www.sanliurfa.bel.tr/icerik/4857/287/sosyal-hizmetler, 20.02.2021. https://www.sanliurfa.bel.tr/icerik/9974/21/yeseren-cinarlar-yades-ile-hayatbulmaya-devam-ediyor, e.t., 10.02.2021. https://kahramanmaras.bel.tr/haber/2020/03/13/yades-projesi-digerbelediyelere-ornek-oldu, e.t. 10.02.2021. https://www.kayseri.bel.tr/yades, 03.01.2021



71



https://www.kocaeli.bel.tr/tr/main/news/haberler/3/buyuksehirden-65-yas-veuzeri-icin-tedbir-i-m/38156, 04.01.2021 https://www.kocaeli.bel.tr/tr/main/news/haberler/3/buyuksehirden-yaslilaricin-erisilebilirlik-p/37391, 04.01.2021 https://www.malatya.bel.tr/buyuksehirden-vatandaslara-sosyal-destek/, 04.01.2021. http://www.ordu.bel.tr/Haber/44177/cinarlar%E2%80%9Cyasad%E2%80%9D-ile-mutlu-olacak, 03.01.2021 https://www.trabzon.bel.tr/fck-sayfalar.aspx?id=4300, e.t. 10.02.2021. https://www.trabzon.bel.tr/haber-detay.aspx?id=31252, e.t. 10.02.2021. https://www.trabzon.bel.tr/fck-sayfalar.aspx?id=4300, e.t. 10.02.2021. TC. Sağlık Bakanlığı, https://khgmstokyonetimidb.saglik.gov.tr/ Eklenti/23462/0/saglik-bakanligi-ve-bagli-kuruluslari-tarafindan-evde-saglikhizmetlerinin-sunulmasina-dair-yonetmelik-27022015-tarihli-ve-29280-sayili-resmigazetepdf.pdf, e.t. 01.03.2021. TUİK (2021). https://data.tuik.gov.tr/Bulten/Index?p=IstatistiklerleYaslilar-2020-37227, 16.04.2021.



72



SOSYAL POLİTİKA AÇISINDAN GÖÇ İDARESİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ Çiğdem ULUDAĞ GÜLER



Dr., Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri ORCID: 0000-0002-0217-3963, [email protected]



Giriş Tarihin her döneminde insanlar göç etmekte ve bilmedikleri, tanımadıkları coğrafyalarda yaşamlarını devam ettirmektedir. Göçler ekonomik ve gönüllü sebeplerle gerçekleşebildiği gibi savaş, zulüm, çatışma, baskıcı rejimler, doğal afetler, kıtlık gibi zorlayıcı sebeplere bağlı olarak da gerçekleşmektedir. Çoğu insan hayatlarının gerisini öteki olarak başka kültürlerde ve ekonomilerde icra etmeye çalışmaktadırlar. Dünyadaki mülteci ve yerinden edilmiş kişi sayısı her geçen gün artmaktadır. Kişilerin başka ülkelere sığınması ya da başka ülkelerden koruma talep etmesi uluslararası koruma statülerini doğurmuştur. Uluslararası Göç Örgütünün 2000 yılı verilerine göre, 1965-2000 yılları arasında yaklaşık 150 milyon insan başka diyarlara göç etmiştir. 2000 yılında 173 milyon olan göç eden insan sayısı 2010 yılına gelindiğinde 220 milyon, 2017 yılında ise 258 milyon ve 2020 yılında 272 milyon uluslararası göçmen sayısı ile “göçler çağı” ünvanını kazanmıştır (Kobler & Lattes, 2017). 2010’da Tunus’ta başlayan ve takip eden süreçte Mısır, Yemen, Cezayir, Ürdün gibi pek çok Arap ülkesinde etkili olan Arap Baharı, 2011 yılında Suriye’de etkili olmaya başlamıştır. Ülkede bu tarihten itibaren savaş ve şiddet ortamı hâkim olmuş, mevcut karışıklığa bağlı olarak Suriye’den komşu ülkelere düzensiz kitlesel göç akınları başlamıştır. 10 milyona yakın insan can güvenliğinin tehlikeye girdiği gerekçesi ile komşu ülkelere sığınma talebinde bulunmak zorunda kalmıştır. Bu süreç 3,6 milyon Suriyeliye ev sahipliği yapan Suriye’nin sınır komşusu olan Türkiye’yi kısa süre içinde “dünyanın en fazla mülteci barındıran ülkesi” haline getirmiştir. 2011 yılında başlayan kitlesel göçlere kadar, Türkiye Cumhuriyeti Devleti’nin salt göç misyon ve politikaları doğrultusunda bu konularda işlem ve düzelme yapacak bağımsız bir kurum veya kuruluşu olmamıştır. 2013 yılına kadar “İltica, Göç, Yasal ve Düzensiz Göçlerle” ilgili tüm işlemler Emniyet Genel Müdürlüğüne bağlı, Yabancılar Şube Müdürlüğü tarafından gerçekleştirilmektedir.



73



Türkiye’de de göç konusunda daha hızlı, etkin, analitik düzenlemeler ve uygulamalar yapmak için yeni düzenlemeler yapılmakta ve bu kapsamda kurumsal oluşumlar gerçekleştirilmiştir. Bu düzenlemelerin en önemlisi 6458 sayılı “Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu” ile bu kanun bağlamında kurulmuş olan “Türkiye Cumhuriyeti İçişleri Bakanlığı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü” dür. Bu Genel Müdürlüğün kurulmasındaki amaç; yabancıların Türkiye’ye giriş - çıkışları ve sınır dışı edilmeleri, mülteci, sığınmacı, geçici koruma gibi uluslararası koruma statüleri sağlama ve insan ticareti ile mücadele etme için gerekli iş ve işlemleri yürütmek üzere faaliyetlerini sürdürmektedir. Bu çalışma kapsamında da Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün kuruluşu, işleyişi ve sosyal politika bağlamında faaliyetleri incelenecektir. Göç Kavramı ve Türkiye’de Göç Göç kavramı coğrafi bir yer değiştirme hareketinden çok, birçok sebebi ve sonucu içinde barındıran ekonomik, sosyolojik, psikolojik ve kültürel birçok boyutu içinde barındıran belli bir bölgeden başka bir bölgeye gerçekleşen nüfusun hareketi olarak tanımlanmaktadır. Göç gerçekleştiği her dönemde varlığı ile toplumsal dönüşümlerin belirleyicisi konumunda olmuştur (Castles ve Miller, 2008, s. 5). Faist 2003 yılında yaptığı çalışmasında göç kategorilerini beş kriter üzerinden sınıflandırmıştır. Bu sınıflandırmaya göre göçler; • Alan açısından iç ve dış göçler (ulusal ve uluslararası göç), • Zaman açısından geçici –kalıcı göçler, • Boyut olarak bireysel- grup- kitlesel göçler, • Hukuki durum açısından yasal- yasadışı göçler (legal ve illegal), • Nedenleri bakımından gönüllü- zorunlu göçler olarak gruplandırılmaktadır (Adıgüzel, 2016, s. 5-29). Türkiye, jeopolitik konumu ve komşu ülkelerine göre kişisel özgürlükler, ekonomik imkânlar gibi alanlarda daha iyi şartlara sahip olması nedeniyle uluslararası göçe ve Orta doğuya yakınlığından dolayı zorunlu göçe ev sahipliği yapmak zorunda kalmaktadır. Türkiye,  Batı’ya  ve Avrupa’ya doğru gerçekleşen göçlerde geçiş noktalarından birini oluşturmaktadır. Bu sebeple uluslararası göç olaylarında hem transit ülke, hem de hedef ülke olarak rol oynamaktadır (İçduygu, 1996, s. 127-142). Uluslararası göç kavramı ulus devletlerin oluşması ile beraber ortaya çıkmış bir kavramlardan biridir. Ulus devletin oluşumu bir anlamda modern zamanların ürünü olan hudutların çizilmesi ile gönüllü ve zorunlu göç hareketlerini hızlandırmıştır. Osmanlı İmparatorluğunun Türkiye Cumhuriyeti’ne evrilme sürecinde Türkiye’ye olan dış göçü arttırmıştır (Gök, 2016, s. 66) . 74



Tarihi bir göç yolu ve göç alanı olan Anadolu’nun göç tarihi Osmanlı İmparatorluğu ve Türkiye tarihini kapsayacak şekilde okunduğunda imparatorluğun çözülmesi, deniz aşırı sömürgecilik faaliyetleri, sürgünler, savaşlar, sömürü ve köle ticareti gibi durumlardan dolayı ve nihayet soğuk savaş sonrası dönemden bahsedilebilir. 20. Yüzyılda yoğunlaşan türdeş ulus kurma çabaları zorunlu nüfus mübadelelerine sebep olmuştur (Özgür, 2012, s. 199). Karpat’ın çalışmasına göre mevcut veriler ışığında Türkiye’ye 1859-1922 yılları arasında Kırım Tatarı ve Kafkasya Müslümanı olmak üzere 4 milyon kişi sığınmıştır (Karpat, 1985, s. 7). Türkiye’de 1923 yılından sonra yapılan zorunlu göçlere bakıldığında 1923-1950 yılları arasında gerçekleşen göçlerin %31’i Bulgaristan, %34.4’ü Yunanistan ve %22.4 Yugoslavya ve Romanya’dan gerçekleşmiştir (Geray, 1962, s. 6-7). 1913 Balkan savaşlarından sonra bir milyonu aşkın muhacirin 19131923 yıllarında Balkanlardan göç etmesi (Ayanoğlu, 2001, s. 23). 1922-1938 yıllarında Yunanistan’dan gelen 384 bin kişi, 1923-1945 Balkanlar gelen 800 bin kişi, 1933-1945 yıllarında Almanya’dan 800 bin kişi ve 1991 Körfez Savaşı’ndan sonra Irak’tan gelenler Türkiye’ye sığınmıştır (Kirişçi, 1991, s. 547). 1946-1990 yılları arasında Sovyet yönetiminin uyguladığı ulus-millet (milliyetler) politikası ile yaklaşık 7 bin Kırgız, Kazak Özbek ve Türkmen Türkiye’ye sığınmıştır (Bazin, 1997, s. 287). İran Devriminden sonra 1979-1987 yılları arasında çok sayıda İranlı, Türkiye üzerinden Kuzey Amerika’ya ve Avrupa’ya geçiş sağlamıştır (İçduygu, 2005, s. 138). Bu devrimle Türkiye’ye İran’dan ve Irak’tan gelenlerin sayısının 51 bin kişi olduğu ileri sürülmektedir (Bahçekapılı ve Çetin, 2015, s. 2). İltica kayıtlarına göre 1983-1991 yılları arasında Afrika, Asya, Ortadoğu ve İran’dan, 1991-1992 yılları arasında Azerbaycan, Kazakistan, Kırgızistan’da ki etnik çatışmadan mağdur olup sığınma isteyen Ahıska Türkleri’ne geçici sığınma sağlanmıştır (Böcker, 1996, 15). 1989’da Bulgaristan’dan gelen 300 bin kişi, 1991 yılında I. Körfez Savaşından sonra Irak’tan kaçan 467 bin kişi, 1992-1998 yılları arasında Bosna-Hersek savaşından kaçan 25 bin mülteci, 1999 yılında Kosova’dan 17,746 kişi, 2001’de Makedonya’dan 10,500 kişi Türkiye’ye sığınmıştır (Danış, Ocak 2016, s. 9). Sovyetler Birliği’nin 1991’de dağılma sürecine girmesi ile Türki Cumhuriyetlere doğru göçler gerçekleşmiştir. BMMYK verilerine göre, 1997 ile 2002 yılları arasında Türkiye’ye gelenlerden AB ülkelerine başvuru yapanların sayısı 23.389 kişi ile ilk sırada yer almıştır. Türkiye’ye gelip buradan Avrupa ülkelerine iltica etmek isteyenlerin ilk tercihi Almanya, Fransa ve İngiltere olmuştur. 1997 – 2000 yılları arasında Avrupa’ya kaçak giriş yapmak isteyenlerden ilk sırada Türkiye’den gidenler, ikinci sıra Hindistan ve üçüncü sırada Pakistan’dan gidenler yer almıştır (Koçak ve Terzi, 2012, s. 174). 1980’li yıllarda Türkiye, uluslararası göç güzergâhlarında köprü görevi görmektedir. Türkiye konumu gereği Asya, Orta doğu ve Afrika’dan Avrupa’ya geçmek isteyenler için düzensiz ve transit göç için kavşak konumundadır (İçduygu, 2003, s. 75



17). İtalya, Britanya ve İspanya’ya yönelik yasadışı ve düzensiz göçmenlerin geçişinin kolaylaşmasında Türkiye hedef olarak seçilmiştir. Avrupa’ya  en çok  mülteci veren ülkeler  listesinde  Türkiye uzun yıllar  boyunca ilk sıralarda yer almıştır. Bu durum AB’ne aday ülke statüsünde olan Türkiye için eleştirilen bir durum olmuştur (Erder, 2007, s. 23). 1990’lı yıllarda yoğun şekilde Makedonya, Yugoslavya, Gürcistan, Kıbrıs, Yunanistan, Bulgaristan ve Romanya’dan göçler başlamaktadır. 1923’ten 90’lı yıllara kadar Türkiye’ye 1,2 milyon kişi göçmüştür. Sadece komşu ülkelerden değil Cumhuriyetin ilk yıllarından İkinci Dünya Savaşına kadar Filistinli, Alman ve Türkistanlı göçüde yoğun şekilde görülmektedir (Deniz, 2014, s. 194). Türkiye doğu-batı arasındaki konumundan dolayı transit ülke pozisyonunda yer alırken, son zamanlarda sadece batı ve kuzey ülkelere geçiş ülkesi değil aynı zamanda varış ülkesi olma özelliği göstermeye başlamış ve bu konumundan dolayı hedef ülke haline gelmiştir. Ayrıca 2010 yılından itibaren “Türkiye net göç alan ülke” olarak tanımlanmaya başlanmıştır (Sağıroğlu, 2016, s. 43). Türkiye’de Göç Mevzuatı Milletler Cemiyeti, Birinci Dünya Savaşından sonra 20. yüzyılın başlarında gerçekleşen göçler sonucunda insan hareketleri ile ilgilenen ve bu alanda detaylı çalışmalar yapan ilk uluslararası kuruluştur (UNHCR, 2005, s. 5). İkinci Dünya Savaşından sonra yoğun şekilde yaşanan yerinden edilme ve mülteci hareketleri sebebiyle Milletler Cemiyeti yetersiz kalmıştır. Milletler Cemiyeti yerine Birleşmiş Milletler altında Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği’ne bütün mültecilik faaliyetleri devredilmiştir. Türkiye’de ise 1934 yılında  kabul edilen 2510  sayılı İskân Kanunu’nda kime  mülteci statüsü ve kime  vatandaşlık  verileceğine yönelik düzenlemeler yer almaktadır. Temel kriterin Türk soyunu bir araya toplamak olan İskân kanununda çok  etnikli Osmanlı’dan homojen bir ulusa geçmek amacıyla Türkiye Cumhuriyeti topraklarında kendi milletini toplamayı amaçlayan bir düzenlemedir.  Türkiye Cumhuriyeti’nin yeni sınırlarında vatandaşlarını toplama projesi adı altında mübadil göçü aslında zorunlu göçün farklı bir tezahürü olarak cereyan etmiştir. Türkiye Cumhuriyeti sınırları dışında kalan Türk ve/veya Müslüman vatandaşlarının rızası gözetilmeden gayri Müslüm vatandaşla değiş tokuş edilmiştir (Kirişçi, 2000, s. 122). Uluslararası alanda, uluslararası göç düzenlemeleri için en geniş kapsamlı sözleşme, ülkemizin de taraf olduğu 1951 tarihli Mültecilerin Hukuki Durumuna ilişkin Cenevre Sözleşmesi’dir. Bu sözleşme özellikle sığınmacı ve mülteci sınıfında yer alan göçmenlerin hukuksal varlıkları hakkında önemli normlar içermektedir. Cenevre Sözleşmesi’ne göre; “Irkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti veya siyasi düşünceleri yüzünden, zulme uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından yararlanamayan, 76



ya da söz konusu korku nedeniyle, yararlanmak istemeyen yahut tabiiyeti yoksa ve bu tür olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin dışında bulunan, oraya dönemeyen veya söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen her kişi” mülteci olarak tanınmaktadır. Uluslararası hukuk bağlamında 1951 Cenevre Anlaşması mülteciler ve sığınmacılar için imzalanmış kapsamlı ve evrensel belgelerden birisidir. Ülkemiz, uluslararası göç düzenlemeleri için en geniş kapsamlı sözleşme olan Cenevre Sözleşmesi’ne “coğrafi sınırlama” ilkesini esas alarak taraf olmuştur. Böylelikle ülkemize Avrupa’dan herhangi mücbir bir sebeple göç edenler mülteci olarak tanınmakta, bunların dışında kalan ülkelerden gelenlere ise geçici ikamet imkânı sağlanmaktadır. Cenevre Sözleşmesi’nde geri gönderilmeme konusunda oldukça baskın ifadeler yer almaktadır. Dolayısıyla ülkemiz, bir Avrupa devleti vatandaşı olmayan göçmenlere üçüncü bir ülkeye gönderilinceye kadar ev sahipliği yapmaktadır. Bu husus, ülkemizde 2013 yılında çıkarılan “Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu” ile düzenlenmiştir. Söz konusu kanun mülteciler ve dolayısı ile yabancı ülkelerden göç edenlere yönelik hukuki düzenlemelerle ilgili olarak çıkarılmıştır. Kanunun 63. maddesinde mültecilerin üçüncü bir ülkeye yerleştirilene kadar Türkiye’de ikametlerine izin verilmesi, hukuksal statüde ise “şartlı mülteci” veya “ikincil koruma” statüsü verilmesi ifadesi yer almaktadır (Nizam ve Gül, 2017, s. 1386). 1951 Cenevre Sözleşmesi’ne göre mülteci statüsünün kazanılması için bazı koşullar gerekmektedir. Bunlardan ilki vatandaş oldukları ülkenin dışında olma ve oldukları ülkenin korunmasından yararlanmama, haklı bir nedenden ötürü zülme uğrama korkusunu yaşama, zulüm korkusunun dil, din, ırk, tabiiyet, siyasal görüş veya belirli bir gruba mensup olma gibi nedenlerden kaynaklanmasıdır (Dürgen, 2015, s. 104). Ancak bu sözleşmede zaman ve coğrafi bakımdan sınırlamalar bulunmaktadır. Sözleşmede 1 Ocak 1951’den önce Avrupa’da meydana gelen olaylar sebebi ile iltica talebinde bulunan şahısların mülteci statüsünden yararlanabileceği kabul edilmiştir. Çiçekli’ye göre bu durum daha fazla devletin sözleşmeye taraf olmasını sağlamaya yönelik atılmış bir adımdır (Çiçekli, 2014, s. 228). Ancak bu sözleşme mülteci sayısındaki artışa rağmen, zaman ve coğrafi sınırlandırma sebebi ile yetersiz kalmıştır. Bu sebeple, uluslararası koruma ihtiyacı altında olan insanların zaman ve coğrafya bakımından herhangi bir sınırlamaya tabii olmadığı 1967 tarihli protokol kabul edilmiştir. Bu protokol ile 1951 tarihli Cenevre Sözleşmesinden “1 Ocak 1951’den önce Avrupa’da meydana gelen olaylar” tanımı çıkarılmıştır. Böylece zaman ve coğrafi sınırlama ortadan kalkmıştır. Türkiye 1951 Cenevre Sözleşmesine ve 1967 tarihli protokole taraftır. Ancak ülkemiz bu iki düzenlemeye de “coğrafi sınırlama” ile taraf olmuştur. Yani Türkiye, sadece Avrupa’da meydana gelen olaylar kapsamında ülkemize gelen kişiler için mülteci statüsü tanımaya yükümlü olduğunu belirtmiştir. Bu durum Türkiye’nin Avrupa dışından ülkeye sığınan kişilere mülteci statüsü tanımayacağını göstermektedir. Coğrafi sınırlamanın kaldırılmamasındaki temel sebep; Türkiye’nin bulunduğu jeopolitik konumdan ötürü yoğun göç dalgalarına açık hale gelmesinin engellenmeye çalışılması olarak dile getirilmiştir (Goularas ve Sunata, 2015, s. 19).



77



1951 Cenevre Sözleşmesi ve 1967 Cenevre Protokolü dışında Türkiye’de Irak krizinin etkisiyle özellikle 1991 yılından sonra söz konusu olan yoğun göç dalgalarına yönelik 1994 yılında “İltica ve Sığınma Yönetmeliği” çıkarılmıştır. Bu yönetmelikle mülteci hukukuna ilişkin kavramlar düzenlenmiş mülteci ve sığınmacı kavramları açıklanmıştır. Yönetmelik iç hukuk hususunda kitlesel sığınma kavramı ve geçici koruma kavramı ile ilgili hükümlere yer verilmiştir. “Türkiye’ye İltica Eden veya Başka Bir Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talep Eden Münferit Yabancılar ile Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen Yabancılara ve Olabilecek Nüfus Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik”i çatısı altında sığınmacı ve mülteci kavramları netleştirilmiştir. 2006 yılında yapılan son düzenlemeye göre “Avrupa’da meydana gelen olaylar sonucunda” ibaresi mültecileri tanımlamak için “Avrupa dışından gelenler” ifadesi sığınmacı için kullanılmıştır. Türkiye bu yönetmelikte de mekân kıstasını devam ettirmiş ve “coğrafi çekince” kriterine sadık kalmıştır (Aygün ve Kaya, 2016, s. 99). Türkiye bu yönetmeliğin yanı sıra taraf olduğu pek çok uluslararası sözleşme mevcuttur. “Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesi, Çocuk Hakları Sözleşmesi, Her Türlü Irk Ayrımcılığının Ortadan Kaldırılmasına Yönelik Uluslararası Sözleşme, Kadınlara Karşı Her Türlü Ayrımcılığın Önlenmesi Sözleşmesi ve Birleşmiş Milletler Engellilerin Haklarına İlişkin Sözleşmelerle” mülteciliğin yanı sıra temel insan haklarına yönelik atıflar bulunmaktadır (Düzkaya, 2016, s. 23). Bunun yanı sıra değişen dünya düzeni, artan yerinden edilmeler ve insan haklarındaki ilerleme yeniden bir düzenlemeyi gerekli kılmıştır ve 6458 sayılı “Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu (YUKK)” hazırlanmıştır (İçduygu ve Yükseker, 2012, s. 453). Türkiye sadece Avrupa’dan gelen kişileri “mülteci” (refugee) olarak kabul etmektedir. Avrupa dışından gelenler ise, “sığınmacı” (asylum seeker) olarak tanımlanmaktadır. Fakat bu kavramlar 2014 yılında yayınlanan “Geçici Koruma Yönetmeliği” ile değiştirilmiştir. YUKK ile “sığınmacı” kavramı kaldırılmış ve yerine “şartlı mülteci”, “ikincil koruma”, “geçici koruma” kavramları getirilmiştir. Türkiye Avrupa dışından gelenleri sadece üçüncü ülkelere gitme talepleri için kabul etmektedir (Ekşi, 2014, s. 163-167). Türkiye’de Uluslararası Koruma Statüsü Simon (2010, 42-4)’a göre zorunlu göçmenler mekân, göç etme nedeni ve zaman ölçütlerine göre üç gruba ayrılmaktadır. Mekâna göre sınıflandırmalarda, ülke sınırını geçenler “mülteci”, “sığınmacı”, “uluslararası göçmenler” gibi terimlerle ifade edilirken; ülke sınırları içinde kalanlar ise, “ülke içinde yerinden edilmiş kişiler”, “ülke içi göçmenler” olarak tanımlanmaktadır. Nedene göre yapılan sınıflandırmalarda ise, iltica için başvurdukları ülkede mülteci olarak kabul edilmeleri önemlidir (Hazan, 2012, s. 185). Uluslararası koruma türlerini İç İşlerine bağlı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü bireysel ve kitlesel olarak iki gruba ayırmaktadır. Bireysel grupta mülteci, şartlı 78



mülteci ve ikincil koruma yer alırken geçici koruma ise kitlesel göçte söz konusu olan uluslararası koruma çeşididir (Şatana, 2018). Mülteci Milletler Cemiyeti Birinci Dünya Savaşından sonra 20. yüzyılın başlarında gerçekleşen göçler sonucunda insan hareketleri ile ilişkili olan ve bu alanda detaylı çalışmalar yapan uluslararası kuruluşlardan birisidir (UNHCR, 2005, p. 5). Göçmen; çoğu zaman iktisadi sebeplerle ve mülteci tanımının gerçekleşmesine sebep olan durumların dışında ülkesini kendi arzu ile terk ederek başka bir ülkeye, o ülkenin bilgisi ve izni dâhilinde yerleşen kişileri ifade etmektedir (Ziya, 2012, s. 232). Mülteci; Ülkesinde dil, din, ırk, etnik köken, siyasal düşünce ya da sosyal konum nedeniyle kendisini tehdit ya da baskı altında hissederek ülkesini terk edip başka bir ülkeye sığınma talebinde bulunan ve talebi kabul edilmiş kişiyi ifade etmektedir (Başak, 2011, s. 6). Göç terim sözlüğüne göre ise mülteci; “Irkı, dini, tabiiyeti, belirli bir sosyal gruba mensubiyeti ve siyasi görüşleri yüzünden haklı bir zulüm korkusu nedeniyle vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve söz konusu korku yüzünden, ilgili ülkenin korumasından yararlanmak istemeyen kişi” olarak tanımlanmaktadır (Göç Terim Sözlüğü, 2004, s. 64). 1951 Mülteci Sözleşmesi, Madde 1(2)’deki mülteci tanımına ilaveten, 1969 Afrika Birliği Örgütü (OAU) Sözleşmesi bir mülteciyi “kendi menşe ülkesi ya da vatandaşı olduğu ülkenin bir bölümünde ya da tümünde dış saldırı, işgal, yabancı egemenliği ya da kamu düzenini ciddi biçimde bozan olaylar nedeniyle ülkesini terk etmeye zorlanan kişiler” olarak tanımlamaktadır. 1984 Cartagena Bildirisinde benzer şekilde, mültecilerin “yaygın şiddet, dış saldırı, iç çatışmalar, yaygın insan hakkı ihlalleri ya da kamu düzenini ciddi olarak bozan diğer durumlardan dolayı hayatları, güvenlikleri veya özgürlükleri tehdit altında olduğu için” ülkesinden kaçan kişileri de kapsadığını belirtir. Uluslararası sözleşmeler ve Türkiye’deki hukuksal düzenlemelere göre mülteci statüsünün kazanılması için gerekli koşullar şunlardır: 1. “Yabancıyı mülteci statüsü talebinde bulunmaya zorlayın vakaların Avrupa’da gerçekleşmiş olması, 2. Mülteci statüsü talebinde bulunan yabancının ırkından, dininden, tabiiyetinden, belli bir sosyal gruba mensubiyetinden veya siyasi düşüncelerinden dolayı zulme uğrama korkusunun bulunması, 3. Zulüm korkusunun haklı sebeplere dayanması, 79



4. Mülteci statüsü talebinde bulunan yabancının ülkesi dışında bulunması, 5. Mülteci statüsü talebinde bulunan yabancının ülkesinin diplomatik koruması altında bulunmaması ya da bulunmamak istememesi” (Dürgen, 2015, s. 104). Türkiye, 1951 Sözleşmesini “coğrafi çekince” koyarak imzalamıştır. Bu coğrafi çekince kıstasına göre Avrupa dışından gelenleri mülteci olarak kabul etmeyeceğini, Avrupa’dan başka yerlerden gelen kişileri ancak sığınmacı statüsü ile kabul edebileceğini taahhüt etmektedir. Sığınmacı Mülteci kavramıyla genellikle eş anlamlı olarak düşünülen, birbirinin yerine sıklıkla kullanılan başka bir kavram ise sığınmacıdır. Sığınmacı, “uluslararası koruma amaçlayan ve mülteci statüsüne başvuran ancak başvuru sonucu henüz netleşmemiş kişiyi” ifade etmektedir. Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği (BMMYK), “haklı sebeplerle zulme uğrayacağından korkan, yasadışı yollarla veya sahte doküman kullanarak bir başka ülkeye giriş yapan kişilerin “yasadışı” olarak değil “mülteci” olarak nitelendirilmesi” gerektiğini vurgulamaktadır. Pasaport veya vizeye almak için başvuru da bulunmak bazı mülteciler ve onların aileleri için bazı riskleri içinde bulundurmaktadır (Phillips, 2011). Yasadışı teriminin, koruma amaçlamayan, yalnızca kısa veya uzun süreli bir ülkede kalış şansına sahip olabilmek adına o ülkeye “yasadışı” yollarla giriş yapan kişiler için kullanılması daha uygun olacaktır. Sığınmacı; “ülkesinde dil, din, ırk, etnik köken, siyasal düşünce ya da sosyal konum nedeniyle kendisini tehdit ya da baskı altında hissederek ülkesini terk edip başka bir ülkeye sığınma talebinde bulunan ve bu talebi o ülkenin yetkilileri tarafından soruşturma safhasında olan kişidir”. Sığınmacıların asıl amacı, Türkiye’de hayatlarını devam ettirmek olmayıp, Türkiye’yi transit ülke olarak kullanarak başka bir üçüncü ülkeye geçmektir (Karadağ ve Altıntaş, 2010, s. 55). Şartlı Mülteci Mülteci tanımından farklı olarak “Avrupa ülkeleri” dışından gelen kişilere “ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti veya siyasi düşüncelerinden dolayı zulme uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından yararlanamayan, ya da söz konusu korku nedeniyle yararlanmak istemeyen yabancıya veya bu tür olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin dışında bulunan, oraya dönemeyen veya söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen vatansız kişiye statü belirleme işlemleri sonrasında verilen statüyü” ifade etmektedir. Şartlı mülteciye başka bir üçüncü ülkeye yerleştirilene kadar, Türkiye’de ikamet etmesine müsaade edilir (YUKK, Md. 61). Türkiye, 1951 tarihli Cenevre Sözleşmesine “Coğrafi Kısıtlama”ya sadık kalarak kabul etmiştir. Bu kısıtlamaya göre şartlı mülteci; Avrupa ülkeleri dışındaki ülkelerde mülteci tanımındaki şartlara uygun şekilde meydana gelen olaylardan dolayı 80



mültecilik hakkına sahip olduğunu iddia ederek, üçüncü ülkelerde mülteci olmak isteyenlere Türkiye’de kısa süreli verilen uluslararası koruma türüdür (Barkın, 2014, s. 334). İkincil Koruma Mülteci veya şartlı mülteci olarak nitelendirilemeyen, ancak menşe ülkesine veya ikamet ülkesine geri gönderildiği takdirde; • “Ölüm cezasına mahkûm olacak veya ölüm cezası infaz edilecek, • İşkenceye, insanlık dışı ya da onur kırıcı ceza veya muameleye maruz kalacak, • Uluslararası veya ülke genelindeki silahlı çatışma durumlarında, ayrım gözetmeyen şiddet hareketleri nedeniyle şahsına yönelik ciddi tehditle karşılaşacak, olması nedeniyle menşe ülkesinin veya ikamet ülkesinin korumasından yararlanamayan veya söz konusu tehdit nedeniyle yararlanmak istemeyen yabancı ya da vatansız kişiye, statü belirleme işlemleri sonrasında verilen statüyü ifade eder” (YUKK, Md. 63).



Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanununun 91. Maddesine göre; “Ülkesinden ayrılmaya zorlanmış, ayrıldığı ülkeye geri dönemeyen, acil ve geçici koruma bulmak amacıyla kitlesel olarak sınırlarımıza gelen veya sınırlarımızı geçen ve haklarında bireysel olarak uluslararası koruma statüsü belirleme işlemi yapılamayan yabancılara sağlanan korumaya” geçici koruma denir (http://www.goc.gov.tr/icerik3/ gecici-koruma_409_546_552, Erişim Tarihi: 15 Eylül 2017). Çatışma veya yaygın şiddet ortamlarından kitlesel olarak kaçıp gelen kişilere öncesinde bireysel statü belirleme işlemine tabi tutulmaksızın devlet tarafından geçici koruma sağlama konusunda geliştirilen düzenlemeyi ifade etmektedir (Göç Terim Sözlüğü, 2004, s. 33). Geçici Korumanın Unsurları; Ülkemize kitlesel akınla gelen Suriyelilere sağlanan koruma uluslararası literatüre göre “Geçici Koruma” dır. Türkiye, aşağıda yer alan geçici korumanın üç temel unsurun yerine getirmekte ve Suriyelilere geçici koruma sağlamaktadır: • “Açık sınır politikası ile ülke topraklarına kabul, • Geri göndermeme ilkesi, • Gelen kişilerin temel ve acil ihtiyaçlarının karşılanması,”



81



Ülkemizde geçici korumayı 04/04/2013 tarihli ve 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nun 91’inci maddesi ve bu maddeye dayanılarak çıkarılan 13/10/2014 tarihli ve 2014/6883 sayılı “Geçici Koruma Yönetmeliği” çerçevesinde sağlamaktadır (Geçici Korumanın Unsurları, 2017). 4 Nisan 2013 yılında TBMM tarafından kabul edilmiş yeni göç kanunu resmi gazetede 11 Nisan 2013 tarihinde yayınlanarak yürürlüğe girmiştir. “6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu” (YUKK) göç; “yabancıların, yasal yollarla Türkiye’ye girişini, Türkiye’de kalışını ve Türkiye’den çıkışını ifade eden düzenli göç ile yabancıların yasa dışı yollarla Türkiye’ye girişini, Türkiye’de kalışını, Türkiye’den çıkışını ve Türkiye’de izinsiz çalışmasını ifade eden düzensiz göçü ve uluslararası korumayı” tanımlamaktadır (YUKK,2014, m. 3). Daha öncesinde kapsamlı bir yasa ve politika olmadığından, yabancıları Türkiye’ye giriş, Türkiye’den çıkış ve Türkiye’de kalış işlemleri 1950’de yayınlanmış olan “5682 sayılı Pasaport Kanunu” ile “5683 sayılı Yabancıların Türkiye’de İkamet ve Seyahatleri Hakkında Kanun” ile bağlı kalarak düzenleme yapılmaktaydı. Yeni kanun ile birlikte 5682 sayılı kanunun birçok maddesi ve 5683 sayılı kanun tamamen yürürlükten kaldırılmıştır. 1950’li yıllarda oluşturulmuş bir mevzuatın günümüzde tanık olduğumuz göç deneyimlerini karşılamasını beklemek güç olacaktır. Yeni kanunun gerekliliği ve varlığı son derece önem arz etmekteydi (Sağıroğlu, 2016, s. 52). Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu, temel olarak beş kısımdan oluşmakta ve üç ana alanı düzenlemektedir. Birinci kısım; bu kısım kanunun ilk bölümlerini, içermekle ile birlikte, kanunun “amaç, kapsam ve tanımlamalarını” vermektedir. İkinci kısım; bu kısımda düzenli ve düzensiz göç tanımı yapılarak ilk defa detaylı göç tanımı yapılmıştır. “Geri gönderme yasağına” dair madde bulunmaktadır. Geri göndermeme ilkesi ile uluslararası hukukun değişmez odak noktasının insan olduğunu ortaya koymuştur. 1 Bölüm: Bu bölümde Türkiye giriş ve vize işlemlerinin nasıl yapılacağı, 2 Bölüm: Bu kısımda ikamet işlemleri ve neye göre ikametgâh izni verileceği düzenlenmiştir (YUKK, 2013, m. 30). 3 Bölüm: Vatansız kişilerle ilgili işlemler, 4 Bölüm: Sınır dışı edilme ile ilgili hususlar anlatılmaktadır. Üçüncü kısım; Önemi ilk defa Türk mevzuatında uluslararası korumanın bir kanun ile düzenlenmiş olmasıdır.



82



Dördüncü kısım; uyum konusu dördüncü kısımda tanımlanır. Göç eden bireylerin ülkelerin göç ettikleri ülkenin siyasi, toplumsal ve ekonomik süreçlerin katılımı kadar toplumla olan tam bütünleşmesi de çok önemlidir. Bu kısımda uyum konusundan farklı olarak kişisel bilgilerin gizliliği yer almıştır. Buda çok dikkat çekici bir unsurdur. Bu madde ihlal edildiği takdirde para cezası uygulanmaktadır. Beşinci kısım; bu kısımda deneyimlemiş olduğumuz büyük ölçekli zorunlu göçün ihtiyacından doğan İç İşleri Bakanlığına bağlı “Göç İdaresi Genel Müdürlüğü” dür. Beşinci kısımda göç idaresinin kuruluşu, yetkileri ve görevleri açıklanmıştır. Bu kurum 81 ilde 148 ilçede teşkilatlanmış olarak faaliyet göstermektedir. Sığınma talebinde bulunan kişilere öncelikli olarak kayıt etmek, geçici koruma kimliği vermek ve Türkiye’nin neresinde ikamet edeceğini tayin etmekle sorumludur (Sağıroğlu, 2016, s. 56-57). Türkiye’deki Suriyelilerin kaldıkları sürenin uzaması ile beraber geçici koruma statüsü silahlı çatışmalar, iç savaş, ulus devlet sınırlarının yeniden belirlenmesi ve insan hakları ihlalleri gibi sebeplerden ötürü vuku bulan kitlesel göçler, göç alan devletlere yükler getirmiştir. Bu kitlesel göçler için Türkiye “coğrafi çekinceden” dolayı, sadece Avrupa ülkelerinden Türkiye’ye gelenlere mülteci statüsü verilmektedir. Avrupa ülkeleri dışında gelen kişilere sığınmacı ya da geçici koruma statüsü verilmektedir. Türkiye’de Suriyelilerin hukuki statüsü ile ilgili düzenleme Suriyelilere verilen “geçici koruma statüsünün”, 30 Mart 2012 tarihinde İçişleri Bakanlığı tarafından uygulamaya konulan 62 sayılı “Türkiye’ye Toplu Sığınma Amacıyla Gelen Suriye Arap Cumhuriyeti Vatandaşlarının ve Suriye Arap Cumhuriyetinde İkamet Eden Vatansız Kişilerin Kabulüne ve Barındırılmasına İlişkin Yönerge” ile tekrardan düzenlenmiştir (Yılmaz ve Güler, 2019, s. 234). Zorunlu durum ortadan kalktığında ülkelerine geri dönecekleri düşünülen “misafir” ifadesi ile beraber “mülteci”, “sığınmacı” ve “geçici koruma altındaki bireyler” gibi tanımlamalarla karşılaşılmaktadır. Sıklıkla birbirlerinin yerine kullanılan bu kavramlar, aslında hukiki olarak farklı anlamlar taşımaktadır (Çağlayan, 2015, s. 193-208). Türkiye’de, Cenevre Sözleşmesine sadık kalarak sözleşmedeki mülteci ve sığınmacı kriterine uygun olarak 4 bin kişi bulunmaktadır. Bu kişilerden mültecilik statüsünün verdiği 43 kişi bulunmaktadır. Bu kişilerden 27’si Yunanistanlı, 6’sı SırbistanKaradağlı, 6’sı Bulgaristanlı, 3’ü Azerbaycanlı ve 1’i de Arnavutluk vatandaşıdır. Bu zorunlu göç sürecinde kendi milletinden olanlara vatandaşlık diğer kişilere de sığınma hakkı ya da geçici koruma gibi statüler verilmiştir (Erdoğan, 2015, s. 45). Son 20 yıldır çatışma, savaş ve zulme bağlı zorla yerinden edilmelerin çoğu Ortadoğu ve Afrika kökenlidir. Zorla yerinden edilmiş 13,1 milyon Suriyeli ’den 6,6 milyonu kendi ülkesi içinde başka bölgelere hareket ederken, 6,5 milyon Suriyeli ise başta Türkiye olmak üzere Libya, Ürdün, İran ve Mısır gibi komşu ülkelere sığınmıştır. Türkiye’ye gelen 3,6 milyon Suriyeliye Geçici Koruma Statüsü verilmiştir (UNCHR, 2020). 83



2011 yılında başlayan kitlesel göçlere kadar, Türkiye Cumhuriyeti Devleti’nin salt göç misyon ve politikaları doğrultusunda bu konularda işlem ve düzelme yapacak bağımsız bir kurum veya kuruluşu olmamıştır. 2013 yılına kadar “İltica, Göç, Yasal ve Düzensiz Göçlerle” ilgili tüm işlemler Emniyet Genel Müdürlüğüne bağlı, Yabancılar Şube Müdürlüğü tarafından gerçekleştirilmektedir. 11 Nisan 2013 tarihinde yürürlüğe giren 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu ile İçişleri Bakanlığına bağlı olarak Göç İdaresi Genel Müdürlüğü kurulmuştur. Göç ve süreç yönetimi Göç İdaresi Genel Müdürlüğü tarafından gerçekleştirilmeye başlanmıştır. Geçici koruma statüsü, kitlesel göçlerde söz konusu olan bir statü çeşididir. Geçici koruma statüsü kararı İç İşleri Bakanlığı tarafından alınır. Bu statüye alınan kişiler için bireysel kararlar İç İşleri Bakanlığına bağlı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü tarafından alınır. Geçici koruma statüsünün Kaldırılması İç İşleri Bakanlığının teklifi ve Bakanlar Kurulunun onayı ile gerçekleşir. Bu karar ile ya belirli koşullarla topluca geri gönderiler ya da hepsinin Türkiye’de kalmalarına izin verilir (Ekşi, 2015, s. 196-197). Göç İdaresi Genel Müdürlüğü ve İl Göç İdareleri 2011 yılının mart ayında Suriye’de başlayan iç savaş sonrasında güvenli yer arayışında olan milyonlarca Suriyeli savaş mağduru Türkiye’ye göç etmiştir. Suriyelilerin göçü, siyasi bir sebepten kaynaklanmış olması ve gelen kişilerin isteklerine bağlı olarak gelişmemesinden dolayı zorunlu göç, sayılarının binli gruplar olmasından dolayı kitlesel göç olarak değerlendirilmektedir (Yılmaz ve Uludağ, 2020, s. 3888; Ekşi, 2019). Zorunlulukla başlayan ve sayıları kısa zamanda milyonları bulan bu göç hareketi 6458 Sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunun çıkarılmasına zemin hazırlamıştır. 2010 yılı sonrasında, hem göç politikalarına ilişkin kapsamlı düzenleme hem de yurt dışındaki göç için oluşmuş topluluklar ile kurumsal ilişkiler kurulacak büyük atılım yapılmıştır (Goularas ve Sunata, 2015, s. 30). 04.04.2013’te TBMM’de kabul edilen ve 11.04.2013 tarih ve 28615 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanıp yürürlüğe giren 6458 sayılı Kanun’un 103. maddesinde Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün kuruluşu düzenlenmiştir. Genel Müdürlüğün kurulmasındaki amaç; bu alandaki çalışmaların uzmanlık sahibi, yenilenmeye ve uluslararası işbirliğine açık, güncel bilgileri ve gelişmeleri yakından takip eden; kısacası süreçlerin dinamik yapısına ayak uydurabilen mekanizmalar tarafından yönetilebilmesini sağlamaktır (www.goc.gov.tr, 01.06.2019). Genel Müdürlüğün görev ve yetkileri şunlardır: • “Göç alanına ilişkin, mevzuatın ve idari kapasitenin geliştirilmesi konularında çalışmalar yürütmek ve Cumhurbaşkanınca belirlenen politika ve stratejilerin uygulanmasını izlemek ve koordine etmek. • Göçle ilgili iş ve işlemleri yürütmek. • 19/9/2006 tarihli ve 5543 sayılı İskân Kanununda Bakanlığa verilen görevleri yürütmek. 84



• İnsan ticareti mağdurlarının korunmasına ilişkin iş ve işlemleri yürütmek. • Türkiye’de bulunan vatansız kişileri tespit etmek ve bu kişilerle ilgili iş ve işlemleri yürütmek. • Uyum süreçlerine ilişkin iş ve işlemleri yürütmek. • Geçici korumaya ilişkin iş ve işlemleri yürütmek. • Düzensiz göçle mücadele edilebilmesi amacıyla kolluk birimleri ve ilgili kamu kurum ve kuruluşları arasında koordinasyonu sağlamak, tedbirler geliştirmek, alınan tedbirlerin uygulanmasını takip etmek. • Kamu kurum ve kuruluşlarının göç alanına yönelik faaliyetlerinin programlanmasına ve projelendirilmesine yardımcı olmak, proje tekliflerini değerlendirmek ve onaylamak, yürütülen çalışma ve projeleri izlemek, bu çalışma ve projelerin uluslararası standartlara uygun şekilde yürütülmesine destek vermek. • Mevzuatla verilen diğer görevleri yürütmek” (Göç İdaresi Genel Müdürlüğü, 2021, 18 Temmuz). Genel müdürlüğün merkez teşkilat, taşra teşkilatı ve yurt dışı teşkilatı olmak üzere 3 ana gruba ayrılarak teşkilatlanıp faaliyetlerini gerçekleştirmektedir. Merkez Teşkilatı altında 13 tane hizmet birimi bulunmaktadır. • Bilgi Teknolojileri Başkanlığı; göç ile  ilgili bilgi sistemleri kurmak, işletmek ve işlettirmek,  ilgili bilgi sistemleri kurmak, işletmek ve işlettirmektir. Genel Müdürlükler arasında haberleşmeyi yürütmek, elektronik evrakın kayıt, tasnif ve dağıtımını sağlamak, bilişim ve haberleşme ihtiyaçları ile bağlantılı yazılımları temin etmek, oluşturmak ve geliştirmektir (Bilgi Teknolojileri Dairesi Başkanlığının Görevleri, 2021, 18 Temmuz). • Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığı; 5018 sayılı Kanun hükümleri çerçevesinde kiralama ve satın alma işlerini yürütmek, temizlik, güvenlik, aydınlatma, ısıtma, onarım, taşıma ve benzeri hizmetleri yapmak veya yaptırmak, sivil savunma ve seferberlik ile afet ve acil durum hizmetlerini planlamak ve yürütmektir (Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığının Görevleri, 2021, 18 Temmuz). • Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı; görev alanıyla ilgili konularda diğer ülkeler ve uluslararası alanda faaliyet gösteren kuruluşlarla iletişim ve iş birliğini yürütmek, gerekli bağlantıyı ve koordinasyonu sağlamak, yeni iş birliği alanlarına yönelik çalışmalar yapmak. İlgili konularda Avrupa Birliği ile ilişkilerin yürütülmesini sağlamak. Görev alanına giren konularda yabancı ülkelerde gerçekleşen faaliyet ve gelişmeleri izlemektir (Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı’nın Görevleri, 2021, 18 Temmuz). 85



• Düzensiz Göçle Mücadele Dairesi Başkanlığı; Düzensiz göçle ilgili iş ve işlemleri yürütmek. Düzensiz göçle mücadele edilebilmesi amacıyla kolluk birimleri ve ilgili kamu kurum ve kuruluşları arasında koordinasyonu sağlamak, tedbirler geliştirmek, alınan tedbirlerin uygulanmasını takip etmek ve  Türkiye’nin taraf olduğu geri kabul anlaşmalarına ilişkin hükümleri yürütmektir (Düzensiz Göçle Mücadele Dairesi Başkanlığının Görevleri, 2021, 15 Temmuz). • Eğitim Dairesi Başkanlığı; Genel Müdürlüğün görev alanıyla ilgili eğitim faaliyetlerini planlamak ve uygulamak. Bilimsel nitelikli yayınlar yapmak. Seminer, sempozyum, konferans ve benzeri etkinlikler düzenlemek. Ulusal ve uluslararası yayın, mevzuat, mahkeme kararları ile diğer bilgi ve belgeleri izlemek, derlemek ve ilgili dairelere bildirmek (Eğitim Dairesi Başkanlığının Görevleri, 2021, 15 Temmuz). • Göç Politika ve Projeleri Dairesi Başkanlığı; Göç alanında belirlenen politika ve stratejilerin uygulanmasını izlemek ve koordine etmek. Göç alanına ilişkin projeleri yürütmek. Göç alanına ilişkin inceleme, araştırma ve etki analizleri yapmak veya yaptırmak. Türkiye İstatistik Kurumuyla iş birliği hâlinde göç alanına ve insan ticaretiyle mücadele ve mağdurların korunmasına ilişkin istatistikleri yayımlamak. Yıllık göç raporunu hazırlamak ve yayımlamak (Göç Politika ve Projeleri Dairesi Başkanlığının Görevleri, 2021, 15 Temmuz). • Hukuk Müşavirliği; 26/9/2011 tarihli ve 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel  Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname hükümlerine göre hukuk birimlerine verilen görevleri yapmak. Gerekli görülmesi hâlinde insan ticareti mağduru hakkında açılacak ya da açılan her tür davaya ve çekişmesiz yargıya katılmaktır (Hukuk Müşavirliğinin Görevleri, 2021, 15 Temmuz). • İnsan Ticareti Mağdurlarını Koruma Dairesi Başkanlığı;  İnsan ticaretiyle mücadele ve mağdurların korunmasına ilişkin iş ve işlemleri yürütmek. İnsan ticaretiyle mücadele ve mağdurların korunmasına ilişkin projeleri yürütmek. İnsan ticareti mağdurlarına yönelik yardım hatlarını kurmak, işletmek veya işlettirmek (İnsan Ticareti Mağdurlarını Koruma Dairesi Başkanlığının Görevleri, 2021, 10 Temmuz). • Personel Dairesi Başkanlığı; Genel Müdürlüğün insan gücü politikası ve planlaması ile insan kaynakları sisteminin geliştirilmesi ve performans ölçütlerinin oluşturulması konusunda çalışmalar yapmak ve tekliflerde bulunmak. Genel Müdürlük personelinin atama, nakil, terfi, emeklilik ve benzeri özlük işlemlerini yürütmek (Personel Dairesi Başkanlığının Görevleri, 2021, 10 Temmuz). • Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı; 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 22/12/2005   tarihli ve 5436 sayılı Kanun ve diğer mevzuatla strateji geliştirme ve mali hizmetler birimlerine ve86



rilen görevleri yapmaktır (Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığının Görevleri, 2021, 8 Temmuz). • Uluslararası Koruma Dairesi Başkanlığı; Uluslararası korumaya ilişkin iş ve işlemleri yürütmek. Geçici korumaya ilişkin iş ve işlemleri yürütmek. Menşe ülkelerle ilgili bilgileri toplamak ve güncellemektir (Uluslararası Koruma Dairesi Başkanlığı’nın Görevleri, 2021, 15 Temmuz). • Uyum ve İletişim Dairesi Başkanlığı; Yabancıların toplumla olan karşılıklı uyumlarına ilişkin iş ve işlemleri yürütmek. Genel Müdürlüğün görev alanıyla ilgili konularda kamuoyunu bilgilendirmek ve toplumsal bilinci artırmaya yönelik çalışmalar yapmak. Basın ve halkla ilişkiler faaliyetlerini planlamak ve yürütmektir (Uyum ve İletişim Dairesi Başkanlığının Görevleri, 2021, 02 Temmuz). • Yabancılar Dairesi Başkanlığı; Düzenli göçle ilgili iş ve işlemleri yürütmek. 5543 sayılı Kanun’da a verilen görevleri yürütmek. Türkiye’de bulunan vatansız kişilerle ilgili iş ve işlemleri yürütmek (Yabancılar Dairesi Başkanlığının Görevleri, 2021, 1 Temmuz). İlk yıllarda (2011) sınır şehirlerinde başlayan misafirliğin zamanla Türkiye’nin birçok şehrinde devam etmesi Türkiye’nin bütün illerinde kurumsal yapılanma ihtiyacını doğurmuştur. Taşra Teşkilatı Yönetmeliği 28821 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır ve her ilde kurulmuştur. Türkiye’nin 81 ilinde Göç İdaresi Genel Müdürlüğüne bağlı il göç idaresi müdürlükleri kurulmuştur (Göç İdaresi Genel Müdürlüğü,2021, 1 Temmuz). Son olarak yurtdışı teşkilatı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’ne bağlı yurtdışı teşkilatı; Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi esaslarına uygun olarak yurtdışı teşkilatı kurmaya yetkilidir büyükelçilik ve konsolosluk faaliyetlerini yürütmekten sorumludur. Bu görevler aşağıda sıralanmıştır. • Büyükelçiliklerde görev alan göç müşavirlerinin görevleri şunlardır: 3Görevli oldukları ülkelerdeki kurum ve kuruluşlarla Genel Müdürlük arasında göç alanına ilişkin iş birliği ve koordinasyonu sağlamak. 3Genel Müdürlüğün görev alanına giren konulardaki gelişmeleri izlemek ve Genel Müdürlüğe iletmek. 3Bulundukları ülkeyle ülkemiz arasında göç alanındaki mevzuatın uygulanmasını takip etmek. 3Düzensiz göçe konu yabancıların sınır dışı edileceği veya gönüllü geri dönüşlerinin sağlanacağı ülkelerde bu faaliyetleri kolaylaştırmak amacıyla gerekli temas ve bağlantıları kurmak. 3 Menşe ülke bilgilerine ilişkin işlemleri yürütmek. 87



3Genel Müdürlükçe insan ticaretiyle mücadele ve mağdurların korunması alanına ilişkin olarak verilecek görevleri yapmak. 3Görevli oldukları ülkelerle müştereken yürütülecek göç ve insan ticaretiyle mücadele ve mağdurların korunması alanına ilişkin proje tekliflerini önermek, hazırlamak ve yürütülen projeleri takip etmek. 3Genel Müdürlükçe verilecek diğer görevleri yapmak. Konsolosluklarda görev alan göç ataşelerinin görevleri şunlardır: 3Konsolosluklara yapılacak vize ve ikamet izni başvurularını almak ve sonuçlandırmak. 3 Başvurularla ilgili bilgi ve belgeleri toplamak, eksik bilgi ve belgeleri yabancıdan talep etmek, gerektiğinde ilgiliyle mülakatlar yaparak değerlendirmek ve bunları kayıt altına almak. 3 Konsolosluklarca karara bağlanabilecek vize başvurularını doğrudan, ikamet izni başvuruları ile Genel Müdürlüğün kararını gerektiren vize başvurularını ise Genel Müdürlüğün kararını aldıktan sonra konsolosun onayına sunmak. 3Türkiye’den sınır dışı edilecek veya gönüllü geri dönecek yabancıların, gidecekleri ülkedeki iş ve işlemlerinde yardımcı olmak. 3Görev yaptıkları ülkede göç konuları ile ilgili gelişmeleri takip etmek ve yıllık raporlar hazırlamak. 3Göç alanına ilişkin konsoloslar tarafından verilen diğer görevleri yürütmektir (Göç İdaresi Genel Müdürlüğü, Yurtdışı teşkilatı, 2021, 1 Temmuz). Sosyal Politika Açısından Göç İdaresi Genel Müdürlüğü Sosyal politika uluslararası kullanımı ile “social policy” veya “la politique social” (Hatipler, 2018, s. 430) kavramı sanayileşme ve kentleşme ile beraber ortaya çıkan yeni düzende iş kazası, hastalık, işsizlik, yaşlılık gibi sorunlara önlem almak için ilk kez Almanya’da kullanılmış bir kavramdır. Sosyal politika, dar anlamda sosyal politika geniş anlamda sosyal politika olarak ikiye ayrılmaktadır (Zaim, 2005, s. 50) . Dar anlamda sosyal politika daha çok emek sermaye arasındaki çelişkinin ve çatışmanın ortaya çıkardığı sorunları çözmeye çalışırken, (Güven, 2001, s. 13) geniş anlamda sosyal politika bütün gruplar için “sosyal eşitlik ve sosyal adalet” odağında eğitim, sağlık, güvenlik, barınma gibi temel hakların asgari ölçüde sağlanabilmesi ve toplum refahını artıracak her türlü uygulamayı ifade etmektedir. Bu durumda gelir dağılımı eşitsizliğini gidermek, asgari gelir güvencesi sağlamak, işsizliği azaltmak, yoksulluğu ortadan kaldırmak, herkesi temel eğitim hakkından faydalandırmak, asgari sağlık hizmeti sağlamak sosyal politikanın temel hedefleri arasında sayılmaktadır (Koray, 2012, s. 27). 88



Sosyal politikanın önemi daha çok 19. yüzyılın sonunda Dünya savaşlarından sonra kapitalist düzenle beraber sanayileşmenin getirdiği işçi hareketleri, işçi-işveren ilişkileri, işçi hakları siyasal düzen oluşumu ile beraber ortaya çıkmıştır. Özellikle refah devletinin ilk oluşum döneminde işçi sınıfının sömürülmesi, eşitsizlikler ve yoksulluk konuları etkili olmuştur. İkinci aşamada 1930-1940’lı yıllarda Dünya savaşlarının neden olduğu ağır yük ve zor hayat şartları damgasını vurmuştur. Refah devletinin üçüncü aşaması 1950-1970’li yılları kapsamaktadır. Bu dönem uygulanan Keynesyen politikalarının etkinliği, iktisadi büyüme, güçlenen işçi sınıfı bu dönemi refah devletinin altın çağı olarak tanımlanmasına zemin hazırlamıştır. Bu dönemde en bol refah devleti uygulamaları söz konusu olmuştur. 1970’li yıllardan sonra yıllar refah devletinin son dönemi olarak tarif edilip 1973 yılında yaşanan petrol krizi, ekonomik daralma, haklarda gerileme, refah devleti uygulamalarında kısıtlamalara sebep olmuştur. Neoliberal politikaların etkili olduğu bu dönem aynı zamanda sosyal politikanın da gerilediği dönem anlamına gelmekteydi. (Şenkal, 2005, s. 233-234; Baştürk, 2010, s. 516-517). Göç hareketi dünya tarihinin her döneminde olmakla birlikte özellikle 1950’li yıllardan sonra yeniden toparlanmak isteyen Avrupa ülkeleri için işçi göçü en yoğun göç hareketlerinden birisi olmuştur. Ekonomik ilerlemenin ve gelişmenin kaydedildiği bu dönem aynı zamanda işçi sınıfının da güçlenmesine zemin hazırlamıştır. 1970’li yıllardan sonra başlayan daralma ile birlikte işçi hareketlerinin cereyan ettiği bu dönem işçi sınıfının bel kemiği olan göçmenleri derinden etkilemiştir. Yoksulluk, eşitsizlik, ayrımcılık, işsizlik gibi sorunlarla mücadele etmek zorunda kalan göçmenler geniş anlamda sosyal politikanın öznesi haline gelmiştir. Göçmenleri ilgilendiren insan hak ve özgürlükleri, entegrasyon, sosyal içerme, yoksulluğu azaltma, sosyal koruma ve sosyal dışlanma gibi konular uluslararası boyut kazanan sosyal politikanın çalışma alanları içine girmiştir (Hall, 2004, s. 1). Gelişmiş ve gelişmekte olan birçok ülke göçe, mültecilik hareketlerine veya sığınma taleplerine cevap vermek zorunda kalmaktır. Ülkelerin ekonomik istikrarı, gelişmişlik düzeyleri, sosyal devlet uygulamaları, insan haklarına karşı tutumları göçmen/mülteci popülasyonu artırmaktadır. Uluslararası göçe maruz kalan ülkeler göç politikalarını 4 aşama üzerinden kurgulamaktadır. Bunlar; • Koruma • Düzenlilik • İşbirliği • Entegrasyondur (Taş, Koçar ve Çiçek, 2017, s. 1376). Göç hareketlerinin kaçınılmazlığı ve her geçen gün yoğunluğunun artışı göz önünde bulundurulduğunda göçü başarıyla yönetmek, göçün zararlarını aza indirip, göçmen emeğini, tecrübesini ve sermayesini ekonomik büyüme ve gelişme için artıya çevirmek devletlerin temel hedefleri arasında yer almaktadır. Göçün dinamik yapısı 89



gereği, stratejik göç yönetimi göçün getirdiği fırsatların ve tehditlerin değerlendirilmesi açısından son derece önemlidir (Öztürk & Tekiner, 2017, s. 153). Türkiye son yıllarda sınır komşularında yaşanan politik hareketliliklerden ötürü transit ülke olmanın yanı sıra varış ülkesi olma özelliği göstermiştir. Taraf olduğu 1951 tarihli Mültecilerin Hukuki Durumuna ilişkin Cenevre Sözleşmesi ve açık kapı politikası kısa sürede dünyanın en çok mülteci/göçmene ev sahipliği yapan ülke konumuna gelmesine zemin hazırlamıştır. Arap Bahar’ının son durağı olan Suriye’de iç karışıklığın dinmemesi ve istikrarın sağlanamaması yaklaşık olarak 12 milyon Suriyelinin göç hareketine sebep olmuştur. Suriyelilerin yarısı ülke içinde güvenli bölgelere hareket ederken diğer yarısı sınır komşularına sığınmıştır (İnce, 2018). Siyasi istikrarsızlık, insan hakları ihlalleri, çatışma, savaş gibi sebeplerden ötürü gerçekleşen kitlesel göçler, ev sahibi ülkelere ağır yükler getirmektedir. Türkiye jeopolitik konumu gereği “coğrafi çekince” koyarak sadece Avrupa ülkelerinden Türkiye’ye gelenlere mülteci statüsü vermektedir. Suriyelileri ilk zamanlarda misafir statüsünde bulundurup temel hizmetleri sağlarken kısa süre sayılarının milyonları bulması ve beklenen sürenin üzerinde ev sahipliği hukuksal düzenleme yapma ihtiyacını doğurmuştur (Çağlayan, 2015, s. 193-208). Suriyelilere geçici koruma statüsünün verilmesi hukuksal çerçevede verilen bir statü olmuştur. Bu statü ile birlikte Göç İdaresi Genel Müdürlükleri Suriyelilerin kayıtlarını yapıp geçici kimlik belgesi vermektedir. Suriyelilere Türkiye’de yaşama hakkının yanı sıra sağlık, eğitim, barınma, güvenlik, sosyal haklar, istihdama katılma gibi kritik temel hizmetlere erişim hakkı verilmektedir. Kamu sağlığını ve güvenliğini sağlamak, sosyal politika bağlamında temel hizmetleri götürmek ve kurumlar arası işbirliği gerçekleştirmek Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün temel amaçları arasındadır (Del Carpio, Seker & Yener, 2018, s. 7). Kayıt yapmak ve göçmenlere yönelik işlemleri gerçekleştirmenin yanı sıra Türkiye’de yaşayan bütün yabancılara insan onuruna yakışır bir hayat sağlamak, entegrasyon, kurumlar arası işbirliği ve uyum politikaları ile göçmenlerin hayata kazandırılması için Göç İdaresi Genel Müdürlüğü ve genel müdürlüğe bağlı il göç müdürlükleri politikalar üretip bu politikaları hayata geçirmektedir. Yeni göç kanunu ile oluşturulan başka bir önemli organ ise “Göç Politikaları Kurulu”dur. Kurul diğer bakanlıklara entegre şekilde çalışarak stratejiler geliştirmekte ve günceli takip etmektedir (Örselli & Babahanoğlu, 2016, s. 2063-2072). Mülteci hareketlerine bakıldığında iki şekilde gerçekleşmektedir. Birincisi planlı mülteci hareketleri bir diğeri ise ani mülteci hareketleridir. Planlı mülteci hareketinde kişiler ülkeden ayrılmadan tüm planlarını ve gerekli hazırlıkları yaparken, ani mülteci hareketlerinde ise esas ülkelerini terk etmek son çare olmakta ve bu kararı ani bir şekilde gerçekleştirmektedir. Ani mültecilik hareketleri ile gelen kişilerin hayatta karşılaştıkları zorluklarda kolaylık sağlamak, sorunları minimize etmek, kuracakları yeni hayatlarında destek olmak için Göç İdaresi Genel Müdürlüğü çalışmalar yapmaktır. Bu çalışmaların 90



yanı sıra raporlar düzenlemek, çalışmalardan elde edilen sonuçları resmi makamlar ile paylaşmak, yerel halkı bilinçlendirmek ve bilimsel çalışmaları desteklemektedir (Kunz, 1973, s. 131-132). Göç İdaresinin Genel Müdürlüğünün yeni olması münasebeti ile bu alanda birçok çalışma yapılmıştır. Kurumun kuruluşu, kuruluş sebepleri, amaçları ve etkinliği akademik çalışmaların konusu olmuştur. Bu çalışmalardan birisi ise Gönülaçan ve Çolak tarafından yapılan “Türkiye’de Göçmen Sorunları ve İl Göç İdarelerinin Etkinliği: Trabzon Örneği” başlıklı çalışmadır. Bu çalışmada göç idaresine bağlı Trabzon il göç idaresinin ve çalışan personelin durumlarını analiz etmiştir. Katılımcılara kurum yapısı işleyişi ve çalışanlara yönelik sorular sorulduğunda kurumların çalışma düzeninden çok memnun olduklarının kurumlarda çalışan bireylerin son derece hoşgörülü ve yardımcı olduklarını ifade etmişlerdir. Katılımcılar kurumun işleyişinden son derece memnun olduklarının ve sorunlarının çözüm noktasında başvurdukları ilk kurum olduğunu ifade etmişlerdir (Gönülaçan ve Çolak, 2017, s. 2316-2331). Dünya ölçeğinde örnek ülkeler üzerinden göçmen faaliyetlerin neler olduğu ve hangi kurumlar tarafından yapıldığında bakıldığında Fransa’da 2013 yılında “Yabancılar Genel Müdürlüğü” kurulmuştur. Bu müdürlük Fransa’ya gelen yabancıların “girişi, kalışı ve çalışması; yasadışı göçle mücadele; sığınma; göçmenlerin ülkeye kabulü ve desteklenmesi ve vatandaşlık başvurularından” sorumludur. Göç̧, Entegrasyon, Ulusal Kimlik ve Dayanışma Kalkınma Bakanlığına bağlı olan “Fransa Göç̧ ve Uyum Ofisi” bulunmaktadır. Bu ofis oturma izni bulunan kişilere Fransa’ya uyum sağlamaları için faaliyette bulunmaktadır. (Ministère de l’Intérieur, 2021, 15 Ağustos). Almanya’da ise “Göç ve Mülteciler Bürosu” yabancı kişilerin işlemlerini yapmaktadır. Almanya hükümeti nitelikli işçilere ve girişimci kişilere karşı açık kapı politikası uygulayarak ülkeye girişlerini kolaylaştırmaktadır. Özellikle Hindistan’dan kalifiye personelin ülkeye gelişini kolaylaştırmak için Yeşil Kart uygulaması kullanılmaktadır. Bu uygulama ile bilişim sektörüne nitelikli personel çekilmesi hedeflenmiştir (Amrute, 2016). Göçmenlerin Almanya’ya gelmeden önce Almanca bilgileri test edilmekte olup, Almanya’ya yerleştirildikten sonra hem vatandaşlık eğitimi hem de dil eğitimi almaları zorunlu tutulmuştur. Vatandaşlık eğitimi Almanya Hükümeti’nin uyum için elzem gördüğü konulardandır. Göçmelere Almanlar neler hoşlanır? Günlük rutinleri nelerdir? Neler yapılırsa toplumda kusurlu görülür? Bu konularda bilgilendirme yapılmaktadır. (Deniz, 2020). İsveç’te Göçmen Ajansı ile göçmenlere yönelik uygulamalar gerçekleştirilmektedir. İsveç hükümeti nitelikli emek gücünden faydalanmak için entagrasyon konusuna ağırlık vermektedir. Göçmelerin dil probleminin çözdüğünde daha etkin çalışacakları düşünülmektedir. Göçmelerin uyum ve entegrasyon konusunu belediyelere devretmiştir. Bu sebeple bölgeden bölgeye farklılaşmalar yaşanmıştır. İşe alımlarda yaşanan ayrımcılıkları engellemek ve toplumu bütünleştirmek için “Entegrasyon ve Cinsiyet Eşitliği Bakanlığı” kurulmuştur. Bu bakanlığın faaliyetleri toplumun uyumu ve huzuru önem arz etmektedir (Alexander, 2003). 91



Hoşgörü ve farklılıkların ülkesi olarak tanımlanan Hollanda 180’den fazla farklı ülke vatandaşına ev sahipliği yapmaktadır. Özellikle 1985 yılından sonra göçmenlerin toplumla kaynaşmasına ve uyum sağlamasına özen göstermiştir. Bunun için “Entegrasyon ve Hollanda İşgücü Piyasası Oryantasyon” uygulamaları ile faaliyetler gerçekleştirmektedir. Hollanda hükümeti özellikle düşük ücret, işsizlik ayrımcılığa maruz kalan göçmenlerin sorunlarını çözmek için entegrasyonun hayati olduğunun altını çizmektedir (Van Selm, 2019) . Avusturya’da 1 Temmuz 2011 tarihinden itibaren entegrasyon sözleşmesi uygulanmaya başlanmıştır. Avusturya’ya gelmiş olan üçüncü dünya ülkesi vatandaşları (Avrupa Ekonomik Alanı vatandaşı olmayanlar) sözleşmeyi imzalanmak zorundadır. Entegrasyon sözleşmesini imzalamak aynı zamanda iki yıllık bir sürede temel düzeyde Almanca bilgisine sahip olmayı taahhüt etmek anlamına gelmektedir. Kırmızı-BeyazKırmızı-Kart ile vasıflı göçmelerin ülkeye girişi kolaylaştırılmaktadır. Nitelikli göçmen emeğini teşvik etmek için kullanılmaktadır (Österreichischer Integrationsfonds, 2021, 18 Ağustos). Danimarka’da ise göçmen işlemleri “Göç ve Uyum Bakanlığı” tarafından gerçekleştirilmektedir. Uyum için Danca kursuna gitmek son derece önemlidir. Nitelikli göçmenler için yeşil kart uygulaması uygulanmaktadır (Anadolu Ajansı, 2021, 18 Ağustos). Sonuç Türkiye, tarih boyunca göç yolları üzerinde olmasından ötürü tarihin birçok döneminde düzensiz göçün durağı olmuştur. 2011 yılına gelindiğinde tarihinin en yoğun kitlesel göçüne ev sahipliği yapmıştır. Türkiye’de “açık kapı” politikası gereğince 3,5 milyonu aşkın Suriyeliyi geçici koruma statüsü altında kamp merkezleri ve dışında yaşama imkânı sunmuştur. Çatışmaların kısa bir zamanda biteceği öngörüleri ile “geçicilik” üzerine oluşturulan bütün işleyiş ve politikalar; beklenenin üzerinde süre ve sığınmacı sayısı nedeniyle kifayetsiz kalmıştır. 2011 yılında başlayan kitlesel göçlere kadar, Türkiye Cumhuriyeti Devleti’nin salt göç misyon ve politikaları doğrultusunda bu konularda işlem ve düzelme yapacak bağımsız bir kurum veya kuruluşu olmamıştır. 2013 yılına kadar “İltica, Göç, Yasal ve Düzensiz Göçlerle” ilgili tüm işlemler Emniyet Genel Müdürlüğüne bağlı, Yabancılar Şube Müdürlüğü tarafından gerçekleştirilmektedir. Esnek, sistemsiz ve geçici göç politikaları terk edilerek dağınık mevzuat metinleri bir araya toplanarak güncel, kapsamlı göç politikalarını içeren koruma kanunu Nisan 2013 tarihinde 6458 sayılı “Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu” yürürlüğe girmiştir. Bu kanun kapsamında İçişleri Bakanlığına bağlı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü kurulmuştur. Göç ve süreç yönetimi Göç İdaresi Genel Müdürlüğü tarafından gerçekleştirilmeye başlanmıştır. Kamp merkezlerinin kapasitesi üstünde gelen Suriyeliler kamp merkezleri dışında başta sınır şehirleri olmak üzere birçok ilde yaşamını devam ettirmeye başlamıştır. Bu durum bütün illerde Göç İdaresi Genel Müdürlüğüne bağlı göç il müdürlüklerinin kurulmasına 92



zemin hazırlamıştır. Dünya’da yoğun göç alan ülkelerin, göçmenlere yönelik uygulamalarına bakıldığında uyum ve entagrasyon son derece önemlidir. Dil kursları ve mesleki kurslar göçmenlerin niteliklerini ortaya çıkarmak ve emeklerinden etkin bir şekilde faydalanmak için önemlidir. Genelde göçmenlerin kayıtları, statüleri, vatandaşlık işlemleri ve ülkeye uyumları bakanlık bazında faaliyet gösteren kurumlar tarafından gerçekleştirilmektedir. Yabancılara süreye bağlı olarak sözleşmeler taahhüt edilmektedir. Bu sürede anadilin ya da yaygın konuşulan dilin öğrenilmesi beklenilmektedir. Ülkemizde nitelikli göçmenlerin istihdam alanında hayatlarını kolaylaştıran turkuaz kart gibi yeşil kart, Kırmızı-Beyaz-Kırmızı-Kart gibi uygulamalar söz konusudur. Göç İdaresi Genel Müdürlüğü, göç alanına ilişkin politika ve stratejileri geliştirmek, kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamak, yabancıların Türkiye’ye giriş ve Türkiye’de kalışları, Türkiye’den çıkışları ve sınır dışı edilmeleri, uluslararası koruma, geçici koruma ve insan ticareti mağdurlarının korunmasıyla ilgili iş ve işlemleri yürütmek üzere faaliyetleri sürdürmektedir. İnsan hakları temelli kurumsal bir yapılanma ile oluşturulmuş mevzuat ve kurumlar, korumanın yanı sıra kişilerin topluma entegrasyonu ve uyumu, sosyal katılımı, istihdam içerisinde yer alması, temel hizmetlerden istifade etmesi için çalışmalar yapmaktadır. Göçmenlerin topluma kazandırılması ve bu süreçte halkın kabulünün ve memnuniyetinin gözetilmesi son derece ehemmiyetlidir. Göçmenler ile ilgili istatistiklerin ve çalışmaların yapılması, bu çalışmaların yerel halk ile paylaşılması ve halkın bilinçlendirilmesi, uluslararası kuruluşlarla göçmen yükünün paylaşılması noktasında önem arz etmektedir. Göç İdaresi Genel Müdürlüğü kurulduğu günden beri milyonlarca yabancının kayıt işleri başta olmak üzere Türkiye’den gittikleri zamana kadar hayatını kolaylaştıracak her türlü hizmeti sağlamaktadır. Kurumlardan alınan hizmetlerin kalitesi ve etkinliği noktasında yapılan çalışmalar müdürlüklerin faaliyetlerini memnun edici ve sorunları çözmek noktasında etkin olduğunu ortaya koymuştur. Sorunlarını çözmede başvurulacak ilk kurum olarak görmekte ve sorunlarını çözmeye destek olduklarını ifade etmişlerdir. Göç İdaresi Genel Müdürlüğüne bağlı il göç idaresinde çalışan personele yönelik olarak yapılan çalışmalarda ortaya konulan en önemli eleştiri çalışanların dil becerilerinin yeterli olmaması ya da tercüman kullanma ihtiyacına bağlı yaşadıkları sorunları ve zaman kaybını dile getirmişlerdir. Özellikle göçmenlerin yoğun olarak yaşadıkları illerde faaliyet gösteren il idarelerinin tercüman bulundurmaları kurumların etkinliğini arttıracakları bir alternatif olacağına değinilmiştir. Bunun dışında azımsanmayacak sayılarda göçmen/mülteciye hizmet veren kurumun İç işleri bakanlığına bağlı bir müdürlük olmaktan çıkıp “Göç ve Uyum Bakanlığı” ya da “Göç ve Entegrasyon Bakanlığı” gibi daha teşekküllü bir düzende faaliyet gösteren bir teşkilata dönüşmesi daha anlamlı olacaktır. Ülkemizde yaşayan yabancıların kayıtları, Türkiye’de kaldıkları süre ve gidişlerini planlamaktan daha öte kapsamlı bir uyum programına ihtiyaç vardır. Türkiye’de eğitim, sağlık, barınma, istihdam, güvenlik gibi temel hizmetlere yönelik bilgileri; broşür, kitapçık, kılavuz vb. basılı/elektronik kaynaktan öte etkileşimli ve 93



iletişime açık bir formda verilmesi daha faydalı olacaktır. Göçmen uyumu için Türk halkına göçmenlerin aslında bir külfet değil, etnik çeşitlilik açısından bir avantaj olduğu fikri aşılanmalıdır. Kaynaklar Adıgüzel, Y. (2016). Göç sosyolojisi. Nobel Yayıncılık, Ankara. Alexander, M. (2003). Local policies toward migrants as an expression of HostStranger relations: A proposed typology. Journal of Ethnic and Migration Studies, 29(3), 411–30. Amrute, S. (2016). Encoding Race, Encoding Class: Indian IT Workers in Berlin. Amsterdam: Amsterdam University Press. Anadolu Ajansı. (2021, 18 Ağustos). Danimarka, son 5 yılda göçmenlerin veya göçmen kökenlilerin özgürlüklerini kısıtlayan 100’den fazla yasa çıkardı. https://www. aa.com.tr/tr/info/infografik/22527. Ayanoğlu, Y. (2001). Osmanlı’dan Cumhuriyete Balkanların makûs talihi göç. İstanbul, Kum Saati Yayınları. Aygün M. ve Kaya, C. (2016). Yabancılar ve uluslararası koruma hukukunda kalıcı bir çözüm olarak yerel entegrasyon. İnönü Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 7(1). Bahçekapılı, C. ve Çetin, B. (2015). The ımpacts of forced migration on regional economies: the case of syrian refugees in Turkey. International Business Research, 8(9). Barkın, E. (2014). 1951 Mülteciliğin önlenmesi sözleşmesi. Ankara Barosu Dergisi, (1). Başak, C. (2011). Mülteciler, sığınmacılar ve yasa dışı göçmenler. Ankara, Sonsöz Gazetecilik ve Matbaacılık. Baştürk, Ş. (2010). “Uyum”Dan “Dışlanma”Ya: Yirmi Birinci Yüzyılda Göçmenler ve Sosyal Politika, Sosyal Siyaset Konferansları Dergisi, (57), 515-548. Bazin, M. (1997). Türk alanında farklılıklar ve göç hareketleri. Unutkan Tarih, Der. Semih Vaner, İstanbul, Metis Yayınları. Bilgi Teknolojileri Dairesi Başkanlığının Görevleri, (2021, 18 Temmuz). https:// www.goc.gov.tr/bilgi-teknolojileri-dairesi-baskanligi-nin-gorevleri. Böcker, A. (1996), Refugee and asylum-seeking migratıon from Turkey to Europe. Boğaziçi Journal, 10(1). 94



Castles S. ve Miller, M. J. (2008). Göçler çağı, modern dünyada uluslararası göç hareketleri (B. U. Bal ve İ. Akbulut Çev.). İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları, İstanbul. Çağlayan, S. (2015). Suriye savaşı ve Suriyeli göçmenler: teorik ve kavramsal anlama çabası. Sosyoloji Divanı, (6), 193-208. Çiçekli, B. (2014). Yabancılar ve mülteci hukuk. Ankara, Seçkin Yayıncılık. Danış, D. (2016). türk göç politikasında yeni bir devir: bir dış politika enstrümanı olarak Suriyeli mülteciler, Göçmenlerin Aynasında Türkiye, Saha Helsinki Yurttaşlar Derneği Üç Aylık Süreli Yayını, (2). Del Carpio, X. V., Seker, S. D. ve Yener, A. L. (2018). Integrating refugees into the Turkish labour market. Forced Mıgratıon Rewiev. Deniz, T. (2017). Uluslararası göç sorunu perspektifinde Türkiye. Türkiye Sosyal Araştırmalar Dergisi, Type=application%2Fpdf, Erişim. 24 Aralık 2017. Deniz, R. (2020). 1789’DAN 2020’YE FRANSA’NIN GÖÇ POLİTİKALARI. İstanbul Medeniyet Üniversitesi, Lisansüstü Eğitim Enstitütsü. Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi. Destek Hizmetleri Dairesi Başkanlığının Görevleri, (2021, 18 Temmuz). https:// www.goc.gov.tr/destek-hizmetleri-dairesi-baskanliginin-gorevleri. Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı’nın Görevleri, (2021, 18 Temmuz). https:// www.goc.gov.tr/dis-iliskiler-dairesi-baskanliginin-gorevleri. Dürgen, B. (2015). Türkiye’deki Suriyelilerin hukuki durumu. (Yüksek Lisans Tezi). Antalya, Akdeniz Üniversitesi, Düzensiz Göçle Mücadele Dairesi Başkanlığının Görevleri, (2021, 15 Temmuz). https://www.goc.gov.tr/duzensiz-gocle-mucadele-dairesi-baskanliginin-gorevleri. Düzkaya, H. (2016). Türkiye’deki Suriyeli sığınmacıların entegrasyonu ve istihdam politikaları. (Yüksek Lisans Tezi).Ankara, Gazi Üniversitesi. Eğitim Dairesi Başkanlığının Görevleri, (2021, 15 Temmuz). https://www.goc. gov.tr/egitim-dairesi-baskanliginin-gorevleri, 15 Temmuz 2021. Ekşi, N. (2014). Yabancılar ve uluslararası koruma hukuku. 2. Bs, İstanbul, Beta Yayınevi. Ekşi, N. (2015). Suriyelilere toplu olarak Türk vatandaşlığı verilebilir mi?. İstanbul Barosu Dergisi, 89(2), 196-197. 95



Ekşi, N. (2019). Geçici koruma sonrası atılabilecek hukuki adımlar. 8.Yılında Türkiye’de Suriyeliler Atölyesi, İstanbul Üniversitesi. Erder, S. (2007). Yabancısız kurgulanan ülkenin “yabancıları”. Türkiye’de Yabancı İşçiler, Der. F. Aylan Arı, İstanbul, Derin Yayınları. Erdoğan, M. M. (2015). Türkiye’deki Suriyeliler toplumsal kabul ve uyum. İstanbul: İstanbul Bilgi Üniversitesi Yayınları. Geçici Koruma, (2017, 15 Eylül). http://www.goc.gov.tr/icerik3/gecicikoruma_409_546_552. Geçici Korumanın Unsurları, (2017, 10 Aralık). http://www.goc.gov.tr/icerik6/ gecici-korumanin-unsurlari_409_558_1095_icerik. Geray, C. (1962). Türkiye’den Trürkiye’ye göçler ve göçmelerin iskânı 19231961. Türk İktisadi Gelişme Projesi, Ankara, SBF Maliye Enstitüsü. Goularas, G. B. ve Sunata, U. (2015). Türk dış politikasında göç ve mülteci rejimi. Hacettepe Üniversitesi İletişim Fakültesi Kültürel Çalışmalar Dergisi, 2(1), 1240. Göç İdaresi Genel Müdürlüğü, (2021, 18 Temmuz). https://www.goc.gov.tr/ genel-mudurlugun-gorevleri. Göç İdaresi Genel Müdürlüğü, Taşra Teşkilatı, (2021, 1 Temmuz). https://www. goc.gov.tr/tasra-teskilati-il. Göç İdaresi Genel Müdürlüğü, Yurtdışı teşkilatı, (2021, 1 Temmuz). https:// www.goc.gov.tr/yurtdisi-teskilati21. Göç Politika ve Projeleri Dairesi Başkanlığının Görevleri, (2021, 15 Temmuz). https://www.goc.gov.tr/goc-politika-ve-projeleri-dairesi-baskanliginin-gorevleri. Göç Terim Sözlüğü, Uluslararası göç hukuku. No: 31, IOM Uluslararası Göç Örgütü, 2. Bs. 2004, s. 64. (1967 Protokolü ile Değişik Mültecilerin Hukuki Statüsüne İlişkin 1951 Sözleşmesi, 1A(2) Maddesi). Gök, G. O. (2016). Kimin güvenliği? uluslararası göç-güvelik ilişkisi ve uluslararası örgütlerin rolü. KOSBED, (31). Gönülaçan, A. ve Çolak, Ç. D. Türkiye’de göçmen sorunları ve il göç idarelerinin etkinliği: Trabzon Örneği. Uluslararası Göç ve Mülteci Sorununun Çözümünde Kamu Yönetiminin Rolü, Uluslararası 11. Kamu Yönetimi Sempozyumu, 2316-2331. Güven, S. (2001). Sosyal Politikanın Temelleri, 3. Bs., Bursa, Ezgi Kitabevi. 96



Hall, A.L. (2004). Social Policy for Development, London, Sage Publication. Hatipler, M. (2018). Cumhuriyet Dönemi Balkan Göçlerinin Sosyal Politikalar İle İlişkileri, Trakya Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 20(2), 423-445. Hazan, C. J. (2012). Geçmişten geleceğe zorunlu göç: mülteciler ve ülke içinde yerinden edilmiş kişiler. G.I. Öner ve A.Ş. Öner (Eds.). Küreselleşme Çağında Göç: Kavramlar, Tartışmalar (s. 183-197). İstanbul: İletişim Yayınları. Hukuk Müşavirliğinin Görevleri, (2021, 15 Temmuz). https://www.goc.gov.tr/ hukuk-musavirliginin-gorevleri. İçduygu, A. (2005). Transit migration of Turkey: trends, patterns and ıssues. Research Reports, European University Institue, Florance, İçduygu, A. (2003). Irregular migration in Turkey. IOM Migration Research Series, Cenevre, IOM Publication. İçduygu, Ai. ve Yükseker, D. (2012). Rethinking transit migration in Turkey: reality and re-presentation in the creation of a migratory phenomenon. Population, Space and Place, 18. İçduygu, A. (1996). Transit migrants and Turkey.Boğaziçi Journal Review of Social, Economic and Administrative Studies, 10(12), 127- 142. İnce, C. (2018). Uluslararası göç bağlamında Türkiye’deki Suriyeli göçmenlerin mekânsal yoğunlaşması. İksad Publishing House. İnsan Ticareti Mağdurlarını Koruma Dairesi Başkanlığının Görevleri, (2021, 10 Temmuz). https://www.goc.gov.tr/insan-ticareti-magdurlarini-koruma-dairesibaskanliginin-gorevleri. Karadağ, Ö. ve Altıntaş, K. H. (2010). Mülteciler ve sağlık. TAF Preventive Medicine Bulletin, 9(1). Karpat, K. (1985). Ottoman populatıon 1830-1914: demographic and social chacteristics. Wisconsin, Wisconsin University Press. 29(4).



Kirişçi, K. (1991). Refugee movements and Turkey. Internatıonal Migration,



Kirişçi, K. (2000). Disaggregating Turkish citizenship and ımmigration practices. Middle Eastern Studies, 363. Kobler, B. & Lattes, P. (2017). International migration report 2017. New York: United Nations, Department of Economic and Social Affairs. 97



Koçak, Y. & Terzi, E. (2012).Türkiye’de göç olgusu, göç edenlerin kentlere olan etkileri ve çözüm önerileri. Kafkas Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 3(3). Koray, M. (2012). Sosyal Politika, Ankara, İmge Kitabevi, 2012, 4. Bs Kunz, E. F. (1973). The refugee in flight: kinetic models and forms of displacement. International Migration Review, 7(2), 131-132. Ministère de l’Intérieur. (2021, 15 Ağustos). Immigration. https://www.interieur. gouv.fr/fr/Le-ministere/Immigration. Nizam, Ö. K. ve Gül, S. S. (2017). Türkiye’de mültecilere yönelik yerleşim politikaları ve uydu kentler: güvenlik kıskacında yaşamlar. Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi. (Göç Özel Sayısı), (22). Örselli, E. & Babahanoğlu, V. (2016). Türkiye’nin göç yönetimi ve göç politikalarının gelişimi: bir kamu politikası analizi. Uluslararası Sosyal Araştırmalar Dergisi, 9(43), 2063-2072. Österreichischer Integrationsfonds. (2021, 18 Ağustos). Avusturya’ya hoş geldiniz. https://www.integrationsfonds.at/fileadmin/img/Kampagnen/Wien/ Willkommen-in-Oesterreich-TR.pdf. Özgür, N. (2012). “Modern Türkiye’nin zorunlu göçmenleri: muhacirler, iskânlılar, mübadiller, islamlar, soydaşlar, “g” grubu, mülteciler, “tekne mültecileri””. Küreselleşme Çağında Göç Kavramlar, Tartışmalar, Der. S. Gülfer Ihlamur-Öner ve N. Aslı Şirin Öner, İstanbul, İletişim Yayıncılık. Öztürk, C. & Tekiner, M. A. (2017). Stratejik göç yönetimi çerçevesinde türkiye’de göç idaresi genel müdürlüğü’nün konumu. Güvenlik Çalışmaları Dergisi, 19(1), 143-159. Parliamentary Library, 2011, (2019, 18 Temmuz). http://parlinfo.aph.gov.au/ parlInfo/download/library/prspub/HGNW6/upload_binary/HGNW6.pdf;file. Personel Dairesi Başkanlığının Görevleri, (2021, 10 Temmuz). https://www. goc.gov.tr/personel-dairesi-baskanligi-nin-gorevleri. Phillips, J. (2017, 24 Aralık). Asylum seekers and refugees: what are the facts?, parliament of australia, Parliamentary Library, 2011, Çevrimiçi: http://parlinfo.aph. gov.au/parlInfo/download/library/prspub/HGNW6/upload_binary/HGNW6.pdf;file Type=application%2Fpdf. Sağıroğlu, A. Z. (2016). “Türkiye’den merkezi göç yönetimi” Ed. Adem Esen ve Mehmet Duman, Türkiye’de Geçici Koruma Altındaki Suriyeliler: Tespitler ve Öneriler, 98



Ayran Basım, İstanbul. Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığının Görevleri, (2021, 8 Temmuz). https:// www.goc.gov.tr/strateji-gelistirme-dairesi-baskanliginin-gorevleri. Şatana, S. (2018). “Türkiye’de yeni göç yönetimi ve uluslararası korumada temel prensipler”. T.C. İstanbul Valiliği İl Göç İdaresi Müdürlüğü. Şenkal, A. (2005). Sosyal Politika ve Sosyal Vatandaşlık: Kölelikten Sosyal Vatandaşlığa (Avrupa Birliği Sosyal Vatandaşlık Örneği), Sosyal Siyaset Konferansları Dergisi, (50), 225-258. Taş, İ. E., Koçar, H. & Çiçek, Y. (2017). Mülteci sorununun çözümüne ilişkin yeni bir yapılanma: göç idaresi genel müdürlüğü. Süleyman Demirel Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, 22, Göç Özel Sayısı, 1369-1383. Uluslararası Koruma Dairesi Başkanlığı’nın Görevleri, (2021, 15 Temmuz). https://www.goc.gov.tr/uluslararasi-koruma-dairesi-baskanligi. UNCHR, Suriye Acil Durumu, (2020, 08 Temmuz). https://www.unhcr.org/tr/ suriye-acil-durumu. UNHCR, An introduction to international protection: protecting persons of concern to UNCHR. Self Study Module 1, Genava, 2005, p. 5. Uyum ve İletişim Dairesi Başkanlığının Görevleri, (2021, 2 Temmuz). https:// www.goc.gov.tr/uyum-ve-iletisim-dairesi-baskanliginin-gorevleri. Van Selm, J. (2019). Göçmen Kökenlilik ve Göçmeyen Göçmenler, Perspektif Dergisi, Sayı: (286). Yabancılar Dairesi Başkanlığının Görevleri, (2021, 1 Temmuz). https://www. goc.gov.tr/yabancilar-dairesi-baskanliginin-gorevleri. Yılmaz, B. & Güler, Ç. U. (2019). Y kuşağı çalışanlarının suriyelilerin istihdamına bakışı: akademik personel üzerine bir çalışma. Sosyal Bilimler Araştırmaları Dergisi, 2(2). Yılmaz, B. & Güler, Ç. U. (2020). Türkiye’de Suriyeli göçmenlerin toplumsal kabulünün z kuşağı açısından incelenmesi (üniversite öğrencileri üzerine uygulamalı bir araştırma). International Social Sciences Studies Journal, (e-ISSN:2587-1587) 6(69), 3885-3899. YUKK (Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu). 2013, m. 30. YUKK (Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu). 2013, m. 63. 99



YUKK (Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu). 2014, m. 3. Zaim, S. (2005). Türkiye’nin Yirminci Yüzyılı, C. III, 2. Bs., İstanbul, İşaret Yayınları. Dergisi.



100



Ziya, O. (2012). Mülteci-göçmen belirsizliğinde iklim mültecileri. (99), TBB



TÜRKİYE’DE GEÇİCİ KORUMA ALTINDAKİ SURİYELİLERE YÖNELİK YÜRÜTÜLEN SİVİL TOPLUM FAALİYETLERİNİN İNCELENMESİ Selin ARIKIN



Yüksek Lisans Öğrencisi, Bandırma Onyedi Eylül Üniversitesi, Sağlık Bilimleri Enstitüsü, Sosyal Hizmet Anabilim Dalı ORCID: 0000-0001-9601-9539, [email protected]



Fatih ALTUN



Dr. Öğr. Üyesi, Bandırma Onyedi Eylül Üniversitesi, Sağlık Hizmetleri Meslek Yüksekokulu, Sosyal Hizmet ve Danışmanlık Bölümü ORCID: 0000- 0001-5464-0909, [email protected] Giriş Türkiye tarihi boyunca göç trafiğinin ortasında yer almıştır. Özellikle Ortadoğu’nun siyasi ve ekonomik kaos ortamı, uzun süreli çatışmaların varlığı ve çatışmalarda sivil halkın hedef alınması, ilgili ülke vatandaşlarının hak temelliliğin esas alındığı ve refah seviyesinin daha yüksek olduğu ülkelere göç etmesi/sığınması için itici faktör oluşturmaktadır. Türkiye yasal göç hareketliliğinin yanında yoğun olarak düzensiz göç hareketliliğinin yaşandığı ülkelerden biridir. Bu durum kaos içerisindeki ülkelere yakın olan doğu ve güney doğu sınırlarının coğrafi olarak dağlık, sarp ve kontrolü zor alanları kapsaması ile Ege ve Akdeniz kıyılarının gelişmiş Avrupa ülkelerine geçiş için en yakın ve yine kontrolü zor olan bir bölge olmasına dayandırılabilmektedir. Öte yandan 2011 yılında Tunus’ta başlayan eylemlerin çeşitli ülkelere sıçrayarak “Arap Baharı” şeklinde isimlendirilen bölgesel bir harekete dönüşmesi, kimi ülkelerde rejim değişikliklerine yol açarken Suriye’de sıcak çatışmalara ve iç savaşa dönüşmüştür (Gök, 2019, s.89). Bu kapsamda 2011 yılında Suriye’de başlayan ve halen devam eden çatışmalar sebebi ile Suriye’den Türkiye’ye bir göç hareketi başlamıştır. Türkiye göç yoğunluğunun arttığı 2014 yılından bu yana sınırları içerisinde Dünya’da en fazla mülteciyi barındıran ülke olma durumunu korumaktadır (World Migration Report, 2020, s.40). Ayrıca Türkiye’ye fazlaca sorumluluk da yüklemektedir. Günümüzde sığınmacı ve mültecilerin koordinasyonlarını sağlayan Göç İdaresi Genel Müdürlüğü ancak Nisan 2013 tarihli Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu ile kurulmuştur. Bu sorumluluğun farkında olan çeşitli sivil toplum kuruluşları Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün kuruluşundan önce olduğu gibi günümüzde de faaliyetlerine devam etmektedir. Türkiye Cumhuriyeti devleti Suriyeli sığınmacılara barınma, koruma, sağlık, eğitim, entegrasyon gibi çeşitli başlıklarda hizmet vermiştir. Tüm bu hizmetler yalnızca devlet tarafından yürütülmemiş 101



uluslararası kuruluşlar da çeşitli desteklerde bulunmuştur. Avrupa Birliği, Birleşmiş Milletler ve çeşitli hükümetler Türkiye’de Suriyeliler için yapılan çalışmalarda kullanılmak üzere fon sağlayıcı olmuşlardır (Yılmaz, 2018, s.372). Uluslararası kuruluşlar tarafından sağlanan fonlar yerel sivil toplum kuruluşları iş birliğinde çeşitli projeler ile sığınmacılara ulaştırılmaktadır. Bu bağlamda, yapılan bu çalışma ile göç alanına dair kavramsal ve hukuki çerçeve çizilerek, istatistiksel veriler ile güncel durum incelenmiş, Geçici Koruma Altındaki Suriyelilere yönelik yürütülen temel faaliyetlerden bahsedilerek Türkiye’de göç alanında çalışma yürüten başlıca STK’lardan olan Kızılay, Sığınmacılar ve Göçmenlerle Dayanışma Derneği, Mülteci Destek Derneği ve Hayata Destek Derneği faaliyetleri içerik analizi yöntemi ile incelenmiştir. Kavramsal Çerçeve Bu bölümde göç alanında sıkça birbirine karıştırılan mülteci, sığınmacı ve geçici koruma kavramları açıklanmıştır. Mülteci Mülteci, menşei ülkede dil, din, ırk, siyasi görüş, toplumsal bir gruba üyelik gibi haklı sebeplerle zulme maruz kalmaktan korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve ülkenin korumasından yararlanamayan veya yararlanmak istemeyen ya da vatandaşı olduğu ülkeye döndüğünde aynı sebeplerle zulme uğrayacağı bilinen kişilerdir. (Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair Sözleşme, 1954). Türk iç hukukunda Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nun uluslararası koruma çeşitleri bölümünde bir koruma çeşidi olarak tanımlanan mülteci kavramı sözleşmeye ek olarak Avrupa ülkelerinde yaşanan olaylar nedeniyle vurgusu ile başlamaktadır. Bu tanıma göre gerekli şartların uygunluğu durumunda yalnızca Avrupa ülkelerinden gelen kişilere statü belirleme işlemleri sonrasında mülteci statüsü verilebilmektedir. Özel (2020, s.713) tanımlamalara yönelik şöyle bir vurgu yapmaktadır: belirli kategorilere giren sebeplerle sığınma talebinde bulunan kişilere mülteci statüsü verilebilir, bu kategoriler dışında kalan sebepler ile sığınma talebinde bulunan kişiler için mülteci statüsü verilememektedir. Sığınmacı Göç terimleri sözlüğü (IOM, t.y.) sığınmacı kavramını kendi ülkesinin dışında zulümden ve ciddi zarar görme durumundan korunmak için başka bir ülkede güvenli bölge arayan kişi ya da mülteci statüsü için başvuru yapmış olup başvurunun sonucunu bekleyen kişi olarak tanımlamaktadır. Başvuruları olumsuz sonuçlanan sığınmacılar ülkeden ayrılmak durumunda olup izinsiz ülkede bulundukları tespit edildikleri takdirde sınır dışı işlemi ile karşı karşıya kalabilirler. Bozbeyoğlu’nun (2015, s.65) ifadeleriyle sığınmacı kavramı Avrupa ülkeleri dışından gelerek sığınma talebinde bulunan kişileri ve mültecilik başvuruları incelenen kişileri kapsamaktadır. Mültecilik statüsü verilene kadar ya da başvurunun kabul edilmemesi üzerine karar çıkana kadar sığınma talebinde bulunan kişilere geçici koruma sağlanır. Sığınmacılar mültecilik statüsü ile kişilerin hak 102



ettikleri hak ve hizmetlerin tamamından yararlanamamaktadır (Altuntaş, 2020, s.19). Geçici Koruma Geçici Koruma, kitlesel sığınma ihtiyaçlarında bireysel koruma ve mülteci statüsü verilmesi durumunun devletlerin yüksek maliyet ve güvenlik endişeleri ile karşılaşmaması adına, bireylere asgari seviyede hak ve hizmetler sunan bir sistem olarak geliştirilmiştir. Geçici koruma sağlamak politik olmayan, insani bir eylemdir ve kriz dönemlerinde hızlı ve acil müdahaleler için avantaj sağlar (UNHCR, 2014). Türkiye’de 2014 tarihinde yürürlüğe giren Geçici Koruma Yönetmeliği’ne göre geçici koruma, “Ülkesinden ayrılmaya zorlanmış, ayrıldığı ülkeye geri dönemeyen, acil ve geçici koruma bulmak amacıyla kitlesel olarak veya bu kitlesel akın döneminde bireysel olarak sınırlarımıza gelen veya sınırlarımızı geçen ve uluslararası koruma talebi bireysel olarak değerlendirmeye alınamayan yabancılara sağlanan koruma” şeklinde tanımlanır. Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği’nin de tavsiyesiyle 2012 yılında iç karışıklıklar sebebi ile Türkiye’ye sığınmış olan Suriyeliler geçici koruma altındaki yabancılar şeklinde tanımlanmıştır (Erdoğan, 2020, s.8). Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün Türkiye Göç Raporu’na (2016, s.75) göre geçici koruma, bireysel başvuru işleminin verimli olarak sağlanamayacağı, kitlesel hareketliliğin gündeme gelmesi durumunda bakanlar kurulu kararı ile acil ve ivedi olarak sağlanan koruma çeşididir. Raporda geçici korumanın temel kriterleri açık kapı politikasının uygulanması, geri gönderme yasağı ve temel ihtiyaçların sağlanması şeklinde ifade edilmiştir. Mülteci Hakları Merkezi’nin 2017 yılında yayınladığı belgeye göre yalnızca Suriyeliler değil, Suriye’den gelen vatansızlar ve mülteciler de geçici koruma rejiminden yararlanabilme hakkına sahiptir (s. 2). 2011 Nisan ayında 300-400 kişilik bir grubun Yayladağı Cilvegözü Sınır Kapısı’na doğru yönelmesi ile Suriye’den kitlesel olarak göç akışı başlamıştır (Göç ve Uyum Raporu, TBMM, 246). Kitlesel hareketliliğin artışı ile 2012’de 14.237 kişi ile kayıt altına alınmaya başlanan geçici koruma altındaki Suriyeli sayısı 2020 Nisan ayı itibariyle 3.580.263’ye yükselmiştir (Şişman ve Balun, 2020, s.76). Uluslararası kaynaklarca en fazla 3 yıl geçici koruma sağlanması tavsiye edilirken Türkiye’de süreç 8 yıldır devam etmektedir. Türkiye Geçici Koruma Yönetmeliği ile uluslararası alanda net olmayan geçici koruma statüsüne açıklık getirerek örnek teşkil etmiştir (Kamu Denetçiliği Kurumu, 2018, s.248). Uluslararası ve Ulusal Hukuki Çerçeve Mülteci hukukunun temeli İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi’nin (1948) 14. maddesine dayandırılabilir. Bu maddeye göre zulüm altındaki herkesin başka ülkelere iltica etme ve iltica olanaklarından yararlanma hakkı vardır. Alana yönelik ilk spesifik yasal düzenlemeler ise 1951 tarihli “Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair Cenevre Sözleşmesi” ve “Mültecilerin Hukuk Statüsüne İlişkin 1967 Protokolü” olmuştur. Türkiye 24 Ağustos 1951 tarihinde coğrafi sınırlama şerhi ile Cenevre Sözleşmesi’ni 103



imzalayarak yalnızca Avrupa Konseyi üye ülkelerinden gelen ve sözleşme tanımındaki durumlara uygun olan kişileri mülteci olarak kabul edeceğini belirtmiştir. Türkiye iç hukukunda 2005 tarihli “İltica ve Göç Alanındaki Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Eylem Planı” önemli yer tutmaktadır. Bu eylem planı beraberinde 2013 tarihinde kapsamlı bir düzenleme olan 6458 sayılı “Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu” nu getirmiştir (Erdoğan, 2020, s.4). Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu Türkiye’deki yabancıların ülkeye giriş çıkışlarını, koruma çeşitlerini, koruma çeşitlerinin kapsamını ve uygulama esaslarını düzenlemektedir. Kanun ile göç mevzuatına getirilen en büyük yeniliklerden biri uluslararası birçok belgede de kabul gören geri gönderme yasağıdır (Erten, 2015, s.9). Kanunun 4. maddesine göre geri gönderme yasağı “Bu kanun kapsamındaki hiç kimse, işkenceye, insanlık dışı ya da onur kırıcı ceza veya muameleye tabi tutulacağı veya ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti veya siyasi fikirleri dolayısıyla hayatının veya hürriyetinin tehdit altında bulunacağı bir yere gönderilemez.” şeklinde ifade edilmiştir (TBMM, 2013). Suriye’den Türkiye’ye gelen sığınmacıların koşulları 6458 sayılı kanun kapsamındaki “şartlı mülteci” ibaresi ile uyuşsa da kitlesel bir göç hareketliliği söz konusu olduğundan yerinden edilmiş kişilerin kitlesel akını durumunda geçici koruma sağlamak için asgari standartları konu alan Avrupa Birliği Konsey Direktifi (Official Journal of the European Communities, 2011) temel alınarak “geçici koruma” statüsü kullanılmıştır. Bu bağlamda 6458 sayılı kanunun yürürlüğe girmesinden 1 yıl sonra 2014 yılında “Geçici Koruma Yönetmeliği” yayınlanmıştır (TBMM, 2014). Geçici Koruma Yönetmeliği’nin genel ilkeleri “geçici koruma hakkının uygulanması, yasadışı giriş ve bulunuştan dolayı cezalandırılmama, geri gönderme yasağı” şeklinde üç madde ile sıralanmıştır. Yönetmelik geçici koruma işlemlerinin usul ve esaslarını, kişilerin Türkiye’ye kabulü, Türkiye’de kalışı, giriş ve çıkışlarını, hak ve yükümlülükleri ile ilgili hususları düzenlemektedir. Avrupa Birliği Konsey Direktifi’ne göre geçici koruma süresi en fazla 3 yıl olacak şekilde düzenlenmeliyken, Geçici Koruma Yönetmeliği bir süre sınırlaması belirtmemektedir (İneli Ciğer, 2016, s.80). Yönetmelik geçici koruma altındaki bireylere sağlanacak hizmetleri sağlık, eğitim, iş piyasasına erişim, sosyal yardım ve hizmetler ve tercümanlık hizmetleri başlıklarında açıklamakta ve ilgili kamu kurumları ile iş birliği içerisinde hizmetlerin Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı (AFAD) koordinasyonunda yürütüleceği belirtilmektedir. Verilerle Türkiye’ye Bakış Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği’ne (UNHCR) göre (MidYear Trends, 2020) Türkiye 2020 yılında 3,6 milyon ile dünyada en fazla mülteciye ev sahipliği yapma durumunu korumaktadır. Grafik 1’de görüleceği üzere, 2. sırada ise ancak Türkiye’de bulunan mülteci sayısının yarısı ile Kolombiya gelmektedir. Rapora göre menşei ülke bakımından 6.595.000 yerinden edilmiş kişi ile Suriye ilk sırada yer alırken Suriye’yi 3.721.000 kişi ile Venezuela, 2.729.000 kişi ile Afganistan takip etmektedir.



104



Grafik 1: Ülkelere Göre Mülteci Varlığı ALMANYA



1,1



UGANDA



1,4



PAKİSTAN



1,4



KOLOMBİYA



1,8



TÜRKİYE



3,6 Milyon



Kaynak: UNHCR, Mid-Year Trends, 2020.



Türkiye uluslararası anlaşmaların da getirdiği sorumlulukları kapsamında iç karışıklıklar sonrasında Türkiye’ye giriş yaparak sığınma talebinde olan Suriyelilere tanıdığı geçici koruma statüsü kapsamında temel ihtiyaçlarının karşılanmasına destek olmaktadır. Suriyeli sığınmacılar Göç İdaresi Genel Müdürlüğü tarafından kayıt altına alınmaktadır (GİGM, 2016, Türkiye Göç Raporu). Grafik 2: Yıllara Göre Geçici Koruma Kapsamındaki Suriyeliler 3.426.786



3.623.192 3.576.370 3.638.420



2.834.441 2.503.549



1.519.286



0



14.237



2011



2012



224.655 2013



2014



2015



2016



2017



2018



2019



2020



Kaynak: İçişleri Bakanlığı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü, 2020.



Grafik 2’de yer alan verilere göre 2012 yılında geçici koruma statüsünün tanındığı ilk yıl Türkiye’de kayıtlı Suriyeli kişi sayısı 14.237’iken 2015 yılında bu sayı ani bir yükseliş ile 1.500.000’in üzerine çıkmıştır. Bu sayısal katlanma ise ileriki yıllarda 2015 krizi şeklinde adlandırılmıştır. 2019 yılı istisnası ile grafikte genel bir artış söz konusu olmuştur. 2020 yılı aralık ayında ise kayıtlı Suriyeli sayısı 3.638.420 olarak açıklanmıştır. Türkiye’deki Suriyeliler Özel Raporu’na (2018: 196) göre 2012’den 2018’e kadar geçen sürede Türkiye’de doğan Suriyeli bebek sayısı 276.158 olarak ifade 105



edilmiştir. Rapor bu sayıyı kalıcılık ile ilişkilendirmektedir. Türkiye’de konu ile ilgili gerçekleştirilen politikalar rejimin özelliklerinden de kaynaklı olarak geçicilik üzerine kurgulanmıştır. Geçici Barınma Merkezi, Geçici Eğitim Merkezleri gibi sistemlerin kurulması bu duruma örnek verilebilir. Sürecin uzaması ile yakın tarihte “geçici” ifadesi yerini” sosyal uyum” ifadesine bırakmaya başlamıştır. Sosyal uyum politika ve programları ile hem ev sahibi toplum hem de Türkiye’de bir yaşam kurmaya çalışan Suriyeliler kalıcılık ihtimaline hazırlanmaktadır. Dünya genelinde menşei ülkeye geri dönüş istatistiklerine baktığımızda 2017 yılında 667,400 kişi çıkış ülkesine geri dönmüştür. 210.900 kişi ile menşei ülkeye geri dönüşlerin çoğunluğunu Türkiye’den Suriye’ye dönüşler oluşturmaktadır. Vatandaşlık hakkı verme sayıları incelendiğinde ise yalnızca 2018 yılında Türkiye’nin yaklaşık 29.000 Suriye Arap Cumhuriyeti vatandaşına hak tanıdığı görülmüştür (IOM, World Migration Report, 2020, s.30-31). Uluslararası Göç Örgütü’nün 2019’un son çeyreğinde yayınladığı rapora (IOM, 2019, s.2) göre Türkiye’de bulunan geçici koruma altındaki 3,576,370 Suriyelinin yalnızca 63,443’ü geçici barınma merkezlerinde yaşarken büyük çoğunluğu şehirlere dağılmış bir şekilde yaşamaktadır. Geçici barınma merkezleri ise Kilis, Hatay, Adana, Osmaniye ve Kahramanmaraş gibi sınır bölgesine yakın illerde bulunmaktadır. Raporda verilen düzensiz göç istatistiklerine göre 2018 yılında Ege Denizi ve Akdeniz üzerinden Avrupa’ya geçmek isteyen kişi sayısı 268,003 şeklinde belirtilmektedir. Deniz yolu ile geçiş yapmak isteyenlerin ağırlıklı olarak Suriye ve Irak uyruklu olduğu tespit edilmiştir. Geçici Koruma Altındaki Suriyelilere Yönelik Yürütülen Temel Faaliyetler Bu bölümde geçici koruma altındaki Suriyelilere yönelik yürütülen temel faaliyetler koruma, eğitim, sağlık, geçim kaynaklarını destekleme ve sosyal uyum başlıkları altında açıklanmıştır. Koruma İçişleri Bakanlığı’na bağlı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün (GİGM) 81 ilde bulunan yapılanmaları Türkiye’deki tüm göç hareketlilikleri, insan ticareti ile mücadele, sığınmacı ve mültecilerin ülkeye giriş çıkış işlemlerinin yürütülmesinde yetkili kurumlardır. Geçici koruma altındaki Suriyelilerin kayıt altına alınması ve verilerin tutulmasından da GİGM sorumludur. Kayıt altına alınan Suriyelilere “Geçici Koruma Kimlik Belgesi” verilmektedir. Kimlik belgelerinin üzerinde 99 numarası ile başlayan 11 haneli geçici koruma kimlik numarası ve kayıt ili yer almaktadır. Özellikle 2019 yılının temmuz ayında İçişleri Bakanlığı’ndan yapılan açıklamalar (Hürriyet: 2019) ile düzensiz göçle mücadele kapsamında Suriyelilerin kayıtlı bulundukları illerin dışında yaşamaları kontrol altında tutulmaya çalışılmıştır. Kayıt ili dışında bulunan geçici koruma altındaki Suriyeliler Geri Gönderme Merkezlerinde yapılan işlemler sonrası ağırlıklı olarak sınır illerinde bulunan Geçici Barınma Merkezlerine Gönderilmektedir. Geçici Koruma Kimlik belgesi başta ülkede yasal olarak kalma hakkını belgelendirirken 106



aynı zamanda eğitim, sağlık, iş piyasalarına erişim gibi temel ihtiyaçlardan yararlanma hakkı tanımaktadır. Aynı zamanda 99 ile başlayan kimlik numaraları ile abonelik işlemleri de sağlanabilmektedir. GİGM’e bağlı ALO 157 Yabancılar İletişim Merkezi (YİMER) kurulduğu Ağustos 2015’ten bu yana ikamet, vize, uluslararası koruma, geçici koruma konularında gelen çağrılara cevap vermektedir. YİMER yedi gün yirmi dört saat Türkçe, Arapça, İngilizce, Farsça, Rusça, Almanca olmak üzere 6 farklı dilde gelen soruları yanıtlamaktadır (TBMM, Göç ve Uyum Raporu, s.155). 2012 yılından bu yana yerlerinden edilen yüz binlerce Suriyeli özellikle ilk yıllarda geçici barınma merkezlerinden hizmet almıştır. Geçici barınma merkezlerinde temel ihtiyaçlar insan hakları perspektifi ile milli gelirden karşılanmıştır (Köylü, 2019, s.18-19). Tablo 1: Geçici Koruma Kapsamındaki Suriyelilerin Geçici Barınma Merkezlerine Göre Dağılımları



İL



GBM ADI



GBM MEVCUDU



ADANA



SARIÇAM



20.985



KAHRAMANMARAŞ



MERKEZ



10.529



YAYLADAĞI



3.575



KİLİS



HATAY OSMANİYE TOPLAM



GEÇİCİ BARINMA MERKEZLERİ DIŞINDAKİ SURİYELİ SAYISI



ELBEYLİ



8.469



ALTINÖZÜ



2.632



APAYDIN



3.247



CEVDETİYE



9.506 58.943 3.579.477



Kaynak: İç işleri Bakanlığı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü, 2020.



Tablo 1’de yer alan bilgilere bakıldığında, Aralık 2020 verilerine göre Adana, Kilis, Kahramanmaraş, Hatay ve Osmaniye illerinde toplam 7 geçici barınma merkezi halen aktif hizmet vermektedir. Bu merkezlerde yaklaşık 59 bin Suriyeli barınmaktadır. Verilerde de görüldüğü üzere Geçici Barınma Merkezlerinde (GBM) barınma ihtiyacını karşılayan Suriyeli sığınmacı sayısı toplam Suriyeli sığınmacıların küçük bir oranını kapsamaktadır. Eğitim İnsan Hakları Evrensel Beyannamesinin (1948) 12. maddesine göre eğitim herkesin hakkıdır ve ilk eğitim zorunlu olmalıdır. 1951 Cenevre Sözleşmesi de üye 107



devletlere, eğitim çağındaki mülteci çocuklara ev sahibi ülke vatandaşı çocukların aldıkları eğitim paralelinde eğitim imkânı sağlaması yönünde bir sorumluluk yüklemektedir. Türkiye’de Öğrenim Gören Yabancı Uyruklu Öğrencilere İlişkin Kanun (1985) ile konuya dair hukuksal zemin oluşturulmuştur. 9. yılını tamamladığımız sürecin ilk yıllarında Suriyeli çocukların eğitimine yönelik düzenlemeler “geçici” ve “misafir” gibi sıfatların ışığında planlanmıştır. Kısa vadeli düşünülen eğitim planları çocukların geri dönmesi durumunda ana dillerinde eğitimden kopmamalarını hedeflemiştir. 2012 yılında Milli Eğitim Bakanlığı Arapça müfredat ile eğitim vermiştir (SETA, 2016, s.12). Eylül 2013 tarihli genelge ile geçici barınma merkezlerinde yürütülecek eğitim hizmetlerinin amacı çocukların ülkelerine döndüklerinde veya üçüncü ülkeye geçiş yapmaları durumunda sene kaybı yaşamamalarını sağlamak olmalıdır. Öğretmen ihtiyacı norm fazlası öğretmenlerden ve Arapça bilen personellerden karşılanmıştır. Barınma merkezlerinde yaşayan daha önce öğretmenlik yapmış ya da yeterliliği bulunan kişiler de gönüllü olarak görev alabilmiştir. (Suriye Vatandaşlarına Yönelik Eğitim Hizmetleri, 2013). 2014 yılında “Yabancılara Yönelik Eğitim Öğretim Hizmetleri” başlıklı genelge ile yabancı kimlik numarası üzerinden e-okul otomasyon sistemine öğrencilerin kaydı yapılmaya başlamıştır. Yayınlanan genelgelerin ardından ancak Geçici Koruma Yönetmeliği ile eğitim hizmetleri kapsamlı ve dayanaklı bir düzenleme ile açıklanmıştır. Yönetmeliğe göre geçici koruma altındaki bireylere yönelik faaliyetler Milli Eğitim Bakanlığı ve YÖK tarafından yürütülecektir. Eğitim hizmetleri geçici barınma merkezlerinde geçici eğitim merkezleri, barınma merkezleri dışında ise hem kamu ve özel okullar hem de geçici eğitim merkezleri ile yürütülmektedir. 2017 verilerine göre 404 Geçici Eğitim Merkezi (GEM) ağırlıklı olarak Milli Eğitim Bakanlığı (MEB) olmak üzere, AFAD, STK’lar ve diğer Kamu Kurumlarınca yönetilmektedir. Artan sığınmacı sayısı ve geçen yıllar içerisinde Suriye’deki karışıklıkların sonlanmasına dair azalan umutlar ile geçici koruma altındaki Suriyeli çocukların uyum sürecini arttırmak için GEM’lerin kademeli olarak kapatılması planlanmıştır (MEB, 2017, s.60-62) Verilere göre 2018-2019 yılları arasında okullaşma oranı % 61,39 iken Covid-19 salgın süreci sebebi ile bu oranın daha da düştüğü tahmin edilmektedir.



108



2014-2015



2015-2016



2016-2017



1.047.536 643.058



976.200 610.278



833.039 492.544



311.259



230.000



756.000



834.842



Grafik 3: Yıllara Göre Ülkemizde Eğitime Erişimi Sağlanan Suriyeli Öğr enci Sayısı



2017-2018



Kayıtlı Toplam Öğrenci Sayısı ve Okullaşma Oranı



2018-2019



Çağ Nüfusu



Kaynak: Milli Eğitim Bakanlığı, 2019.



Grafik 3’te yer alan verilere göre 2014-2015 döneminde 756.000 eğitim çağındaki nüfusun 230.000’i okullaştırılabilmiştir. 2018-2019 döneminde ise 1.047.536 çağ nüfusunun 643.058’i resmi eğitim mekanizmalarına erişebilmiştir. Veriler incelendiğinde çağ nüfusunun değişiklik göstermesi ile birlikte okullaşma oranında genel bir artış söz konusu olmuştur. Okullaşma oranındaki artışa rağmen çok sayıda eğitim çağındaki Suriyeli çocuk halen eğitim hizmetlerine erişememektedir. Grafik 4: 2014-2018 Yılları Arasında Mesleki ve Teknik Kurslara Katılım Durumu



Erkek; 17.805; 27%



Kadın; 48.795; 73%



Kaynak: Milli Eğitim Bakanlığı, 2019.



109



MEB Hayat Boyu Öğrenme Genel Müdürlüğü’ne bağlı halk eğitim merkezleri yetişkinlere yönelik mesleki ve teknik eğitim imkanı sunmaktadır. Grafik 4’e göre 2014-2018 yılları arasında toplam 66.600 geçici koruma altındaki Suriyeli mesleki ve teknik kurslara katılmıştır. Kurslardan yararlananların cinsiyet dağılımına bakıldığında ise katılımcıların %73’ ünün kadın, %27’sinin ise erkek olduğu görülmektedir. Sağlık Geçici koruma altındaki Suriyelilere yönelik sağlık hizmetlerinin koordinasyonunun sağlanması amacıyla “Göç Sağlığı Daire Başkanlığı” kurulmuştur. Geçici koruma kimlik belgesi sahibi Suriyeliler temel ve acil sağlık hizmetlerinden ücretsiz yararlanabilmektedir ve bu bağlamda gerekli ilaçlardan katılım payı alınmamaktadır. Kimlik belgesi sahibi olmayanlar ise yalnızca acil sağlık hizmetleri, aşılama ve bulaşıcı hastalıklarla mücadele kapsamındaki hizmetlerden ücretsiz yararlanmaktadır. Suriye göç hareketliliği ile özellikle sınır illeri ve büyük şehirlerde hızlı bir nüfus artışı yaşanmıştır. Sayısal olarak beklenmedik bu yoğunluğa sağlık sistemlerinin de cevap vermesi zorlaşmıştır. Hastanelerdeki yükü azaltmak amacı ile yoğunluk yaşanan il ve ilçelere “Güçlendirilmiş Göçmen Sağlığı Merkezleri” açılmıştır. Suriyeli sağlık çalışanlarına teorik ve uygulamalı eğitimler verilerek “Mesleki Yetki Belgesi” almaya hak kazananlar istihdam edilmiştir. Sağlık çalışanları çalışma izni kapsamında göçmen sağlığı merkezleri ve GBM’lerde istihdam edilmiştir. Böylece sağlık hizmetlerinde dil bariyeri ve kültür farklılıklarının getirdiği sorunlar aşılmaya çalışılmıştır. (TBMM, Göç ve Uyum Raporu, 2018, s.257-258). Sağlık hizmetlerinin ulaştırılmasındaki en büyük sorunlar nüfus hareketlilikleri ve belli bölgelerdeki nüfus yoğunlukları sebebi ile kapasitelerin yetersiz kalması olmaktadır. (Türkiye’deki Suriyeliler Özel Raporu, 2018, s.214-215). Kayıt ili dışında barınma durumunun Göç İdaresi Genel Müdürlüklerince sıkı denetim altında olması aynı zamanda sağlık hizmetlerine etkin erişimi de kolaylaştırmaktadır. Geçici korunan Suriyeliler kayıt ilinin haricindeki illerde acil sağlık hizmetleri dışında hizmetlerden yararlanamamaktadır. Uluslararası kurumlar da Suriyelilerin temel sağlık hizmetlerine ulaşımı konusunda çeşitli desteklerde bulunmuştur. Güçlendirilmiş Göçmen Sağlığı Merkezleri AB ile Türkiye arasında imzalanan geri kabul anlaşmasının bir çıktısı olan “Suriye Krizine Yönelik Eylem Planı” kapsamında kurulmuştur. Eylem Planı kapsamında AB finansörlüğünde 2016-2019 yılları arasında “SIHHAT Projesi” yürütülmeye başlamıştır. Proje kapsamında 29 ilde Göçmen Sağlığı Merkezleri Kurulması, toplum ruh sağlığı merkezlerinin oluşturulması, birinci ve ikinci basamak sağlık hizmetlerinin desteklenmesi amaçlanmıştır. 300 milyon Avro bütçeli proje 2019 yılında bir yıl süre ile uzatılmıştır ve halen yürütülmektedir (Küçük, 2020, s.475-476). Uluslararası kurumların yanında Yeryüzü Doktorları, Dünya Doktorları gibi çeşitli yerel STK’lar da sağlık alanında Suriyelilere yönelik projeler yürütmektedir.



110



Geçim Kaynaklarına Erişim Türkiye’de geçici koruma altındaki Suriyelilerin çalışma hayatına katılımındaki usul ve esaslar Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nun 91. Maddesine dayanan “Geçici Koruma Sağlanan Yabancıların Çalışma İzinlerine Dair Yönetmelik” (2016) ile açıklanmıştır. Yönetmeliğin 4. Maddesinde geçici koruma altındaki bireylerin Türkiye’de çalışma izni olmaksızın çalışamayacakları açıkça belirtilmiştir. Yönetmeliğin 8. maddesi istihdam kotasını açıklamaktadır. İstihdam kotasına göre bir iş yerinde çalışacak geçici koruma altındaki Suriyeli sayısı toplam işçi sayısının %10’unu geçemez. Ancak işveren çalışma izni başvurusundan önceki 4 haftalık süre içinde başvuru yapılan işte çalışacak bir Türk vatandaşı bulamadığını kanıtlarsa kota uygulaması esnetilebilmektedir. Konu ile ilgili hazırlanan bilgilendirme kitapçığına göre (UNHCR, Tarih yok, s.2-4) çalışma izni başvurusu geçici koruma kayıt tarihinden en az 6 ay sonra yapılabilmekte, başvuru yapılabilmesi için 99 ile başlayan statü gösterir kimlik belgesi gerekmektedir. Çalışma izni başvurusu işveren tarafından e-devlet sistemi üzerinde yapılırken geçici koruma altındaki bireyler yalnızca kayıtlı oldukları ikamet illeri için çalışma izni alabilmektedir. Bunların yanı sıra, geçici koruma altındaki Suriyelilere kendi işlerini kurma imkanı da verilmektedir. Kendi işlerini kurmak isteyenlerin çalışma izni başvurusunu bireysel olarak yapması gerekmektedir. Geçici koruma altındaki Suriyelilerin beceri geliştirme ve mesleki eğitim kursları ile güçlendirilerek iş hayatına girmelerine destek olmayı amaçlayan çeşitli hizmetler mevcuttur. Halk Eğitim Merkezleri geçici koruma altındaki bireylere de ücretsiz kurs hizmeti sunmaktadır. Göç alanında çalışma yürüten STK’lar da özellikle son yıllarda ücretsiz Türkçe dil kursları ve mesleki kurslar düzenlemektedir. Birleşmiş Milletler Sınai Kalkınma Teşkilatı ve Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı tarafından uygulanan Türkiye’deki Suriyeli Genç Ve Kadın Mülteciler İçin Mesleki Eğitim Projesi alandaki projelere bir örnek olarak gösterilebilir. Proje kapsamında terzilik, desen tasarımı, çalışma hayatına uyum, girişimcilik, birim yöneticiliği vb. başlıklarda eğitimler ile katılımcılar güçlendirilmiş, MEB onaylı katılım belgesi ve İŞKUR iş birliği işe yerleştirme konusunda destekleyici olmuştur (UNHCR UNDP Ortak Sekreterliği, 2017, s.80). Geçici koruma altındaki Suriyelilerin iş piyasalarına erişimi bir çok kurum tarafından desteklenmekle birlikte çalışma izni süreçleri hakkında bilgi sahibi olunmaması, çalışma durumlarının bilinmesi halinde çeşitli kurumlardan alınan mali desteklerin kesileceği düşüncesi gibi sebeplerle bireyler ağırlıkla kayıt dışı istihdama yönelmektedir. Suriye’den gelen göç akışı Türkiye’de yabancı kaçak işçiliğin artmasına sebep olmuştur (Kavas ve Develi, 2020, s.20). Bu sorun gelecek yıllarda göç alanında geçim kaynakları sektörünün aktifliğinin artacağını düşündürmektedir. Sosyal Uyum Göç alanında sosyal uyum sürecinin desteklenmesi açısından dil öğrenimi güçlendirici faktörlerden biridir (Coşkun ve Yılmaz, 2018, s.301). Geçmiş yıllarda teknolojik iletişim kanallarının kısıtlılığının da gerekçesi ile göç edenlerin menşei 111



ülke ile bağları kopmakta ya da ciddi oranda azalmaktadır. Günümüzde ise teknolojik kanalların da etkisi ile menşei ülke ve kültürel bağlar ile etkileşim yüksek oranda sürmektedir. Etkileşimin yoğunluğu sosyal bütünleşmenin sağlanamaması ya da gecikmesine sebebiyet vermektedir (Şenol ve Taştan, 2020, s.488). Geçici koruma altındaki Suriyelilere baktığımızda bu sürece “geçicilik” durumunun belirsizliği de eklenmektedir. Hatta bölgesel olarak bakıldığında göç teması ile yapılan birçok toplantıda Ege ve Akdeniz kıyı illerinde yaşayan Suriyelilerin deniz yolu ile kaçak geçiş düşünceleri olduğundan dil öğreniminden özellikle kaçındıkları üzerinde durulmaktadır. Duman’a göre (2019, s.348) eğitimin her kademesi, örgün ve yaygın eğitim sosyal uyumun sağlanması için en kilit noktadır. Bu kapsamda Avrupa Birliği Güven Fonu (MADAD) kapsamında geçici barınma merkezlerinde “Kayıp Nesiller Olmasın Projesi” yürütülmektedir. Proje ile Türk ve Suriyeli çocuklar arasındaki etkileşimin desteklenmesi hedeflenmektedir. Çocuk Hizmetleri Genel Müdürlüğü ile UNICEF Türkiye Ofisi iş birliğinde ise “Sosyal Uyum Programı” düzenlenmektedir. Sosyal Uyum Programı Çocuk Hakları İl Çocuk Komitelerine dahil olan Türk ve Suriyeli çocuklar aracılığıyla akran eğitimi yöntemiyle yürütülmektedir. Program kapsamında sanatsal faaliyetler, atölyeler, seminerler, sportif faaliyet ve turnuvalar düzenlenmektedir. Program 2018 yılı itibariyle 30.000 çocuğa ulaşmıştır (Kamu Denetçiliği Kurumu, 2018, s.176). Avrupa Sivil Koruma ve İnsani Yardım Genel Müdürlüğü (ECHO) finansörlüğü ve Kızılay, Aile Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı, Uluslararası Kızılay ve Kızılhaç Dernekleri Federasyonu (IFRC) uygulayıcılığında “Sosyal Uyum Yardımı” programı ile kamp dışında yaşayan geçici koruma altındaki Suriyelilere nakit desteği sağlanmaktadır. İncelemelere göre belirlenen ailelere hanede yaşayan kişi başına aylık 120 TL nakit desteği yapılmaktadır. Sosyal Uyum Yardımı ile ailelerin temel ihtiyaçlarını karşılamaları hedeflenmektedir (Türk Kızılay, 2020). Başta Kızılay olmak üzere bir çok STK çocuk dostu alanlar, gençlik dostu alanlar, kadınlar için güvenli alanlar, Türkçe kursları, komiteleşme çalışmaları ile sosyal uyum sürecine katkıda bulunmaya çalışmaktadır. Çoğu kez yapılan faaliyetlerin sürdürülebilirliği sağlanmasa da özellikle komite çalışmaları ve dil kursları uyum sürecini büyük oranda desteklemektedir. Metodoloji Araştırmanın Amacı, Evreni, Örneklemi ve Sınırlılıkları Çalışma Türkiye’deki geçici koruma altında bulunan Suriyelilere yönelik sivil toplum faaliyetlerinin incelenmesini amaç edinmiştir. Çalışmada bir nitel araştırma türü olan içerik analizi yöntemi kullanılmıştır. Araştırma verileri ise doküman inceleme tekniği ile toplanmıştır.



112



Amaçlı örneklem tekniği ile alanda en fazla bilinen ve faaliyetleri ile öne çıkan 4 sivil toplum kuruluşunun faaliyetleri incelenmiştir. Alandaki başlıca sivil toplum kuruluşları olan Türk Kızılay, Sığınmacılar ve Göçmenlerle Dayanışma Derneği, Mülteci Destek Derneği ve Hayata Destek Derneği’nin çalışmaları araştırma kapsamına alınmıştır. Örneklem seçiminde sivil toplum kuruluşlarının doğrudan geçici koruma altıdaki Suriyelilere yönelik faaliyet göstermesi belirleyici etken olmuştur. Araştırmanın Bulguları Toplumsal ihtiyaçların karşılanmasında büyük rol oynayan sivil toplum kuruluşları Suriye’den Türkiye’ye gerçekleşen zorunlu göç sürecinde de çeşitli görevler üstlenmiştir. Uluslararası anlaşmalardan doğan sorumluluklarla devletler yasal düzenlemeler yoluyla hak ve hizmetlere erişimi kolaylaştırmaya yönelik adımlar atsa da Türkiye’de göç dalgasının yoğunluğu sebebi ile sağlanan hizmetler yetersiz kalmaktadır. Bu eksikliğin giderilmesi noktasında sivil toplum kuruluşları devreye girmiş, zaman zaman da kamu hizmetlerinden daha kolay ulaşılabilir konumda olmuştur (Yıldırım, 2019, s.733-734). Sivil Toplum Kuruluşları sığınmacı ve mültecilerin temel ihtiyaçlarına erişimini kolaylaştırmak ve desteklemek amacı ile gıda, barınma, sağlık, eğitim, geçim kaynakları, hukuki destek gibi başlıklar ile ayni ve maddi yardımlar sağlamaktadır. Sağlanan danışmanlık hizmetleri ve yönlendirmeler ile sığınmacıların yaşam kalitelerinin yükseltilmesi, sosyal uyum sürecinin kolaylaştırılması hedeflenmektedir. Sivil Toplum Kuruluşları ağırlıkla sürdürülebilirliğin sağlanması için mülteci ve sığınmacıların baş etme mekanizmalarının güçlendirilmesi ve kendi kendine yetebilmelerini destekleyecek çeşitli faaliyetler yürütmektedir (Kalaycı, 2014, s.17). Türk Kızılay Geçici koruma kapsamındaki Suriyelere yönelik faaliyetler yürüten kuruluşların başında Türk Kızılay gelmektedir. Türk Kızılay’ın tarihi 1868 yılında dönemin idealist Osmanlı hekimlerinin bir dernek kurması ile başlar. İleriki yıllarda Hilal-i Ahmer adı ile anılan dernek Mustafa Kemal Atatürk’ün isteği ile “Kızılay” adını almıştır. Kızılay, Uluslararası Kızılhaç ve Kızılay hareketinin de temel ilkeleri olan insanlık, ayrım gözetmemek, tarafsızlık, bağımsızlık, hayır kurumu niteliği, birlik, evrensellik ilkelerini benimsemiştir (Türk Kızılay, 2020). Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün kuruluşuna paralel olarak 2014 yılında Kızılay Göç ve Mülteci Hizmetleri Genel Müdürlüğü kurulmuştur. Türkiye’de bulunan geçici koruma altındaki Suriyelilere hizmet sağlamak üzere ülke alan koordinatörlüğü kurulmuştur. Gaziantep merkezli koordinatörlük 12 sınır kapısı, 23 GBM ve 10 ilde faaldir. Ülke koordinatörlüklerine bağlı il ekip başkanlıkları ağırlıklı olarak GBM’lerde faaliyet göstermektedir. BM mali desteği ile sınır yardım programı yürütülmektedir (TBMM, Göç ve Uyum Raporu, 2018, s.146). Kızılay’ın 2020 ekim ayı verilerine göre; program kapsamında 3 milyar 433 milyon TL’lik ayni yardım sınır ötesine, Suriye’ye ulaştırılmıştır. Toplam yardım 113



sevkiyatı içerisinde %69 oranıyla gıda başlığı ilk sırada yer almaktadır. Faaliyetler 14 sınır noktasında, 2.723 kurumsal ve bireysel bağışçı desteği ile yürütülmüştür (Türk Kızılay, 2020b, s.13). Tablo 2: Kızılay Bağış Dağılımları BAĞIŞÇI



SEVKİYAT TUTARI TL



STK YERLİ



1.128.422.535,47



STK YABANCI KURUMSAL YERLİ KIZILAY



FİRMA YERLİ



KURUMSAL YABANCI AFAD



BİREYSEL YERLİ



BİREYSEL YABANCI FİRMA YABANCI GENEL TOPLAM



Kaynak: Türk Kızılay, 2020.



1.243.071.802,47 507.360.261,44 227.648.327,14 159.485.391,78 59.016.920,86 48.425.418,58 38.551.559,72 17.263.641,91 4.347.265,09



3.433.593.129,64



Tablo 2’de yer alan veriler incelendiğinde sınır noktası yardımlarının en büyük finans kaynağı yabancı STK’lar olurken sırası ile diğer finans kaynakları yerli STK’lar, yerli kurumsal firmalar, Kızılay, yerli firmalar, yabancı kurumsal firmalar, AFAD, yerli bireysel bağışçılar, yabancı bireysel bağışçılar ve yabancı firmalar şeklinde başlıklandırılmıştır. Sınır faaliyetlerinde toplam sevkiyat tutarı ise 3.433.593.129,64 TL şeklinde açıklanmıştır. 2012 yılında sıcak yemek dağıtımları ile gıda desteğinde bulunurken damak tadı farklılıkları sebebi ile yemek israfının fazla olmasından ötürü Gıda Kart uygulamasına başlamıştır (TBMM, Göç ve Uyum Raporu, 2018, s.146). Kamp içi gıda destek programı ile ulaşılan kişi sayısı 52.638 olurken toplam yardım tutarı 684 milyon TL olmuştur. Sosyal Uyum Yardımı, Kızılay Kart aracılığı ile 2020 Ekim ayı verilerine göre 315.458 hane ve 1.789.603 bireye ulaştırılmıştır. Aylık sosyal yardım tutarı 221 milyon şeklinde, toplam yardım tutarı ise 8,7 milyar olarak belirtilmiştir. Şartlı Eğitim Yardımı Programı, çocukların okula devam durumunu desteklemeye yönelik nakit temelli bir yardım programıdır. Program Türkiye Cumhuriyeti vatandaşı çocukları da kapsamaktadır Uygunluk analizine göre okula devam eden ilköğretim düzeyindeki kız çocukları için aylık 50 TL, erkek çocukları için aylık 45 TL, lise düzeyindeki kız çocukları için 75, erkek çocukları için ise 55 TL nakit yardımı yapılmaktadır. (Türk Kızılay, 2020b, s.22-23). Yetişkinler İçin Türkçe Dil Eğitim Desteği ve Kurs Harcırah Desteği programları ile geçici koruma altındaki bireylerin sosyal uyum süreçleri ve iş 114



piyasalarına dahil olma durumlarının desteklenmesi hedeflenmektedir. Norveç Kızılhaç’ı tarafından desteklenen Mesleki Harcırah Desteği Projesi ile çanta dikim kurslarına dahil olan kişilere harcırah sağlanmaktadır. Geçici koruma altındaki 4-18 yaş aralığındaki çocukların travma durumlarını hafifletmek ve sosyal uyum sürecini desteklemek üzere UNICEF desteği ile çocuk programları yürütülmektedir. Yürütülen programlar ile 637.303 çocuğa ulaşılmıştır. 15 ilde faaliyet gösteren Kızılay Toplum Merkezleri ile ise koruma, psiko-sosyal destek, danışmanlık, yönlendirme, geçim kaynaklarını destekleme, çocuk ve gençlik çalışmaları, sosyal uyum çalışmaları yürütülmektedir. (Türk Kızılay, 2020b, s.27-35). Sığınmacılar ve Göçmenlerle Dayanışma Derneği (SGDD) Suriyelilere yönelik faaliyetlerde bulunan bir diğer önemli STK ise Sığınmacılar ve Göçmenlerle Dayanışma Derneği’dir. Dernek 1995 yılında Ankara’da sığınmacı ve mülteci bireylere destek olmak amacı ile kurulmuştur. Kurulduğu günden bu yana 60’tan fazla ofisi ile hizmet vermektedir. Sığınmacı ve mültecilerin hak ve hizmetlere erişimi desteklenmekte, psiko-sosyal, hukuki ve sağlık danışmanlıkları verilmekte ve ihtiyaç duyulan kuruluşlara yönlendirmeler yapılmaktadır. SGDD bünyesinde sosyal çalışmacı, psikolog, avukat, sağlık eğitmeni, uyum uzmanı, engelli uzmanlarından oluşan meslek elemanları yerel ve uluslararası otoriteler ile iş birliği halinde hizmet vermektedir (SGDD, 2017, s.3). SGDD’nin Ankara’da bulunan merkez ofisi 2013-2018 tarihleri arasında UNHCR adına uluslararası koruma talebi bulunan 535.000 sığınmacının kayıt işlemlerini gerçekleştirerek Göç İdaresi Genel Müdürlüklerince belirlenen uydu illere yönlendirmiştir. Özellikle Edirne, Kırklareli, Balıkesir, Çanakkale, İzmir, Aydın ve Muğla ofisleri ağırlıklı olmak üzere Avrupa’ya deniz ve kara yoluyla gerçekleşen düzensiz sınır geçişlerinden kaynaklı sorunlar üzerine çalışmalar yürütmüştür. Düzensiz göç esnasında belirlenen veya kurtarılan kişilerin temel hak ve ihtiyaçlara erişimleri konusunda destek olmuştur. Mobil ekipler ile SGDD Ofisi bulunmayan illerde hassasiyet tespiti, UNHCR dosya süreçlerinin takip edilmesi gibi hizmetler sunulmaktadır. 2013’ten bu yana “Çok Yönlü Destek Merkezi” Projeleri ile birlikte tek bir merkezden sosyal danışmanlık, sağlık danışmanlığı ve hukuki danışmanlık, yaşam becerileri geliştirme aktiviteleri, uyum faaliyetleri gibi kapsayıcı hizmetler sunma modeli uygulanmaktadır. “Al Farah Çocuk ve Aile Destek Merkezleri” ile ise 2016 yılından bu yana çocuklar ve aileleri için daha güvenli alan yaratmak hedeflenmektedir. Merkezlerin içerisinde çocuk ve gençlik dostu alanlarda çeşitli aktiviteler düzenlenmektedir. Bu merkezlerde yukarıda sayılan meslek elemanlarına ek olarak çocuk koruma sorumluları, gençlik çalışanları ve beslenme uzmanları da istihdam edilmektedir (SGDD, t.y.). Sığınmacı Kadın ve Kız Çocuklarının Sağlık Hizmetlerine Erişimlerinin Güçlendirilmesi Projesi ile Gaziantep ve İstanbul illerinde cinsiyete dayalı şiddetin önüne geçmek ve anne çocuk sağlığını desteklenmek hedeflenmiştir. “Türk Sağlık Sistemi İçinde Suriyeli Sağlık Çalışanlarının Kapasitelerinin Geliştirilmesi İle Kendi Nüfuslarına 115



Hizmet Verecek Şekilde Kültüre Duyarlı Sağlık Hizmetlerinin Desteklenmesi: Göçmen Sağlığı Eğitim Merkezlerinin Kurulması Ve İdare Edilmesi Projesi” İzmir, Hatay, Ankara, Mersin illerinde BM Dünya Sağlık Örgütü ve İl Halk Sağlığı Müdürlükleri iş birliğinde yürütülmektedir. Proje kapsamında göçmen sağlığı merkezleri kurularak Suriyeli doktor ve hemşireler sağlık sisteminde hizmet vermeye dâhil edilmiştir. Türkiye’de Suriye ve Irak Krizinden Etkilenen Mülteciler İçin Geliştirilmiş Destek Projesi ile Karabük, Yalova, Sakarya ve Ordu illerinde Sürdürülebilir Yaşam Merkezleri, Kırıkkale ve Düzce’de saha ofisleri psiko-sosyal destek ve sosyal uyum faaliyetleri yürütmektedir. Yaşam Becerilerini Geliştirme Merkezi Projesi kapsamında ise İstanbul ve Adana’da kurulan eğitim merkezleri ile okul destek programları, yaşam becerileri eğitimleri, dil kursları düzenlenmiştir. AB Bölgesel Güven Fonu ve Japonya hükümeti desteği ile Gaziantep’te kurulan SADA Kadın Güçlendirme Merkezi ve Dayanışma Merkezi Suriyeli kadınların güçlendirilmesini ve geçim kaynaklarına erişimini desteklemeyi hedeflemektedir (SGDD, 2020). ILO, Gaziantep Belediyesi ve SGDD tarafından yürütülen proje kapsamında “SADA Kadın Kooperatifi” oluşturulmuş ve alanda başarılı örneklerden olmuştur. Paris Barış Forumu tarafından ilk 10 iyi örnek arasına giren kooperatifi temsilen 2019 yılında üyelerden bazıları Paris’te topluluğu temsil etmiştir (ILO, 2019). SGDD bugüne kadar sığınmacılar ve mültecileri desteklemek için Türkiye’nin birçok ilinde faaliyet göstermiştir. Faaliyetlerini ağırlıklı olarak fonlar ile sürdürmektedir. Göç ve Uyum Raporu adlı çalışmada (2018:106) Derneğin genel koordinatörü İbrahim Vurgun Kavlak şu cümleleri aktarmıştır: “SGDD’nin hizmet verdiği gruplar arasında sadece Suriyeli sığınmacılar bulunmamakta, Afganlar, Iraklılar, İranlılar ve Somalililer dahil 50’yi aşkın milletten sığınmacı ve mülteciye destek verilmektedir. Derneğin başlıca ortaklarını Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği, UNICEF, UNFPA (Birleşmiş Milletler Nüfus Fonu) ve GIZ (Almanya Kalkınma Enstitüsü) oluşturmaktadır.” Bu bağlamda SGDD 1995 yılından bugüne 25 yıllık deneyimi ile göç alanında çalışma yürüten en eski ve aktif STK’lardandır. Mülteci Destek Derneği (MUDEM) Göç alanında faaliyet gösteren bir diğer öne çıkan STK ise Mülteci Destek Derneği’dir. Dernek 2014 yılında Ankara’da kurulmuştur. Yurtiçinde ve yurtdışında, sığınmacı, mülteci, göçmen, vatansız kişiler, uluslararası koruma talep edenler ve insan ticareti mağdurlarının sorunlarına yönelik çalışmalar yürütmektedir. Türkiye’nin farklı illerinde saha ofisleri, toplum merkezleri, mobil takım saha ekipleri ve yurtdışında Dublin temsilciliği ile faaliyetlerini sürdürmektedir. MUDEM faaliyetleri; sosyal çalışmacılar, avukatlar, koruma uzmanları, uyum uzmanları, engelli uzmanları, hekimler ve tercümanlar gibi farklı alanlardan profesyonel çalışanlar ile yürütülmektedir (MUDEM, 2020, s.4). Türkiye’deki Suriyeli Olmayan Kişiler İçin Koruma Mekanizmalarının Geliştirilmesi Projesi PRM tarafından desteklenmekte, Yalova ve Kırıkkale illerinde 116



yürütülmektedir. Proje kapsamında sığınmacılara psiko-sosyal ve hukuki destek sağlanmakta, aynı zamanda sağlık danışmanlıkları ve yönlendirmeleri ile yerel aktörler ve sığınmacılar arasında bir köprü oluşturulmaktadır. Japonya Hükümetince finanse edilen İzmir Kadın Dayanışma Merkezi UN Women ve MUDEM iş birliği ile yürütülmektedir. Merkez İzmir’de yaşayan Suriyeli kadın ve kız çocuklarını güçlendirmeyi hedeflemektedir. Merkez kapsamında koruma, psiko-sosyal destek, geçim kaynaklarını destekleme, eğitim ve sosyal uyum çalışmaları yürütülmektedir. Türkiye’deki Suriyeli Hazır Giyim İşçilerinin Güçlendirilmesi Projesi Türkiye’de hazır giyim sektöründe çalışan sığınmacı ve mültecilerin hak ihlallerini önlemeyi hedeflemektedir. Proje kapsamında “İşçi Destek Merkezi” internet sitesi oluşturularak yararlanıcıların talepleri alınmaktadır. İşçi Destek Merkezi Arapça, Farsça, İngilizce ve Türkçe olmak üzere 4 dilde hizmet vermektedir. İzmir Umutcan Sürdürülebilir Yaşam Merkezi Avrupa Sivil Koruma ve İnsani Yardım Genel Müdürlüğü (ECHO) tarafından finanse edilmekte, Relief International ve MUDEM iş birliği ile çalışmalarını yürütmektedir. Merkez uzman kadrosu ile yalnızca engel durumu olan sığınmacılara hizmet vermektedir (MUDEM, 2019, s.7-10). Mudem yerel aktörler ve uluslararası kurumlar ile iş birliği içinde çalışmaktadır. Milli Eğitim Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı ve Aile ve Çalışma Sosyal Hizmetler Bakanlığı gibi kamu kurumlarının yanı sıra UNHCR, UN Women, UNFPA, Save The Children gibi çok çeşitli uluslararası kuruluşla birlikte faaliyetlerini sürdürmektedir. Dernek kadın, engelli, işçi hakları gibi spesifik alanlarda sürdürdüğü faaliyetlerle alanda dikkat çeken sivil toplum kuruluşlarındandır. Hayata Destek Derneği Hayata Destek Derneği 2015 yılından beri afetten etkilenmiş birey ve grupların yaşam standartlarının iyileştirilmesi ve haklarının korunması için çalışmaktadır. Dernek ağırlıkla mevsimlik gezici tarım işçiliği ve göç sebebi ile travma, ihmal ve istismara maruz kalmış çocuklarla çalışmaktadır. Ayrımcılık, çocuk işçiliği, şiddet, çocuk yaşta evliliklerin önlenmesi konularında hak temelli çalışmalar yürüten dernek 2019’da İstanbul, Hatay, Adana, Şanlıurfa, Mersin, Mardin, Diyarbakır, Batman olmak üzere 8 ilde 5 “Hayata Destek Evi” ve “11 Hayata Destek Notası” ile 40.415 kişiye ulaşmıştır (Hayata Destek Derneği, 2019, s.2). Hayata Destek Derneği 4 temel çalışma alanında faaliyet göstermektedir. Bu çalışma alanları: mülteci destek, mevsimlik tarımda çocuk koruma, sivil toplumda kapasite geliştirme ve acil yardım şeklindedir. Dernek hayata destek noktaları ile sığınmacı ve mültecilere koruma hizmeti sunmaktadır. Hayata Destek Noktaları isimli danışmanlık merkezlerinde bireysel danışmanlık ve vaka yönetimi ile sığınmacıların devletin sunduğu hak ve hizmetlere erişimi desteklenmektedir. 6 avukattan oluşan hukuk ekibi sığınmacılara adli süreçlerde bireysel danışmanlık ve takip hizmeti sunmaktadır. UN WOMEN’ın desteklediği kadınların güçlenmesini hedefleyen proje ile sığınmacı kadınlara cinsiyete dayalı şiddet konusunda eğitmen eğitimi verilmiştir. Eğitmen kadınlar ise mahalle ve 117



köylerde kendileri ile aynı dilden, aynı kültürden diğer kadınlara eğitim vererek cinsiyete dayalı şiddet konusunda farkındalık oluşturmayı hedeflemiştir. Derneğin 5 Hayata Destek Evi’nde ise mülteci ve yerel halkın bir arada bulunabileceği güvenli alanlar oluşturulmuştur. Hayata Destek Evleri’nde yürütülen psiko-sosyal destek ve sosyal uyum çalışmalarının odağı kadın ve çocuklardır. Derneğin yürüttüğü geçim kaynaklarını destekleme faaliyetlerinden ise 2018 yılında 1.039 kişi faydalanırken, 8 ilde açılan 10 teknoloji sınıfından 8.695 çocuk ve 777 yetişkin faydalanmıştır. (Hayata Destek Derneği, 2018, s.9-17). Hayata Destek Derneği geçim kaynaklarını destekleme faaliyetleri kapsamında yukarıdaki haritada görüldüğü üzere çeşitli çalışmalar yürütmektedir. Mutfak sanatları ve halı dokuma kurslarını tamamlayan kadınların oluşturduğu “Kekik Kadın Kooperatifi” alandaki iyi örneklerdendir. Mardin’in yeşilli ilçesinde kurulan kooperatif kaymakamlık tarafından da desteklenmektedir (Hayata Destek Derneği, 2018, s.21). Değerlendirme ve Sonuç 2011 yılında başlayan iç karışıklıklar Suriye’den çeşitli ülkelere ve ağırlıkla da Türkiye’ye bir göç hareketinin başlangıcını da beraberinde getirmiştir. Bu hareketlilikler sonucunda Türkiye 2014 yılından beri mülteci varlığı sıralamasında tüm ülkeler arasında ilk sırada yer almaktadır. Türkiye 2011 yılından sonra Suriye’den gelerek sığınma talebinde bulunan bireyler için kitlesel göç hareketliliklerinde uygulanan “geçici koruma” statüsünü devreye sokmuştur. Geçici Koruma Statüsündeki Suriyeliler başta sağlık, eğitim, iş piyasalarına erişim gibi çeşitli hak ve hizmetlerden yararlanabilmektedir. Hak ve hizmetlerin sunumundaki yasal dayanak ise 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’dur. Kamu kuruluşlarınca sağlanan hizmetler dışında Türkiye’de geçici koruma altındaki bireylere hizmet sağlamak için çeşitli yerel ve uluslararası sivil toplum kuruluşları da çalışmalar yürütmektedir. Çalışmanın örneklemini oluşturan STK’ların faaliyetlerine dair bazı bilgiler tablolaştırılarak değerlendirilecektir.



118



Tablo 3: Örneklem STK’larına Dair Genel Bilgiler STK Adı



Kuruluş Tarihi



Kuruluş Amacı



Türk Kızılay



1868



Sığınmacılar ve Göçmenlerle Dayanışma Derneği



1995



Ayrım gözetmeksizin insanların acısını önlemeye ve hafifletmeye çalışmak.



Mülteci Destek Derneği



2014



Hayata Destek Derneği



2005



Güncel Faaliyet Bölgesi



81 il ve sınır bölgesi



Sığınmacı ve göçmenlerin hak ve hizmetlere erişimlerine destek olmak.



Yurtiçinde 65 şehirdeki ofisler ve yurtdışında Atina, Brüksel temsilcilikleri.



Zorla yerinden edilmiş kişilerin problemlerinin çözümüne yönelik faaliyetler yürütmek.



Ankara, İstanbul, Eskişehir, İzmir, Kırıkkale, Dublin temsilcilikleri.



Afetlerden etkilenmiş toplulukların temel haklara erişimini arttırmak.



İstanbul, İzmir, Kayseri, Adana, Mersin, Hatay, Şanlıurfa, Diyarbakır, Mardin, Batman, Zonguldak Kaynak: İlgili kurumların web sitelerinden yararlanılarak yazarlar tarafından oluşturulmuştur, 2021.



Tablo 3 ile Çalışmanın örneklemini oluşturan STK’ların kuruluş yılı, amacı ve güncel faaliyet bölgelerine dair bilgi verilmiştir. Tablo incelendiğinde Türk Kızılay’ın kuruluş yılı itibari ile insani yardım alanına dair çalışmalarının çok uzun yıllık deneyimler sonucu geniş bir alanda devam ettiği görülmektedir. Türk Kızılay aynı zamanda araştırmaya konu olan STK’lar arasında doğrudan göç alanına dair kuruluş amacı gütmemesi ve hak temelli desteklerden ziyade insani yardım temelli destekleri amaç edinmesi ile ayrışmaktadır. Sığınmacılar ve Göçmenlerle Dayanışma Derneği ise 1995 kuruluş yılı ile doğrudan göç alanında hizmet veren en eski STK olması ve Türkiye’nin büyük bölümünde faaliyet göstermesi ile öne çıkmaktadır. Hayata Destek Derneği’ de SGDD gibi Suriye krizinden önce başlamış olan afetlere yönelik faaliyetleri ile sahadaki deneyimli STK’lar arasında göze çarpmaktadır. Tablo incelendiğinde Mülteci Destek Derneği diğer derneklerin aksine 2011’den sonra yani Suriye krizinden sonra alandaki ihtiyaç üzerine göç akışının en yoğun olduğu yıllarda kurulan derneklerden biri olmuştur. 119



Tablo 4: Faaliyetlerin Yürütülmesine Dair Bilgiler STK Adı



Türk Kızılay



Sığınmacılar ve Göçmenlerle Dayanışma Derneği



Mülteci Destek Derneği



120



Göç Alanındaki Çalışma Baş- Çalışma Ekibi Kaynaklar lıkları • Temel Hak ve Hizmetlere • Avukat • İçişleri Bakanlığı Erişim • Hemşire Göç İdaresi Genel • Çocuk Koruma ve • Sosyal Hizmet UzMüdürlüğü Eğitime Erişim manı • AFAD • İnsan Ticareti ile • Psikolog • Aile ve Sosyal HizMücadele • Psikiyatrist metler Bakanlığı • Mali Yardım • Uyum Uzmanı • Uluslararası Kızıl• Türkçe Dil Eğitimi • Gençlik Çalışanı haç ve Kızılay Der• Geçim Kaynakları • Çocuk Gelişimci nekleri Federasyo• Çağrı Merkezi (168) • İdari Personeller nu (IFRC) • Gezici Klinik ve Tercümanlar • Birleşmiş Milletler • Sınır Ötesi Faaliyetleri ajansları (Yardım, Barınma) • Koruma, Sağlık, Geçim Kaynakları, Sosyal Uyum • Mülteci Kadın ve Kız Çocukları (Cinsiyete Dayalı Eşitsizlik) • Çocuk ve Aile • SGDD-Akademi • Düzensiz Göç • Eğitim • Farkındalık Arttırma • Danışmanlık Hattı



• Sosyal Çalışmacı, Saha Çalışanı, Psikolog, Koruma Sorumlusu • Gençlik Çalışanı, Uyum Uzmanı • Geçim Kaynakları Uzmanı • Sağlık Aracısı • Çocuk Gelişimci • Beslenme Uzmanı • İdari Personeller ve Tercümanlar



• Avrupa Birliği • UNHCR • UNICEF • Alman İş Birliği Kalkınma Ajansı • Dünya Sağlık Örgütü • BM Nüfus Fonu • UN WOMEN



• Koruma, Eğitim, Sağlık, Geçim Kaynakları, Sosyal Uyum • İşçi hakları • Mülteci Kadın ve Kız Çocukları (Cinsiyete Dayalı Eşitsizlik) • Engelli mülteciler • Çocuk ve Genç Mülteciler



• Sosyal Çalışmacı, Saha Çalışanı, Psikolog, Koruma Sorumlusu • Gençlik Çalışanı, Uyum Uzmanı • Geçim Kaynakları Uzmanı • Doktor, Fizyoterapist, Sağlık Aracısı, • İdari Personeller ve Tercümanlar



• Avrupa Birliği • PRM • Japonya Hükümeti • UN WOMEN • Save The Children • Welthungerhilfe



Hayata Destek Derneği



• Hayata Destek Evi: Toplum Temelli Koruma (Kültürel Paylaşım, Travma ve Uyum Sorunları ile Mücadele) • Bireysel Koruma: Hayata Destek Noktası ( Hukuki, Sosyal, Sağlık Danışmanlıkları) • Çocuk Koruma • Geçim Kaynaklarını Destekleme • Online Destek



• Avukatlar • Psikolog • Sosyal Çalışmacı • Geçim Kaynakları Uzmanı • Toplumsal Cinsiyet Uzmanı • Saha Çalışanı • İdari Personeller ve Tercümanlar



• U l u s l a r a r a s ı STK’lar • Birleşmiş Milletler Ajansları • Ulusal STK’lar • Bağışlar



Kaynak: İlgili kurumların web sitelerinden yararlanılarak yazarlar tarafından oluşturulmuştur, 2021.



Tablo 4’teki bilgilere göre STK’ların göç faaliyetleri ağırlıkla koruma, geçim kaynakları, sosyal uyum başlıklarında şekillenmekle birlikte kurumların farklılaşan bazı faaliyet alanları mevcuttur. Kızılay sınır ötesi insani yardım ve güvenli bölgelerdeki barınma desteği, nakit temelli yardımları ve geniş iş birlikleri ile öne çıkmış, SGDD ise düzensiz göç ile mücadele, göç alanına yönelik akademik çalışmalar, çocuk koruma odağındaki çalışmaları ile öne çıkmıştır. MUDEM ise engelli ve işçi haklarında spesifikleşen çalışmaları ile diğer kurumlardan ayrışırken Hayata Destek Derneği ise ekibi içerisinde Toplumsal Cinsiyet Uzmanı bulundurması ile ilgili konu başlığına verdiği önem ile ayrışmıştır. Avrupa Birliği ve Birleşmiş Milletler finansörlüğünün yanında İsviçre Hükümeti, Japonya Hükümeti gibi farklı hükümetler de Türkiye’de yaşamını sürdüren geçici koruma altındaki Suriyeliler için fonlar ayırmış ve ilgili kuruluşlara aktarmıştır. Türkiye’de özellikle göç hareketliliğinin kontrolünün zorlaştığı 2014 yılından sonra alana yönelik sivil toplum faaliyetleri ve bu alanda çalışma yürüten kuruluş sayısı da artmıştır. Kızılay, Sığınmacılar ve Göçmenlerle Dayanışma Derneği, Mülteci Destek Derneği ve Hayata Destek Derneği güncel olarak alanda çalışmalar yürüten birçok STK’dan bir kaçıdır. Bu kuruluşlardan Kızılay, sınır ötesi yardımları, Sosyal Uyum Yardımı (Kızılay Kart), Toplum Merkezleri ile öne çıkmaktadır. Kızılay çeşitli bağışlar ve uluslararası fonlar ile göç çalışmalarını sürdürmektedir. Sığınmacılar ve Göçmenlerle Dayanışma Derneği ise 1995 yılında kurulması sebebi ile alanda aktif olan eski STK’lardan olması ile diğer kuruluşlardan ayrışmaktadır. SGDD alana yönelik deneyimi ile uluslararası fonlarla çok boyutlu bir hizmet sunumu sağlamaktadır. Mülteci Destek Derneği 2014 yılında göç hareketliliğinin kimi platformlarda “kriz” olarak adlandırıldığı zaman diliminde kurulmuştur. MUDEM İşçi Destek Merkezi, Engelli Merkezi, Kadın Dayanışma Merkezi gibi spesifik alanlarda hizmet sunumu ile dikkat çekmektedir. Hayata Destek Derneği ise özellikle çocuk temelli travma çalışmaları ile dikkat çekse de dernek son yıllarda bütüncül ve sosyal hizmet temelli bir bakış açısı ile çalışmalarını genişletmektedir. Bu 121



dört kuruluş da göç hareketliliğinin başlangıç yıllarında koruma faaliyetlerine ağırlık verse de son yıllarda sosyal uyum ve geçim kaynaklarını destekleme başlıklarındaki çalışmalar sektörde hızla artmakta ve uluslararası kuruluşlarca da önem kazanmaktadır. Gelecek yıllarda da özellikle geçicilik düşüncesi ortadan kalkmaya devam ettikçe uyum ve istihdam faaliyetlerine yoğunlaşmanın da devam etmesi beklenmektedir. Ancak çalışmanın konusu olan 4 STK’da ağırlıkla uluslararası fonlar ile finanse edilmektedir. Bu durum olası anlaşmazlıklar ve fon akışının durdurulması durumunda faaliyetlerin yüksek oranda sekteye uğraması riskini de beraberinde getirmektedir. Kaynaklar Altuntaş, M. (2020). Geçici Koruma Altındaki Suriyelilerin Entegrasyon Süreci Boyunca Karşılaştığı Sorunlar: Kocaeli Örneği. (Yayımlanmış yüksek lisans tezi) Yalova Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yalova. Bozbeyoğlu, E. (2015). Mülteciler Ve İnsan Hakları. Hacettepe Üniversitesi İletişim Fakültesi Kültürel Çalışmalar Dergisi, 2(1): 60-80. Coşkun, E. ve Yılmaz, Ç. (2018). Sığınmacıların Toplumsal Uyum Sorunları ve Sosyal Hizmetlere Erişimi: Düzce Uydu Kent Örneği. Sosyal Siyaset Konferansları Dergisi. 75: 269–305. Duman, T. (2019). Toplumsal Uyum İçin Eğitimin Önemi: Türkiye’deki Suriyeliler Örneği. SEFAD. (41): 343-368. Erdoğan, M. (2020). Suriyeliler Barometresi. Ankara: Orion Kitabevi. Erten, R. (2015). Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Hakkında Genel Bir Değerlendirme. Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi. 19 (13). GİGM, (2016). Türkiye Göç Raporu. https://www.goc.gov.tr/kurumlar/goc.gov. tr/YillikGocRaporlari/2016_yiik_goc_raporu_haziran.pdf . Erişim Tarihi: 21.11.2020. GİGM. (2020). “İstatistikler: Geçici Koruma”. https://www.goc.gov.tr/gecicikoruma5638. Erişim Tarihi: 29.12.2020. Gök, N. (2019). Suriye Krizi’nin Türkiye’ye Yansımaları (2011-2017). Üsküdar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi. S 8. 77-114. Hayata Destek Derneği, (2018). 2018 Faaliyet Raporu. https://www.hayatadestek.org/wpcontent/uploads/2019/06/2018-faaliyet-raporu.pdf . Erişim Tarihi: 21.11.2020. Hayata Destek Derneği, (2019). Hayata Destek Panoraması. Hayata-DestekPanoramasi2019-tr.pdf. Erişim Tarihi: 18.11.2020.



122



ILO, (2019). “SADA Kadın Kooperatifi”. https://www.ilo.org/ankara/news/ WCMS_730931/lang--tr/index.htm., Erişim Tarihi: 25.12.2021. IOM, ( t.y.). Göç Terimleri Sözlüğü. https://publications.iom.int/system/files/ pdf/iml31_turkish_2ndedition.pdf . Erişim Tarihi: 25.12.2020. IOM, (2019). Mpm Turkey Overview Of The Situation With Migrants Migrant Presence Monitoring. https://turkey.iom.int/sites/default/files/sitreps/Quarterly_ Overview_%20of_the_%20Situation_with_the_Migrants.pdf . Erişim Tarihi: 20.11.2020. IOM. (2020). World Migration Report. https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr2020-tu-ch-2.pdf . Erişim Tarihi: 26.12.2020. İneli Ciğer, M. (2016). Uluslararası Hukuka Uygun Geçici Koruma Rejiminin Unsurları Üzerine. Göç Araştırmaları Dergisi. 2 (3). Ss. 62-92. İnsan Hakları Beyannamesi, (1948). Madde 26. https://www.tbmm.gov.tr/ komisyon/insanhaklari/pdf01/203-208.pdf. Erişim Tarihi: 24.12.2020. Kalaycı, S. (2014). Sığınmacıların Korunmasına Yönelik Türk Sivil Toplum Kuruluşları. İNSAMER. Kavas, Ç. ve Develi, A. (2020). Türkiye’de Geçici Koruma Kapsamındaki Yabancıların Kayıtdışı İstihdam Üzerindeki Etkisi. Uluslararası Anadolu Sosyal Bilimler Dergisi. 4 (1). Köylü, M. (2019). Türkiye Ve Ab`nin Suriyeli Mültecilere Yönelik İnsan Hakları Tutumu. TİHEK Akademik Journal. Sayı (3). SS 9-42. Küçük, A. (2020). Türkiye’de Göç ve Sağlık Politikaları Analizi: “Sıhhat Projesi” Örneği. Sosyal Politika Çalışmaları Dergisi. S. 47. MEB, (2017). Geçici Koruma Statüsündeki Bireylere Yönelik Rehberlik Hizmetleri Klavuzu Kitabı. Ankara. MEB, (2019). Yıllara Göre Ülkemizde Eğitime Erişimi Sağlanan Suriyeli Öğrenci Sayısı. Microsoft PowerPoint - 14 HAziran 2019 İNTERNET SUNUUU .pptx (meb.gov.tr) Erişim Tarihi: 29.11.2020. MUDEM, (2019). Sosyal Etki Raporu. http://mudem.org/wp-content/ uploads/2021/01/MUDEM-Sosyal-Etki-Raporu.pdf . Erişim Tariihi: 28.11.2020. Analizi.



MUDEM, (2020). Covıd-19 Krizi Sürecinde Türkiye’deki Mültecilerin Durum MUDEM-COVID-19-Krizi-Sürecinde-Türkiyedeki-Mültecilerin-Durum123



Analizi.pdf . Erişim Tarihi: 24.12.2020. Mülteci Hakları Merkezi, (2017). Suriyeden Gelenler İçin Türkiye’de Geçici Koruma. https://www.mhd.org.tr/images/yayinlar/MHM-1.pdf. Erişim Tarihi: 28.12.2020. Official Journal of the European Communities. (2011). Councıl Dırectıve. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001L0055 . Erişim Tarihi: 23.12.2020. Özel, S. (2020). Türkiye’deki Suriyelilerin Hukuki Statüsü. YÜHFD. 17 (2). Ss. 709-734. SETA, (2016). Türkiye’deki Suriyeli Çocukların Eğitimi Temel Eğıtım Polıtıkaları. Sayı (153). SGDD, (2017). “Ne Yapıyoruz?”. https://sgdd.org.tr/wp-content/ uploads/2017/03/brosur.pdf . Erişim Tarihi: 03.12.2021. SGDD, (2020). “Devam Eden Projeler”. http://sgdd.org.tr/category/devameden-projeler/ . Erişim Tarihi: 03.12.2021. SGDD, (t.y). Broşür. Hürriyet, (2019). “İstanbul kayıt kapsamından çıktı” https://www.hurriyet.com. tr/gundem/istanbul-kayit-kapsamindan-cikti-41283628. Erişim tarihi 18.12.2020 Suriye Vatandaşlarına Yönelik Eğitim Hizmetleri, (2013). https://www. turkiyeegitim.com/suriye-vatandaslarina-yonelik-egitim-hizmetleri-50449h.htm. Erişim Tarihi: 29.12.2020. Şenol, D. ve Taştan, A. (2020). Mülteci Ve Sığınmacılarla Sosyal Bütünleşme -Kırıkkale İli Örneği. Kırıkkale Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi (KÜSBD). 10 (2) Ss. 483-504 Şişman ve Balun . (2020). Transit Göç ve Türkiye. Anadolu Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi. 21 (2). T.C. Kamu Denetçiliği Kurumu. (2018). Türkiye’deki Suriyeliler Özel Raporu. Elma Teknik Basım Matbaacılık: Ankara. TBMM, (2014). Geçici Koruma Yönetmeliği. https://www.resmigazete.gov.tr/ eskiler/2014/10/20141022-15-1.pdf. Erişim Tarihi: 26.12.2020. TBMM, (2018). Göç ve Uyum Raporu. https://www.tbmm.gov.tr/komisyon/ insanhaklari/docs/2018/goc_ve_uyum_raporu.pdf. Erişim Tarihi: 28.10.2020. 124



TBMM. (1985). Türkiye’de Öğrenim Gören Yabancı Uyruklu Öğrencilere İlişkin Kanun, http://mevzuat.meb.gov.tr/dosyalar/90.pdf. Erişim Tarihi: 21.12.2020. TBMM. (2013). Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu. https://www. mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.6458.pdf . Erişim Tarihi: 25.12.2020. TBMM. (2016). Geçici Koruma Sağlanan Yabancıların Çalışma İzinlerine Dair Yönetmelik. 3.5.20168375.pdf (mevzuat.gov.tr) . Erişim Tarihi: 28.12.2021. Türk Kızılay. (2020). “Sosyal Uyum Yardımı”. http://kizilaykart-suy.org/TR/ faq0.html. Erişim Tarihi: 29.12.2020. Türk Kızılay. (2020b). Suriye İnsani Yardım Operasyonu. ekim-2020-suriyekrizi-insani-yardim-operasyonu-raporu-01-12-2020-63830616.pdf. Erişim Tarihi: 03.01.2021. UNHCR UNDP Ortak Sekreterliği, (2017). Surıye Ve Irak Krizine Bölgesel Müdahalede İyi Ve Yenilikçi Uygulamalara Dair Özet 2. Cilt. file:///C:/Users/User/ Downloads/Compendium%20II_Soft%20Copy_Turkish.pdf. Erişim Tarihi: 21.12.2020. UNHCR, (1954). Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair Sözleşme. http://www. multeci.org.tr/wp-content/uploads/2016/12/1951-Cenevre-Sozlesmesi-1.pdf. Erişim Tarihi: 29.11.2020. UNHCR, (2014). Guidelines on Temporary Protection or Stay Arrangements. https://www.unhcr.org/protection/expert/5304b71c9/guidelines-temporary-protectionstay-arrangements.html. Erişim Tarihi: 24.11.2020. UNHCR, (Tarih yok). Türkiye’deki Uluslararası Ve Geçici Koruma Altındaki Yabancıların Çalışma İzni Hakkında Sıkça Sorulan Sorular Kitapçığı. 1477300593.pdf. Erişim Tarihi: 21.11.2020 UNHCR. (2020). Mid-Year Trends. https://www.unhcr.org/statistics/ unhcrstats/5fc504d44/mid-year-trends-2020.html . Erişim Tarihi: 29.12.2020. Yıldırım, Ş. D. (2019). Suriyeli Göçü Ve Sığınmacıların Entegrasyon Sürecinde Stk’lar. Uluslararası Sosyal Araştırmalar Dergisi. 12 (63). Yılmaz E. A. (2018). Uluslararası Örgütler Ve Sivil Toplum Kuruluşlarının Türkiye’deki Suriyelilere İnsani Yardımları. Avrasya Uluslararası Araştırmalar Dergisi. 6 (15 ) Ss: 370-382.



125



126



SOSYAL POLİTİKADA YÖNETİŞİM OLGUSU: BİGA SİVİL TOPLUM PLATFORMU ÖRNEĞİ Siyret AYAS ŞARMAN



Araş. Gör. Dr. İstanbul Üniversitesi, İktisat Fakültesi, Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümü ORCID: 0000-0002-1868-8283, [email protected]



Mehtap DEMİR



Dr. Öğr. Üyesi. Kırklareli Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümü ORCID: 0000-0002-7009-0385, [email protected] Giriş Küreselleşmenin meydana getirdiği ekonomik, sosyal ve teknolojik dönüşüm sosyal yaşamı pek çok alanda etkilemiştir. Özellikle ulus şirketlerin önemini yitirmeye başladığı 1970’lerden bugüne gerek ülkeler gerekse şirketler birbirlerini etkiler konuma gelmişlerdir. Sarmal şekilde ilerleyen gelişmelere paralel olarak sosyal ve siyasal anlamda da dönüşümler yaşanmaya başlanmış, dünya küresel bir köy haline gelmiştir. Bireyselliğin ön planda olduğu bu yeni düzen içerisinde yönetim ise yavaş yavaş yönetişime dönüşmeye başlamıştır (TESEV, 2008, s.14). Yirminci yüzyılın son çeyreğinde literatüre dâhil olan yönetişim olgusu yönetimden farklı olarak aktörler arasındaki yatay ilişkiyi ifade etmektedir (Kayıkçı, 2018, s.164). Ortak amacı gerçekleştirmek için tekel konumunda olan ve bir merkezden idare edilen işbölümü içerisinde kaynak ve yetki erkini başkasına dağıtmayan yapıdan, insan odaklı performans ölçütlerini gerçekleştirerek, adem-i merkezi, çok ortaklı, yüksek etkileşimli, yetki devrine açık ve kaynakların kolaylıkla yönlendirilmesini sağlayan bir yönetişim anlayışına geçilmektedir (Tekeli, 2003, s.6). Yönetim teorisyenleri, tarihsel süreçte yerini alan yöneten ve yönetilen aktörlerinin yapısını eleştirmektedir. Onlara göre yönetim; kamu kesimi, özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarının birlikte katılım sağladığı çok aktörlü bir yapıya sahip olmalıdır. Böylelikle aktörlerin yapısının değişeceğini, daha demokratik ve katılıma açık bir yönetim faaliyetinin diğer bir deyişle yönetişimin gerçekleşeceğini düşünmüşlerdir. (Kayıkçı, 2018, s.165). Elde edilmek istenen ise tek merkezli yapıda karşılaşılan sorunları asgari düzeyde tutmak ve çok paydaşlı yapının avantajlarından mümkün olduğu kadar yararlanmaktır.



127



Kamu kesiminde ve özel sektörde faaliyet gösteren kurum ve kuruluşların yanı sıra sivil toplum kuruluşları gibi toplumun önemli paydaşları bir araya gelerek nüfus, işsizlik, yoksulluk gibi ortak faaliyet alanlarını kapsayan sosyal sorunlar üzerinde çalışmalar yapması kamu kesimi, STK ve özel sektör diyalogunu geliştirmektedir. Ayrıca sosyal yardım ve sosyal hizmet alanındaki yetersizliklere karşı sundukları hizmeti kaliteli ve verimli hale getirmektedir. Bu tür etkileşimlere bir de bilimsel çalışmalar ile profesyonel desteğin eklenmesi sonuçların daha güncel ve daha kalıcı olmasını sağlamaktadır. Belirtilen amaçlar doğrultusunda bu çalışmada yönetişim kavramına değinilmiş, yönetişim üzerine literatür taraması yapılmıştır. Gerek sivil toplum kuruluşları gerekse uluslararası kuruluşların yönetişim kavramına verdikleri önem üzerinden yönetişim kavramı tartışılmıştır. Çalışmanın devamında ise yönetişim kavramının sosyal politika üzerindeki rolü ve önemine değinilmiş; küreselleşme ile daha da derinleşen sosyal sorunların en aza indirilebilme yollarından birinin de yönetişim olduğu vurgulanmıştır. Bu nedenle sivil toplum kuruluşları, meslek odaları, meslek grupları, özel sektör kuruluşları, üniversiteler gibi sosyal politika uygulayıcılarının uyum ve işbirliği içerisinde hareket etmesi gerektiği üzerinde durulmuştur. Çalışmanın son bölümünde ise Biga Sivil Toplum Platformunun uygulamaları özelinden yönetişimin sosyal politika üzerindeki etkileri incelenmiştir. Çalışmada hem bir veri toplama yöntemi hem de veri analiz biçimi olan doküman inceleme yöntemi kullanılmış, üniversitelerin ve sivil toplum kuruluşlarının sosyal politika üzerindeki önemini ortaya koymaya çalışılmıştır. Kavramsal Çerçeve: Yönetişim Yönetişim, örgütsel amaçların mükemmel olarak gerçekleştirilmesi amacıyla güçlendirilmiş kişilerin ortak çıkarları üstün tuttuğu ve buna göre davrandığı, iletişim ve etkin bilgi paylaşımı, karşılıklı güven ve şeffaflığı benimsemiş, ortaklaşa karar verebilen, duygusal zekâsı yüksek, eşduyu sahibi örgütsel etkinlikler (Fidan, 2010, ss.7-8) olarak tanımlanmaktadır. Bu yönüyle yönetişim sadece siyasal gücün değil aynı zamanda ekonomik gücün de yaygın dağılımı anlamına gelmektedir (Tekeli, 2003, s.6). Yönetişim olgusu temelinde birlikte yönetim anlamını içermektedir ve karşılıklı etkileşimlerin önem kazandığı ilişkiler bütününe doğru evrilen bir dönüşümü ifade etmektedir. Bu yönetim şeklinde bir tarafın diğer tarafı yönettiği bir ilişkiden ziyade toplu yönetsel irade söz konusu olmaktadır. Toplu irade içerisinde ise; ortaklaşa karar alma, alınan kararları uygulama, çıkarları dile getirme, yükümlülükleri karşılama ve çatışmaların ortaya çıkması halinde bunların çözümüne yönelik başvurulan mekanizma, süreç ve kurumlar yer almaktadır. Dolayısıyla yönetişim dendiğinde yurttaşların, grupların ve toplulukların, kısacası toplumsal aktörlerin arasındaki karşılıklı etkileşimin niteliği önem kazanmaktadır (TESEV, 2008, ss.7, 17). Görüldüğü üzere yönetişim kavramı, yönetim sürecinde çoklu bir etkileşimi ifade etmektedir. Bu bakış açısından hareketle düzenlemelerin tek bir kaynağından söz etmek mümkün olmamaktadır. Kamu yapıları, ekonomik aktörler ve sivil toplum 128



örgütleri, yönetim süreci içerisinde ortaklaşa bulunmaktadırlar. Bu yönüyle karar alma süreçlerinde çok daha fazla aktör aktif olarak yer almakta; politikaların geliştirilmesinde birlikte hareket etmektedirler. Yönetişim aracılığıyla devletin etkin fakat sınırlı rolüne rağmen kamusal nitelikli kaynaklar ya da sorunlar toplumun ihtiyaçlarının giderilmesi bakımından son derece etkin ve etkili bir şekilde yönetilmektedir (Temiz, 2012, s.202). Özellikle 1990’lı yılların başından itibaren iyi yönetişim kavramı yaygınlaşmaya başlamıştır ve sürdürülebilir kalkınma ve yoksulluğun azaltılmasına yönelik harekete geçmek için uluslararası kuruluşlar arasında sıklıkla kullanılan bir kavrama dönüşmüştür (Simonis, 2004, s.2). Dünya Bankası’nın 1989’da yayınladığı bir raporda, Afrika’nın kalkınma sorunlarının temelinde bir yönetişim krizinin bulunduğunun vurgulaması üzerine yönetişim kavramı tartışılmaya başlanmıştır. Dünya Bankası’nın görüşüne göre; sürdürülebilir kalkınmanın sağlanmasında ihtiyaç duyulan şey, siyasi bir yenileme iken yönetişim kavramına yapılan bu vurgu, yönetişim kavramını ilerleyen dönemlerde önemli bir konu haline getirmiştir (Kooiman, 1999, s.71). Benzer şekilde Avrupa Birliği tarafından hazırlanan Avrupa Yönetişimi başlıklı Beyaz Kitap’ta da yaşanan gelişmeler neticesinde birliğin çifte bir zorlukla karşı karşıya kaldığı, bu doğrultuda yönetişimi uyarlamak için sadece bir eylem planının yeterli olmayacağı aynı zamanda Avrupa’nın geleceği açısından da yönetişimin önemli olduğu vurgulanmaktadır (White Paper, 2001, s.3). Bu doğrultuda AB, politika şekillendirme ve uygulama sürecinde daha fazla kişi ve kuruluşu dâhil etmek için politika oluşturma süreci başlatmış ve ilgili herkes için açık, hesap verebilir, sorumlu, birlik için birlikte hareket eden, etkili bir iş birliğini önermiştir. Yönetişim yolundaki değişime çare için ise gerek üye devletler gerekse sonradan üye olacak devletlerdeki tüm kurumların, merkezi hükümetlerin, bölgelerin, şehirlerin ve sivil toplumun desteğini beklediğini de belirtmektedir. Dolayısıyla yönetişimin tek bir tarafından bahsetmek mümkün görülmemektedir. Rapor aynı zamanda iyi yönetişimin ilkelerini de saymaktadır. Bunlar beş başlık altında sıralanabilir (White Paper, 2001, s.10): Açıklık: Kurumların açık bir şekilde çalışması, alınan kararlar hakkında aktif iletişim içerisinde olunması gerektiği ve bunun yanı sıra halk için erişilebilir ve anlaşılabilir bir dil kullanılması gereğini ifade eder. Katılım: Politika zinciri boyunca geniş katılımın sağlanmasının politika üretimin kalitesini, uygunluğunu ve etkililiğini sağlayacağı, yüksek katılım neticesinde kurumlara güvenin sağlanacağını ve bu sebeple de kapsayıcı bir katılımın elzem olmasının altını çizer. Hesap verebilirlik: Rollerin net olması, politikaların geliştirilmesi ve uygulanmasında yer alan herkesin daha fazla açıklığa ve sorumluluğa ihtiyaç olduğunu belirtir. Etkililik: Buna göre politikalar zamanında alınmalı ve etkili olmalıdır. Net 129



hedefler doğrultusunda ihtiyaç duyulanlar belirlenmeli, gelecekteki etkinin bir değerlendirmesi yapılmalı ve hatta mevcut olduğu durumlarda geçmiş deneyimler sunulmalıdır. Tutarlılık: Politika ve eylemlerin tutarlı olması ve kolayca anlaşılabilir olması gerektiğinin altı çizilmektedir. Karmaşık bir sistem içerisinde tutarlı bir yaklaşım için gerekli olan güçlü bir sorumluluktur. Öyle ki ülkemizde dahi söz konusu anlayış yayılarak sorunların belirlenmesi, belirlenen sorunların çözüme kavuşturulması ve çözüme yönelik kararların alınması hususunda toplumun tüm kesimlerinin sorumluluk alması gerektiği üzerinde durulmuştur. Böylelikle geleneksel yönetim anlayışı yerini yönetişime bırakırken; A’dan Z’ye toplumun tüm kesimleri (hükümetler, yerel yönetimler, iş çevresi, sendikalar, hükümet dışı kuruluşlar, bilim insanları ve hatta yerli halk) bu süreçte birer ortak olarak görülmeye başlanmıştır (Arslaner ve Karaca, 2017, s.130). Nitekim Beyaz Kitap’ta benzer şekilde politika üretim sürecine katılım konusunda politika önerileri geliştirilirken bölgesel ve yerel koşulların dikkate alınması gerektiği ve bu yönde sistematik bir diyalog düzeni içerisine girilmesi önerilmektedir (White Paper, 2001, s.10). Ayrıca farklı düzeylerdeki yöneticiler arasında personel değişimi ve ortak eğitim gibi yöntemlerin politik hedeflere ulaşma, karşılıklı çalışma yöntemlerini öğrenme ve bu araçlar hakkında bilgi sahibi olma konusunda etkili olacağı vurgulanmaktadır. Bu doğrultuda karmaşık bir mevzuat oluşturulmadan, sürdürülebilir ve dengeli bir ilkeler dizesi oluşturulması gerektiği eklenmektedir. Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı (TESEV), 2007 yılında yönetişime yönelik yayınlamış olduğu el kitabında iyi bir yönetişimin toplumsal yaşamda farklı düzeylerde gerçekleşebileceğini öne sürmektedir. Bunlar; kamu düzeyi, özel sektör düzeyi, STK’lar düzeyi ve bireysel düzey olmak üzere dört düzeyde açığa çıkmaktadır. Görüldüğü üzere toplumun tüm kesimlerinin dâhil edilmesiyle iyi yönetişim ilkeleri tabana yerleştirilmek istenmektedir. Alınan kararlar ve bu kararların uygulanması noktasında da önemli roller üstlenmektedir. İyi bir yönetişim anlayışı kamu yönetimi düzeyinde katılımcılığın özendirilmesi ile başlamaktadır. Katılımcılığın yanı sıra devlet organları ve kamu hizmeti veren kuruluşlar ile bu kuruluşların yaklaşımlarının tutarlı, şeffaf ve hesap verebilir olması yine benzer şekilde uygulamaların adil ve etkin olması yönetişimin etkinliği açısından son derece önemlidir. Özel sektör düzeyinde iyi bir yönetişim ise çift kanaldan yürütülmektedir. Bu kanaldan ilki işletmelerin kendi içlerinde kurumsal yönetişimi uygulamalarıdır. Böylelikle şeffaflık sağlanabilmekte; hesap verebilirlik kolaylaşmaktadır. Dahası katılımcı yönetim tarzı, etkinlik ve verimlilik hayata geçirilmektedir. İkinci kanal ise, toplumsal projelere kaynak ayırarak STK’ların etkinliklerini desteklemeleridir. STK’lar ise kendi içlerinde iyi yönetişimi benimseyerek kamu kesiminin karar mekanizmalarına aktif olarak katılım sağlayabilmektedirler. Son olarak bireysel manada iyi yönetişim ilkelerinin hayata geçirilmesi; tutarlı, adil, saydam ve hesap verebilir ortama zemin 130



hazırlanmasında son derece önemlidir. Dolayısıyla iyi yönetişim ilkelerine sahip çıkan her birey kurumların gelişmesine ve toplumsal refahın artmasına bireysel çaba ile topyekûn bir katkıda bulunabilmektedir (TESEV, 2007, ss.8-9). Sosyal Politika Uygulamalarında Yönetişimin Rolü ve Önemi Yönetişim kavramı, sosyal ve ekonomik zorlukların yenilikçi yollar vasıtasıyla üstesinden gelme amacı taşıyan olumlu bir girişimi temsil etmektedir (Stoker, 1998). Kooiman (1999, s.68) da benzer şekilde toplumsal sorunları çözme ya da toplumsal fırsatlar yaratmanın yeni yollarına yönelik ihtiyaca dikkat çekmekte ve bu ihtiyacın giderilmesinde yönetişim kavramının önemini vurgulamaktadır. Fakat Kooiman’a göre yönetişim, kendi başına bir kamusal faaliyet olmaktan ziyade, somut sorun veya fırsatlar karşısında bunların kamu ve özel aktörler arasındaki işbirliği yoluyla karşılanması amacını taşımaktadır. Dolayısıyla devlet, özel sektör ve sivil toplum arasındaki etkileşime odaklanmaktadır. Rhodes (1996) ise yönetişim kavramı ile yeni bir yönetim sürecine atıfta bulunarak toplum yapısının gitgide merkezi olmaktan uzaklaştığına siyasi sistemin ise giderek farklılaştığına dikkat çekmekte; yönetimin çoklu merkezlerle karakterize edilen bir yapıya dönüştüğüne işaret etmektedir. Dolayısıyla merkezi yönetimin sosyopolitik etkileşimleri mümkün kılmanın yanı sıra; sorunların üstesinden gelmek için çok sayıda ve çeşitli düzenlemeleri teşvik ederek ve hizmetleri çeşitli aktörler arasında dağıtarak işleyişini devam ettirdiğini ifade etmektedir. Rhodes, bu tür yeni etkileşim içerisinde olabilecek yapıların sayısının artacağına da vurgu yapmaktadır. Örneğin kamuözel ortaklıkları, kooperatif yönetimleri ve ortak girişimcilikler bunlardan yalnızca bazılarıdır. Özer (2006, s.64), yönetişimin sosyal ve ekonomik sorunları çözüme kavuşturmaya yönelik etkinliklerin sınırları ve sorumluluklarına ilişkin muğlaklığı ortaya koyabilecek güce sahip olduğunu ileri sürmektedir. Bu doğrultuda hukukun üstünlüğünün korunarak, sosyo-ekonomik şartların düzenlenmesi, beşeri ve fiziki altyapının geliştirilmesi ve sosyal güvenlik ağların sağlanması yoluyla kalkınma için çerçeve oluşturulduğunu ve sosyal barışın yanı sıra adaletin de sağlandığı belirtilmektedir (Özer, 2006, s.68). Genel olarak küreselleşmenin gelişmesi ve bunun ortaya çıkaracağı sorunlar düşünüldüğünde söz konusu etkinin en aza indirilebilmesi için yönetişim olgusuna daha fazla önem verilmesi gerektiği savunulmaktadır. Karar alma süreçlerinde tüm paydaşların işbirliği ve katılımı ile bu süreçte yöneticilerin uzlaşmacı, saydam, hesap verebilir tutumu etkin ve sorumlu bir yönetim anlayışını kuvvetlendirirken; alınan kararların halka açık bir şekilde alınması, tüm ilgili paydaşların sürece katılımı; bilgiye hatta bilime dayalı, uzlaşmacı bir ortama zemin hazırlamaktadır. Kısacası yönetim; STK’lar, odalar, meslek grupları, özel sektör kuruluşları, üniversiteler gibi çeşitli grupları da süreçlere dâhil ederek gerçekleşmektedir (TESEV, 2007, s.17). 131



Yerel Yönetimler Yerel yönetimler başarılı bir yönetişim için önemli role sahip paydaşlardan biridir. Her ne kadar daha çok geniş anlamda sosyal politikanın konusuna giren hizmetlerin yerine getirilmesinde aktif olarak görev alsalar da hizmetlerin yerel düzeyde hedef gruplarda başarıya ulaşmaları açısından önem taşımaktadır. Özellikle gelir dağılımı politikaları konusunda yerel yönetimlerin katkısı son derece önemlidir (Ersöz, 2011, s.66). Sosyal yardımları ve sosyal hizmetleri içeren yoksulluk merkezli hizmetler; kadın, genç, özürlü ve yaşlı merkezli genel hizmetler; sağlık, eğitim, konut hizmetlerini kapsayan temel sosyal politika alanındaki hizmetler yerel yönetim kuruluşlarından sosyal politika uygulamalarında önemli bir rol alan büyükşehir belediyelerinin sağlamış olduğu hizmetler arasında sayılmaktadır (Ersöz, 2011, ss.159-204). Yönetimde kararların alınması noktasında merkezi yönetimin yanı sıra yerel düzeyde faaliyet gösteren kamu kurum ve kuruluşlarının aktif bir şekilde sürece dâhil edilmesi yönetişimin en belirgin özelliğidir (Arslaner ve Karaca, 2017, s.149). Yerel yönetimler içerisinde katılımcı yönetimi sağlayan temel yapı taşlarından bir diğeri de Kent Konseyleri’dir. Kent düzeyinde bir yönetişim modeli olarak merkezi yönetim ile yerel yönetim arasında köprü görevi gören kent konseylerinde akademi ve sivil toplumun da ortaklığı ile alınan kararların optimum fayda sağlaması hedeflenmektedir. Koyuncu’ya göre (2009, s.345); günümüzde her ne kadar kent konseylerinin işleyişinde zaman zaman sorun ve aksaklıklar yaşansa da yerel düzeydeki kurumların stratejik yönetim kapasitesinin geliştirilmesi ve yönetişim mekanizmalarının bu kurumlar içerisinde işler hale getirilmesi ile yönetişim mekanizmasının etkinleştirilmesinde son derece önemlidir. Yönetişimin temel koşullarından bir diğeri ise vatandaşların bireysel veya örgütlü biçimde sivil toplum kuruluşları olarak strateji geliştirme sürecine katılmalarıdır. Böylelikle izleme sürecinde yönetimlerden kullanılan kamu kaynağı karşılığında ne tür hizmetler sağlandığının hesabı sorulmaktadır. Dolayısıyla sivil toplumun aktif olduğu illerde yönetişim mekanizmaları diğerlerine nazaran daha etkin bir biçimde kullanılmaktadır. Sivil Toplum Kuruluşları Sivil toplum örgütleri sosyal hayatı etkileme noktasında oldukça etkindirler ve dilediklerinde toplum içerisinde değişim yaratabilmektedirler. Özellikle sosyal refah, sosyal bütünleşme, gelir dağılımı, çevre kirliliği, evrensellik gibi amaçları olan STK’ların sosyal politikanın amaçları ile birbirine paralel amaçlara sahip olduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. Bu yönüyle bir bakıma sivil toplum örgütleri kendi amaçlarına ulaştıkları ölçüde sosyal politikanın hedeflerini de beraberinde gerçekleştirmiş olmaktadırlar. Hatta sivil toplum örgütleri kimi zaman devletin yetersiz kaldığı durumlarda politikalar üreterek ya da baskı oluşturarak bazı sosyoekonomik hakların elde edilmesinde aktif rol oynayabilmektedirler. Sivil toplum örgütlerinin koalisyon oluşturacak şekilde 132



örgütlenmeleri gerek işbirliğini arttırarak tartışma ortamını etkilemekte gerekse sosyal politika tercihlerini amaçları doğrultusunda yönlendirebilmektedir (Şenkal, 2003, s.105). Yönetişim olgusunun etkinliği ise sivil toplum kuruluşlarının karar alma ve denetleme süreçlerine dâhil edilmesi ile bağlantılıdır. Gönüllü katılımı esas alan ve belirli bir amaç etrafında bir araya gelen kişi ve örgütler sayesinde alınan kararların meşruluğunu sağlayan katılımın artırılması mümkün hale gelmektedir. Böylelikle yönetimin başarısı açığa çıkmaktadır. Bu başarı ise katılımcı ve çoğulcu bir toplum yapısı içinde birlikte hareket eden yönetim yapısının varlığı ile ilişkilendirilmektedir (Kuzgun, 2013, s.7). Kalkınma Ajansları Kamu kurumları ve sivil toplum kuruluşlarının sağladığı hizmetlerin üretimi ve sunumlarında zaman zaman sorunlarla karşılaşılmakta ya da bu hizmetlerin yürütümünde verimsizlikler ortaya çıkabilmektedir. Özellikle uzun dönemli sektörel politikaların oluşturulmasında kurumsallaşmanın yetersiz olması nedeniyle bazı zorluklar yaşanmaktadır. Dolayısıyla başta kamu kurumlarının ve sivil toplum kuruluşlarının kurumsal kapasitelerini artırmak, beşeri sermayelerini güçlendirmek ve bölgede girişimcilik kültürünü geliştirmek için eğitim ve danışmanlık faaliyetleri önem arz etmektedir (Küçükali, 2013, ss.212-213). Kalkınma ajansları ise; farklı projeleri destekleme yoluyla bölgesel düzeyde refahın artması ve kalkınmanın sağlanması, bölgedeki dezavantajlı gruplara yönelik çalışmaların yürütülmesi, iyi yetişmiş insan gücünün oluşturulması, insani ve sosyal gelişmeye dayalı büyüme anlayışının desteklenmesi, mikro finans sisteminin oluşturulması, girişimciliğin özendirilmesi (Küçükali, 2013, s.213), yoksullukla mücadele (Sakal, Can, 2010), istihdam yaratan faaliyet ve projelere destek olmak gibi sosyal politikaların hayata geçirilmesinde katkıda bulunmaktadır. Kalkınma ajanslarının kurumsal yapıdaki boşlukları doldurmaya gücü yetmeyecektir. Yine de yerel diğer kurumlarla kurulan işbirliği ve merkezi kurumların desteği sayesinde kalkınma ajanslarının etkinlik alanı genişlemektedir. Hatta sivil toplum kuruluşları, kamu kuruluşları ve diğer yerel idari birimlerin işbirliği ve koordinasyon içerisinde hareket etmeleri önem arz etmektedir (Tezcan, 2007, s.311). Üniversiteler Üniversiteler; kamu kurumları, yerel yönetimler, özel sektör ve sivil toplum kuruluşları ile geliştirdikleri ilişkiler sayesinde bu kurumlara bilimsel anlamda katkı sağlamaktadır. Söz konusu kurumlar da üniversitelere çeşitli alanlarda katkı ve desteklerini esirgememektedir (Yılmaz ve Kaynak, 2011, s.58-60). Ayrıca üniversitelerin toplum katmanlarından kopmayıp tümünü kapsayıcı nitelik kazanması öğrencilerin ve akademisyenlerin de toplumsal ve sosyal sorunlara duyarlı hale gelmesinde önemli rol oynamaktadır (Şenses, 2007, s.21). 133



Üniversiteler ve sivil toplum kuruluşları arasındaki ilişkileri konu alan akademik çalışmalara bakıldığında, sivil toplumun ve STK’ların üniversitelerden genel olarak beklentileri; bölge sorunlarının çözümüne yönelik araştırmalar yapılması, yörenin ekonomik gelişimine katkı sağlamak için yöre sivil toplum kuruluşlarıyla birlikte projeler hazırlamasını ve yörenin sosyal, kültürel ve turizm etkinliğini geliştirecek çalışmalar yapılması şeklinde sıralanabilir (Özdem ve Sarı, 2008; Demireli ve Taşkın, 2013; Görkemli, 2009). Bu beklentilerin de yerine getirilmesi ancak birlikte hareket ile mümkün olmaktadır. Söz konusu paydaşlardan yola çıkarak söyleyebiliriz ki yetki ve kaynakların merkezi idareden yerel yönetimlere aktarılması ve bu paydaşların yönetime katılması eğitim, sağlık, çevre, altyapı vb. hizmetlere ilişkin daha mikro düzeyde analizler yapılmasına fırsat tanımaktadır. Ayrıca yoksulluğu giderici, adaletli ve eşitlikçi sosyal politika seçenekleri oluşturmak ve bunların hedef kitleye ulaştırılmasını sağlamak da böylelikle daha fazla kolaylaşmaktadır. Nitekim yapılan pek çok çalışma, iyi yönetişimin büyüme için gerekli olduğunu ve uzun vadede yönetişimin gerek ülkeler arası farklılıkları azaltmada gerekse kişi başına düşen gelirin mevcut seviyesini yükseltmede destekleyici sonuçlar verdiği görülmektedir (Kaufmann, Kraay and Mastruzzi, 2007). Bu doğrultuda sosyal politika ile iyi yönetişim arasında pozitif yönlü bir ilişkinin olduğu muhakkaktır. Birleşmiş Milletler tarafından hazırlanan 2000 yılı “İnsani Kalkınma Raporu”na göre, ülkemizde nüfusun %16.4’ü ‘insani yoksulluk sıralamasında’ sınırın altında yaşadığı, bu nedenle de iyi yönetişim uygulamalarının güçlendirilmesinin ülkenin toplumsal barışı ve sosyal refahı açısından bir gereklilik olarak görülebilir (Öztürk, 2002, s.11). Bu açıdan paydaşların birlikte hareket etmesi ile yerel potansiyel harekete geçirilmektedir. Kesimler arası işbirliğinin sağlanması yoluyla iletişim ağları oluşturulmaktadır. Böylelikle sosyal politikaya yönelik faaliyetler temelden başlayarak asıl amaca ulaşılmak istenmektedir. Bunu bir örnek üzerinden anlamlandırmak yerinde olacaktır. Bunun için Biga Sivil Toplum Platformu seçilmiş ve faaliyetleri incelenmiştir. Bir Yönetişim Uygulaması Örneği: Biga Sivil Toplum Platformu Amaçları ve kanuni özgürlükleri doğrultusunda derneklerin kendi alanlarında veya vakıf, sendika ve benzeri STK’lar ile ortak bir amaç doğrultusunda platformlar oluşturulabileceği bilinmektedir. Platformu oluşturacak olan kuruluşların ayrıca temsille görevlendirecek kişi veya kişileri de belirleme yetkisi bulunmakla birlikte, platformun faaliyete başlaması için mutabakat tutanağının düzenlenmesi yeterli olmaktadır. Ayrıca oluşturulan platformların mülki idare amirliğine bildirilmesi de zorunlu değildir (İçişleri Bakanlığı). Platform oluşumu için bürokratik işlem zorunluluğunun olması, kurulacak platformların efektif kullanılmasını da sağlamaktadır. Ekonomik, sosyal, kültürel, önemli ve öncelikli sorunları belirlemek, çağdaş, demokratik, katılımcı bir anlayış ve yaklaşımla görüşüp tartışarak çözüm önerileri geliştirmek, ilgili kişi, kurum ve kuruluşlara çözüm üretmede işbirliği çerçevesinde destek ve yardımcı olmak amacıyla düzenlenen platformlardan biri de Biga Sivil 134



Toplum Platformu’dur. Biga Sanayici ve İş Adamları Derneği (BİSİAD) önerisiyle 1998 yılında kurulan Biga Sivil Toplum Platformu (Biga STP), Biga’nın önemli ve öncelikli sorunlarının belirlenmesinde ve çözüme kavuşturulmasında aktif rol oynayan bir yapılanmadır. BİSİAD yetkililerince Biga STP; “Toplumun birbiriyle dertleşebileceği, sorunların ortak olmasa bile birlikte etkin olarak dinlenebileceği, çarelerin aranabileceği, ilgili kişi, kurum, devlet makamları veya ilgili merciler gibi yerlere iletilebileceği, paylaşabileceği, talep edilebileceği, ortak bir payda” olarak tanımlanmaktadır (Örnek ve Ayas, 2015, s.270). Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, Dernek ve Vakıflar ve Özel Sektör Kuruluşlarından oluşan Biga STP’nin icra kurulu Biga Ticaret ve Sanayi Odası, Biga Ticaret Odası, Biga Ziraat Odası, Biga Sanayi ve İş Adamları Derneği, Biga Esnaf ve Sanatkârlar Odası ve Biga Şoförler ve Otomobilciler Esnaf Odasının katılımı ile oluşmakta ve bu anlamıyla tam bir yönetişim örneği teşkil etmektedir. Biga STP’nin almış olduğu kararların birer tavsiye niteliği taşıdığı, alınan kararların muhatabının ise Bakanlıklar, Çanakkale Valiliği, Biga Kaymakamlığı, Çanakkale Milletvekilleri, il, ilçe, belde, belediye başkanlıkları, icra kurulunun bağlı bulunduğu üst birlikler ve kuruluşlar, basın yayın organları ve gerekli görülen diğer kurum ve kuruluşlar olarak belirlenmiştir. Her geçen gün gerek bireysel gerekse kolektif anlamda sorunlara çözüm arayan Biga STP, bu alanda sıklıkla toplantılar gerçekleştirmekte ve sosyal sorunların çözümünde veya toplumsal fırsatların yaratılmasında yönetişimin başarılı bir örneğini oluşturmaktadır. Bu nedenle bu çalışmada Biga STP üzerinden doküman analizi tercih edilmiştir. Doküman analizi, yazılı belgelerin muhteva ettiği bilgilerin titizlikle ve sistematik bir biçimde analiz etmek için başvurulan yöntemlerden bir tanesidir (Wach, 2013, s.1). Wach’ın (2013: 1-2) da belirttiği üzere doküman analizine konu açısından uygun bir kuruluş olan Biga STP’nin, internet temelli ulaşılamayan belgeleri, ilgili kuruluştan talep edilmesi yoluyla ile elde edilmiştir. Nitel araştırmalarda kullanılan diğer bütün yöntemlerde olduğu gibi bu analiz biçiminde de ilgili konu hakkında bir anlam oluşturma amacı bulunmaktadır. Bu çalışmada doküman çeşitlerinden katılım kayıtları ve toplantı tutanakları kullanılarak birincil, kurumsal kaynaklar üzerinden yönetişim olgusunun sosyal politika üzerinde etkinliği ölçülmeye çalışılmıştır. Doküman analizinde araştırmacı periyodik ve nihai raporları, bir kuruluşun veya programın zaman içinde nasıl çalıştığının net bir resmini elde etmek için de kullanabilir (Kıral, 2020, s.177). Bu yönüyle incelenen toplantı tutanaklarında, kurulduğu günden itibaren Biga STP’nin olağan toplantılarını gerçekleştirdiği gözlemlenmiştir. Ayrıca Biga STP’nin 2008 yılından itibaren gerçekleştirmiş olduğu toplamda 15 toplantı dokümanı tek tek incelenmiş ve toplantıların sosyal politika yönlerini ortaya koymayı amaçlayan anahtar kelimeler kodlanmıştır. 135



Toplantıların gündem maddelerine göre sorunların belirlenmesine ve çözüme kavuşturmasında katkı sağlayacak olan paydaşlar söz konusu toplantılara davet edilerek katılımı sağlanmaktadır. Toplantı tutanaklarından ve yapılan incelemelerden yola çıkarak Biga STP’nin yıllar itibariyle sosyal politikaya olan katkısını Tablo1’ de görmek mümkündür. Bilindiği üzere dar alanda sosyal politika işçi-işveren ilişkilerini incelemektedir. Tablo1’e bakıldığında özellikle iş sağlığı ve güvenliği, iş sağlığı ve güvenliği hakkında işverenlerin bilgilendirilmesi, taşeron sorunları, yolcu ve işçi taşımacılığı, OSB sorunları ve ahilik haftası gibi dar anlamda sosyal politika konularının pek çoğuna değindiği görülmektedir. Elde edilen toplantı tutanakları bu konuların hassasiyetli konular olduğunu ve gerekli önem ve önlem doğrultusunda çözümleninceye kadar tartışıldığı dikkat çekmektedir.



136



Tablo 1: BİGA STP’nin Yıllar İtibariye Sosyal Politikaya Katkısı Dosya



Tarih



Toplantı No



Toplantıda Söz Alan Katılımcılar



Sosyal Politika Anahtarı



Biga Ticaret ve Sanayi Odası Biga Ticaret Borsası



89. Olağan Toplantı



1



04 Mart 2008



Biga Esnaf ve Sanatkârlar Odası Biga Şoförler ve Otomobilciler Odası Biga Ziraat Odası Biga Sanayi ve İşadamları Derneği OMYA Yetkilileri FEREX Şirketler Grubu Yetkilileri



*bölge yatırımlarının değerlendirilmesi *taşeron sorunları



Biga Belediye Başkanlığı ÇOMÜ Rektörlüğü Biga Kaymakamlığı Çanakkale Ticaret ve Sanayi Odası



123. Olağan Toplantı



2



06 Kasım 2012



Biga Motorlu Taşıyıcılar Kooperatifi Biga Ziraat Odası Biga Ticaret Borsası Biga Spor Başkanlığı Biga Sanayi ve İşadamları Derneği Biga Ticaret ve Sanayi Odası



124. Olağan Toplantı



11 Aralık 2012



*bölgesel Türk-Yunan-Bulgar iş forumu



Biga Şoförler ve Otomobilciler Odası Biga Esnaf ve Sanatkârlar Odası Biga Ticaret ve Sanayi Odası



3



*özellikle gençler açısından sporun önemi



Karabiga Belediye Başkanlığı Biga Ziraat Odası Biga Sanayi ve İşadamları Derneği Biga Ticaret Borsası Biga Kaymakamlığı Biga Organize Sanayi Bölgesi Müdürlüğü Biga Şoförler ve Otomobilciler Odası



* liman ve deniz ulaşımı *OSB’nin doğalgaz ihtiyacı *Tarıma dayalı sanayinin geliştirilmesi *turizmde rekabetçiliğin arttırılması *sosyal kalkınma



137



* deniz ulaşımı



125. Olağan Toplantı



4



08 Ocak 2013



Biga Esnaf ve Sanatkârlar Odası Biga Ticaret ve Sanayi Odası Biga Ziraat Odası Biga Ticaret Borsası Biga Sanayi ve İşadamları Derneği Biga Belediye Başkanlığı Gazeteciler



126. Olağan Toplantı



5



05 Mart 2013



ÇOMÜ BİİBF Öğretim Üyesi



Biga Esnaf ve Sanatkârlar Odası Biga Ticaret ve Sanayi Odası Biga Ziraat Odası Biga Ticaret Borsası Biga Sanayi ve İşadamları Derneği İÇDAŞ yetkilisi DOĞ-TAŞ yetkilisi



*Marmara kalkınma ajansı destekleri hakkında bilgilendirme *teknik liselere makine temini ve yeni programların açılması *Biga Yabancı Diller Hazırlık binasının yapılması *Biga Uygulamalı Bilimler Fakültesinin açılması *İş sağlığı ve güvenliği tedbirlerinin önemi *işyerinde yapılması gereken risk değerlendirmeleri ve alınması gereken eğitimler *iş sağlığı ve güvenliği konusunda işverenlerin yükümlülükleri



127. Olağan Toplantı



6



09 Nisan 2013



Biga Sanayi ve İşadamları Derneği Çanakkale Valiliği Biga Kaymakamlığı Biga Belediye Başkanlığı Biga Şoförler ve Otomobilciler Odası Biga Ticaret ve Sanayi Odası Biga Ziraat Odası



*Çanakkale 2015 Projesi *Biga’nın 2023 vizyonu ve 50 yıllık geleceğinin planlanması



Biga Ticaret Borsası



138



129. Olağan Toplantı



7



111 Aralık 2013



Biga Esnaf ve Sanatkârlar Odası Biga Ziraat Odası Biga Ticaret Borsası Biga İlçe Gıda Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğü



*Tarım nüfusu gençleşiyor projesi *Kuraklık



Biga Ticaret Borsası 131. Olağan Toplantı



8



20 Mayıs 2014



Biga Şoförler ve Otomobilciler Odası Biga Ticaret ve Sanayi Odası Biga Ziraat Odası Biga Sanayi ve İşadamları Derneği Biga Esnaf ve Sanatkârlar Odası AKP İlçe Başkanlığı Bigaİşçi Öğrenci Servis KOOP Biga Belediye Başkanlığı



* markalaşma *Biga İİBF Ağaköy Yerleşkesi inşaatı *OSB *yolcu ve işçi taşımacılığı *yerel esnaf Sorunları



9



**



132. Olağan Toplantı



Biga Ticaret Borsası AKP İlçe Başkanlığı



*ahilik haftası kutlamaları



Biga Devlet Hastanesi Başhekimliği



*çocuk oyun grubu



Biga Esnaf ve Sanatkârlar Odası Biga İlçe Emniyet Müdürlüğü Biga İlçe Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğü Biga Sanayi ve İşadamları Derneği Biga Şoförler ve Otomobilciler Odası Biga Ticaret Borsası Biga Ticaret ve Sanayi Odası Biga Ziraat Odası



*köy yolu ve dere yatağı ıslah projeleri *küçükbaş hayvanlarda görülen mavi dil hastalığı *okul ve çevrelerinde güvenlik önlemlerinin alınması *uyuşturucu ile mücadele *yeni hastane inşası



10



**



144. Olağan Toplantı



Biga Ticaret ve Sanayi Odası Çanakkale Valililiği Biga Kaymakamlığı Biga Belediye Başkanlığı Karabiga Belediye Başkanlığı Biga Ziraat Odası



*OSB *Platformun önemi *Biga alış-veriş günleri



Biga Organize Sanayi Bölgesi Müdürlüğü Çanakkale Turistik Otelciler İşletmeciler ve Yatırımcılar Derneği



139



19 Mayıs Üniversitesi Öğretim Üyesi



145. Olağan Toplantı



11



02 Eylül 2018



Biga Belediye Başkanlığı Biga Hobilerini Geliştirme Derneği Biga Şoförler ve Otomobilciler Odası Biga Ticaret ve Sanayi Odası Biga Ziraat Odası



*biga tarım ve hayvancılık fuarı *bisiklet ve motosiklet için emniyet şeridi ve park yeri



Bölge Esnafları



*deniz şırlanı



Çanakkale İl Tarım ve Orman Müdürlüğü



*kaçak avcılık



İstanbul Su Ürünleri Şirketi



*kültür turizmi



146. Olağan Toplantı



12



04 Aralık 2018



Karabiga Su Ürünleri Kooperatifi



Biga İlçe Tarım ve Orman Müdürlüğü Biga Ziraat Odası



*kümes hayvanı yetiştiriciliği kursu



ÇOMÜ DBTF Dekanlığı



*markalaşma



Biga Ticaret Borsası



ÇOMÜ Öğretim Üyeleri



147. Olağan Toplantı



12 Eylül 2019



Biga Belediye Başkanlığı



13



140



148. Olağan Toplantı



**



*ahilik haftası



Biga Esnaf ve Sanatkârlar Odası



*biga fuarı



Biga İlçe Milli Eğitim Müdürlüğü



*bmyo inşaatı



Biga Kaymakamlığı Biga Ticaret ve Sanayi Odası



*ekoturizm



ÇOMÜ BİİBF Dekanlığı



*temel ve ortaöğretim



Gümüşçay Belediye Başkanlığı



*turizm



Karabiga Belediye Başkanlığı



14



*coğrafi işaret



Biga Belediye Başkanlığı Biga Sanayi ve İşadamları Derneği



*kadın pazar yerleri



Biga Ziraat Odası



*turizm



Çanakkale Rehberler Odası



149. Olağan Toplantı



15



21 Ocak 2020



Biga Belediye Başkanlığı Biga Kaymakamlığı Biga Sanayi ve İşadamları Derneği Biga Ticaret ve Sanayi Odası ÇOMÜ BİİBF Dekanlığı



*OSB *üniversite



ÇOMÜ BMYO Müdürlüğü ÇOMÜ BUBF Dekanlığı ÇOMÜ Rektörlüğü



** Tarihi Bilinmeyen Tablo yazarlar tarafından toplantı tutanaklarından elde edilen verilerle hazırlanmıştır.



Tabloda da görüldüğü üzere pek çok paydaşın katılımıyla sürdürülen toplantılarda alınan kararların işleyişi zaman alsa da sonuçlarının etkili olduğu görülmektedir. Bu tür kuruluşlar belediyelerin kuruluş ve işleyişini konu alan yasadaki gibi açık ve net bir işleyişe sahip olmasalar da farklı paydaşlar ile işbirliği içerisinde olduklarından gerek dar anlamda gerekse geniş anlamda pek çok sosyal politika hizmeti sağlayabilmektedir. Biga STP’nin gerçekleştirdiği toplantılarda ele alınan konuların başında çoğunlukla istihdam ve işsizlik sorunu gelmektedir. Nitekim toplantı tutanaklarında özellikle dar anlamda sosyal politikayı vurgulayan istihdamı arttırmaya yönelik pek çok adıma rastlanmıştır. Konuya ilişkin platform içerisinde yaygın görüş; yerel yönetimler, STK’lar, üniversite ve halk ile birlikte hareket etmenin işsizlik sorununun aşılmasında önemli fırsatlar yaratacağı yönündedir. Özellikle yerel halkın istihdam oranının arttırılmasında Biga OSB’nin etkili olacağı varsayılarak söz konusu bölgenin geliştirilmesi için çalışmalarda bulunulmuştur. Nitekim Biga OSB’nin geliştirilmesi 2000’li yılların başından beri üzerinde durulan bir konudur. Bu bağlamda gerekli adımları atan Biga STP, söz konusu bölgenin devlet teşviklerinden yararlandırılması adına pek çok girişimde bulunmuş ve meyvesini almıştır. Günümüzde faaliyetlerini kendisini geliştirerek devam eden Biga OSB, gerek üretim gerekse istihdam açısından ilçeye pek çok katkı sunmaktadır. Hatta yapılan toplantılarda OSB’de 1200 kişinin istihdam edildiği ve eğer hedeflenen genişleme tamamlanırsa 3500 kişinin daha istihdam edileceği dile getirilmiştir. İlçe şartlarında bu oldukça sevindiricidir. Bu minvalde topyekûn kalkınma hedefleyen ve tüm paydaşları bir araya getirerek örgütlenmeye çalışan Biga STP, teknokent- sanayici- üniversite işbirliği doğrultusunda istihdamı arttırmayı amaçlayan farklı bir projeyi daha hayata geçirmek için çalışmalara başlamıştır. Bu projeye göre mesleğe yönelik eğitim veren meslek yüksek okullarında öğrenim gören öğrencilere özellikle OSB’de faaliyet gösteren firmalarda staj 141



yapabilmesine olanak sağlanmıştır. Bu sayede hem öğrencilerin çalışma yaşamını yakından tanıma fırsatı bulması hem de üreticilerin alanında eğitim görmüş kalifiye işçi istihdam etmesi amaçlanmıştır. STP aynı zamanda bu durumun yalnızca stajla sınırlı kalmadığının altını çizmekte, staj sağladığı öğrencilerin mezun olduktan sonra da aynı yerde tam zamanlı olarak istihdam edilme fırsatı bulmasına olanak sağlamaktadır. Biga’da tarıma dayalı sanayi gelişme göstermekle birlikte, diğer farklı sanayi kuruluşları da ilçe ekonomisinde önemli bir paya sahiptir. Sanayi kuruluşları içerisinde yer alan üretim alanlarından biri de mobilyacılıktır. Dolayısıyla üniversitenin de katılımıyla gerçekleştirilen toplantılarda üniversite bünyesinde istihdamı sağlayıcı mobilyacılık ve dekorasyon bölümlerinin açılmasıyla ilgili olarak görüşlerin öncelikle Biga STP toplantılarında gündeme geldiği, daha sonra konuya ilişkin girişimlerin hız kazandığı tespit edilmiştir. Tespit edilen bir diğer nokta ise süt ve besi hayvancılığıyla ilgili bölümün açılması olmuştur. Söz konusu bölümün açılması Biga STP aracılığı ile gerçekleşmiş, bu yönüyle STP-Üniversite işbirliği Biga’nın demokratik ve ekonomik gelişimine önemli katkılar sağlamıştır. Ayrıca incelenen toplantı tutanaklarına göre; öğrenciler mezun olduktan sonra ilçe içerisinde kendilerine istihdam alanları bulabilmiştir. Bu da Biga STP’nin aslında zaman isteyen bir sürecin sonunda genç istihdamına katkıda bulunduğunu göstermektedir. Sosyal politikanın temel işlevlerinden biri de işçilerin çalışma yaşamında karşılaşması muhtemel risklerden olan sağlık ve güvenliklerini sağlamaktır. Buradan hareketle ülkemizde sosyal politikanın gelişmesinde iş sağlığı ve güvenliğini sağlamaya yönelik uygulamalar kendisine gelişme alanı bulmuştur (Gökbayrak, 2013, ss.458459). Bu durum yönetişim örneği olarak gösterilen Biga STP’de de aynı dinamiklik ile sürdürülmüştür. Nitekim yapılan toplantılarda taşeronlarla çalışan üyelerin iş sağlığı ve güvenliği önlemlerine uyup uymadığı sorgulanmış; üreticilerin risk analizlerinin ve eğitimlerinin tamamlanması hususunda uyarılarda bulunulmuş; bilgilendirmeler yapılmıştır. Toplantılarda da görülmüştür ki Biga STP yalnızca işçi sınıfına ve işçi sınıfının temel sorunlarına yönelmiş sınırlı amaçlı stratejiler izlemekten ziyade toplumsal yaşamda karşılaşılan diğer sosyal alanlar ve gruplar üzerine de odaklanmaktadır. Öyle ki yeri geldiğinde devlet hastanesi gibi sağlık tesislerinin açılmasında itici güç olabilmiş, eğitim kurumlarına destek olunması noktasında aktif görevler üstlenebilmiştir. Yeri geldiğinde ise çevre ve çevre sağlığının korunması, kültürel etkinliklerin programlanması ve gerçekleştirilmesi, kadınlara meslek kazandırma eğitimlerinin planlanması ve uygulamaya konulması konularında çalışmalara imza atmıştır. Ayrıca engellilere yönelik hizmetlerin sunulması ve bu hizmetlerin yaygınlaştırılması, istihdamı koruyucu önlemlerin alınması, özellikle yaşanan kriz dönemlerinde krizden etkilenen kişilere yönelik (ilçede başta çiftçiler olmak üzere) faaliyetlerde bulunması ile istihdamın kalifiye işgücü ile yapılmasını sağlayıcı eğitim entegreli planların uygulamaya konulması gibi geniş bir yelpazede sosyal politikaya katkısının olduğu görülmektedir.



142



Diğer taraftan Biga STP’nin çocuk, genç, kadın, eğitim, madde kullanımı vb. gibi geniş anlamda sosyal politika konularına da oldukça duyarlı oldukları ve bu anlamda yönetişimin avantajlarını kullandıkları görülmektedir. Örneğin madde kullanım yaşının küçük yaşlara inmesinden rahatsızlık duyan Biga STP okul çevrelerinde okul ile ilgisi olmayan kişilerin uzaklaştırılmasını pek çok kez dile getirmiştir. Öğrencilerin teneffüs aralarında dışarı çıkmaması, giriş ve çıkışlarının izne tabii olması için İlçe Milli Eğitim ve kolluk kuvvetleri ile birlikte hareket etmişlerdir. Burada öğrenci veli ve okul yönetimleri de çalışmalara destekte bulunmuştur. Eğitime yönelik gerçekleştirilen başlıklar bununla da sınırlı kalmamıştır. Okullarda ihtiyacı olan öğrencilerin eğitim giderlerinin dönem dönem Biga STP üyesi olan kurum ve kuruluşlar tarafından karşılanmaya özen göstermişlerdir. Bu minvalde Biga Lisesi’nin yeniden ilçeye kazandırılması, eğitimde gerilemeye izin vermeyecek önlemlerin alınması ve eğitime destek verilmesi, kalabalık sınıflarda eğitimin niteliğinin düşmesi düşüncesinden hareketle ilçedeki iş insanlarından bu konuda beklenti içinde olunması ve ilçedeki okul sayısını arttırıcı yatırımların yapılmasının sağlanması üzerine aktif rol oynamaktadır. İlçe ekonomisinin ana belirleyici unsurunun tarım ve hayvancılık olduğu göz önüne alındığında bu alana yönelik projeler geliştirilmesi ve halkla bütünleştirilmesi için de çalışmalarda bulunulmuştur. Örneğin üretimde sıkça kullanılan tarım makineleri, alet ve ekipmanların bakım ve onarımını yapacak yeterli sayıda uzman ve teknik personelimiz bulunmaması nedeniyle bunları gerçekleştirebilecek düzeyde personelin yetiştirilmesi için teknik liselere tarım makineleri ile ilgili bölümlerin açılması konusunda adımlar atılmıştır. Böylelikle gerek bölge tarımı gerekse bu bölümden mezun olacak öğrencilerin istihdamına faydalı olacağına inanılmaktadır. Biga STP’nin kadınlara yönelik izlediği stratejiler de son derece önemlidir. Öyle ki günümüzde de faaliyet gösteren ve Biga Kadın ve Çocuk Merkezinin kurulmasına ilişkin görüşmeler ilk olarak 2000’li yılların başlarında Biga STP toplantı tutanaklarında yer almıştır. Kadın üreticilerin desteklenmesi, çocukların gelişiminin sağlanması, kadınların meslek kazanmaları noktasında onlara eğitim verilmesi gibi pek çok faaliyette bulunmuşlardır. Ayrıca bu konuda diğer kadın kooperatifleri, bölgesel hizmet gösteren STK’lar ile de etkileşim halinde çalışmalarını sürdürmektedirler. Ayrıca ilçeye ait yöresel ürünlerin markalaşması ve pazarlanması hususunda çaba gösterilirken bunların kadın emeğini destekleyecek şekilde yönlendirilmesi yapılmak istenmiştir. Bunun yanı sıra pazar kurulması için kararlaştırılan gün dışında kurulacak bir pazarın ise köylü kadınların emeğinin değerlendirilmesi açısından oldukça verimli olacağı toplantı gündem maddelerinde tartışılarak hayata geçirilmesi planlanmıştır. Yapılacak bu tür çalışmaların ise hem üreticiyi hem de tüketiciyi koruma amaçlı olduğu, ayriyeten yöre için büyük ekonomik avantajlar da barındıracağı üzerinde durulmuştur. Diğer yandan dezavantajlı gruplar arasında yer alan engelli vatandaşların sorunlarının gündeme getirilmesi noktasında Biga STP duyarlılığını göstermiş; 143



özellikle engelli çocukların ailelerinin örgütlenmesi için çaba sarf edilmiştir. Bu çabanın sonucu olarak engellilere yönelik bir dernek kurulmuştur. Dernek, engellilerin topluma kazandırılması ve ekonomik faaliyetlerde bulunulması amacıyla çalışmalar yürütmeye devam etmektedir. Biga STP’nin bir diğer dezavantajlı grup olan yaşlılara yönelik de çalışmaları bulunmaktadır. Öyle ki kuruluşun ilçede yapılması planlanan fakat yapımı zaman alan huzurevinin yapımında önemli rolü bulunmaktadır. Huzurevinin yapımı aşamasında mali desteğin yetersiz kalması nedeniyle tamamlanamayan yapı, kuruluşlar içerisinde destek bularak tamamlanmış ve hayata geçirilmiştir. Yine dönem dönem bölgedeki hastanenin kapasitesinin oldukça yetersiz kalması ve hizmet alan nüfusun bundan olumsuz etkilenmesinden hareketle sorunun çözümüne ilişkin Biga STP aktif girişlerde bulunmuştur ve bulunmaktadır. Sonuç Merkezi sosyal politikaların etkinliği yerel düzeydeki sorunların giderilmesinde sınırlı kalmaktadır. Bunun için sosyal politikaların yerelleştirilmesi hususunda önlemler alınmaktadır. Fakat tek merkezli yapıda karşılaşılan sorunları asgari düzeyde tutmak için söz konusu önlemlerin alınmasında yalnızca yerel yönetimlerin etkinliği de yeterli değildir. Yerel düzeydeki karar alma süreçlerine farklı paydaşların katılımı sağlanarak alınan kararların etkinliğinin arttırılması yerinde olacaktır. Bu yönüyle sosyal politika aktörlerinin (merkezi yönetim, yerel yönetim, sivil toplum kuruluşları, özel sektör) birlikte hareket etmeleri sayesinde sosyal politikaların geliştirilmesinde çok paydaşlı yapının sağlayacağı tüm avantajlardan mümkün olduğunca yararlanılabilecektir. Öyle ki Biga Sivil Toplum Platformu ve platform kapsamında yürütülen çalışmaları konu edinen araştırmamızda görülmektedir ki sosyal politikada yönetişim olgusu faaliyetlerin başarıyla tamamlanması ve halkın bunlardan yararlanması açısından büyük önem taşımaktadır. Biga STP yönetişimin başarılı bir örneğini ortaya koymaktadır. Ayrıca sosyal politika anlamında da oldukça etkin bir rol oynadığı görülmektedir. Günümüze değin platform ve paydaşları tarafından sürdürülen pek çok faaliyetin ilk adımlarının platformun kurulduğu ilk yıllarda atıldığı; dolayısıyla sonuçlarının zaman içerisinde alındığı görülmüştür. Bu uzun vadeli gelişim stratejileri bir kolektif emeğin ürünü olarak karşımıza çıkmaktadır. Topyekûn bir gelişim için tüm paydaşların aktif katılımı ile başarıya ulaşılmaktadır. Bu şekilde sistem içerisindeki boşluklar doldurulmaya çalışılmakta; tespit edilen sorunlar daha karmaşık bir yapıya bürünmeden çözüme kavuşturulmaktadır. Böylelikle toplumsal refaha ulaşma düşüncesi ile ilk basamaktan başlayarak sürdürülmektedir. Yönetişim sürecinin etkin ve etkili bir biçimde sürdürülmesi paydaşların bu sürece aktif katılımı ile mümkün olmaktadır.



144



Kaynaklar Arslaner, H.; Karaca, Y. (2017). Türkiye kamu yönetiminde yönetişim algısı: aydın ili vergi dairelerinde bir uygulama, Adnan Menderes Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 4(4), 128-151. Demireli, C.; Taşkın, E. (2013). Üniversite öğrencilerinin bulundukları şehre ekonomik katkıları: Kütahya il merkezi örneği, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, 37, 321-328. Ersöz, H. Y. (2011). Sosyal politikada yerelleşme, İTO Yayınları: İstanbul. Fidan, Y. (2011). Yönetimden yönetişime: kavramsal bir bakış. Yalova Sosyal Bilimler Dergisi, 1(1), 5-10. Gökbayrak, Ş. (2013). Sendikacılık Akademisi Ders Notları 2, Türk-İş Yayınları, ss.195-214. Görkemli, H. N. (2009). Selçuk Üniversitesi’nin Konya kent ekonomisine etkileri, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 22, 169-186. İçişleri Bakanlığı (Çevrimiçi), Platformlar, https://www.siviltoplum.gov.tr/ platformlar erişim tarihi: 10.04.2021. Kaufmann, D.; Kraay, A.; Mastruzzi, M. (2007). Growth and governance: a reply, The Journal of Politics, 69(2), 555-562. Kayıkçı, S. (2018). Yönetişimin Kamu Kurumlarında Uygulanabilirliği: Yükseköğretim Kurulu Başkanlığı Örneği, Ombudsman Akademik, 2018 Yılı Özel Sayı/Kamu Hizmetlerinde İyi Yönetim İlkeleri, 163-181. Kıral, B. (2020). Nitel bir veri analizi yöntemi olarak doküman analizi. Siirt Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 8(15), 170-189. Kooiman, J. (1999). Social-Political governance, Public Management an International Journal of Research and Theory, 1(1), 67-92. Kuzgun, Ş. (2013). Yönetişim ve sivil toplum özel ihtisas komisyonu raporu, Trakya Kalkınma Ajansı, http://www.trakyaka.org.tr/ (Erişim tarihi: 09.04.2021).



145



Küçükali, A. (2013). Sosyal politika uygulamalarında kalkınma ajansları: Kudaka örneği, Atatürk Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, 27 (3), 205220. Örnek, A. Ş.; Ayas, S. (2015). Sivil girişimler kapsamında sivil toplum platformları ve Biga Sivil Toplum Platformu örneği, Yönetim Bilimleri Dergisi, 13(26), 261-283. Özdem, G.; Sarı, E. (2008). Yükseköğretimde yeni bakış açılarıyla birlikte yeni kurulan üniversitelerden beklenen işlevler (Giresun Üniversitesi Örneği), Bilim, Eğitim ve Düşünce Dergisi, 8(1), 1-15. Özer, M. A. (2006). Yönetişim üzerine notlar. Sayıştay Dergisi, 63(1), 59-89. Öztürk, N. K. (2002). Bürokratik devletten etkin yönetime geçiş: iyi yönetişim, Türk İdare Dergisi, 437, 1-12. Rhodes, R.A.W. (1996). The new governance: governing without government, Political Studies, 44, 652-667. Sakal, M.; Ergüder, C. (2010). Türkiye’de yoksullukla mücadelede yeni bir araç: kalkınma ajansları, Uluslararası Yoksullukla Mücadele Stratejileri Sempozyumu Deneyimler ve Yeni Fikirler Bildiriler Kitabı, (Edi.: Mahmut Kardaş), SATA Reklam Tasarım, 591-597, İstanbul. Simonis, U. E. (2004). Defining good governance: the conceptual competition is on, WZB Discussion Paper, No. 2004-005, Berlin. (Çevrimiçi: http://hdl.handle. net/10419/50227). Stoker, G. (1998). Governance as theory: five positions,International Sociel Science Journal, 50(1), 17-29. Şenkal, A. (2012). Küreselleşme, sosyal politikanın dönüşümü ve sivil toplum örgütleri, Journal of Social Policy Conferences, 45, 97-126. Şenses, F. (2007). Uluslararası gelişmeler ışığında Türkiye yükseköğretim sistemi: temel eğilimler, sorunlar, çelişkiler ve öneriler, ERC Working Papers in Economics 07/05, Orta Doğu Teknik Üniversitesi: Ankara.



146



Tekeli, İ. (2003). Yönetişim kavramı yanı sıra yönetişim kavramının gelişmesinin nedenleri üzerine, Türkiye’de Kamu Yönetimi (Ed: Burhan Aykaç, Şenol Durgun, Hüseyin Yayman, Nobel Yayınları, Ankara, ss. 661-672. Temiz, H. E. (2012). Sosyal politika bağlamında yönetişim, Toplum ve Demokrasi, 6(13-14), 201-217. TESEV. (2008). İyi yönetişim el kitabı, Tesev Yayınları: İstanbul. Tezcan, H. (2007). İzmir vizyonu ve yönetişim, 2. Bölgesel Kalkınma ve Yönetişim Sempozyumu: Çok Düzlemli Yönetişim Bildiriler Kitabı, 25-26 Ekim 2007, Ege Üniversitesi, İzmir, ss.307-314. White Paper. (2001). European Governance, Commission of The European Communities Brussels, https://www.cpmr.org/pub/docs/57_contib_crpm_lb_gouv_ gb.pdf erişim tarihi: 10.04.2021. Yılmaz, M.; Kaynak, S. (2011). Sosyo-ekonomik dönüşüm sürecinde üniversitelerin rolü ve yöre halkının üniversiteden beklentileri ile ilgili bir uygulama, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 13(4), 55-73.



147



148



TÜRKİYE’DE İŞÇİ SENDİKALARININ SOSYAL POLİTİKALAR ÜZERİNDEKİ ETKİSİ: KONFEDERASYONLAR ÜZERİNE KARŞILAŞTIRMALI BİR ANALİZ Ebru KANYILMAZ POLAT



Dr. Öğr. Üyesi, Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi, Biga Uygulamalı Bilimler Fakültesi, Uluslararası Ticaret, Lojistik ve İşletmecilik ORCID: 0000-0002-3396-0791, [email protected]



Gonca GEZER AYDIN



Dr. Öğr. Üyesi, Çanakkale Onsekiz Mart Üniversitesi, Biga İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümü, ORCID: 0000-0001-5219-9275, [email protected]



Giriş Sosyal politikalar, kapitalizmin yarattığı eşitsizlikleri giderme ve sınıflar arasında denge sağlama açısından toplumlarda barışın ve huzurun en önemli teminatı olmuştur. Modern toplumun gelişim süreciyle birlikte paralellik gösteren sosyal politika, sanayileşmenin ilk dönemlerinden günümüzün neoliberal anlayışına kadar toplumda gelir dağılımı adaletsizliklerinin ve çatışmaların önlenmesinde hemen her devletin başvurduğu önlemler bütünüdür. Bu bağlamda sosyal politikalar mevcut sosyoekonomik sistemlerin varlığını devam ettirebilmesi açısından da gerekli görülmektedir. Sosyal politikaların oluşumunda devlet, gerek yasa koyucu gerekse sosyal hakların bir güvencesi ve uygulayıcı olarak son derece önemli bir rol oynamaktadır. Ancak tarihsel süreç içerisinde görülmektedir ki sosyal politikaların ortaya çıkması toplumsal grupların talepleri ve mücadeleleriyle de yakından ilgilidir. Özellikle sanayi toplumunun ortaya çıkardığı eşitsizliklerin azaltılmasında ve sosyal politika önlemlerinin devreye sokulmasında toplumun büyük bölümünü oluşturan işçi sınıfının ve onun örgütlerinin önemli bir etkisi olmuştur. Bu bağlamda işçi sendikalarının verdikleri mücadelenin sosyal politikanın gelişiminde yadsınamaz bir rolü bulunmaktadır. Küreselleşme ve neoliberalizm koşullarında artan eşitsizlikler kuşkusuz sendikalara önemli bir tarihsel görev daha yüklemektedir. Bunun karşısında günümüzde sendikaların örgütsel ve toplumsal güçlerinin azalması nedeniyle sosyal politikalar üzerindeki etkisinin daraldığı da bir gerçektir. Ancak temsil ettikleri ücretli sınıfın 149



büyüklüğü ve sendikaların işlevlerini yerine getirecek bir alternatifin olmaması dolayısıyla sendikalar hala sosyal politikalar açısından en önemli kurumlardan birini oluşturmaktadır. Bu nedenle gerçekleştirdikleri çeşitli faaliyetlerle sosyal politikaların oluşturulmasında ve uygulanmasında önemli bir rol oynamaktadırlar. İşçi sendikaları toplu pazarlık, grevler, siyasi faaliyet, sosyal diyalog mekanizmalarına katılım, üyelerine sağladıkları maddi ve hukuki yardımlar, mesleki eğitimler, kooperatifçilik ve sosyal tesisler kurma gibi sosyal faaliyetlerde bulunarak üyelerini hak ve çıkarlarını korumaya ve yeni kazanımlar sağlamaya çalışmaktadırlar. Sendikaların söz konusu faaliyetleri yalnızca üyelerini değil, ücretlilerin ve diğer düşük gelir gruplarının da çalışma ve yaşam standartlarının iyileştirilmesine katkı sağlamaktadır. Bu nedenle gerçekleştirdikleri faaliyetler makro düzeyde politikalar üzerinde de etkili olmaktadır. Sendikaların sosyal politikalar üzerindeki etkisi bulundukları ülkelerin ekonomik ve toplumsal koşulları ile sendikaların örgütlü ve toplumsal güçleri ile yakından ilgilidir. Sendikal özgürlüklerin yasalarla güvence altına alındığı, demokrasinin, sosyal diyalog mekanizmalarının ve sosyal hakların gelişmiş olduğu ülkelerde sendikaların toplumsal açıdan etkinlikleri daha güçlü olmaktadır. Ancak birçok ülke açısından söz konusu koşulların yeterince gelişmemesinden dolayı sendikaların ekonomik ve sosyal politikalar üzerindeki rolü oldukça zayıf kalmaktadır. Türkiye’de sendikaların sosyal politikalar üzerindeki etkisine bakıldığında gelişmiş ülkelere göre sınırlı bir müdahale alanına sahip oldukları görülmektedir. Gerek Türkiye’nin içerisinde bulunduğu sosyo-ekonomik koşullar ile sendikalara ilişkin kısıtlayıcı yasal düzenlemeler gerekse örgütlenme kültürünün zayıflığı sendikaları olumsuz etkilemiştir. Çeşitli koşulların etkisiyle sendikal hareket dönem dönem bir sıçrama yaşa da Türkiye’de sendikalaşmanın beklenen düzeye ulaşmadığı söylenebilir. Ancak bunun yanı sıra sendikaların örgütsel ve toplumsal etkinliklerini arttırmak ve ücretliler için kazanımlar sağlama açısından çaba gösterdikleri de görülmektedir. Sendikalar yasaların ve örgütsel güçlerinin elverdiği ölçüde ekonomik, sosyal ve siyasal faaliyetlerde bulunmaktadırlar. Bu çalışmada Türkiye’de bulunan işçi konfederasyonlarının faaliyetleri incelenerek sosyal politikalar üzerindeki etkisi ele alınacaktır. Çalışmada ilk olarak Türkiye’de işçi sendikalarının ortaya çıkması ve gelişmesi genel olarak değerlendirilmiş ve sonrasında işçi sendikalarının faaliyet alanlarına değinilmiştir. Çalışmanın üçüncü bölümü ise yöntem kısmından oluşmaktadır. Bu bölümde Türkiye’deki işçi konfederasyonlarının sosyal politikaya ilişkin faaliyetleri incelenmiş ve sosyal politikalar üzerindeki rollerinin karşılaştırmalı olarak ortaya konulma çalışılmıştır. Türkiye’de İşçi Sendikaları Türkiye’de işçi sendikalarının ortaya çıkması ve endüstri ilişkileri sitemi içerisinde birer aktör olarak yer alması gelişmiş ülkelere göre oldukça uzun bir zaman 150



almıştır. Sendikacılığın gelişebilmesi için gerekli olan sanayileşme, işçi sınıfının niceliksel olarak artması, demokratikleşme ve yasal mevzuat gibi koşulların elverişsiz olması sendikal örgütlemeyi de geciktirmiştir. Osmanlı İmparatorluğu döneminde sendikalaşmaya dair bazı çabalar olsa da Cumhuriyetin ilanından sonra yaşanan sosyoekonomik ve siyasal değişimlerle birlikte sendikaların kurulmasına olanak sağlayan koşulların ortaya çıkmaya başladığını söylemek mümkündür. Bu nedenle Türkiye’de sendikacılık tarihi incelenirken Cumhuriyet öncesi ve sonrası ayırımına gidilmekte; Cumhuriyet sonrası dönem de yaşanan ekonomik ve siyasal değişimlere bağlı olarak 1923-1946, 1946-1960, 1960-1980 ve 1980 sonrası olmak üzere dört dönemde incelenmektedir. Cumhuriyet öncesi dönemin sosyo-ekonomik koşullarına bakıldığında kapitalist üretim ilişkilerine geçilememesi, sanayi burjuvazisinin oluşmaması, işçi sınıfının sayıca az olması ve örgütlenmeye olanak sağlayacak yasal düzenlemelerin yapılmaması işçi kavramının da kullanımını geciktirmiştir. İşçiler ve işverenler arasındaki anlaşmazlıklar ilk olarak 19. yüzyılın sonlarına doğru ortaya çıkmaya başlamış ve ilk işçi örgütlenmeleri de bu dönemde oluşmuştur. İlk olarak 1871 yılında İstanbul Ameleperver Cemiyeti kurulmuştur. Ancak cemiyetin sendikadan öte bir yardımseverler derneği olduğu literatürde yaygın kabul görmektedir (Kalaycıoğlu vd., 2008, s. 75). Bu nedenle birçok yazara göre 1894 yılında kurulan Osmanlı Amele Cemiyeti ilk kurulan işçi sendikası olarak kabul edilmektedir. Bunu takiben çeşitli işçi cemiyetleri kurulmuş ve grev hareketleri ortaya çıkmaya başlamıştır. Özellikle 1908 yılında II. Meşrutiyetin ilan edilmesiyle birlikte ortaya çıkan sınırlı bir özgürlük ortamında sendikal örgütlenmelerin, grevlerin ve grev benzeri hareketlerin de arttığı görülmektedir. Cumhuriyetin ilan edilmesiyle birlikte çalışma yaşamını düzenleyen çok sayıda yasa kabul edilmiştir. 1924 Anayasası’nda toplanma ve dernek kurma hakkı tanınmış; bireysel iş ilişkilerini düzenleyen Medeni Kanun ve Borçlar Kanunu yürürlüğe girmiştir. Ayrıca 1936 tarihli ilk İş Kanunu çıkarılmış; ancak Kanun’da grev ve lokavt yasaklanırken, sendika ve toplu pazarlık hakkından söz edilmemiştir. Dönem boyunca işçi hareketlerine karşı olumsuz bir tutum sergilenmiş ve işçi örgütlenmelerine izin verilmemiştir (Delican, 2006, s. 10). Ekonominin zayıflığı ve sermeye birikimin yetersizliği dolayısıyla devletin izlediği ekonomi politikalar dönem boyunca değişim göstermiş; benimsenen liberal anlayış yerini devletçi politikalara bırakmıştır. Ayrıca toplumsal ve siyasal alanda otoriter bir anlayış hâkim olmuş, 1946 yılında çok partili hayata geçişe kadar devletin çalışma ilişkileri üzerindeki katı tutumu devam etmiştir. 1938 tarihli Cemiyetler Kanunu’nda “Sınıf esasına dayalı cemiyet kurulamaz” hükmünün 1946 yılında kanundan çıkartılmasıyla birlikte Türkiye’de ilk kez sendika kurmanın önündeki yasal engel kaldırılmıştır. Ancak 1946 yılında kurulan sendikaların dönemin sosyalist partilerini öncülüğünde kurulması hükümeti tedirgin etmiş ve sendikalar sıkıyönetim kararıyla kapatılmıştır. 1947 yılında ise 5018 sayılı İşçi ve İşveren Sendikaları ve Sendika Birlikleri Hakkındaki Kanun’un kabul edilmesiyle sendikalar ilk kez yasal bir dayanağa kavuşmuştur (Mahiroğulları, 2001, s. 162). Bu nedenle 151



1946 yılı gerek çok partili hayat geçişle birlikte yaşanan siyasal değişimler gerekse yasal koşullar dolayısıyla sendikal hareket açısından yeni bir dönemin başlangıcı kabul edilmektedir. 5018 sayılı Kanun’un yürürlüğe girmesiyle birlikte çok sayıda sendika, birlik ve konfederasyon kurulmuştur. Bunlardan en önemlisi ise 1952 yılında kurulan ve Türkiye’deki ilk işçi konfederasyonu olan Türk-İş’in kurulması olmuştur. Ancak kurulan sendikalar gerek üye sayılarının gerekse mali şartların yetersiz kalması nedeniyle gelişim gösterememiştir. Grev dönem boyunca yasaklanmış, toplu pazarlık faaliyetleri sınırlı düzeyde kalmıştır. Türk-İş başta olmak üzere sendikalar, siyasi iktidarlarla taviz almaya ve taviz vermeye dayanan bir politika izlemişlerdir (Tokol ve Alper, 2019, s. 84). Türk-İş 1967 yılına kadar Türkiye’de tek konfederasyon olarak faaliyet göstermiş; dolayısıyla da Türkiye’de sendikal hareketin temel karakteristiğinin belirlenmesinde önemli bir rol oynamıştır. Türk-İş’in temel aldığı partiler üstü politikaya dayanan Amerikan tipi pragmatik sendikacılık modeli, Türkiye’de uzun yıllar sendikal harekete yön vermiştir. 1960 yıllarıyla birlikte başlayan ekonomik ve siyasi dönüşümler çalışma ilişkilerini ve sendikaları da doğrudan etkilemiş, sendikal hareket açısından yeni bir dönem başlamıştır. 1963 yılından itibaren uygulanan ithal ikameci politikalar, sosyal devlet anlayışının güçlenmesi, ekonomik büyümenin ve sanayileşmenin hızlanması gibi ekonomik gelişmelerin yanı sıra popülist bölüşüm politikalarıyla ücretlilerin milli gelirden aldıkları pay da yükselmeye başlamıştır. Yaşanan bu gelişmelere paralel olarak iş mevzuatlarında ücretlilerin lehine yapılan düzenlemeler özellikle toplu iş ilişkiler açısından özgürlükçü bir ortamı da beraberinde getirmiştir. 1961 Anayasası sendikal örgütlenme, grev, toplu pazarlık, sosyal güvenlik gibi hakları güvence altına alırken, 274 sayılı Sendikalar Kanunu ve 275 sayılı Toplu İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu’yla sendikalar geniş haklara kavuşmuştur (Makal, 2003, s. 135-136). Böylece bir yandan ekonomik gelişmeler ücretlilerin sayısının artmasına neden olurken diğer yandan da sendikal örgütlenmeye olanak tanıyan özgürlükçü yasalar sendikaların üye sayılarının ve toplumsal güçlerinin artmasını sağlamıştır. 1960 ve 1980 yılları arasında geçen dönem sosyal politika alanında olduğu kadar sendikalar açısından da “altın çağı” yansıtmaktadır. Dönem boyunca sendikalar başarılı toplu pazarlıkların yanı sıra etkin siyasal faaliyetlerde de bulunarak toplumsal ve siyasal alandaki etkinliklerini arttırmışlardır. Bu dönemde çalışma ilişkileri açısından yaşanan en önemli gelişmelerden biri de 1967 yılında DİSK’in kurulması olmuştur. Türk-İş’in partiler üstü politikasına bir tepki olarak Türk-İş’teki ayrışmalar sonucunda kurulan DİSK, sendikal hareketin ivme kazanmasında etkin bir rol oynamıştır. Sonrasında ise 1970 yılında Milliyetçi Hareket Partisi’nin etkisiyle MİSK’in ve 1976 yılında Milli Selamet Partisi’nin etkisiyle Hak-İş’in kurulmasıyla farklı siyasal anlayışlar sendikal hareket üzerinde etkili olmaya başlamıştır. Dönem boyunca toplu pazarlık, grev ve sosyal faaliyetlerin yanında siyasi faaliyette sendikaların en önemli faaliyet alanlarından birini oluşturmuştur. Ancak sendikalar arasındaki ideolojik bölünmüşlük ve rekabet, sendikaların sosyal politikalar üzerindeki etkisini olumsuz etkilemiştir. 152



1980’li yıllara gelindiğinde ise tüm dünyada olduğu gibi Türkiye’de de çalışma ilişkilerini ve dolayısıyla sendikaları derinden etkileyecek bir dönem başlamıştır. 1970’li yıllarla birlikte Keynesyen ekonomik modelin krize girmesi ve çözüm olarak neoliberal politikaların gündeme gelmesi ekonomik, toplumsal ve siyasal alanın yeniden yapılandırılmasını beraberinde getirmiştir. Bu sürecin en önemli sonuçlarından biri ekonomide esneklik anlayışının ortaya çıkmasıdır. Esneklik anlayışıyla birlikte sermayenin özgürlük alanı daha fazla arttırılmış, sosyal devlet uygulamaları ve sendikalar yeni ekonomik ve toplumsal anlayışın önündeki en önemli engellerden biri olarak görülmüştür (Urhan, 2005, s. 58-59). Benzer bir süreç Türkiye’de de yaşanmış, 1980 yılında açıklanan 24 Ocak Kararları yeni ekonomi politikaların belirlenmesinde önemli bir rol oynamıştır. Ayrıca 1980 yılında birçok alanda olduğu gibi çalışma ilişkileri açısından da Türkiye’yi derinden etkileyecek 12 Eylül Askeri Darbesi gerçekleştirilmiş, darbeyle sendikal hareket baskı altına alınmıştır. Askeri darbeyle birlikte DİSK, MİSK, Hak-İş ve bunlara bağlı sendikaların faaliyetleri durdurulmuştur. Ayrıca 1982 Anayasası ile 2821 sayılı Sendikalar Kanunu ve 2822 sayılı Toplu İş Sözleşmesi Grev ve Lokavt Kanunu ile sendikaların faaliyet alanları önemli ölçüde kısıtlanmıştır. Bu nedenle 12 Eylül Askeri Darbesi, birçok yazar açısından Türkiye’de neoliberal dönüşüm sürecini hızlandıran en önemli faktörlerden biri olarak kabul edilmektedir. Gerek neoliberal uygulamaların beraberinde getirdiği sendikasızlaştırma politikaları gerekse 12 Eylül’le birlikte gelen yasaklamalar sendikal hareketin uzun yılar etkisi altına alan bir kriz ortamıyla karşı karşıya bırakmıştır. Sendikalar ancak 1990’lı yıllarda çalışma hayatıyla ilgili hak arama mücadelelerine yönelebilmiş, özelikle özelleştirme karşıtı eylemler, kitlesel uyarı eylemleri ve demokratik talepler ön plana çıkmıştır. Ayrıca 1980 öncesi dönemden farklı olarak 1990’lı ve 2000’li yıllar boyunca Türk-İş, Hak-İş ve DİSK bazı ortak platformlarda bir araya gelmiş ve konfederasyonlar arasındaki dayanışma artmaya başlamıştır. Sendikaları yakından ilgilendiren gelişmelerden biri de 2012 yılında yürürlüğe giren 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu’dur. Kanun’un hazırlanmasında 2821 ve 2822 sayılı kanunların ILO ve AB normlarına aykırılık taşıması etkili olmuş; ancak sosyal tarafların yeni kanuna yönelik eleştirileri devam etmiştir. 6356 sayılı Kanun’un yürürlüğe girmesiyle birlikte Türkiye’de işçi sendikalarının örgütsel güçleri ve sendikal faaliyetlerle ilgili olumlu gelişmelerin yaşandığını söylemek mümkün görünmemektedir. Özellikle tek tip toplu sözleşme düzeni, baraj ve yetki sistemi ile grevlerle ilgili sınırlamalar devem etmektedir (Çelik, 2017, s. 211121). Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nın Temmuz 2021 istatistiklerine göre toplam işçi sayısı 15 milyon civarında olmakla birlikte bunun yaklaşık 2.123 milyonu sendikalıdır ve sendikalaşma oranı yalnızca %14.13’tür (ÇSGB, 2021). Dolayısıyla Türkiye’de sendikalaşma oranları açısından beklenen gelişme sağlanamamıştır. Buna bağlı olarak sendikaların toplu pazarlık, grev, siyasal ve sosyal faaliyetleri oldukça sınırlı düzeyde kalmaktadır. 153



İşçi Sendikalarının Faaliyetleri İşçilerin örgütlenerek çalışma ve yaşam koşullarının iyileştirilmesi amacıyla verdikleri mücadele sosyal politikanın gelişimiyle paralellik göstermektedir. Türkiye’de de birçok gelişmiş ülkeye göre gecikmeli de olsa benzer bir sürecin yaşandığını söylemek mümkündür. Bu açıdan iş kanunları başta olmak üzere sosyal politikaların düzenlendiği yasalar toplumsal kesimlerin ihtiyaçları üzerine ortaya çıkmış ve gelişim göstermiştir. Çalışanların sendikalar aracılığıyla bir araya gelme, örgütlenme, toplu iş sözleşmesi yapabilme hakkı da sosyal politika alanında yaşanan gelişmelerle bir bütün olarak değerlendirilmektedir (Yorgun, 2013, s. 366). Sendikaların, üyeleri ve toplumdaki diğer çalışanlar için verdikleri ekonomik ve toplumsal mücadeleler, onların refah düzeyini arttırmanın yanı sıra sosyal politikaların gelişimi açısından da önem taşımaktadır. Bu bağlamda sendikaların gerçekleştirdikleri toplu pazarlıklar, grevler, siyasi faaliyetler, sosyal diyalog mekanizmalarına katılım, üyelerine sağladıkları maddi ve hukuki yardımlar, mesleki eğitimler, kooperatifler ve çeşitli sosyal tesisler kurma gibi faaliyetler sosyal politikaların oluşturulmasına ve uygulanmasına katkı sağlamaktadır. Sendikaların en önemli faaliyet alanlarından biri olan toplu pazarlık, işverenler ve çalışanlar arasında belirli bir süreliğine karşılıklı hak ve çıkarları düzenlemektedir. Bu bakımdan toplu pazarlık, sınıflar arasında bir denge mekanizması işlevi görmekte ve sosyal politikanın araçlarından birini oluşturmaktadır (Lordoğlu ve Özkaplan, 2003, s. 342). Toplu pazarlık, tarafların taleplerinin oluşturulması, karşı tarafa iletilmesi, uyuşmazlık çıkması durumunda barışçıl ya da mücadeleci araçlarla çözülmesi ve toplu iş sözleşmesinin imzalanmasını kapsayan bir süreci ifade etmektedir. Ücretler, çalışma süreleri, sosyal haklar, terfiler, tazminatlar ve ikramiyeler gibi çalışma yaşamına ilişkin hakları düzenlemekte ve mevcut yasalara göre ulusal, işkolu ve işyeri gibi çeşitli düzeylerde yapılabilmektedir (Görmüş, 2020, s. 69). Sendikalar, toplu pazarlıklar aracılığıyla iş yasalarında tanınan hakları genişletmek ve işçilerin çalışma ve yaşam koşullarını iyileştirmeye çalışmaktadırlar. Türkiye’de sosyo-ekonomik koşullar ve sendikal hareketin yeterince gelişme gösterememesi sendikaların toplu pazarlığa ilişkin faaliyetlerini de olumsuz etkilemiştir. Ayrıca küreselleşme süreciyle birlikte gündeme gelen küçük ölçekli işletmelerin yaygınlaşması, standart dışı çalışma şekilleri, özelleştirme uygulamalarıyla toplu pazarlıların yaygın olarak uygulandığı kamu sektörünün küçülmesi, ekonomik krizler ve kayıt-dışı sektörün büyümesi gibi koşullar tüm dünyada olduğu gibi Türkiye’de de topu pazarlık sisteminin hem sayı hem de kapsam bakımından zayıflamasına neden olmuştur. Toplu pazarlığın yanı sıra sendikaların bir diğer faaliyet alanı olan grevler de çalışma koşullarının iyileştirilmesi, sendikalaşma ve toplu pazarlık gibi mevcut kazanılmış hakların korunması gibi amaçlarla çalışanların belirli bir süreliğine gönüllü olarak işi durdurmalarını ifade etmektedir (Akkaya, 2000, s. 215). Bu nedenle grevler, 154



çalışanların taleplerini işverenlere kabul ettirebilmeleri için sahip oldukları en önemli mücadele araçlarından birini oluşturmakta ve toplu pazarlık hakkının da ayrılmaz bir parçası olarak görülmektedir. Grevler gerek uluslararası mevzuatta gerekse gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin büyük bir bölümünde hak olarak kabul edilmektedir. Ancak greve ilişkin hakların birçok ülkede grev türleri, süreleri ve greve katılacak işçiler gibi konularda sınırlandırıldığı görülmektedir (Tokol ve Alper, 2019, s. 81). Türkiye’de de greve ilişkin yasal düzenlemeler oldukça kısıtlayıcı hükümler içermektedir. Türkiye’de ilk kez 1961 Anayasası’yla tanınan grev hakkının, bu yıllardan sonra çalışma koşullarının iyileştirilmesi açısından önemli bir rol oynadığını söylemek mümkündür. Ancak 1980’li yıllarla birlikte gündeme gelen grev yasakları grev hakkının kullanımı açısından sınırlamaları da beraberinde getirmiştir. 1980’li yılların sonu ile 1990’lı yılların ortalarında grev hareketlerinde bir canlanma meydana gelse de 2000’li yıllar boyunca yeniden bir durgunluğun ortaya çıktığı görülmektedir (Çelik, 2012, s. 108). Bu bağlamda Türkiye’de sendikal faaliyetler açısından grevlerin etkinliğinin düşük düzeylerde kaldığı söylenebilir. Sendikalar, toplu pazarlık ve grevlerin yanında ücretlilerin çalışma ve yaşam koşullarını güvence altına alabilmek amacıyla çeşitli yasal düzenlemelerin yapılması için de çaba harcamaktadırlar. Bu nedenle sendikal faaliyet içerisinde siyasi faaliyet, sendikal mücadelenin doğal ve kaçınılmaz bir parçasını oluşturmaktadır (Mahiroğulları, 2012, s. 12). Sendikaların siyasi faaliyetleri, bulundukları ülkelerin gelişmişlik düzeyine ve yasal düzenlemelere göre farklı nitelikler taşımaktadır. Demokrasinin ve sendikal hareketin güçlü olduğu gelişmiş ülkelerde sendikaların siyasi faaliyetlerine ilişkin yasal düzenlemeler geniş kapsamlıyken, gelişmekte olan birçok ülkede sendikalara siyasi faaliyette bulunma hakkı ya verilmemekte ya da dar kapsamlı tutulmaktadır (Baybora, 2003, s. 4). Bu nedenle gelişmekte olan ülkelerde sendikalar iktidarı destekleyerek üyeleri için çeşitli hak ve çıkarlar elde etmeye çalışmakta, dolayısıyla sosyal politikalar üzerindeki etkileri sınırlı düzeyde kalmaktadır. Demokrasinin geliştiği ülkelerde ise sendikalar, siyasi partilerle kurdukları ilişkiler sayesinde sosyal politikaların ortaya çıkmasında ve uygulanmasında önemli bir rol oynamaktadırlar (Tokol ve Alper, 2019, s. 83-84). Türkiye’de sendikaların siyasi faaliyetlerine ilişkin mevzuata bakıldığında her dönemde sınırlamaların ve yasaklamaların ağırlıkta olduğunu söylemek mümkündür. Özellikle siyasi partilerle maddi ve organik ilişkilerin kurulmaması yasalarda net bir biçimde ifade edilmektedir. 6356 sayılı Kanun’da da mevcut sınırlandırmalar devam etmiş; sendika kurma hakkı “üyelerinin çalışma ilişkilerinde ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek” ile sınırlı tutulmuştur (Yamakoğlu, 2018, s. 1860-1861). Yasal çerçevenin yanı sıra sendikaların örgütlü ve toplumsal güçlerinin zayıf olması da sendikaların birer baskı unsuru olarak siyasi partiler ve hükümetler üzerindeki rolünü zayıflatmaktadır. Dolayısıyla Türkiye’de geçmişten günümüze kadar olan dönemde sendikaların etkin olarak siyasi faaliyette bulunduklarını söylemek güçtür. 155



Sendikaların bir diğer faaliyet alanı gerek ulusal gerekse uluslararası düzeyde sosyal diyalog mekanizmalarına katılımlarıdır. Sosyal diyalog, hükümet, işçi ve işveren temsilcilerinin bir araya gelerek ekonomik ve sosyal politikalarla ilgili müzakere, danışma ve bilgi paylaşımını ifade etmektedir. Sosyal diyalog kurumları hem işçi ve işverenler arasında ikili bir yapıda hem de devletin katılımıyla üçlü bir yapıda oluşabilmektedir. Böylece sosyal diyalog, sosyal tarafların taleplerini iletmeleri ve hedeflerini gerçekleştirebilmeleri açısından önemli bir fırsat olarak görülmektedir (ILO, 2013, s. 12). Türkiye’de ise etkinliği ve verimliliği tartışılmakla birlikte çeşitli sosyal diyalog mekanizmalarının varlığından söz etmek mümkündür. 1978 yılında imzalanan “Toplumsal Anlaşma” Türkiye’de sosyal diyalog açısından atılan ilk somut adımlardan biri olarak değerlendirilmektedir. Bir diğer dönüm noktası ise 1995 yılında Ekonomik ve Sosyal Konsey’in kurulması olmuştur (Işığıçok, 1999, s. 20). Bu yıllardan sonra AB’ye uyum süreciyle birlikte sosyal diyalog alanındaki çabaların arttığını söylemek mümkündür. Türkiye’de sosyal diyaloğun uygulanmasında işyeri-işletme düzeyinde ikili yapı etkili olurken, makro düzeyde politikaların belirlenmesinde ise üçlü yapının uygulandığı görülmektedir. Ulusal politikalar üzerinde bağlayıcı karalar alan ya da tavsiye niteliğinde görüş bildiren çok sayıda sosyal diyalog kurulu bulunmaktadır (Kasapoğlu ve Öçal, 2019, s. 91). Ekonomik ve Sosyal Konsey, Üçlü Danışma Kurulu, Çalışma Meclisi, Asgari Ücret Tespit Komisyonu, Ulusal İş Sağlığı ve Güvenliği Konseyi bu kurullar arasında yer almaktadır. Sendikalar söz konusu kurullara konfederasyon düzeyinde katılım sağlamaktadırlar. İşçi sendikaları açısından ise Türkiye’de üç büyük konfederasyon olan Türkiye İşçi Sendikaları Konfederasyonu (Türk-İş), Hak İşçi Sendikaları Konfederasyonu (Hak-İş) ve Devrimci İşçi Sendikaları Konfederasyonu’na (DİSK) ait temsilciler kurullarda yer alarak gerek çalışma yaşamı gerekse ekonomik ve sosyal politikalarla ilgili görüş ve taleplerini dile getirmekte; alınan kararlarda etkili olmaya çalışmaktadırlar. İşçi sendikalarının faaliyetlerinden biri de ihtiyaç sahibi olan üyelerine gerekli maddi desteğin sağlanmasıdır. Sendikaların üyelerine maddi yardımda bulunması, tarihsel olarak ilk ortaya çıktıkları dönemde de dayanışma bilincinin oluşturulmasında önemli bir rol oynamıştır. Ayrıca çalışanlar arasındaki yardımlaşma mekanizması sosyal politikanın “kendi kendine yardım” işlevinin de bir sonucu olarak da değerlendirilmektedir. Bu bağlamda sendikaların üyeleri arasında oluşturduğu yardımlaşma fonksiyonu hem üyelerinin kolektif bilincinin, birlik ve beraberlik duygusunun gelişmesinde hem de çalışanların sendikalar aracılığıyla gerçekleştirdikleri ekonomik mücadeleyi başarı ile sürdürmelerine katlı sağlamaktadır (Ersinadım, 2012: s. 56-57). Türkiye’de sendikaların üyelerine yapacakları maddi yardımlarla ilgili yasal çerçeveye bakıldığında 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu’nun 26. maddesinde “Kuruluşlar elde ettikleri gelirleri üyeleri ve mensupları arasında dağıtamaz. Ancak sendikaların grev ve lokavt süresince tüzüklerine göre üyelerine 156



yapacakları yardımlar ile kuruluşların eğitim amaçlı yardımları bu hükmün dışındadır” (Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu, 2012) hükmü yer almaktadır. Bu bağlamda işçi sendikalarının maddi yardımlara ilişkin faaliyetlerinin yalnızca grev süresiyle sınırlı olduğunu söylemek mümkündür. Sendikalar, üyelerine başta iş sözleşmelerinin feshi olmak üzere çalışma yaşamında karşı karşıya kaldıkları hukuki sorunlar karşısında da destekte bulunabilmektedirler. Türkiye’de de sendikalar “üyelerine iş sözleşmesinden ve çalışma ilişkisinden doğan hakları ile sosyal güvenlik haklarına ilişkin üyelerini ve mirasçılarına temsilen dava açmak ve bu nedenle açılmış davayı takip yetkisine sahiptir” (Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu, 2012). Ancak uygulamada sendikaların ve konfederasyonların hukuki yardımlarının diğer faaliyetlerine göre oldukça sınırlı düzeyde kaldığı görülmektedir (Korkusuz, 2006, s. 263). Sendikaların, üyelerinin istihdam edilebilirliklerini arttırmaya yönelik uyguladıkları mesleki eğitimler de sendikaların faaliyetleri arasında yer almaktadır. Özellikle günümüzde teknolojik gelişmeler, esnek çalışma, sektöre değişim ve beyaz yakalı çalışanların artması gibi gelişmeler hem sendikal örgütlenmeyi olumsuz etkilemekte hem de mesleki eğitimin önemini arttırmaktadır. Bu nedenle sendikaların mesleki eğitime yönelik hizmetleri, yeni üyeler kazanabilmek açısından da bir avantaj olarak görülmektedir (Canbey Özgüler, 2017, s. 22). İşçi sendikaları aynı zamanda üyeleri için kooperatifler ve sosyal tesisler kurmak gibi faaliyetlerde de bulunabilmektedirler. Ancak Türkiye’de sendikaların en fazla yoğunlaştığı faaliyet alanını toplu pazarlıklar oluşturmakta; özellikle mesleki eğitimler ile sosyal tesisler ve kooperatifler kurma gibi sosyal faaliyetleri sınırlı düzeyde kalmaktadır (Tokol ve Alper, 2019, s. 89). Araştırmanın Amacı, Önemi ve Yöntemi Çalışmada Türkiye’de sendikaların sosyal politikaya ilişkin faaliyetlerinin ortaya konulması amaçlanmıştır. Sosyal politikaların belirlenmesi ve sosyal politikalara yön verilmesi açısından sendikaların önemli bir rolü olduğu bilinmektedir. Bu çerçevede sendikaların en temel faaliyetleri olan toplu pazarlık ve grev, siyasal faaliyetler, sosyal faaliyetler, sosyal diyalog, eğitim faaliyetleri, maddi yardımlar gibi faaliyetlerin hangilerinin yoğun olarak gerçekleştirildiği, hangilerininse geliştirilmesi gerektiğinin tespit edilmesi hedeflenmektedir. Buradan hareketle araştırmanın soruları aşağıdaki şekilde sıralanmaktadır: Sendikalar toplu pazarlık ve grev faaliyetlerini ne sıklıkla yürütmektedir? Sendikalar ne kadar yoğun siyasal faaliyetler yürütmektedir? Sendikalar hangi sosyal faaliyetleri yürütmektedir?



157



Sendikaların sosyal diyalog faaliyetleri yoğun olarak gerçekleştirmekte midir? Sendikalar hangi eğitim faaliyetlerini yürütmektedir? Sendikalar maddi yardım sağlama faaliyetlerini ne kadar yoğun yürütmektedir? Araştırma sorularına yanıt bulabilmek için sendikaları temsilen en çok üyeye sahip işçi konfederasyonların faaliyetlerinin belirlenmesi amaçlanmıştır. Söz konusu konfederasyonlardan Türk-İş, Türkiye kurulan ilk işçi konfederasyonu olup, 1952 yılından beri faaliyet göstermektedir. DİSK, 1967; Hak-İş ise 1976 yılında kurulmuştur. 2021 yılı itibariyle farklı işkollarında Türk-İş’e bağlı 34; DİSK’e bağlı 22 ve Hak-İş’e bağlı 21 sendika bulunmaktadır. Üye sayıları açısından değerlendirildiğinde konfederasyonlar içerisinde en fazla üyeye sahip olan Türk-İş’in toplam 1.154.177 üyesi olmakla birlikte bunu, 730.516 üyeyle Hak-İş ve 206.640 üyeyle DİSK izlemektedir. Ayrıca üç büyük işçi konfederasyonunun dışında, Ülkem İşçi Sendikaları Konfederasyonu (Ülkem-İş), Tüm İşçi Sendikaları Konfederasyonu (Tüm-İş), Anadolu İşçi Sendikaları Konfederasyonu (Anadoluİş) ve Yeniden MİSK, Türkiye’de faaliyet gösteren diğer işçi konfederasyonlarını oluşturmaktadır. Ülkem-İş’in 4.938, Tüm-İş’in 998, Anadolu-İş’in 910; Yeniden Misk ’in ise 82 üyesi bulunmaktadır (ÇSGB, 2021). Söz konusu konfederasyonlar gerek üye sayısının gerekse toplumsal etkinliklerinin sınırlılığı dolayısıyla araştırma kapsamı dışında tutulmuştur. Araştırmaya en çok üyeye sahip üç konfederasyon olan Türk-İş, Hak-İş ve DİSK’in dâhil edilmesi hedeflenmiştir. Araştırmada betimsel araştırma yöntemi ile “içerik analizi” tekniği kullanılmıştır. Konfederasyonların faaliyetlerinin belirlenmesi için periyodik olarak yayınlanan dergilerinde sunulan haberler veri olarak alınmıştır. Bu çerçevede Konfederasyonların resmi internet sitelerinde “yayınlarımız” kısmı taranmıştır. Periyodik olarak yayınlanan dergilerin 2020 ve 2021 yıllarında çıkarılan sayıları sorgulanmıştır. Hak-İş’in yılda dört sayı yayınlayan “Hak-İş Dergisi”, Türkİş’in ise yılda iki sayı yayınlayan “Türk-İş Dergisi” tespit edilmiştir. DİSK’in periyodik yayın yapan süreli yayınına rastlanmamıştır. Bu nedenle DİSK ile elektronik posta ile iletişime geçilerek faaliyet raporları talep edilmiştir. DİSK tarafından her olağan Genel Kurul sonrasında hazırlanan Çalışma Raporu tarafımıza gönderilmekle birlikte, 16. Genel Kurul Raporu Şubat 2020 tarihine kadar olan faaliyetleri içerdiğinden çalışmaya dâhil edilememiştir. Böylece araştırmanın kapsamını faaliyetlerini periyodik olarak yayınladığı dergiler ile sunan Türk-İş ve Hak-İş konfederasyonları oluşturmuştur. Analize Türk-İş’in 2020 yılında yayınlanan 415. ve 416. sayıları ile 2021 yılında yayınlanan 417. sayısı; Hak-İş’in ise 2020 yılında yayınlanan 22- 25 ve 2021 yılında yayınlanan 26. sayısı dâhil edilmiştir. Böylece konfederasyonların süreli yayınlarından sosyal politika alanında yapılan faaliyetlerin genel bir görünümü elde edilmiştir. Araştırmada öncelikle literatür taraması yapılarak sendikaların sosyal politikaya ilişkin faaliyetleri belirlenmiştir. Faaliyetler toplu pazarlık ve grev, siyasal faaliyetler, 158



sosyal faaliyetler, sosyal diyalog, eğitim faaliyetleri, maddi yardımlar, diğer faaliyetler olarak belirlenmiştir. Literatürden elde edilen bu başlıklar araştırmanın temalarını oluşturmuştur. Temalara ait hiyerarşik kod-alt kod modeli Şekil 1’de gösterilmiştir. Şekil 1: Temalara Ait Hiyerarşik Kod- Alt Kod Modeli



Ana temalara ait alt kodlamalar da ilgili yazından elde edilmiştir. Temaların belirlenmesinin ardından dergilerdeki haberler iki araştırmacı tarafından ayrı ayrı taranarak ilgili haberleri uygun alt kodlar altında gruplandırılmıştır. Araştırmacılar daha sonra bir araya gelerek yaptıkları kodlamaları karşılaştırmıştır. Kodlar arası görüş birliği yaklaşımı ile karşılaştırılan kodlar “Güvenirlik Katsayısı=Aynı kategoriye kodlanan öğe sayısı/toplam kodlanan öge sayısı” formülüyle hesaplanmıştır. Bu yaklaşıma göre güvenilirlik katsayısı 0 ila 1 arasında bir rakam almaktadır. Katsayı 1’e yaklaştıkça daha yüksek güvenirlikten söz edilmektedir. (Güler vd. 2015: s. 357; Kanyılmaz Polat, 2020, s. 880) Bu araştırmada Hak-İş için 177, Türk-İş için 162 adet kodlama yapılmıştır. Toplam 339 kodlamadan 12 tanesi için araştırmacılar görüş ayrılığına düşmüşlerdir. Formüle göre bu durumda tutarlılık oranı 0,964 gibi oldukça yüksek bir oran olarak tespit edilmiştir. Verilerin analizinde MaxQda Analytics Pro 2020 nitel analiz programı kullanılmıştır. Dergi içeriklerinden elde edilen verilerin çözümlenmesinde içerik analizi tekniği kullanılmıştır. İçerik analizi sözel ve yazılı kaynakların sistematik ve nesnel bir şekilde incelenmesine imkân veren bilimsel bir yaklaşımdır. Son yıllarda sosyal bilimler alanında sıklıkla kullanılmakta ve yazılı metinlerin bazı özelliklerini sayısal olarak sunarak nitel analiz ile istatistiki sonuçları birbirine bağlamaktadır (Göktaş vd. 2012: s. 446- 447). Araştırmanın Bulguları Konfederasyonların süreli yayınları ilgili sayıları incelenirken faaliyetlere ilişkin haberler kronolojik olarak ilgili kodlamaların altında gruplandırılmıştır. Her iki konfederasyon için ayrı ayrı yapılan kodlamalar “Kod Matris Tarayıcı” ile tek tablo olarak karşılaştırılmıştır. İlgili sonuçlar Şekil 2’de verilmiştir.



159



Şekil 2: Türk-İş ve Hak-İş Konfederasyonlarının Faaliyetlerine İlişkin Kod Dağılımı



Toplu pazarlık ve grev teması, toplu iş sözleşmesi, grev ve direniş alt kodları ile ele alınmıştır. Elde edilen sonuçlara göre 2020 yılı ve 2021 yılının ilk yarısı için Türk-İş’in Hak-İş’e göre toplu pazarlık ve grev faaliyetlerinde daha mücadeleci yollar kullandığını gösterir niteliktedir. İlgili dönem için Türk-İş dergisinde 2 toplu iş sözleşmesi, 4 grev, 3 direniş haberi göze çarpmaktadır. Diğer yandan Hak-İş dergisinde 29 toplu iş sözleşmesi, 2 grev haberi yer almaktadır. Bu sayılar içerik analizi yapılan 160



sayılardaki yeni imzalanan toplu iş sözleşmesi haberleridir. Bu anlamda konfederasyonların devam eden toplu iş sözleşmeleri ya da haberi yapılmayan toplu iş sözleşmeleri bu sayılara dâhil değildir. İlgili sayıların içerik analizi sonucunda ise Hak-İş’in toplu iş sözleşmesi sayısı, Türk-İş’in ise grev ve direniş sayıları daha fazladır. Siyasi faaliyet teması kapsamında konfederasyonların iktidarda olan siyasi parti ve muhalefet partileri ile görüşmeleri incelenmiştir. İktidar partisi, bakanlar ve milletvekilleri ile çalışma yaşamına ilişkin konuların gündem olmadığı görüşmeler bu tema altında toplanmışken, çalışma yaşamına ilişkin talep ve sorunların dile getirildiği toplantılar sosyal diyalog mekanizması altında ele alınmıştır. İki konfederasyonun da hem iktidar hem de muhalefet partileri ile görüşme faaliyetlerini sıklıkla yürüttükleri görülmektedir. Hak-İş’in iktidar partisi ile olan görüşmeleri Türk-İş’e oranla daha fazladır. Buna karşılık muhalefet partileri ile olan görüşmeleri oldukça sınırlı düzeyde kalmaktadır. Türk-İş’in iktidar ve muhalefet partileri ile görüşme haberleri sayıları birbirine daha yakın görünmektedir. Hak-İş’in cumhurbaşkanı, bakanlar, iktidar partisi milletvekilleri ile toplamda 43 görüşme haberi karşılığında 6 tane diğer parti başkan ve milletvekili görüşme haberi mevcuttur. Diğer yandan Türk-İş’in iktidardaki parti ile 26 görüşmesine karşılık diğer parti başkan ve milletvekilleri ile görüşme haberi sayısı 17’dir. Siyasi faaliyetler altında incelenen diğer alt kodlar basın açıklamaları, basın toplantıları ve kitlesel eylem ve toplantılardır. İlgili dönemde Türk-İş’e ait 4 basın toplantısı, 36 adet yazılı sunulmuş basın açıklaması haberi yer almaktadır. Hak-İş için ise 2 basın toplantısı, 14 adet yazılı basın açıklaması haberi mevcuttur. Hak-iş ilgili dönemde 5 kitlesel eyleme katılmışken bu konuda Türk-İş’in haber sayısı 3’dür. Konfederasyonlar özellikle 1 Mayıs İşçi Bayramlarını işçilerle birlikte toplu gösteri ve yürüyüşlerle kutlamaktadırlar. 2020- 2021 döneminde tüm dünyada etkin olan Kovid-19 Pandemisi nedeni ile geleneksel 1 Mayıs kutlamaları gerçekleştirilememişse de konfederasyonların bu günde sınırlı sayıda da olsa alanlarda toplandığı görülmektedir. Diğer yandan 15 Temmuz Demokrasi ve Şehitleri anma gününde konfederasyonların yaptıkları açıklamalarla topluma seslendiği göze çarpmaktadır. Diğer kitlesel toplanma haberleri Hak-İş Konfederasyonu için soykırım ve Mescid-i Aksa kınama eylemlerindedir. Türk-İş ise vergiler konusunda 81 ilde imza kampanyası başlatarak işçilerin lehine kararlar alınması için baskı oluşturmaya çalışmıştır. Araştırmanın bir diğer temasını da sosyal diyalog faaliyetleri oluşturmaktadır. Sosyal diyalog ile işçileri ilgilendiren pek çok kanun ya da düzenlemenin ortaya çıkmasında işçileri temsilen konfederasyonların taraf olduğu görülmektedir. Konfederasyonların ilgili tarihlerdeki süreli yayınlarında Hak-iş için 8, Tük-İş için ise 18 tane sosyal diyalog temasına dâhil edilebilecek habere rastlanmıştır. Bu haberlere örnek olarak asgari ücret tespit komisyonu görüşmeleri yanı sıra, çalışma yaşamına ilişkin bazı talepleri iletmek üzere ilgili bakanlarla yapılan görüşmeler göze çarpmaktadır. Bu görüşmelerden bazılarının ardından konfederasyonlarca “taleplerinin göz önüne alındığı için teşekkür” mesajı yayınlamaları sosyal diyalog mekanizmasının işlerliğini de ortaya 161



koymaktadır. Sendikaların üyeleri adına yürüttüğü önemli faaliyetlerden biri de eğitim faaliyetleridir. Eğitim başlığı altında araştırmalar, yayınlar, eğitim seminerleri, proje ve kongreler taranmıştır. 2020 yılı ve 2021 yılının ilk yarısında konfederasyonların “yayın” faaliyeti olarak yapılmış haberleri incelendiğinde Türk-İş’in 10, Hak-İş’in ise 2 yayınında haber görülmektedir. Bu alt kod altında Türk-İş Konfederasyonu tarafından uzun yıllardır yapılan “Açlık ve Yoksulluk Sınırı” araştırmaları da yer almaktadır. Yayın faaliyetleri açısından gündeme paralel “kıdem tazminatı” gibi konularda kitap basımı Türk-İş konfederasyonu için dikkat çeken diğer bir noktadır. Her iki konfederasyonun üyelerine eğitim semineri vermek konusundaki haberleri birbirine yakındır. Türk-İş 9, Hak-İş 10 eğitim seminerini haber yapmıştır. Benzer şekilde kongrelerle ilgili haberlerin sayısı birbirine yakındır. Hak-İş 11, Türk-İş 8 kongre ile süreli yayınlarda haber yapmıştır. Diğer yandan Hak-İş süreli yayınında toplam 7 proje haberine rastlanmışken Türk-İş’te ilgili dönemde herhangi bir proje haberi yer almamıştır. Sendikaların üyelerine yaptığı maddi ve ayni yardımlar sosyal politika açısından önemli araçlardan bir tanesidir. Pek çok sendikanın üyelerine tüzüklerine uygun yardımlar yaptığı görülmektedir. Araştırmanın yapıldığı dönemde maddi yardım haberleri görülmekle birlikte bunlardan sadece 2 tanesinin üyelere yapılmış olması dikkat çekicidir. Hak-İş’in dergisinde üye sendikanın işçilere dağıttığı 120 bin maske ve hijyen seti haberi bu konuda rastlanan haberlerdir. Diğer yandan her iki konfederasyonun da milli dayanışma kampanyalarına verdikleri üçer milyon lira maddi destek söz konusudur. Konfederasyonların diğer kişi ve kuruluşlara yaptıkları diğer destekler arasında savaş mağduru ülkelere yapılan ayni yardımlar, ülkemizde deprem felaketi ile sarsılan İzmir, Elazığ gibi illere gönderilen ayni yardımlar, kâğıt toplayıcı gençlere ve ailelerine yapılan yardımlar sayılabilir. Diğer yandan araştırmanın kapsamına alınan dönemde grev yapan işçilere de gerekli yardımın yapıldığı unutulmamalıdır. Bu araştırmada sosyal faaliyetler teması kapsamında sendikaların sosyal tesisler ve kooperatifçilik faaliyetlerinin çok yetersiz düzeyde kaldığı görülmüştür. Sendikaların üyelerinin hizmetine sunduğu sosyal tesislerin kullanımı, yeni bir sosyal tesis sağlanması vb. konularda içerik analizi yapılan dönemde herhangi bir habere rastlanmamıştır. Benzer şekilde belirli gelir grubundaki insanlar için konut sahibi olmanın kolaylaştırıcı bir yolu olan kooperatif faaliyetleri ilgili sayılarda çok yetersiz düzeyde görünmektedir. İlgili dönem içerisinde Türk-İş’e ait bir haber yer almaktadır. Haberde konfederasyona üye birkaç sendikanın ortaklaşa yaptığı konut yapı kooperatifinin kura çekimi yer almaktadır. Sosyal faaliyetler teması altında incelenen diğer bir konu da kültürel ve sanatsal faaliyetlerdir. Hak-İş’in ilgili dönemde kültürel ve sanatsal 5 adet faaliyeti haber ya162



pılmıştır. Bu faaliyetlerin bazılarının geleneksel hale gelmiş sanatsal faaliyetler olması Hak-İş’in bu faaliyetlere diğer faaliyetler kadar önem verdiğini düşündürür niteliktedir. Geleneksel hale gelmiş bu faaliyetler arasında “Emek Temalı Fotoğraf Yarışması” ve “Kısa Film Yarışması” örnek olarak verilebilir. Aynı dönem içerisine Türk-İş’in 8 Mart Kadınlar Günü programı haberi yer almıştır. Bir sivil toplum kuruluşu olarak sendikaların üstlendiği temel sorumluluklardan biri de sosyal sorumluluklardır. Üyelerinin sosyo-ekonomik çıkarlarını korumak ve yükseltmek dışında bu kurumların toplumun diğer kesimlerine karşı üstlendikleri roller de önem taşımaktadır. Her iki konfederasyon için de ağaç dikimi, fidan dağıtımı gibi etkinliklerle doğayı koruma adına bir sorumluluk üstlenildiği görülmektedir. Araştırmanın maddi yardımlar teması altında ele alınan faaliyetler de sosyal sorumluluk örnekleridir. Bu faaliyetler altında da depremzedelere, sokak kağıt atık toplayıcılarına, savaş mağduru ülke vatandaşlarına çeşitli yardımlar yapılması her iki tema altında da ele alınabilir. Bu anlamda konfederasyonların yoğun olarak gerçekleştirdikleri faaliyetlerden bir tanesinin de sosyal sorumluluk faaliyetleri olduğu sonucuna varılabilmektedir. Araştırmada ana temalar altına dahil edilemeyen uluslararası faaliyetler ve diğer STK’larla ilişkiler faaliyetleri “diğer faaliyetler” teması altında ele alınmıştır. Konfederasyonların gerek çalışma yaşamına ilişkin konularda gerekse diğer konularda yaptıkları uluslararası görüşmeler, ziyaretler bu tema altında uluslararası faaliyetler alt kodu altında toplanmıştır. Uluslararası Çalışma Örgütü, Birleşmiş Milletler, diğer bazı ülke başkanları, uluslararası konfederasyon ve işçi örgütleri ile yapılan görüşmeler bunlara örnek olarak verilebilir. Diğer yandan konfederasyonların diğer sendikalarla sıklıkla iletişim ve işbirliği içine girmeleri de amaçlarını gerçekleştirmek için kullandıkları faaliyetler arasında ele alınabilir. Her iki konfederasyonun da ilgili dönemde hem uluslararası hem de ulusal platformda pek çok görüşme yaptıkları görülmüştür. İki konfederasyonun faaliyetlerinin benzer ve farklılaşan yönlerinin şematik olarak görülebilmesi Şekil 3’deki “İki Vaka Modeli” şeması ile mümkündür. Modelde temaların ve alt kodların konfederasyonlar içerisinde kodlama sıklıkları sayıca büyükten küçüğe sıralanmaktadır.



163



Şekil 3: Hak-İş ve Türk-İş Faaliyetleri İki Vaka Modeli



Şekil 3’e göre konfederasyonların 2020 yılı, 2021 yılı ilk yarısında en yoğun olarak gerçekleştirdikleri faaliyetin hükümetle ilişkiler alt kodu altında yer aldığı görülmektedir. Bu alt koda iktidar partisi başkanı, milletvekilleri ve bakanları ile yapılan görüşmeler dâhil edilmiştir. Konusu çalışma yaşamına ilişkin olmayan bakan görüşmeleri bu alt kodda, çalışma yaşamına ilişkin olan görüşmelerse sosyal diyalog teması altında ele alınmıştır. Sayıca haber yoğunluğu en fazla olan diğer faaliyet basın açıklamaları olmuştur. Toplu iş sözleşmesi ve sosyal diyalog faaliyetlerinin kodlamalarda sıklıkla yer alması sevindirici bir faaliyet olmakla birlikte sendikaların bu faaliyetlerinin sıklığı ve niteliğinin artması, hem çalışma yaşamı barışının sağlanması hem de toplu pazarlık kapsamının genişlemesi açısından önem taşımaktadır. Nitekim Türkiye’de, sendikaların en temel misyonlarından biri olan toplu pazarlığın kapsamının düşük olması, sendikaların geliştirmesi gereken faaliyetlerin başında gelmektedir. Muhalefetle ilişkiler, eğitim seminerleri, kongreler, uluslararası faaliyetler kodlama sıklığı benzer olan alt kodlardır. Hak-İş ve Türk-İş açısından farklılaşan faaliyetler ise Hak-İş tarafınca gerçekleştirilen üyelerine yardım ve projeler; Türk-İş tarafından gerçekleştirilen direniş ve kooperatifçilik faaliyetleri olmuştur. Hak-İş’in toplu iş sözleşmesi haberlerinin sayıca fazlalığı, Tük-İş’in ise direniş ve grev haberi sayılarının daha fazla olmasını, Türk-İş’in daha mücadeleci bir sendikal yaklaşım içinde olduğu şeklinde yorumlamak mümkündür. 164



Sonuç Sosyal politikaların ortaya çıkmasında ve uygulanmasında en önemli kurumlardan biri kuşkusuz işçi sendikalarıdır. Sendikalar gerçekleştirdikleri çeşitli faaliyetlerde hem kendi üyelerinin hem de diğer toplumsal grupların çıkarlarını gözeterek sınıflar arasındaki bölüşümün daha adil bir hale getirilmesinde ve dolayısıyla toplumsal refahın sağlanmasında önemli bir etkiye sahiptirler. Bu nedenle de sosyal politikanın aktörlerinden biri olarak toplumun geniş bir kesimi için mücadele etmekte ve politikalar üretmektedirler. Sendikaların faaliyetleriyle ilgili literatür incelendiğinde ekonomik, toplumsal ve siyasal alana yayılan çok çeşitli bir yelpazede faaliyet gösterdikleri görülmektedir. Farklı bakış açıları olmakla birlikte sendikaların faaliyet alanlarına ilişkin olarak toplu pazarlık ve grev, siyasal faaliyet, sosyal faaliyet, sosyal diyalog, eğitim ile maddi yardımlardan oluşan bir sınıflandırmanın yaygın kabul gördüğünü söylemek mümkündür. Ancak sendikaların söz konusu faaliyetlerden hangilerine daha fazla önem verdikleri bulundukları ülkelerin sosyo-ekonomik koşulları ile sendikaların ideolojik tutumları ve örgütsel güçleriyle yakından ilgilidir. Bilindiği gibi sendikal özgürlükleri güvence altına alan yasalar, demokratikleşme, sınıf bilinci gibi koşullar sendikaların gücünü ve etkinlik alanlarını doğrudan etkilemektedir. Bu koşulların gerçekleştiği toplumlarda sendikaların faaliyet alanları da çeşitlenmekte ve faaliyetlerin üyeleri ve toplum üzerindeki etkisi güçlenmektedir. Bu bağlamda çalışmada sendikaların faaliyetlerinden yola çıkarak Türkiye’de işçi sendikalarının sosyal politikalar üzerindeki etkisinin ortaya konulması amaçlanmıştır. İlgili literatüre bağlı olarak sendikaların faaliyetleri toplu pazarlık ve grev, siyasi faaliyet, sosyal diyalog, eğitim faaliyetleri, sosyal faaliyet ve diğer faaliyet olarak gruplandırılmış; çalışmanın yöntem kısmında temalar ve alt kodlar bu gruplandırmaya dayanılarak oluşturulmuştur. Türkiye’de bulunan işçi konfederasyonlarının süreli yayınları taranmış ve yayınlarda yer alan haberlerden hareketle sendikaların sosyal politikalara ilişkin faaliyetleri tespit edilmeye çalışılmıştır. Sendikaların en önemli faaliyet alanlarından birini kuşkusuz toplu pazarlık ve grevler oluşturmaktadır. Türkiye’de de benzer bir biçimde etkin toplu pazarlık ve grev yapabilmek sendikaların üyelerinin çalışma ve yaşam standartlarını yükselmede en önemli araçlardan biri olmuştur. Ancak çalışma kapsamında Türk-İş ve Hak-İş’in yayın organlarına ilişkin analizde Türk-İş’in süreli yayınlarında toplu pazarlık vurgusunun; Hak-İş’in ise grev ve grev benzeri hareketlere katılma eğiliminin oldukça düşük düzeyde kaldığı görülmüştür. Özellikle Türkiye’nin en fazla üyeye sahip konfederasyonları açısından toplu iş sözleşmesi kapsamına alınan işçi sayısının arttırılması hedeflenmelidir. Grev yolunun kullanılması ise işçilerin haklarının korunması açısından kararlı bir duruşun göstergesi olarak ele alınabilir. Bu bağlamda özellikle Hak-İş’in grev eğiliminin sınırlı kalması önemli bir eleştiri noktasını oluşturmaktadır.



165



Ancak araştırmanın kapsamı süreli yayınların 2020 ve 2021 yılı ilk yarısını kapsayan sayılarında yer alan haberlerdir. Diğer bir ifade ile kuşkusuz konfederasyonların toplu iş sözleşmesi ve grev sayıları bu sayılarla sınırlı değildir. Ancak üyelerin, kamuoyunun ve araştırmacıların bu sayılara net olarak ulaşabilmesi açısından süreli yayınların önemli araçlar olduğu unutulmamalıdır. Bu anlamda her sayıda örgütlenmeye ilişkin istatistiklerin sunulması faydalı olacaktır. Benzer şekilde bu araştırmanın çalışma grubunu oluşturan üç büyük konfederasyondan biri olan DİSK’in süreli yayınlarının olmaması araştırmacıları DİSK’i kapsam dışı bırakmak gibi bir sınırlamaya götürmüştür. Dolayısıyla araştırmanın en önemli sınırlılığı Türkiye’de faaliyet gösteren üç büyük konfederasyondan biri olan DİSK’in araştırmaya dâhil edilememesi olmuştur. Sendikaların sosyal politikaları etkilemesi bakımından önem arz eden diğer bir faaliyeti de siyasal faaliyetleridir. Sendikalar iktidar ve muhalefet partileri, belediyeler, yerel yönetimlerle ilişkiler geliştirerek üyelerinin hak ve çıkarlarını korumaya ve geliştirmeye çalışmaktadırlar. Çalışma kapsamında Türk-İş ve Hak-İş’in de siyasi faaliyete diğer faaliyet alanlarından daha fazla ağırlık verdikleri görülmüştür. Hak-İş’in siyasi faaliyetleri incelendiğinde ağırlıklı olarak iktidar partisiyle kurduğu diyalog göze çarpmaktadır. Türk-İş’in ise iktidar ve muhalefet partileriyle olan iletişiminin hemen hemen eşit düzeyde olduğu görülmektedir. Bu durum Türk-İş’in tarihsel olarak da benimsediği geniş anlamda siyaset partiler üstü sendikacılık anlayışına paralel bir duruş olarak değerlendirilebilir. Hak-İş’in ise iktidar partisi ile görüşme haberlerinin daha çok yer alması bu konfederasyonun hükümetle daha yakın ilişkiler içinde olduğu ve dar anlamda siyasi faaliyette bulunduğu şeklinde yorumlamak mümkündür. Sendikaların sosyal politikaların oluşturulması açısından kullandığı en etkili mekanizmalardan biri de sosyal diyalogdur. Çalışmada Türk-İş’in daha fazla olmakla birlikte her iki konfederasyonun yayınlarında sosyal diyalog vurgusuna dikkat çektikleri görülmüştür. Ayrıca yine her iki konfederasyonun benzer bir biçimde sosyal diyaloğa ilişkin yaptıkları haberlerde diğer sosyal taraflarla barışçıl bir dil geliştirmeye önem verdikleri tespit edilmiştir. Çalışma kapsamında eğitim faaliyetleri ile maddi yardımlara ilişkin faaliyetleri açısından da konfederasyonlar arasında birbirine yakın sonuçlar elde edilmiştir. Eğitim seminerleri, kongreler, araştırma ve yayın gibi eğitim faaliyetleri her iki konfederasyonunda önem verdiği faaliyet alanlarından birini oluşturmaktadır. Bu noktada Türk-İş’in geleneksel hale gelmiş “açlık ve yoksulluk sınırı” araştırmaları hem alınması gereken sosyal politika önlemlerine ışık tutması hem de araştırmacılara veri sağlaması açısından önemli bir faaliyettir. Araştırmaya dahil edilen süreç içinde gündemde olan kıdem tazminatı konusunda kitap basımı yapılması da yine mevcut sorunlara bir çözüm arayışı olarak değerlendirilebilir. Sendikaların, çalışma yaşamına ilişkin sorunları ele alarak gündeme müdahil olmaları çalışanların hak ve çıkarlarının korunması açısından yerinde yaklaşımlardır. Ayrıca son yıllarda konfederasyonlar ile üniversiteler arasında da işbirliği artmakta, ortak platformlarda akademi ve işçilerin bir araya geldikleri etkinlikler düzenlemektedir. Türk-İş tarafından gerçekleştirilen öğrenci 166



kongreleri ve Hak-İş’in bir üniversite ile aralarında imzaladıkları “Sosyal Politika ve STK Çalışmaları Uygulama ve Araştırma Merkezi” protokolü bu etkinliklere örnek oluşturmaktadır. Maddi yardımlara ilişkin olarak ise her iki konfederasyonun da diğer kişi ve kuruluşlara yönelik yaptıkları ayni ve nakdi yardımlar ön plana çıkarken; kendi üyelerine yapılan yardımlara ilişkin yalnızca Hak-İş’de iki habere rastlanmıştır. Ancak “üyelerine yardım” alt temasında karşılaşılan bu durumun konfederasyonlardan ziyade yasal koşullardan da kaynaklandığı unutulmamalıdır. Nitekim 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu’nda yer alan düzenlemeler grev ve lokavt süreli ile eğitim yardımlarıyla sınırlı tutulmakta ve maddi yardımlara ilişkin kısıtlayıcı hükümler yer almaktadır. Sendikaların sosyal politikalar ile ilişkilendirilebilecek diğer bir faaliyeti de sosyal faaliyetlerdir. Üyelerinin hak ve çıkarlarını korumanın ve ekonomik kazanımlarını arttırmanın yanı sıra kültürel ve sosyal aktivitelerine de destek olmak sendikalar tarafından özellikle günümüzde önem verilen uygulamaların başında gelmektedir. Yapılan araştırmada sendikaların üyelerine sundukları “sosyal tesisler” olanağına dair herhangi bir haber bulunamamıştır. Kovid-19 salgını yaşandığı, salgın nedeni ile üretimin düştüğü, işsizlik oranlarının arttığı dönemde psiko-sosyal anlamda işçilere ve işsiz kalan üyelere destek olunmasına bu faaliyetler aracılık edebilecektir. Kültürel ve sanatsal faaliyetlerin sayısının arttırılması, daha çok işçiye ulaştırılması benzer amaçlara hizmet edecektir. Benzer şekilde kooperatifçilik faaliyetlerinin arttırılması da çalışanların refah seviyelerini yükselten önemli bir adım olacaktır. Bu araştırmanın beklenen en önemli katkılarından biri sendikaların üyelerine ve çalışma yaşamına ilişkin sundukları eksik kalan faaliyetlerin ortaya konmasıdır. Araştırmanın 2020 yılı ve 2021 yılı ilk yarısı için yayınlanan süreli dergilerdeki haberlerle sınırlı olduğu unutulmamalıdır. Bu yayınlara yansımayan faaliyetlerin de mevcut olduğu ve araştırmanın sadece yayınlarda ilgili döneme ait haberleri kapsadığı tekrar belirtilmelidir. Diğer yandan çalışmada nispeten az olduğu görülen ve gerçekte de eksik olan faaliyetlere daha fazla önem verilmesi işçilerin hak ve çıkarlarının korunması ve arttırılması açısından önemli katkı sağlayacaktır. Kaynaklar Akkaya, Y. (2000). Türkiye’de 1980 sonrası emek-sermaye arasındaki bölüşüm mücadelesinde grevlerin yeri. Toplum ve Bilim, 86/Güz, 211-240. Baybora, D. (2003). Sendikaların siyasi faaliyetlerinin yasal çerçevesi. Kamuİş, 7(2), 2-15. Canbey Özgüler, V. (2017). Türkiye’de mesleki yeterlilik sistemi ve sendikalar. Mehmet Akif Ersoy Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 9(22), 15-43.



167



Çelik, A. (2012). Türkiye’de 2000’li yıllarda grevler ve grev dışı eylemler: Çalışma hayatında “Pax Romana” mı?. IV. Sosyal Haklar Sempozyumu, 107-131. Çelik, A. (2017). Zarf değişti mazruf aynı: 6356 sayılı yasa sonrasında Türkiye’de İşçi Sendikacılığı. A. Makal-A. Çelik (Der.), Zor Zamanlarda Emek: Türkiye’de Çalışma Yaşamının Güncel Sorunları kitabı içinde (s. 149-215). Ankara: İmge Kitabevi. Delican, M. (2006). Cumhuriyet döneminde Türk Endüstri İlişkileri: İşçi Sendikalarının dünü, bugünü. Sosyal Siyaset Konferansları Dergisi, 51, 12-33. Ersinadım, H. (2012). 1961 Anayasasından bugüne sendikaların sosyal faaliyetlerinin hukuki çerçevesi. Kamu-İş Dergisi, 12 (4), 55-99. Göktas, Y., Hasancebi, F., Varisoglu, B., Akcay, A., Bayrak, N., Baran, M., & Sozbilir, M. (2012). Turkiye’deki egitim arastirmalarinda egilimler: Bir icerik analizi [Trends in educational research in Turkey: A content analysis]. Kuram ve Uygulamada Eğitim Bilimleri [Educational Sciences: Theory & Practice], 12 (1), 443-460. Görmüş, A. (2020). Toplu pazarlık kapsamını etkileyen faktörler: karşılaştırmalı endüstri ilişkileri temelinde Türk endüstri ilişkileri sisteminin modernizasyonu. Sosyal Siyaset Konferansları Dergisi, 78, 63-109. Güler, A.; Halıcıoğlu, M. B., Taşğın, S. (2015). Sosyal Bilimlerde Nitel Araştırma, Seçkin Yayınları, Ankara. ILO (2013). Ulusal Üçlü Sosyal Diyalog: Daha İyi Bir Yönetişim İçin ILO Rehberi. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@europe/@ro-geneva/@iloankara/documents/genericdocument/wcms_616099.pdf, Erişim Tarihi: 27.02.2020. Işığıçok, Ö. (1999). Temel nitelikleri ve Türkiye’de sosyal diyaloğa ilişkin genel bir değerlendirme. İş, Güç Endüstri İlişkileri ve İnsan Kaynakları Dergisi, 1(1), 17-22. Kalaycığlu, S., Rittersberger-Tılıç, H. ve Çelk, K. (2008), Değişen İşçilik ve Sendika, Edebiyat Fakültesi Dergisi, 25 (1), 75-102. Kanyılmaz Polat, E. (2020). Engelli bireylerin çalışma yaşamında karşılaştıkları sorunlara yönelik nitel bir araştırma: Çanakkale örneği, İstanbul Ticaret Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Yıl: 19 Sayı:39 Güz: 2020/3, 869-897. Kasapoğlu, M. M. ve Öçal, M. (2019). Türkiye’de sosyal diyalog ve sosyal diyaloğun uygulama mekanizmaları. A. Korkmaz ve G. Korkut (Ed.), Güncel Gelişmeler Işığında Sosyal Politika Tartışmaları kitabı içinde (s. 83-106). Ankara: Detay Yayıncılık. Korkusuz, R. (2006). Türk işçi sendikalarının üyelerine sundukları hukuki hizmetler. Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, 8(1), 258-273. 168



Lordoğlu, K. ve Özkaplan, N. (2003). Çalışma iktisadı. İstanbul: Der Yayınları. Mahiroğulları, A. (2001). Türkiye’de sendikalaşma evreleri ve sendikalaşmayı etkileyen unsurlar. Cumhuriyet Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi, 2 (1), 161-190. Mahiroğulları, A. (2012). Sendika-siyaset ilişkisinin teorik çerçevesi ve günümüzdeki düzeyi. Emek ve Toplum, 1(2), 8-23. Makal, A. (2004). Cumhuriyet’in 80. yılında Türkiye’de çalışma ilişkileri. Sosyal Siyaset Konferansları Dergisi, 47, 123-172. Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu (2012, 07.11). Resmi Gazete (Sayı: 28460). https://www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2012/11/20121107-1.htm, Erişim Tarihi: 27.01.2020). T.C. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı (2021). 2021 Temmuz Ayı İstatistiği. https://www.csgb.gov.tr/media/83673/2021_temmuz.pdf, Erişim Tarihi: 05.08.2018. Tokol, A. ve Alper Y. (Ed.). (2019). Sosyal politika (10.bs). Bursa: Dora Yayınları. Urhan, B. (2005). Türkiye’de sendikal örgütlenmede yaşanan güven ve dayanışma sorunları. Çalışma ve Tolum, 2005/1, 57-88. Yamakoğlu, E. (2019). Sendikaların siyasi faaliyetleri ve sınırlamalar: 6356 Sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu ile uluslararası sözleşmeler çerçevesinde bir değerlendirme. Çalışma ve Toplum, 2019/3, 1853-1876. Yorgun, S. (2013). Sosyal politika açısından 6356 Sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu. Çalışma ve Toplum, 2013/4, 357-380.



169



170



BİR SOSYAL POLİTİKA KURUMU OLARAK ULUSLARARASI ÇALIŞMA ÖRGÜTÜ Umut YERTÜM



Arş. Gör. Dr., Kırklareli Üniversitesi, İİBF, Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümü, ORCID:0000-0003-1548-264X, [email protected]



Giriş Sosyal hayatta meydana gelen değişim ve dönüşümler, sosyal hayattaki ihtiyaçların da değişmesine neden olmaktadır. Üretimde teknolojinin hızla insan emeğini ikame edebilmesi, bir yandan üretimi arttırırken diğer yandan kentlerin kurulup büyümesine neden olmuştur. Kırda tarım ve hayvancılık gibi nispeten ağır olmayan işlerde çalışarak hayatını idame ettirenler üretimin tarımdan sanayi sektörüne geçişiyle birlikte kendilerini yepyeni bir üretim biçiminde bulmuştur. Kırda ihtiyaç duyulan işgücünün azalması, kentlere göçü hızlandırırken; işgücü arzının fazlalığı hem işsizliğe neden olurken hem de ücretlerin düşmesine neden olmuştur. Tarım toplumunda çalışma saatini güneşin doğuşu ve batışı belirlerken; sanayi üretiminde gün eşit olarak bölünmüş ve güneşten bağımsız olarak çalışma saatleri belirlenmiştir. 24 saat kesintisiz olarak üretim yapılan atölyelerde günlük çalışma saatleri ortalama 16 saat olurken, çalışanların işin üzerinde herhangi bir kontrolü yoktur. Uzun çalışma saatleri ve monotonluk iş kazaları ve meslek hastalıkları gibi sorunların artmasına neden olurken, çalışamaz duruma gelenlerin herhangi bir güvencesi de yoktur. İlk defa Bismarck Almanya’sında gündeme gelen; 1883 Hastalık Sigortası, 1884 Kaza Sigortası ve 1889 yılında uygulamaya konulan Yaşlılık Sigortası değişen toplum ihtiyaçlarına yönelik ilk modern sosyal politika uygulamalarını oluşturmaktadır (Palier, 2010, ss. 36-37). İlerleyen yıllarda çalışma şartları iyileşmek bir yana da daha kötü bir forma girince, işçi ve işveren ilişkisinin uluslararası bir mutabakatla sağlıklı bir hale getirilmesi tartışılmaya başlanmıştır. I. Dünya Savaşından önce bu tartışmalar zirveye çıksa da savaş bunu engellemiştir. 1919 yılında toplanmaya başlayan Paris Barış Görüşmelerinde bu konular da gündeme gelmiş ve Versay Anlaşması ile Uluslararası Çalışma Örgütünün (ILO) kurulması karara bağlanmıştır. Dar anlamda sosyal politikanın sanayi devrimi sonrası gündeme gelmiş ve tüm ilgi odağını işçi ve işveren oluşturmuştur. ILO da endüstrileşme ile güçlenen işverenler karşısında emeğinden başka geliri bulunmaya işçi sınıfının korunmasına yönelik politikaların oluşturulmasında başrol oynamıştır (Samimi, 2005, ss. 1-2). 171



Sosyal politika eksikliği nedeniyle kurulan ILO, bu alanda kurulan ilk uluslararası örgüt olduğu gibi, sosyal politika yazınında bulunan nerdeyse tüm politikaların oluşumunun da öncüsü sayılmaktadır. Bugün tartışılan çalışma saatleri, ücretler ya da iş sağlığına yönelik politikalar ilk kez ILO tarafından gündeme getirilmiştir. Bu gelişmelerin bir sonucu olarak ILO, uluslararası sosyal politika aktörü denilince akla ilk gelen kurumu oluşturmaktadır. Bu çalışmada uluslararası sosyal politika kurumu olarak Uluslararası Çalışma Örgütünün tarihçesi; kuruluş, işleyiş ve öne çıkan faaliyetler bağlamında incelenmiştir. Öne çıkan faaliyetlerden olan İnsan Onuruna Yaraşır İş Ülke Programları sosyal politikaya etkisi detaylı bir şekilde analiz edilmiştir. Kuruluş 19 Ocak 1919 yılında toplanan Paris Barış Konferansı 25 Ocak’ta Uluslararası Çalışma Düzenlemelerine yönelik bir komisyonun oluşturulmasına karar vermesi bugün Uluslararası Çalışma Örgütü bildiğimiz kurumun da doğmasını sağlamıştır. Komisyon 35. oturumundan sonra Barış Konferansına sunduğu raporda; çalışma koşullarına yönelik uluslararası bir örgütün kurulması ve bunun barış anlaşmasına eklenmesini tavsiye etmiştir. Barış konferansı 11 Nisan 1919 tarihli genel kurulda komisyonun bu önerisini kabul etmiştir. Paris Barış Konferansı sonrası imzalanan Versay Anlaşması ile ILO resmi olarak kurulmuştur (ILO a, 1920). Kuruluşundan hemen sonra 1919 yılında Amerikan İş Federasyonu (AFL) başkanı Samuel Gompers’in liderliğinde kurulan İş komisyonu ILO’nun anayasasını oluşturmuştur. ILO anayasasını oluşturan komisyon; Belçika, Küba, Çekoslovakya, Fransa, İtalya, Japonya, Polonya, Birleşik Krallık ve Amerika Birleşik Devletlerinden 9 farklı temsilciden oluşmaktadır. Komisyonla birlikte oluşan süreçte işçi, işveren ve devlet temsilcilerinin bir araya gelip karar alma mekanizması oluşturması bugün üçlü organizasyonun da temellerini atmıştır (Gompers, 1919). ILO’nun kurulmasının itici güçleri güvenlik, insani, politik ve ekonomik kaygılardan kaynaklanmaktadır. ILO’nun kurucuları, o dönemin sanayileşen ülkelerindeki işçilerin sömürülmesinin arka planına karşı, barışı güvence altına almak için sosyal adaletin önemini kabul etmiştir. Kuruluş döneminde dünyanın ekonomik karşılıklı bağımlılığı ve piyasalar için rekabet eden ülkelerdeki çalışma koşullarının benzerliğini elde etmek için iş birliğinin sağlanmasına yönelik bir anlayışın da egemen olduğu söylenebilir. ILO’nun ilk direktörü olan Fransız Albert Thomas bu görevi 1932 yılına kadar sürdürmüş ve onun liderliğinde ILO genel merkezini 1920 yılında İsviçre’nin Cenevre kentine taşımıştır. Bir ülke herhangi bir ILO sözleşmesini kabul ettiğinde; kabul edilen sözleşmeye yönelik gerekli kuralların oluşturulup oluşturulmadığı düzenli olarak incelenmektedir. Bu amaçla 1926 yılında kurulan Uzmanlar Komitesi, sözleşmeyi onaylayan ülkelerin atılan yasal ve fiziki adımların detaylı anlatıldığı raporu 172



üç yılda bir hazırlamak zorunda ve bu raporların incelenmesi uzmanlar komitesinin sorumluluğundadır. Uzmanlar Komitesinin yıllık raporu üç bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde üye Devletlerin Anayasal yükümlülüklerine uymalarına ilişkin yorumları içeren Genel Rapor bulunurken, ikinci bölümde uluslararası çalışma standartlarının uygulanmasına ilişkin gözlemler bulunmakta ve üçüncü bölümde ILO Yönetim Organı tarafından seçilen belirli bir konu hakkında bir Genel Anket bulunmaktadır (ILO b, 2019, ss. 35-37). II. Dünya Savaşı etkileri tüm Avrupa’ya yayılınca güvenlik önlemleri kapsamında dönemin ILO başkanı John Winant 1940 yılında genel merkezi geçici olarak Kanada’nın Montreal şehrine taşıma kararı almıştır. ILO genel merkezi 1948 yılına kadar Montreal’de faaliyetlerine devam etmiştir. 41 ülkeden hükümet temsilcileri, işverenler ve işçiler, ILO Anayasasının bir eki olarak Philadelphia Bildirgesi’ni kabul etmiştir. Bildirge, ABD başkanı Franklin D. Roosevelt ve ILO direktör yardımcısı Frances Perkins tarafından 1944 yılında imzalanmıştır. Bildirge halen ILO’nun amaç ve hedeflerinin şartını oluşturmaktadır. Bildirge, ILO’nun II. Dünya Savaşı’nın sona ermesinden sonraki çalışmalarının temel ilkelerini belirlemektedir. Bunlar, “emeğin bir meta olmadığını” ve “ırk, inanç veya cinsiyete bakılmaksızın tüm insanların, hem maddi refahlarını hem de manevi refahlarını özgürlük ve haysiyet şartları altında, ekonomik güvenlik ve fırsat eşitliği altında sürdürme hakkına sahip olduğunu ifade etmektedir (ILO c, t.y.-a). ILO’nun Birleşmiş Milletler bünyesine girip onun bir parçası olması ise ikinci dünya savaşı sonrasında gerçekleşmiştir. Savaş sonrası yeni kurulmuş olan Birleşmiş Milletler ile ILO arasında 1946 yılında imzalanan anlaşma ile ILO, BM bünyesinde uzmanlaşmış ilk birim olmuştur. Uluslararası Çalışma Örgütü, 1969’da 50. yıldönümünü kutlarken; dünya barışına yaptığı katkılar sayesinde Nobel Barış Ödülü’nü kazanmıştır (Bedir, 2012, ss. 123-1234). Mayıs 2012’de ILO’nun onuncu Genel Direktörü olarak seçilen İngiliz Guy Ryder Kasım 2016’da ikinci beş yıllık dönemine yeniden seçilmiştir. Ryder, işin geleceğinin önceden belirlenmediğini vurgulayarak; herkes için insana yakışır iş mümkün olduğunu ancak toplumların bunu gerçekleştirmeleri gerektiğini ifade etmektedir. ILO, 2019 yılındaki yüzüncü yılını kutlamak için girişiminin bir parçası olarak Çalışma Yaşamının Geleceği Küresel Komisyonu’nu tam da bu zorunlulukla kurmuştur (ILO c, t.y.-a). ILO’nun Çalışma Organları ILO, çalışmalarını hükümetlerin, işverenlerin ve işçi temsilcilerinin yer aldığı üç ana organ aracılığıyla gerçekleştirir. Bu organlar; Uluslararası Çalışma Konferansı, Yönetme Organı ve Uluslararası Çalışma Ofisinden oluşmaktadır. Uluslararası Çalışma Konferansı ILO üyesi Devletler, her yıl haziran ayında İsviçre’nin Cenevre kentinde 173



düzenlenen Uluslararası Çalışma Konferansı’nda bir araya gelmektedir. Her üye devlet, iki hükümet delegesi, bir işveren delegesi, bir işçi delegesi ve ilgili danışmanlarından oluşan bir delegasyon tarafından temsil edilir. Uluslararası Çalışma Parlamentosu olarak da kabul edilen Konferansın temel birkaç görevi bulunmakta ve bu görevler kısaca; Birincisi, Sözleşmeler ve Öneriler şeklinde uluslararası çalışma standartlarının oluşturulması ve benimsenmesidir. Konferans ayrıca Sözleşmelerin ve Tavsiyelerin ulusal düzeyde uygulanmasını denetler. İşyerinde Temel İlkeler ve Haklar Bildirgesi›nin (1998) kabul edilmesinden bu yana, Konferansın bir diğer önemli işlevi, Ofis tarafından hazırlanan Küresel Raporu Bildirgenin gerektirdiği takip prosedürü çerçevesinde incelemektir. Konferans aynı zamanda tüm dünya için önemli sosyal ve emek sorunlarının özgürce, bazen tutkuyla tartışıldığı bir forumdur. Konferans her iki yılda bir ILO’nun üye devletler tarafından finanse edilen iki yılda bir çalışma programını ve bütçesini kabul eder (ILO d, t.y.). Yönetim Kurulu Yönetim Kurulu, Uluslararası Çalışma Örgütü’nün yürütme organıdır (Ofis, Örgütün sekreterliğidir). Mart, Haziran ve Kasım aylarında yılda üç kez toplanan Yönetim Kurulu. ILO politikası hakkında kararlar almanın yanı sıra Uluslararası Çalışma Konferansı’nın gündemini belirlemektedir. Konferansa sunulmak üzere Örgütün Taslak Programını ve Bütçesini kabul eder ve Genel Direktörü seçer. 56 itibari üyeden (28 Hükümet, 14 İşveren ve 14 İşçi) ve 66 yardımcı üyeden (28 Hükümet, 19 İşveren ve 19 İşçi) oluşmaktadır. Başlıktaki hükümet koltuklarının on tanesi kalıcı olarak başlıca endüstriyel öneme sahip Devletler (Brezilya, Çin, Fransa, Almanya, Hindistan, İtalya, Japonya, Rusya Federasyonu, Birleşik Krallık ve Birleşik Devletler) tarafından tutulmaktadır. Diğer Hükümet üyeleri, her üç yılda bir Konferans tarafından seçilir (son seçimler Haziran 2014’te yapılmıştır). İşveren ve işçi üyeleri kendi bireysel kapasiteleriyle seçilmektedir (ILO e, t.y.). Uluslararası Çalışma Ofisi Uluslararası Çalışma Ofisi, Uluslararası Çalışma Örgütü’nün daimi sekretaryasıdır. Yönetim Kurulu’nun incelemesi ve Genel Direktör ‘ün liderliği altında hazırladığı Uluslararası Çalışma Örgütü’nün genel faaliyetlerinin odak noktasıdır. Ofis, Cenevre’deki genel merkezinde ve dünya çapında yaklaşık 40 saha ofisinde 150’den fazla ülkeden yaklaşık 2.700 yetkili istihdam etmektedir. Bu yetkililerden 900’ü teknik işbirliği program ve projelerinde çalışmaktadır. Yönetim Kurulunun ve Ofisin çalışmalarına, büyük endüstrileri kapsayan üçlü komiteler yardımcı olur. Mesleki eğitim, yönetim geliştirme, iş sağlığı ve güvenliği, endüstriyel ilişkiler, işçi eğitimi ve kadın ve genç işçilerin özel sorunları gibi konularda uzman komiteleri tarafından da desteklenmektedir (ILO f, t.y.).



174



ILO’nun Faaliyetleri Uluslararası Çalışma Örgütünün faaliyetleri ve bunun etkileri uluslararası nitelik barındırdığından önem arz etmektedir. İlk olarak ILO, uluslararası kuruluşlar arasında standart belirleme (sözleşmeler ve tavsiyeler aracılığıyla çalışma standartları oluşturma) ve ayrıca teknik işbirliği ve işgücü konularında uluslararası uzmanlıkta bir trend belirleyici olmuştur. Bu üç yönlü eylemin bir parçası olarak sahadaki operasyonel faaliyetleri aracılığıyla ILO, dünya çapında insanların günlük çalışma hayatlarını iyileştirmeye çalışmıştır. İkincisi, organizasyon üçlü yapısı bakımından benzersizdi (ve hala da öyle) Diğer tüm uluslararası kuruluşlar (Birleşmiş Milletler gibi) yalnızca ulusal devletlerin temsilcilerinden oluşurken, ILO hükümetleri, işverenleri ve sendikaları bir araya getirerek karar alma süreçleri oluşturmaktadır. Bugüne kadar değişmeden kalan hükümet ve sivil toplumdan oluşan bu birleşik yapısının, çok istikrarlı olduğu kanıtlanmıştır (Van Daele, 2008, ss. 485-486). Örgütün iki yılda bir gerçekleştireceği çalışmaların stratejik hedeflerini ve beklenen sonuçlarını belirleyen ILO Programı ve Bütçesi, Uluslararası Çalışma Konferansı tarafından her iki yılda bir onaylanmaktadır. Program ve Bütçe, Stratejik Planda belirlenen önceliklere dayalı olarak hem bir çalışma programı hem de bir bütçe oluşturur. ILO’nun iki yılda bir ne yapması ve başarması beklendiğini açıklar, ölçülebilir sonuçlara ulaşmak için stratejileri, bu sonuçları elde etmek için gereken kapasite ve kaynakları belirtir ve ilgili düzenli bütçe harcamalarına yetki verir. ILO’nun iki yılda bir düzenlenen çalışma programı, üye Devletlerde, ulusal kalkınma planları ve BM planlama çerçeveleriyle uyumlu, İnsana Yakışır İş Ülke Programları (DWCP’ler) aracılığıyla verilmektedir (ILO g, t.y.). ILO 1950’li yıllardan beri tüm ülkelere her düzeyde ekonomik gelişme ile ilgili teknik destek vermekte ve bu desteği sürdürmektedir. Öyle ki son on yılda yıllık ortalama 130 milyon $ bu desteğe yönelik projelerde harcanmıştır. Projeler, alıcı ülkeler, bağışçılar ve dünya çapında bir alan ve bölge ofisleri ağını sürdüren ILO arasındaki yakın işbirliği yoluyla uygulanmaktadır. ILO teknik işbirliğinin genel amacı, İnsana Yakışır İş gündeminin ulusal düzeyde uygulanması ve kurucuların bu kavramı tüm erkekler ve kadınlar için gerçeğe dönüştürmesine yardımcı olmaktır. Afrika, Asya, Latin Amerika, Orta ve Doğu Avrupa ve Orta Doğu’daki geniş bir ofis ağı, politika konularında teknik rehberlik ve kalkınma programlarının tasarımı ve uygulanmasında yardım sağlar. ILO’ya göre; “Ticaretin İstihdam Üzerindeki Etkilerinin Değerlendirilmesi ve Ele Alınması”, “Daha İyi İş”, “Afrika için Kooperatif Tesisi”, “İnsan Onuruna Yaraşır İş Ülke Programları”, “İş Sağlığı ve Güvenliğini Geliştirme Projesi”, “Çocuk İşçiliğinin Önlenmesine Yönelik Uluslararası Program”, “Etkili Sigorta Uygulaması” ve son olarak “Küresel İş Kazası Programı- Sigorta ve Koruma“ programları öne çıkan faaliyetlerini oluşturmaktadır (ILO h, t.y.).



175



Ticaretin İstihdam Üzerindeki Etkilerinin Değerlendirilmesi ve Ele Alınması Bu proje, işçilerin ve işverenlerin karşılaştığı uyum güçlüklerini ele alan ve gelişmekte olan ülkelerde insan onuruna yaraşır istihdam yaratma fırsatlarını genişleten etkili ve tutarlı ticaret ve işgücü piyasası politikalarının analizini ve formülasyonunu desteklemeyi amaçlamaktadır. Politika yapıcıların, araştırmacıların ve sosyal ortakların ticaretin istihdam üzerindeki etkilerini değerlendirme, ele alma ve izleme kapasitelerini güçlendirmek için küresel düzeyde; Bangladeş, Benin, Guatemala ve Endonezya olmak üzere dört pilot ülkede önlemler alınmaktadır. Proje, Uluslararası Çalışma Örgütü tarafından uygulanmakta ve Avrupa Birliği tarafından finanse edilmektedir. İlk aşama (2009-2013) tamamlandı ve ikinci aşama (ETE II) şu anda devam etmektedir (ILO i, 2009). Sosyal ortakların katılımıyla sağlam verilere ve teşhise dayalı olarak ulusal düzeyde tutarlı ticaret ve işgücü piyasası politikalarının formülasyonunu destekleyebilecek küresel bilgi araçları geliştirmek. Ticaretin yarattığı istihdamla ilgili fırsatları en üst düzeye çıkaran ve ticaret kaynaklı ekonomik yeniden yapılandırmanın ayarlama maliyetlerini en aza indiren etkili ve tutarlı ticaret ve işgücü piyasası politikalarının tasarlanmasını sağlamak gibi; projenin iki temel hedefi bulunmaktadır. Daha İyi İş Daha İyi İş projesi Birleşmiş Milletler, Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) ve Dünya Bankası Grubu üyesi Uluslararası Finans Kurumu (IFC) arasındaki işbirliği çalışma koşullarını ve işçi haklarına saygıyı iyileştirmek ve hazır giyim işletmelerinin rekabet gücünü artırmak için hazır giyim endüstrisinin tüm seviyelerini bir araya getiren kapsamlı bir programdır. Daha İyi İşe katılımlarının bir sonucu olarak fabrikalar, ILO’nun temel çalışma standartlarına ve tazminat, sözleşmeler, iş güvenliği ve sağlığı ile çalışma süresini kapsayan ulusal mevzuata uyumu istikrarlı bir şekilde iyileştirmiştir. Bu iyileştirmeler neticesinde çalışma koşulları önemli ölçüde iyileşmesinin yanı sıra fabrikaların üretkenliğini ve karlılığında artışlar meydana gelmiştir. Şu anda program, dokuz ülkede 2,4 milyondan fazla işçi çalıştıran 1.700 fabrikada faaliyet göstermektedir. Daha İyi İş programı, fabrikalara tavsiyede bulunmanın yanı sıra, iş kanunlarını iyileştirmek için hükümetlerle ve ilerlemenin sürdürülmesini sağlamak için markalarla işbirliği yapmaktadır. Ayrıca sendikalara işçilere yaşamlarında nasıl daha fazla söz hakkı verebilecekleri konusunda tavsiyelerde bulunuyoruz ve daha geniş kalkınma hedeflerine ulaşmalarına yardımcı olmak için bağışçılarla birlikte çalışıyoruz (ILO j, t.y.). Afrika için Kooperatif Tesisi Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) son 86 yıldır kooperatif geliştirmede aktif olarak üye Devletlere kooperatif politikası, mevzuat, eğitim, iş geliştirme ve ağ kurma konularında yardım sağlamaktadır. Özel bir kooperatif geliştirme Şubesi olan tek BM örgütüdür ve bu alanda uluslararası bir standart geliştiren tek kuruluştur 176



(yani ILO Tavsiyesi 193). 2005 yılında Afrika’da gerçekleştirilen bir ILO araştırması, Afrika’daki kooperatiflerin bir “rönesans” aşamasına girmek üzere olduklarını, ancak uygun bir yasal ve kurumsal ortama, daha fazla görünürlük, daha güçlü bir ses, daha fazla çeşitlendirme, daha iyi yönetişim, daha iyi yönetim ve katı yatay ağlar ve dikey yapılara ihtiyaç duyduğunu belirtmektedir. Bu bulgulara dayanarak, DFID finansmanı altında, ILO Afrika’da Afrika için İşbirliği Aracı veya kısaca COOPAFRICA adlı yeni bir program başlatmıştır. 2 Ekim 2007’de başlatılan program, kooperatif kendi kendine yardım mekanizmasını harekete geçirme ve iş yaratma, piyasalara erişim, gelir elde etme, yoksulluğu azaltma, sosyal hizmet sağlama kapasitelerini güçlendirmek için yönetişim, verimlilik ve performanslarını iyileştirme hedefini takip ediyor. koruma ve insanlara toplumda seslerini duyurabilme imkanı vermektedir (ILO k, 2008). Tanzanya’nın Dar es Salaam kentindeki ILO Doğu Afrika Ofisi’nde bulunan program, Doğu ve Güney Afrika’nın dokuz ülkesinde (Botsvana, Etiyopya, Kenya, Lesotho, Ruanda, Svaziland, Tanzanya, Uganda ve Zambiya) uygulanmaktadır. Bölgedeki diğer ülkeler gelecekte eklenecektir. İnsan Onuruna Yaraşır İş Ülke Programları ILO desteğinin ülkelere ulaştırılması için ana araç olarak İnsana Yakışır Çalışma Ülke Programları (DWCP’ler) oluşturulmuştur. DWCP’lerin iki temel amacı vardır. Ulusal kalkınma stratejilerinin önemli bir bileşeni olarak insana yakışır işleri teşvik etmektedir. Aynı zamanda ILO bilgisini, araçlarını, savunuculuğunu ve organizasyonun karşılaştırmalı üstünlük alanlarında İnsana Yakışır İş Gündemini ilerletmek için sonuç temelli bir çerçevede üçlü bileşenlerin hizmetinde işbirliğini organize etmektedir. Üç taraflılık ve sosyal diyalog, üye devletlerdeki kurucu unsurlara tutarlı ve entegre bir ILO yardım programının planlanması ve uygulanmasının merkezinde yer almaktadır (ILO l, t.y.). DWCP’ler, BM ülke programlarına yapılan belirgin ILO katkısıdır ve normal bütçe ile bütçe dışı teknik işbirliğini daha iyi entegre etmek için bir ana araç oluşturmaktadır. Her DWCP, sınırlı sayıda ülke programı öncelikleri ve sonuçları etrafında düzenlenmiştir. Bunlar bir uygulama planında daha ayrıntılı olarak açıklanmıştır. İzleme ve değerlendirme kılavuzları bu yaklaşımı tamamlamaktadır. Bir DWCP, ILO Programının ve Bütçesinin bir ülkedeki ifadesini oluşturmaktadır. Ülke programı öncelikleri ve sonuçları, ILO’nun ulusal durumlara ve önceliklere uyarlanmış stratejik sonuç çerçevesini yansıtmaktadır. Buna karşılık, Program ve Bütçe stratejik çıktıları ve göstergeleri İnsana Yakışır İş Ülke Programı sonuçlarına dayanmaktadır (ILO l, t.y.). İş Sağlığı ve Güvenliğini Geliştirme Projesi Proje, ILO ve Avrupa Komisyonu tarafından insana yakışır işin hayati bir bileşeni olarak işyerinde güvenlik ve sağlığı daha iyi ele almak için geliştirilmiştir. Honduras, Malawi, Moldova Cumhuriyeti, Ukrayna ve Zambiya oluşan beş pilot 177



ülkede 2010 ile 2012 yılları arasında iki buçuk yılda uygulanmıştır. Projenin genel amacı, iş kazalarının ve işle ilgili hastalıkların azaltılması yoluyla daha kapsayıcı ve üretken bir topluma katkıda bulunmaktır. En son ILO tahminleri, işyerinde güvenlik ve sağlığın önemli bir küresel endişe olmaya devam ettiğini göstermektedir. İş kazaları ve hastalıkları, yardımlara bağımlı olma, erken emeklilik, işgücü piyasasından dışlanma, geçimini sağlayan kişinin kaybı ve yoksulluk eğilimini tersine çevirmek için acil eylem gerekmektedir. Dünyada her yıl 2 milyondan fazla insan bir işyerinde çalışmaları sonucunda ölmektedir. Her gün yaklaşık 1000 kişi sabah veya akşam işe gitmekte ve fakat iş kazalarında öldükleri için eve dönmemektedir. Ölümcül olmayan iş kazaları yılda 300 milyonun üzerine çıktı. İş kazalarının ve hastalıklarının küresel ekonomik maliyeti, küresel gayri safi yurtiçi hasılanın (GSYİH)% 4›ünü temsil etmektedir (ILO m, 2013) Çocuk İşçiliğinin Önlenmesine Yönelik Uluslararası Program ILO’nun Çocuk İşçiliğinin Ortadan Kaldırılmasına İlişkin Uluslararası Programı (IPEC), ülkelerin sorunla başa çıkma kapasitelerini güçlendirmek ve dünya çapında bir hareketi teşvik etmek yoluyla ulaşılacak olan çocuk işçiliğinin aşamalı olarak ortadan kaldırılması genel hedefi ile 1992 yılında kurulmuştur. IPEC şu anda 88 ülkede faaliyet göstermektedir ve teknik işbirliği projeleri için 2008 yılında 61 milyon$ aşan yıllık harcaması bulunmaktadır. Bu, küresel olarak türünün en büyük programı ve ILO’nun en büyük tek operasyonel programını oluşturmaktadır. IPEC ortaklarının sayısı ve yelpazesi yıllar içinde genişlemiş ve şimdi işveren ve işçi örgütlerini, diğer uluslararası ve devlet kurumlarını, özel işletmeleri, toplum temelli kuruluşları, STK’ları, medyayı, parlamenterleri, yargı organlarını, üniversiteleri, dini grupları ve tabii ki çocuklar ve aileleri içermektedir (ILO n, t.y.-a). IPEC’in çocuk işçiliğini ortadan kaldırmaya yönelik çalışmaları, ILO’nun İnsana Yakışır İş Gündeminin önemli bir yönünü oluşturmaktadır. Çocuk işçiliği, çocukların sadece daha iyi bir gelecek için ihtiyaç duydukları beceri ve eğitimi edinmelerini engellemekle kalmaz, aynı zamanda yoksulluğu sürdürür ve rekabet gücü, verimlilik ve potansiyel gelir kayıpları yoluyla ulusal ekonomileri etkilemektedir. Çocukları çocuk işçiliğinden çekmek, onlara eğitim sağlamak ve ailelerine eğitim ve istihdam olanakları konusunda yardımcı olmak, yetişkinler için insana yakışır iş yaratılmasına doğrudan katkıda bulunmaktadır. IPEC’in amacı her türlü çocuk işçiliğinin önlenmesi ve ortadan kaldırılması olmaya devam ederken, acil eylem için öncelikli hedefler, çocuk işçiliğinin en kötü biçimleriyle ilgili ILO Sözleşmesi’nde 1999 (No. 182): her türlü kölelik veya köleliğe benzer uygulamalar, çocuk satışı ve kaçakçılığı gibi, silahlı çatışmalarda kullanılmak üzere çocukların zorla veya zorunlu olarak işe alınması dahil olmak üzere borç esareti ve serflik ve zorla veya zorunlu çalıştırma; bir çocuğun fuhuş, pornografi üretimi veya pornografik performans için kullanılması, tedarik edilmesi veya teklif edilmesi; bir çocuğun yasadışı faaliyetler için, özellikle de ilgili uluslararası anlaşmalarda 178



tanımlandığı gibi uyuşturucu üretimi ve kaçakçılığı için kullanılması, tedarik edilmesi veya sunulması; doğası veya gerçekleştirildiği koşullar gereği çocukların sağlığına, güvenliğine veya ahlakına zarar vermesi muhtemel işler; hedef grup öncelikleri olarak belirlenmiştir (ILO n, t.y.-a). Etkili Sigorta Uygulaması Etkili Sigortası uygulaması; sigorta sektörünün, hükümetlerin ve ortaklarının, hane halklarının savunmasızlığını azaltmak, daha güçlü işletmeleri teşvik etmek ve daha iyi kamu politikalarını kolaylaştırmak için ILO tarafından oluşturulmuştur. Toplumun karşılaşması muhtemel risklere karşı sigortalanması; gelecek nesiller üzerinde yıkıcı etkilerin azalmasını sağlarken, girişimcilik potansiyellerini de arttırma olanağı sunmaktadır. Buna karşılık birçok gelişmekte olan ülke, etkili bir sigorta uygulamasına sahip değildir (ILO p, t.y.). Etkili Sigorta uygulaması misyonunu; geçmişteki başarıların geliştirmesinin yanı sıra daha iyi stratejiler için yeniliklerin ön saflarında yer almak olarak belirlenmiştir. ILO tarafından hayata geçirilen bu program; sigorta piyasalarını güçlendirmek ve nüfusun kırılganlığını azaltmak ve ekonomilerin üretkenliğini artırmak için stratejilere sigortayı yerleştirmek için hükümetler, sigortacılar ve diğer paydaşlarla yoğun bir şekilde çalışmaktadır (ILO o, t.y.). ILO’nun yapmış olduğu hesaplamaya göre dünya üzerinde yaklaşık dört milyar düşük gelirli insan makul bir sigorta uygulamasından mahrum bulunmaktadır. Küçük ve orta boy girişimleri büyük bir kısmı risk nedeniyle faaliyete geçememektedir. İklim değişikliği,, sağlık hizmetlerine erişimdeki problemler ve gıda güvenliği gibi problemlerin nüfusun tamamını etkilemektedir. Etkili sigorta uygulaması misyonunu; sigorta endüstrisinin, hükümetlerin ve ortaklarının, daha büyük ölçekte kaliteli risk yönetimi çözümleri oluşturarak sigortanın potansiyelini gerçekleştirmesini sağlamak olarak belirlemiştir (ILO o, t.y.). Küresel İş Kazası Programı- Sigorta ve Koruma İşyerinde yaralanma durumunda iş kazası sigortası ve koruma, sosyal barış, kapsayıcı ve adil yeniden dağıtım ve ekonomik ve rekabetçi başarı için hayati öneme sahiptir. Her türden işletme, yaralanma ve işyeri riskleri durumunda tüm iş gücünü koruma sorumluluğuna sahiptir. Küresel İstihdam Kazası Sigortası ve Koruması Programı (GEIP) aracılığıyla ILO, istihdamda yaralanma durumunda işgücü ihtiyaçlarını ele almaktadır. Program, ILO’nun işletmeler ve sosyal güvenlik kurumlarıyla olan kapsamlı deneyiminden yararlanmaktadır (ILO y, t.y.). Program, çalışanları kapsama ve sosyal güvenliğe uyma kapasitesini göz önünde bulundurarak, her ülkenin ihtiyaçlarına göre teknik yardım sağlamaktadır. 2013’te Rana Plaza’da ve 2012’de Tazreen fabrikasında meydana gelen iki ölümcül kazanın ardından GEIP, ulusal bir İstihdam Kazası Sigortası sistemi oluşturmak ve bu kazalar sırasında 179



yaralanan işçilerin tazminatını desteklemek için Bangladeş’te çalışmaktadır. GEIP Hindistan’da ise, Sosyal Güvenlik reformuna, daha özel olarak da Sosyal Güvenlik ve Refah Yasasının iş kazası sigortası bölümlerine teknik tavsiye sağlamaktadır (ILO y, t.y.). Küresel İş Kazası Sigortası ve Koruma Programı (GEIP), iş kazası sigortası sistemlerini (EII) değerlendirmek için işletmelere ve sosyal güvenlik programlarına politika danışmanlığı hizmetleri sağlamaktadır. Program, İstihdam Kazalarının Yararlarına Dair 121. Sözleşme tarafından sağlanan rehberlik doğrultusunda ulusal politika ve kurumsal EII sistemlerinin politika incelemelerini gerçekleştirmaktadir. EII sistemlerinin aktüeryal ve mali incelemesi ve sosyal güvenlik sisteminin denetimi de sağlanır. Program ayrıca, önleme için ücret belirleme, mesleki engellilik değerlendirmeleri veya işe dönüş programı tasarımı gibi başka özel hizmetler de sağlamaktadır (ILO r, t.y.). Program, işletmelerle yakın iş birliği içinde çalışarak, onların gerçeklerine uyarlanmış yenilikçi kayıt ve fayda sağlama önlemlerinin tasarımında onlara yardımcı olur. Program ayrıca, iş teftişine uygunluk (büyük işletmeler) ve KOBİ›lerin iş durumları için diğer kamu savunuculuğu yaklaşımları hakkında tavsiyeler sunmaktadır. Çalışmanın Geleceği İçin Yüzüncü Yıl Bildirgesi 2019 yılında kuruluşunun 100. Yılını kutlayan ILO, bunu işin geleceği bildirgesi ile taçlandırmıştır. Bununla birlikte ILO’nun çalışmanın geleceğine yönelik girişimleri daha eskiye dayanmaktadır. Çalışmanın Geleceği girişimi, ILO Genel Direktörü tarafından 2013 yılında yüzüncü yıl girişimlerinden biri olarak önerilmiştir. 2015 yılında girişimin başlatılmasıyla ILO, bir dizi Ulusal Diyalog ile başlayan ve 2019’da 108. Uluslararası Çalışma Konferansında bağımsız bir Küresel Komisyon raporu ile sonuçlanan ve Çalışma Yaşamının Geleceğine İlişkin Yüzüncü Yıl Deklarasyonu’nun kabul edilmesiyle sonuçlanan dört yıllık bir yolculuğa çıkmıştır (ILO n, t.y.-b). Çalışmanın Geleceği İnsanları ve yaptıkları işi ekonomik ve sosyal politika ve iş uygulamalarının merkezine yerleştirerek sosyal sözleşmeyi güçlendiren işin geleceği için insan merkezli bir gündem belirlemiştir. Bu gündem, bir arada bulunan üç eylem sütunundan oluşurken, mevcut ve gelecek nesiller için büyümeyi, eşitliği ve sürdürülebilirliği teşvik etmeyi amaçlamaktadır. Bu üç sütun ise insanların yeteneklerine yapılan yatırımların artırılması, çalışma kurumlarına yapılan yatırımların ve insana yaraşır ve sürdürülebilir işe yatırımın artırılmasından oluşmaktadır (ILO g, 2019). İnsan Onuruna Yaraşır İş Ülke Programları ve Sosyal Politika Sosyal politika, literatürde hem geniş hem de dar tanımlara sahiptir. Oxford Sözlük; gelirin idamesi, varlıkların geliştirilmesi, sağlık ve akıl sağlığı, çocuk refahı, aile politikası, barınma, istihdam, çocuk ve ceza adaleti gibi çeşitli alanları ve yaşlılar, kadınlar gibi belirli nüfusa yönelik hizmetlerin tamamını geniş anlamda sosyal politika 180



olarak nitelendirmektedir. Bununla birlikte; eğitim, toplu taşıma, toplum ve ekonomik kalkınma, çevre koruma ve enerji yardımı alanlarındaki hizmetleri de geniş anlamda sosyal politikaya dahil eden tanımlamalar mevcuttur. Dar anlamda sosyal politika ise; sosyal refah politikasıyla veya düşük gelirli kişilere hizmet eden politikaların bütünü olarak tanımlanmaktadır (Reisch, 2017). Başka bir ifade ile anlatılacak olursa; geniş anlamda sosyal politika sosyal hayatın tüm alanlarını kapsamakta ve dolayısıyla tüm sosyal grupların sorunlarına çözüm aramayı ifade etmektedir. Dar anlamda sosyal politika ise; sanayi devrimi sonrası gündeme gelmiş ve tüm ilgi odağını işçi ve işveren oluşturmuştur. Bu nedenle dar anlamda sosyal politika endüstrileşme ile birlikte güçlenen işverenler karşısında emeğinden başka geliri bulunmaya işçi sınıfının korunmasına yönelik politikaların toplamını oluşturmaktadır (Ersöz, 2020, ss. 9-12). Bu bağlamda değerlendirildiğinde, ILO sosyal politikanın dar anlamıyla anılmakta ve sosyal barışın sağlanmasını işçi-işveren arasındaki çıkar çatışmasının adil bir çözümünde aramaktadır. Bu nedenledir ki, ILO’nun tüm sözleşmeleri ve tavsiye kararları özelde çalışma süreleri, ücret, iş sağlığı ve güvenliği, çalıştırma yasakları, örgütlenme ve toplu pazarlık hakları vb. işgücü piyasalarının yeniden düzenlenmesine yöneliktir. 1919 yılında kurulan ILO kabul ettiği kendi anayasasında; dünyada evrensel barışın tesis edilmesi ve bunun sürdürülebilmesinin tek şartının sosyal adaletin sağlanması olarak ifade etmektedir. ILO anayasasının önsözü; sosyal barışın kalıcı olabilmesi için evrensel özelliğe sahip olması gerektiği belirtilmektedir (Gompers, 1919). Başka bir ifade ile bir ülkenin kendi topraklarında sosyal barışı temin etmesi tek başına bir anlam ifade etmemekte, başka bir ülkenin sosyal barışı temin edememesi tüm ülkeler için engel teşkil etmektedir. II. Dünya Savaşının bitmesiyle birlikte 1944 yılında yayınlanan Philadelphia Bildirgesi ILO’nun kuruluş felsefesinde kabul ettiği normların pekiştirilmesi için önemli bir köşe taşı olmuştur. Bildirgeyle birlikte bugün refah devleti olarak adlandırılan yapıların oluşumunu sağlamıştır. Bildirge hem ABD gibi liberal bir ülkede kabul edilen Yeni Düzen (New Deal) hem de Avrupa’daki uygulamaların öncüsü olan William Beveridge tarafından hazırlanan Beveridge Raporunun birleşimini oluşturmaktadır. Philadelphia bildirgesinin en ünlü sonucu “Uluslararası Çalışma Örgütü’nün Amaçları ve Amaçlarına İlişkin Bildirinin” ILO anayasasına eklenmesi olmuştur. Philadelphia Bildirgesi’nin ilk paragrafının, ILO Anayasasının 1919 tarihli temel sosyal liberal beyanlarını doğrulaması; “emek bir meta değildir” ve “örgütlenme ve ifade özgürlüğü, sürekli ilerleme için gereklidir ifadesi bulunmaktadır (Maul, 2019, ss. 118-128). Philadelphia bildirgesi ile uluslararası tanınırlık kazanan emeğin meta olmadığı en basit haliyle insanlığa ait bir olgu olarak değerlendirilmesi vurgusu, ülkelerin işgücü piyasalarını düzenlerken dikkate aldığı bir norm halini almıştır. Emeğin, herhangi bir malın alınıp satıldığı piyasalarda aynı kurallara tabi olmaması gerekmektedir. Bu 181



nedenledir ki bir kişinin istihdam edilmesi tek başına yeterli değildir; daha ziyade istihdamları onlara becerilerini tam olarak ifade etme fırsatı vermeli ve böylelikle mümkün olan en geniş kapsamda ortak refaha ulaşılmalıdır. ILO, işin kalitesine atıfta bulunurken temel olarak çalışma saatleri, iş sağlığı ve güvenliği ve asgari ücretlere odaklanmıştır. Başka bir deyişle, işin niteliksel yönü bile, işin faaliyeti ve işçiler üzerindeki etkilerinin asli bir şekilde incelenmesinden ziyade, işin şartları ve koşulları merceğinden anlaşılmıştır (Deranty ve Macmillan, 2012, ss. 387-390). İnsan Onuruna Yaraşır İş olgusu esas itibariyle ILO’nun 1998 yılında yayınladığı İş Yerinde Temel İlkeler ve Haklar Bildirgesi’nin tamamlayıcı bir programı olma özelliğini taşımaktadır. ILO bildirgenin amacını, sosyal ilerlemenin ekonomik ilerleme ile el ele gitmesini sağlamak için ulusal çabaları teşvik etme arzusunu ve tek tek ülkelerin koşullarının, olanaklarının ve tercihlerinin çeşitliliğine saygı duyma ihtiyacını uzlaştırmak olarak belirtmektedir. Bu yönde ilk adım Kopenhag’da Devlet ve Hükümet Başkanlarının katıldığı 1995 Dünya Sosyal Kalkınma Zirvesi özel olarak kabul edildiği taahhütler ve “temel işçi hakları” ile ilgili bir Eylem Programında esnasında atılmıştır. Bu programda; zorla çalıştırma ve çocuk çalıştırma yasağı, örgütlenme özgürlüğü, örgütlenme hakkı ve toplu pazarlık, eşit iş için eşit ücret istihdamda değer ve ayrımcılığın ortadan kaldırılması gibi temel ilkeler gündeme getirilmiştir (ILO v, 2010, ss. 1-2). İnsan onuruna yaraşır iş kavram olarak ise 15 Haziran 1999 tarihindeki 87. Uluslararası Çalışma Konferansında. ILO Genel Direktörü Juan Somavia’nın çığır açan raporunda dile getirilmiştir. Bu konferansta dinleyicilere hitap eden Nobel Ödüllü Amartya Sen, bu raporun sosyal politika alanında yapacağı etkileri anlatırken, özgürlük, eşitlik, güvenlik ve insan onuru koşullarında kadınlar ve erkekler için insana yakışır ve üretken işler elde etme fırsatlarının teşvik edilmesi olgularına vurgu yapmıştır (Sen, 2008). ILO tam istihdamı teşvik eden makroekonomik politika yoluyla insana yaraşır istihdam, işyerinde temel hakların desteklenmesi, sosyal koruma ve sosyal diyalog gibi dört temel stratejik hedef ile insan onuruna yaraşır işlerin oluşturulacağını belirtmektedir(Bell ve Gibbons, 2007, ss. 6-7). Bu dört stratejik hedefin ise; istihdam fırsatları, yeterli kazanç ve verimli çalışma, makul çalışma süresi, iş, aile ve kişisel hayatı birleştirmek, kaldırılması gereken işler, istikrar ve iş güvenliği, istihdamda fırsat eşitliği ve muamele, güvenli çalışma ortamı, sosyal güvenlik, sosyal diyalog, işveren ve işçi temsili gibi on alt başlık belirlemiştir (ILO w, 2012). 87. Konferansta hazırlanan raporda ILO, kuruluş amacı nedeniyle, en çok dikkati resmi işletmelerdeki ücretli işçilerin -çoğu erkek- ihtiyaçlarına vermiştir. Ancak bu, yetkisinin yalnızca bir kısmı ve çalışma dünyasının yalnızca bir kısmını oluşturmaktadır. ILO’ya göre hemen hemen herkes çalışmakta ve fakat herkesin istihdam edildiğini söylemek mümkün değildir. Dahası, dünya fazla çalışan ve işsiz insanlarla doludur. ILO, resmi işgücü piyasasının ötesindeki işçilerle -düzenlemesiz ücretli işçiler, serbest meslek sahipleri ve evden çalışanlar ile ilgilenilmesi gerektiğini belirtmektedir (ILO c, t.y.-b). 182



Leah Vosko ise insan onuruna yaraşır iş platformunda bahsedilen çalışma kavramının 1945-1970 yılları arasında altın çağını yaşayan standart çalışma ve onu takip eden sosyal koruma olgusu olmadığını belirtmektedir. “İnsana yakışır iş” in temel özellikleri, yalnızca sanayileşmiş ülkelerde savaş sonrası dönemin bir amblemi olarak hizmet etmekle kalmayan, aynı zamanda ILO için standart belirlemede normatif bir istihdam modeli olarak hizmet eden standart bir uluslararası sendikal hareket tarafından desteklenen istihdam ilişkisiyle de eşit değildir. Platformda ortaya konan “insana yakışır iş” daha çok merkezi boyutları belirsiz bırakılmış; kültürel ve bölgesel olarak spesifik oldukları ve insanların günlük yaşamlarındaki deneyimlerine dayandıkları söylenmektedir. Bununla birlikte, platforma bağlı merkezi çalışma standartları göz önüne alındığında, Sosyal Bildirgede açıklanan, “insana yakışır iş” ile ilgili korumalar, tipik olarak standart bir istihdam ilişkisiyle ilişkili olanlardan önemli ölçüde daha düşük standartları ifade etmektedir (Vosko, 2002, s. 26). ILO, DWCP’nin etkinliğinin ölçümünü farklı çıktılar üzerinden değerlendirmektedir. Buna göre “Kapsayıcı büyüme ve iyileştirilmiş genç istihdam beklentileri için daha fazla ve daha iyi işler” birinci etkinliği oluşturmaktadır. ILO bu amacı sağlayabilmek için Ermenistan, Ürdün ve Senegal’de işgücü yetenek havuzunu tespit edip; mühendislik, bilişim sektörü ve gıda işlemeciliği alanında destek programları düzenlemektedir. ILO’nun DWCP kapsamında uluslararası çalışma standartlarının onaylanması ve uygulanması için destek programları düzenlemektedir. Bunun için Venezuela, Bolivya, Myanmar, Belarus, Botsvana, Mısır, Fiji, Pakistan, Panama ve Filipinler gibi ülkelerde Standartların Uygulanması Komitesi oluşturularak bu ülkelere teknik destek verilmektedir (CAS) (ILO, DWR, 2020). DWCP’nin amaçladığı bir diğer hedef ise sosyal koruma katmanının oluşturularak genişletilmesidir. Bu amaçla; Kamerun, Rusya Federasyonu, Fas, Benin vb farklı coğrafyalarda evrensel sağlık sisteminin oluşturulması için finansal destek sağlamaktadır. Kosta Rika, El Salvador ve Paraguay gibi ülkelerde kahve bahçelerinde çalışanlar için ise kademeli olarak sosyal güvenlik sistemi içim finansal destek sağlamaktadır. ILO, DWCP kapsamında 2018-2019 döneminde 53 ülkede sosyal koruma şemsiyesinin genişletilmesi çalışmalarında finansal destek sağlamıştır (ILO, DWR, 2020). Çalışanların kabul edilemez çalışma şartlarından korumayı hedefleyen DWCP; çocuk istihdamı, zorla çalıştırma, insan kaçakçılığı ve modern kölelik ile etkin mücadele kapsamında alliance87.org adında bir platform oluşturmuştur. Bu platform üzerinden 44 ülkeyi bir araya getirerek yetkililerin bu sorunlarla mücadele edebilmesi için kolayca iletişim kurmasına, bilgi paylaşmasına ve işbirliği yapmasına olanak tanımaktadır (Alliance 8.7, t.y.). ILO tarafından kurulan DWCP’nin yoksulluğun azaltılması ya da ortadan kaldırılmasında önemli bir yer tutmaktadır. Kayıt-dışı ekonomi gibi her türlü sosyal riske karşın korunmasız bir yapının bu program koşulları ile küçültülmesi mümkün 183



olabilmektedir. Diğer yandan cinsiyet eşitliği ya da şehir-kır ayrımının ortadan kaldırılması DWCP kapsamında değerlendirmek mümkündür. İnsan onuruna yaraşır iş ve yaşam döngüsü arasında kesişim olduğunu belirten yaklaşım mevcuttur. Doğum, Çocukluk, Gençlik, Yetişkinlik ve Emeklilik süreçlerinin tamamı kendi içinde insan onuruna yaraşır bir yapının korunmasını içermektedir. Örneğin doğum öncesi ve sonrasında; annelik izni, sağlık yardımı, doğuma bağlı sosyal koruma gibi tüm destekler insan onuruna yaraşır iş programı kapsamında değerlendirilebilir. Bu yaklaşım, insana yaraşır iş gündeminin farklı yönlerinin yaşam döngüsünün farklı noktalarında değişen ilgisini gösterir ve farklı aşamalar arasındaki geçişleri vurgulamaktadır. Bununla birlikte, bu geçişlerin her zaman doğrusal olmadığına dikkat etmek önemlidir; örneğin, bireyler yaşamları boyunca işsizlik, işyerinde yaralanma, çocuklara veya bakmakla yükümlü olunan diğer kişilere bakmak gibi çeşitli nedenlerle birkaç kez işgücü piyasasına girip çıkabilmektedir (Bell ve Newitt, 2010, ss. 16-17). Sonuç Bugün Uluslararası Çalışma Örgütü olarak bildiğimiz kurum, 19 Ocak 1919 yılında toplanan Paris Barış Konferansı 25 Ocak’ta Uluslararası Çalışma Düzenlemelerine yönelik bir komisyonun oluşturulmasına kararı vermesi sonucunda doğmuştur. Çalışma koşullarına yönelik uluslararası bir örgütün oluşması amacıyla kurulan ILO, merkezine endüstri devrimi ile başlayan işçi ve işveren ilişkilerini alarak dar anlamda sosyal politikanın doğmasını sağlamakla birlikte ilerleyen yıllarda işçi ve işveren ilişkileri dışındaki sosyal politika alanlarına da etkide bulunmuştur. Dar anlamda sosyal politikanın temeli olan işçi ve işveren ilişkilerine yönelik olarak ILO, ulusal kalkınma stratejilerinin önemli bir bileşeni olarak insana onuruna yaraşır işleri teşvik etmektedir. Bu çalışma kapsamında incelenen insan onuruna yaraşır iş ülke programları; gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin işgücü piyasalarında oluşan çalışma şartlarına yönelik yasal mevzuatın temelini oluşturmaktadır. İnsan onuruna yaraşır iş her şeyden önce, bireyin özsaygısını elde etmesini sağlayacak çalışma şartlarının oluşmasını amaçlamaktadır. ILO, insan onuruna yaraşır işi tanımlarken, oluşturulacak koşulların asgari düzeyine vurgu yapmaktadır. Örneğin çalışma saatlerinin günlük 8 saatle sınırlandırılması asgari bir sınır çizerken, bunun azaltılması ILO’nun hedefleri arasında bulunmaktadır. Bunun gibi asgari ücret düzenlemeleri de ülke ekonomilerinin içinde bulunduğu şartlar göz önüne alınarak belirlenmesi ve bu belirlenen düzeyin altına inmenin yasaklanması ve fakat üstüne çıkılmasının teşvik edilmesi ILO politikalarının en belirgin özelliklerini oluşturmaktadır. ILO; bilgisini, araçlarını, savunuculuğunu ve organizasyonun karşılaştırmalı üstünlük alanlarında insan onuruna yaraşır iş gündemini ilerletmek için sonuç temelli bir çerçevede üçlü bileşenlerin hizmetinde iş birliğini organize etmektedir. ILO’nun yardım programının planlanması ve uygulanmasının merkezinde üç taraflılık ve sosyal diyalog, üye devletlerdeki kurucu unsurlara tutarlı ve entegre olması yer almaktadır. İnsan onuruna yaraşır iş esas itibariyle Birleşmiş Milletlerin, ülke programlarına 184



yapılan belirgin ILO katkısıdır ve normal bütçe ile bütçe dışı teknik iş birliğini daha iyi entegre etmek için bir ana araç oluşturmaktadır. Her DWCP, sınırlı sayıda ülke programı öncelikleri ve sonuçları etrafında düzenlenmiştir. 1960’lı yıllara kadar gelişmiş ülke ekonomilerinin itici gücü olan sanayi sektöründeki çalışma şartlarının kötülüğü ILO’nun kurulmasına neden olmuş olsa da hizmetler sektörünün ekonominin itici gücünü oluşturmasıyla birlikte ILO da politikalarını dönüştürmeye başlamıştır. Sonuç olarak ILO, işçi ve işveren arasındaki ilişkilerin düzenlenmesinin yanı sıra; “Ticaretin İstihdam Üzerindeki Etkilerinin Değerlendirilmesi ve Ele Alınması”, “Afrika için Kooperatif Tesisi” ve “Daha İyi İş” programları bunların başında gelmektedir. Yeterli sermaye ve altyapının olmadığı Afrika’nın bazı ülkelerinde; kooperatif kendi kendine yardım mekanizmasını harekete geçirme ve iş yaratma, piyasalara erişim, gelir elde etme, yoksulluğu azaltma, sosyal hizmet sağlama kapasitelerini güçlendirmek için çeşitli politikalar üretmektedir. Kaynaklar Alliance 8.7. (t.y.). Straqtegic Objectives. https://www.alliance87.org/ adresinden erişildi. Bedir, E. (2012). Sosyal Politikanın Uluslararası Araçları. A. İ. Oral ve Y. Şişman (Ed.), Sosyal Politika—I içinde (2. bs., ss. 116-147). Eskişehir: Anadolu Üniversitesi Yayınları. Bell, S. ve Gibbons, S. (2007). Decent Work: Potential implications for DFID and for the Labour Standards and Poverty Reduction Forum. Ergon Associates. http:// gsdrc.org/docs/open/con53.pdf adresinden erişildi. Bell, S. ve Newitt, K. (2010). A study for the Decent Work and Labour Standards Forum, 70. Deranty, J. ve Macmillan, C. (2012). The ILO’s Decent Work Initiative: Suggestions for an Extension of the Notion of “Decent Work”. Journal of Social Philosophy, 43. doi:10.1111/josp.12003 Ersöz, H. yunus. (2020). Sosyal Politika. İstanbul Üniversitesi AUZEF Yayınları. Gompers, S. (1919). ILO Constitution. Key Documents. 9 Şubat 2021 tarihinde http://www.ilo.ch/dyn/normlex/en/f?p=1000:62:0::NO:62:P62_LIST_ENTRIE_ ID:2453907:NO adresinden erişildi. ILO a. (1920). The labour Provisions of the Peace Treaties. International Labour Organisation. https://www.ilo.org/public/libdoc/ilo/1920/20B09_18_engl.pdf adresinden erişildi. 185



ILO b. (2019). Handbook of procedures relating to international labour Conventions and Recommendations. International Labour Organisation. ILO c. (t.y.-a). History of the ILO. About Us. 9 Şubat 2021 tarihinde https:// www.ilo.org/global/about-the-ilo/history/lang--en/index.htm adresinden erişildi. ILO c. (t.y.-b). ILC87—Report of the Director-General: Decent work. 19 Şubat 2021 tarihinde https://www.ilo.org/public/english/standards/relm/ilc/ilc87/ rep-i.htm#The%20ILO%20Declaration%20on%20Fundamental%20Principles%20a adresinden erişildi. ILO d. (t.y.). How the ILO works. 4 Ağustos 2021 tarihinde https://www.ilo. org/global/about-the-ilo/how-the-ilo-works/lang--en/index.htm adresinden erişildi. ILO, DWR. (2020). Decent Work Results. 5 Ağustos 2021 tarihinde https:// www.ilo.org/IRDashboard/index.jsp adresinden erişildi. ILO e. (t.y.). About the Governing Body (Governing Body). 4 Ağustos 2021 tarihinde https://www.ilo.org/gb/about-governing-body/lang--en/index.htm adresinden erişildi. ILO f. (t.y.). Departments and offices. 4 Ağustos 2021 tarihinde https://www.ilo. org/global/about-the-ilo/how-the-ilo-works/departments-and-offices/lang--en/index. htm adresinden erişildi. ILO g. (2019). Work for a brighter future – Global Commission on the Future of Work. Global Comission on the Future of Work (s. 78). Geneva: International Labour Office. ILO g. (t.y.). Programme and budget. 4 Ağustos 2021 tarihinde https://www. ilo.org/global/about-the-ilo/how-the-ilo-works/programme-and-budget/lang--en/index. htm adresinden erişildi. ILO h. (t.y.). Programmes and projects. Featured Projects. 20 Şubat 2021 tarihinde https://www.ilo.org/global/programmes-and-projects/lang--en/index.htm adresinden erişildi. ILO i. (2009, 24 Kasım). Assessing and Addressing the Effects of Trade on Employment (ETE). Project. 4 Ağustos 2021 tarihinde http://www.ilo.org/employment/ Whatwedo/Projects/WCMS_118053/lang--en/index.htm adresinden erişildi. ILO j. (t.y.). The Programme – Better Work. https://betterwork.org/about-us/ the-programme/ adresinden erişildi. ILO k. (2008, 9 Temmuz). Cooperative Facility for Africa—CoopAfrica. Project. 20 Şubat 2021 tarihinde http://www.ilo.org/global/programmes-and-projects/ 186



WCMS_096164/lang--en/index.htm adresinden erişildi. ILO l. (t.y.). Decent Work Country Programmes (DWCPs). 20 Şubat 2021 tarihinde https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/how-the-ilo-works/departments-andoffices/program/dwcp/lang--en/index.htm adresinden erişildi. ILO m. (2013, 28 Nisan). Improving safety and health at work through a Decent Work Agenda. Project. 4 Ağustos 2021 tarihinde http://www.ilo.org/global/topics/ safety-and-health-at-work/programmes-projects/WCMS_149466/lang--en/index.htm adresinden erişildi. ILO n. (t.y.-a). About the International Programme on the Elimination of Child Labour (IPEC) (IPEC). 4 Ağustos 2021 tarihinde https://www.ilo.org/ipec/programme/ lang--en/index.htm adresinden erişildi. ILO n. (t.y.-b). The future of work (The future of work). 19 Şubat 2021 tarihinde https://www.ilo.org/global/topics/future-of-work/lang--en/index.htm adresinden erişildi. ILO o. (t.y.). What is the Impact Insurance Facility? 20 Şubat 2021 tarihinde / about/what-is-facility adresinden erişildi. ILO p. (t.y.). The ILO’s Impact Insurance Facility. 20 Şubat 2021 tarihinde http://www.impactinsurance.org/ adresinden erişildi. ILO r. (t.y.). Convention C121—Employment Injury Benefits Convention, 1964 [Schedule I amended in 1980] (No. 121). 20 Şubat 2021 tarihinde https://www. ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:::NO:12100:P12100_ILO_ CODE:C121:NO adresinden erişildi. ILO v. (2010). ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work and its Follow-up. Geneva: ILO. ILO w. (2012, 9 Eylül). Decent work indicators. Document. 19 Şubat 2021 tarihinde http://www.ilo.org/integration/themes/mdw/WCMS_189392/lang--en/index. htm adresinden erişildi. ILO y. (t.y.). About the Global Programme on Employment Injury Insurance and Protection (Employment injury insurance and protection). 20 Şubat 2021 tarihinde https://www.ilo.org/global/topics/geip/about/lang--en/index.htm adresinden erişildi. Maul, D. (2019). The International Labour Organization: 100 years of global social policy (ILO.). Berlin, Germany : Geneva, Switzerland : in association with International Labour Office: DE GRUYTER Oldenbourg. Palier, B. (Ed.). (2010). A long goodbye to Bismarck? The politics of welfare 187



reforms in continental Europe. Changing welfare states. Amsterdam: Amsterdam University Press. Reisch, M. (2017). Social Policy. Oxford Bibliographies. 18 Şubat 2021 tarihinde https://www.oxfordbibliographies.com/view/document/obo-9780195389678/ obo-9780195389678-0087.xml adresinden erişildi. Samimi, J. (2005). ILO History, Principles and Structure. ILO. https:// jennifersamimi.tripod.com/sitebuildercontent/sitebuilderfiles/ilo_paper.pdf adresinden erişildi. Sen, A. (2008). The Decent Work Agenda - Looking back, looking forward: A growing consensus. http://www.ilo.org/global/publications/world-of-work-magazine/ articles/WCMS_101697/lang--en/index.htm adresinden erişildi. Van Daele, J. (2008). The International Labour Organization (ILO) in Past and Present Research. International Review of Social History, 53(3), 485-511. Vosko, L. F. (2002). `Decent Work’: The Shifting Role of the ILO and the Struggle for Global Social Justice. Global Social Policy, 2(1), 19-46. doi:10.1177/1468018102002001093



188



DÜNYA TİCARETİ İÇERİSİNDE İŞÇİLERİN HAKLARI VE TEMEL ÇALIŞMA STANDARTLARI: ELEŞTİRİLERİN HEDEFİNDE DÜNYA TİCARET ÖRGÜTÜ Aslı KAVURMACI



Dr. Öğr. Üyesi, Bandırma Onyedi Eylül Üniversitesi, Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümü ORCID: 0000-0002-4790-2269, [email protected]



Giriş Geçtiğimiz yüzyılda ticaretin dünya ekonomisindeki rolü yıllar içerisinde artarak daha da önemli hale gelmiş, hem küresel düzeyde hem de bireysel olarak ülkelerin ekonomik büyümesine kayda değer ölçüde katkıda bulunmuştur. Doğrudan yabancı yatırımların önem kazanması ve üretimin uluslararasılaşması dünya ticaretinin artmasına ivme kazandırmıştır. Özellikle ihracatla ilgili faaliyetlerde bulunanlar ülkelerde ticareti, ücretleri ve hane halkı gelirlerini arttırarak pek çok insanı doğrudan etkilemiştir. Dünya ekonomisine bağlı olmak ekonomik büyüme için herhangi bir garanti vermeyebilir, ancak küresel üretim ve finansal ağlardan kopuk kalarak da büyüme performanslarını önemli ölçüde artırmayı başaran ülke olmamıştır. (Jansen & Uexkull, 2010, s.19; Ongun, 1993, s.37) Bu konuda özellikle gelişmekte olan ülkelere, yüksek sürdürülebilir büyüme oranları elde etmenin etkili yolunun ticaret engellerini azalma olduğu konusunda politika tavsiyesi verildiği de görülmektedir (Baldwin, 2003, s.15 ve s.27-30). Uluslararası ticaret rakamlarındaki en büyük payı kuşkusuz mal ticareti oluşturmaktadır. Yıllar içinde hizmet ticaretinde artış kaydedilse de mal ticaretine göre hala daha düşük bir paya sahiptir. Küresel mali krizin ardından, hem mal hem de hizmet ticareti, 2011 yılına kadar yükselmiş ve kriz öncesi seviyelere ulaşmıştır. Ancak uluslararası mal ticaretinin değeri 2015 ve 2016’da önemli ölçüde azalmış, 2017 ve 2018 yıllarında yaşanan büyüme ile kayıplar telafi edilse de, 2019’da tekrar gerilemeye başlamıştır. 2019 yılında dünya mal ticareti yaklaşık 19 trilyon Amerikan Dolarına ulaşırken, hizmet ticareti yaklaşık 6 trilyon Amerikan Doları tutarında gerçekleşmiştir (UNCTAD, 2021, s.5). 2018 yılında % 3,1 oranında büyüme kaydedilen dünya mal ticaretinde, rakamlar 2019 yılında % 0,6 oranında düşmüştür. 2020’de, tüm dünyadaki ekonomik aktiviteleri etkileyen COVID-19 salgını ile küresel ticaret düşmüş ve büyüme rakamları eksi (–) yönde gerçekleşmiştir (UNCTAD, 2020b, s.3.). Mal ticaretinin değeri ise, gelişmekte olan ve gelişmiş ülkeler arasında neredeyse eşit olarak paylaşılmaktadır. Öte yandan, 2019’da hizmet ticaretinin yaklaşık üçte ikisi gelişmiş ülkelerle 189



gerçekleştirilmiştir. Gelişmekte olan ülkelerin küresel mal ve hizmet ihracatındaki payı, 2005’de % 36.3 iken, 2019 yılına gelindiğinde bu rakam % 44.3’e yükselmiştir. Bu oranın yaklaşık % 24’ü Çin, Hindistan, Singapur gibi gelişen Asya ekonomileri tarafından gerçekleştirilmiştir. BRICS ülkeleri de, mal ve hizmetler ticaretinde önemli bir paya sahiptir. Az gelişmiş ülkeler ise ticarette hala çok küçük bir paya sahiptir. 2019’da gelişmiş ülkelerin mal ihracatı yaklaşık 10,5 trilyon Amerikan Doları, hizmetler ticareti toplamı ise yaklaşık 4,1 trilyon Amerikan Doları olarak gerçekleşirken, gelişmekte olan ülkelerin ihracatı, mallar açısından yaklaşık 8,5 trilyon Amerikan Doları ve hizmetler açısından yaklaşık 2 trilyon Amerikan Doları olarak gerçekleşmiştir. Sadece BRICS ülkeleri, toplam dünya ticaretinin yaklaşık üçte biri oranında, yani 3,5 trilyon Amerikan Doları mal ve yaklaşık 600 milyar Amerikan Doları hizmet ihraç etmiştir (UNCTAD, 2021, s.7.; UNCTAD, 2020a). Sözü edilen dünya ticareti içerisinde son çeyrek yüzyıldır Dünya Ticaret Örgütü önemli bir aktör haline gelmiştir. Ancak artan küresel ticaretin, ortaya çıkardığı yeni küresel sorunlar, örgüte karşıt görüş ve eleştirileri de her geçen gün arttırmaktadır. 1999 yılında Seattle’da düzenlenen Dünya Ticaret Örgütü Bakanlar Konferansını engellemek için dünyanın farklı milletlerinden bir araya gelen on binlerce işçi, öğrenci, sivil toplum örgütleri ve sendikalar bu konuda ne kadar ciddi olduklarını kamuoyuna göstermiştir. Kayıtlara Seattle Eylemi ya da N30 Seattle1 olarak geçen bu olay daha sonra ortaya çıkacak diğer protestoların da fitilini ateşleyen organize ve planlı bir eylem olarak tarihe geçmiştir (Çetin, 2008, s.226-227.). Dünya Ticaret Örgütü’ne “sosyal şartların” dâhil edilmesini ana talepleri olarak ortaya koyan eylemciler, büyük protestolarıyla sadece konferansın sonuçsuz kalmasına vesile olmamış dile getirilmekten çekinilse de görüşmelerin başarısızlıkla sonuçlanmasına neden olmuştur (Pakhuy, 2005, s.57.). Seattle eylemi yeni bir oluşuma imza atmış ve sonraki iki yıl boyunca Dünya Ticaret Örgütü’nün yanı sıra IMF, Dünya Bankası gibi kuruluşların toplantıları da kitlesel protestoların hedefi olmuştur. Seattle’da sonuçlanamayan toplantı 2001 yılında Katar’ın başkenti Doha’da gerçekleşmiştir (Çetin, 2008, s.230.). İşte kural ve kaideleri ile küresel ticaretin şekillenmesinde önemli bir aktör olarak anılan Dünya Ticaret Örgütü’nün, çalışma standartları ve işgücü üzerindeki olumsuz etkilerine dair eleştiriler, özellikle konunun doğrudan çok taraflı ticaret anlaşmalarıyla ilişkilendirilmesi yönünden günümüzün en tartışmalı konularından biri haline gelmiştir. Uluslararası işçi örgütlerinin ve sivil toplum kuruluşlarının ticaret anlaşmalarına çalışma standartlarına ilişkin bazı hükümlerin eklenmesi talepleri de ayrıca konuyu sürekli gündemde tutmaktadır. Bu tartışmalardan yola çıkarak ele alınan bu çalışmada, sosyal politika ve çalışma ilişkilerine konu olan ve günümüzde artık küresel ticaretle de ilişkilendirilen kötü çalışma koşulları, güvencesiz çalışma, modern kölelik, düşük ücretler, işsizlik, yoksulluk gibi önemli güncel sorun ve problemli alanlara değinilmiştir. Konunun odak noktasında ise Dünya Ticaret Örgütü yer almaktadır. Zira kuruluş, bahsi geçen sorun ve problemli alanlara yönelik tutum ve yaklaşımı sebebiyle son yıllarda eleştiri ve protestoların hedefi haline gelmiştir. Bu bakış açısından hareketle, çalışma kendi içerisinde üç bölüm olarak kurgulanmış, birinci ve ikinci bölümlerde Dünya Ticaret 1 Seattle Eylemi 30 Kasım 1999 tarihinde başladığı için bazı kaynaklarda N30 Seattle olarak geçmektedir.



190



Örgütü’nün ortaya çıkışına vesile olan olaylar tarihsel düzlem içerisinde anlatılmış, kuruluşun dünya ticareti içerindeki rolü ve üstlendiği sorumluluklara değinilmiştir. Son bölümde ise Dünya Ticaret Örgütü’nün eleştiri ve protestoların hedefi haline gelmesine neden olan tartışmalı konular üzerinde durulmuştur. Dünya Ticaret Örgütü’nün Ortaya Çıkışı ve Tarihsel Gelişimi Tarihsel süreç içerisinde “uluslararası ticaret düzenlemeleri ihtiyacına” yönelik söylemler dünya ticaretinde yer alan ülkeler arasında her zaman önemli bir tartışma konusu olmuştur. I. Dünya Savaşı sonrası ortaya çıkan ekonomik durgunluk ve ülkelerin aldığı korumacı önlemler, sonrasında Büyük Buhranla birlikte, ülkeler arasında ticaret işbirliklerinden uzaklaşma ve gümrük tarifelerinin yükselmesi sadece dünya ticaretini olumsuz etkilemekle kalmamış, dünya ticaret hacmini de en düşük seviyelere indirmiştir. AB ülkeleri de, II. Dünya Savaşından sonra, savaşın ortaya çıkadığı ekonomik yıkımların hızlı bir şekilde üstesinden gelinmesi, sürdürülebilir bir dünya barışı için harekete geçilmesi, ekonomik işbirliklerinin yeniden güçlendirilmesi gibi konularda önemli politika ve girişimlerini hayata geçirmeyi gerekli görmüştür. Bu bağlamda Dünya Bankası, Uluslararası Para Fonu gibi uluslararası örgütlerin kurulmasının ardından, dünya ticaretinin serbestleşmesi için gerekli atılımlardan biri olan Uluslararası Ticaret Örgütü’nün kurulması önerisi ülkelerce kabul görmüştür. Ancak 1947 yılında elli üç ülkenin oluşumuna onay verdiği Uluslararası Ticaret Örgütü, ABD ve bazı devletlerin karşı çıkmasıyla kurulamamıştır. Bu ülkelerce örgütün alacağı kararların, üye ülkelerin iç işlerine müdahele niteliği taşıyabileceği neden gösterilerek kabul edilmemiş yerine Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması kabul edilerek imzalanmıştır. (Yolchuyev, 2016, s.19-21.) Dünya Ticaret Örgütü ise, 1986-1994 yılları arasında gerçekleşen Uruguay Turu (Uruguay Round) müzakerelerinin takipçisi ve GATT (Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması) kapsamındaki daha önce gerçekleştirilen müzakerelerinin sonucu olarak ortaya çıkmış ve 1 Ocak 1995 yılında resmi olarak faaliyete geçmiş uluslararası bir kuruluştur. Dünya Ticaret Örgütü2’nün amacı, müzakereler yoluyla dünya ticaretinde ülkeler arasında var olan ticaret engellerinin kısmen ya da tamamen ortadan kaldırarak, ticareti kolaylaştırarak veya şeffaflaştırarak, ülke pazarlarının ticarete açılmasına yardımcı olmaktır. DTÖ müzakerelerden doğmuştur ve müzakereler sonucunda imzalan sözleşmelerle hükümetlerin ticaret politikalarını kararlaştırılan sınırlar içinde tutmaya çalışmaktadır. Temel kurallara dayanan ve bağlayıcılığı olan bu belge ve anlaşmalar, DTÖ’nün yaptığı müzakerelerin bir sonucu olup uluslararası ticaret için yasal zemini sağlar. (World Trade Organization, 2021). Dünya Ticaret Örgütü ile GATT arasındaki en belirgin fark, GATT’ın kurumsal bir yapısı olmamasıdır. DTÖ’nün anlaşmaları çok taraflı olup tüm üyelerini bağlar. DTÖ’nün kuruluşuna öncülük eden ülkeler 1940’lı yıllarda ulusararası bir ticaret örgütü kurma fikriyle yola çıkmışlar ancak girişimler sadece çok taraflı bir ticaret anlaşmasıyla neticelenmiştir. Başta geçici bir anlaşma olarak görülen GATT, kabulünden kırk yıl sonra 2 Bundan sonra zaman zaman metinde Dünya Ticaret Örgütü yerine DTÖ kısaltması da kullanılacaktır.



191



anlaşmaya taraf olan ülkeler tarafından sürekli hale getirilmek istenmiştir. Sadece mal ticaretine dair hükümleri içeren GATT’dan farklı olarak DTÖ müzakereleri sonrasında imzalanan anlaşmalar yalnızca mal ticaretine dair hükümleri değil hizmet ticareti ve fikri mülkiyet haklarına dair hükümleri de içermektedir. Ayrıca DTÖ’nün anlaşmazlık çözüm sisteminin GATT’dan hızlı olması da altı çizilmesi gereken olumlu bir durum olarak değerlendirilmektedir. (Özalp, 2014, s.35) Genel merkezi Cenevre olan Dünya Ticaret Örgütü’nde, 2016 yılından beri 164 üye ülkenin yanı sıra 25 gözlemci ülkenin temsilcileri bulunmaktadır. Örgütün, en tepe karar alma organı Bakanlar Konferansıdır ve genellikle iki yılda bir toplanır. Bütün DTÖ üyelerinin yer aldığı Bakanlar Konferansı, çok taraflı ticaret anlaşmaları kapsamındaki her konu hakkında kararlar alabilir. DTÖ’nün bünyesinde yer alan Genel Konsey ise, örgütün Cenevre’deki en üst düzey karar alma organı olup, DTÖ’nün işlevlerini yerine getirmek için Bakanlar Konferansı adına hareket etme yetkisine sahip bir kuruldur. Genel Konsey’de tüm üye hükümetlerden yetkili bir büyükelçi veya eşdeğer bir temsilci yer almaktadır. Genel Konsey yılda yaklaşık on iki kez toplanır. Kararlar konsensüs yöntemiyle uygulamaya koyulurken, konsensüse varılmadığı durumlarda oylama yapılarak oy çokluğuna gidilir. Konsey ayrıca Uyuşmazlık Çözümü (Dispute Settlement Body) ve Ticaret Politikası İnceleme Kurumu (Trade Policy Review Body) olarak da görevlerini yerine getirir (Latif, 2012, s.55; World Trade Organization, 2021). Uruguay Turu (Uruguay Round) ve Dünya Ticaret Örgütü’nün Kuruluşu 1947 yılında Dünya Ticaret Örgütü’nün ortaya çıkmasında büyük payı olan Uruguay Turu öncesinde, uluslararası ticaretin serbestçe yürütülmesine ilişkin kuralları belirlemek amacıyla Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (GATT) oluşturulmuş ve yürürlüğe girmiştir. Halihazırda, bu anlaşmada imzası bulunan ülkeler Uruguay Turu’na kadar gümrük tarifeleri ve ticaretin serbestleştirilmesi üzerine birbirini izleyen yedi çok taraflı görüşme turu gerçekleştirmiştir. İlgili konuların karmaşıklığı ve kapsamlı siyasi uzlaşmaya duyulan ihtiyaç göz önüne alındığında, GATT müzakereleri genellikle çok uzun sürmüştür. Örneğin Uruguay Turu öncesi 1973 yılında başlayan Tokyo Turu (Tokyo Round) petrol krizinin de etkisiyle 1979 yılına kadar sürmüştür. Tüm bu müzakereler sürecinde anlaşmazlıkları olan ülkeler, bu konuları Uruguay Turu’na taşımıştır. Örneğin ABD, tarıma yüksek önceliğin verileceği yeni bir müzakere için baskı yaparken, Avrupa Birliği ise, ihracat sübvansiyonlarını incelemeye açabilecek tarım müzakerelerine katılmak konusunda isteksiz olmuştur. Hindistan ve Brezilya gibi gelişmekte olan ülkeler ise, gelişmiş ülkelerin mal ticareti konusunda halihazırda vermiş oldukları taahhütleri henüz yerine getirmedikleri için yeni konuların içerdiği bir gündeme karşı çıkmışlardır. Dolayısıyla tüm bu anlaşmazlıkların içeriside Uruguay Turu’nun başarılı bir şekilde 1986 yılınında başlaması başlı başına bir zafer olarak görülmüştür. (ODI, 1987) DTÖ’nün kuruluşuna yirmi sekiz ayrı anlaşma temel olmuştur. Bu anlaşmalar altı başlık altında toplanmıştır (Gürbüzer, 2007, s.8):



192



1. Mal Ticaretine İlişkin Çok Taraflı Anlaşma, 2. Hizmetler Ticareti Genel Anlaşması, 3. Fikri Mülkiyet Haklarının Ticaretle İlgili Yönlerine İlişkin Sözleşme, 4. Uyuşmazlıkların Çözümüne Yönelik Kurallar ve Prosedürler Hakkında Mutabakat 5. Ticaret Politikası İnceleme Mekanizması 6. Çok Taraflı Ticaret Anlaşmaları Diş fırçalarından gezi teknelerine, bankacılıktan telekomünikasyona, pirinç genlerinden AIDS tedavilerine kadar neredeyse tüm ticaret kalemlerini kapsayan bu görüşmeler, şimdiye kadar ki en büyük ve en önemli ticaret müzakerelerinden biri olarak tarihteki yerini almıştır. Planlanan takvimden çok daha uzun süren Uruguay Müzakereleri, toplamda 123 ülkenin katılımıyla yaklaşık yedi buçuk yıl sürmüştür. Başlangıçta başarısız olacağı düşünülen bu müzakere sürecinin sonuçları, GATT’dan sonraki en önemli ticaret reformları olarak kabul görmüştür. Müzakerelerin planlanan süreçten daha fazla uzaması, 1990’larda önemli bir konu haline gelen fikri mülkiyet haklarının gündeme alınmasının yanı sıra Dünya Ticaret Örgütü’nün kurumsal temellerinin atılmasına da imkân vermiştir. Sonuç olarak GATT’ın yerini alarak uluslararası bir örgüt formunu kazanan Dünya Ticaret Örgütü, Uruguay Turu sonucunda resmi olarak kurulmuştur. GATT ise, Uruguay Turu’nun sonunda güncellenen ticaret anlaşmaları ile DTÖ’nün kurulmasında öncü temel bir anlaşma olarak hala kabul görmektedir. Günümüzde avukatlar, ekonomistler, istatistikçiler ve iletişim uzmanları gibi 600’den fazla uzman personel istihdam eden DTÖ, müzakerelerin sorunsuz bir şekilde ilerlemesinin sağlanmasının yanı sıra, uluslararası ticaret kurallarının doğru bir şekilde uygulanmasını sağlamak üzere üyelerine günlük işleyişte de yardımcı olmaktadır. (World Trade Organization, 2021)



193



Tablo 1: Dünya Ticaret Örgütü Kuruluşu Öncesinde Yapılan Müzakereler Yıl



Görüşmelerin Yapıldığı Yer



1947 1949 1951 1956 1960-1961 1964-1967



Ele Alına Konular



Cenevre Annecy Torquay Cenevre Dillon Turu Kennedy Turu



Gümrük Tarifeleri Gümrük Tarifeleri Gümrük Tarifeleri Gümrük Tarifeleri Gümrük Tarifeleri Gümrük Tarifeleri, anti-damping önlemler 1973-1979 Tokyo Turu Gümrük Tarifeleri, anti-damping önlemler, çerçeve anlaşmalar 1986-1994 Uruguay Turu Gümrük Tarifeleri, tarife dışı önlemler, normlar, fikri mülkiyet hakları, anlaşmazlık çözümü, hizmetler, DTÖ’nün oluşturulması vb. Kaynak: World Trade Organization, 2015, s.16.



Katılan Ülke Sayısı 23 13 38 26 26 62 102 123



Dünya Ticaret Örgütü’nün Görev ve Sorumlulukları Dünya Ticaret Örgütü liderliğinde imzalanan ticaret anlaşmaları mal, hizmet ve fikri mülkiyet haklarına ilişkin düzenlemeleri içermektedir. Anlaşmalar serbest ticarete ilişkin ilkeleri ve izin verilen istisnaları, tek tek ülkelerin gümrük tarifelerini, ülkelerin ticaret engellerini düşürme ve pazarlarını açma/açık tutma taahhütlerini, anlaşmazlıklarda izlenecek prosedürleri içermenin yanı sıra gelişmekte olan ülkeler için de özel programlar önermektedir. (World Trade Organization, 2015) Uruguay Turu sonunda imzalan 1994 tarihli Marakeş Anlaşması ile Dünya Ticaret Örgütü’nün kuruluşu resmiyet kazanmıştır. DTÖ’nün kuruluş amacı, görevleri, işleyiş yapısı, diğer organizasyonlarla ilişkileri gibi hususları içeren pek çok madde Marakeş Anlaşması’da belirtilmiştir. Bu çerçevede anlaşmanın 2. Maddesi’nde DTÖ’nün; Marakeş Anlaşması’nın eklerinde yer alan anlaşmalar ve hukuki belgelerin içeriğindeki konularla ilgili Üyeleri arasındaki ticari ilişkilerin yürütülmesi için ortak kurumsal çerçeveyi sağlayacak bir kuruluş olacağının altı çizilmiştir. Anlaşmanın 3. Maddesinde ise DTÖ’nün görev ve sorumlulukları şu şekilde belirtilmiştir (World Trade Organization, 1999, s.4-5); • Bu Anlaşmanın ve diğer Çok Taraflı Ticaret Anlaşmaları’nın uygulanması, idaresi ve işletilmesini kolaylaştırmak; bunların gerçekleştirilmesi için gerekli çerçeveyi oluşturmak. 194



• Üyelerinin, Marakeş Anlaşması’nın eklerinde yer alan konulara ve çok taraflı ticari ilişkilerin ortaya çıkardığı hususlara dair müzakere içinde bulunacağı bir forum oluşturmak, ayrıca Bakanlar Konferansı’nın talebi ile, Üyeleri arasında çok taraflı ticari ilişkilerine dair daha ileri müzakereler için bir forum düzenlemek; bu müzakerelerin sonuçlarının uygulanması için gerekli çerçeveyi oluşturmak. • Marekeş Anlaşmasının Ek 2’sinde bahsi geçen “Uyuşmazlıkların Çözümüne Yönelik Kurallar ve Prosedürler Hakkında Mutabakat”ın uygulanmasına yönelik sürecin yönetimini üstlenmek. • Marekeş Anlaşmasının Ek 3’ünde bahsi geçen “Ticaret Politikası İnceleme Mekanizması”nın yönetimini üstlenmek. • Küresel çerçevede daha uyumlu bir ekonomik politika oluşturulmasına destek olmak amacıyla, gerekli görülen durumlarda IMF, IBRD ve bağlı kuruluşlarıyla işbirliği yapmak. Dünya Ticaret Örgütü’nün üstlendiği en önemli hedef ve sorumluluk ticaretin serbestleştirilmesidir. Bu hedefe ulaşmak için, üyelerini doğru koordine etmek üzere kurumsal yapısını tasarlanmış resmi bir organizasyondur. Üyelerinin yeni ticaret anlaşmaları yapması, mevcut anlaşmalarını yönetmesi, ticaret politikalarını incelemesi ve anlaşmazlıklarını çözerek ticaretin serbestleştirilmesi amacına ulaşması için Bakanlar Konferansı, Genel Konsey ve çeşitli komiteler oluşturmuştur. Bu görevlerin yerine getirilmesi için ise, pek çok ayrıntılı prosedür ve kurallar dizisi oluşturulmuş olup, 1990 yılından bu yana üyelere yönelik teknik yardım ve eğitim faaliyetleri de arttırılmıştır. (Bohne, 2010, s.66 ; Elsig, 2010, s.355) Ancak tüm bu organizasyonel işleyiş içerisinde, Dünya Ticaret Örgüt’ü de diğer pek çok uluslararası örgüt -ya da bazı araştırmacıların tabiriyle ABD liderliğindeki kurumlar- gibi eleştiri oklarının odağı haline gelmiştir. Süreçleri yönetmede daha becerikli ve meşru olmak yerine, kurumun hızlı ve açık bir düşüş içinde olduğu ileri sürülmektedir (Ladou, 2020, s.3). Ayrıca DTÖ’ünün, işçi hakları ve sosyal şartları içeren maddelerin çok taraflı ticaret anlaşmalarına dâhil edilmesi konusunda ilerleme kaydetmemesi de, uluslararası platformlarda işçi sendikalarının eleştirdiği önemli bir gündem maddesi olmuştur. Özellikle Uluslararası Sendikalar Konfederasyonu, DTÖ’nün 2021 yılı içinde gündemine almasını istediği konular arasında işçi haklarına vurgu yapmış hatta Marakeş Anlaşmasının açılış paragrafına insan ve işçi haklarının dâhil edilmesini talep etmiştir. Talepler bununla da kalmamış aşağıdaki hususlarda da örgüte eylem çağrısı yapmıştır (ITUC, 2021, s.5); • Çevre sorunları ilgili konularda olduğu gibi işgücü sorunlarının da masaya yatırılacağı çalışma gruplarının oluşturulması. • İşgücü konularında bir çalışma grubu kurulduktan sonra, ikili ve bölgesel ser195



best ticaret anlaşmalarındaki çalışma hükümleri ve uyum önlemlerine ilişkin iyi uygulamaların DTÖ hükümlerine dâhil edilmesinin düşünülmesi. • Anlaşmanın XX. Maddesinin tam istihdamı içerecek şekilde revize edilmesi ve ilgili maddenin, ILO temel çalışma standartları ile iş sağlığı ve güvenliği konularına saygıyı içerecek şekilde genişletilmesi. • Örgüt işleyişinde sosyal diyalog uygulamalarının arttırılması Dünya Ticaret Örgütü’ne Yönelik Artan Eleştiri ve Tartışmalar 1980’lerin başında ekonomik krizden bir çıkış aracı olarak düşünülen “ülkeler arasında var olan ekonomik kuralların serbestleştirilerek dünya ticaretinin arttırılması politikası”, başta İngiltere ve ABD olmak üzere diğer ülkeler tarafından da benimsenmiş ve uygulanmaya başlanmıştır. Neo-liberal politikalar olarak adlandırılan bu yeni düzen IMF ve Dünya Bankası tarafından da desteklenmiş, İngiltere ve ABD’den sonra diğer ülkelere de yayılmaya başlamıştır. Geçmişi daha eskilere dayansa da, bu politikalar, 1980’lerin başında, ülkelerindeki ekonomik krizlere çözüm olarak dönemin liderleri tarafından da hızlıca benimsenmiştir. Ekonomide kurallar koyarak piyasaları düzenleyen yönetim anlayışına karşı, neo-liberalizm ile birlikte piyasalardaki her türlü devlet müdahalesine karşı çıkan bir anlayış kabul görmeye başlamış, neo-liberal politikalar ile beraber anılan küreselleşme yani teknolojideki gelişmelerle birlikte iletişim, haberleşme, ulaşım gibi alanlardaki uluslararası yakınlaşma dünya ticareti üzerinde olumlu etkiler ortaya çıkarmıştır. Uluslararası ticaretle birlikte yeni pazarların ortaya çıkması, üreticilerin teknolojinin getirdiği motivasyonla daha çok ürün çeşitliliğine gitmesine, tüketicilerin ise mal ve hizmet piyasalarına daha kolay ulaşmasıyla imkân vermiştir. Böylelikle birçok ülke hızlıca kalkınmış bazıları ise ekonomik olarak daha da büyümüştür. Ancak bazı ülkelerin zenginleşmesine fırsat tanıyan bu politikalar piyasa düzenlemesi olmayan ya da bu düzenlemelerden vazgeçen, işgücünün ve üretimin ucuz olduğu az gelişmiş ülkelerin birer sömürü merkezi olarak görülmesine neden olmuştur. Özellikle dünya ticaretinin içinde olmak ve uluslararası yatırımcı çekmek isteyen bu ülkelerin iktidarları emeği ve sendikaları baskı altında tutarak, toplu pazarlık haklarını sınırlayarak bu ülkelerdeki işgücünün sömürülmesine fırsat tanımıştır (Baştaymaz, 2016, s. 264-270.). Amartya Sen de benzer bir yaklaşımla, yeni gelişen ekonomik düzende insanların kimi ülkelerde insan hakları, demokratik özgürlükler ve ekonomik gelişmişliğin olduğu bir ortamda yaşarken, kimi ülkelerde ise yoksulluk, kıtlık, baskı ve hatta en temel özgürlüklerin ihlâl edildiği bir düzende yaşamak zorunda bırakıldığını dile getirmiştir (Sen, 1999, s.3-4.). Küresel ticaret üzerinde önemli bir yere sahip olan Dünya Ticaret Örgütü, güçlü ülkelerin bir araya gelerek oluşturduğu ya da onların desteğini alarak ortaya çıkmış diğer uluslararası örgütler gibi, sadece kendisine üye olan ülkelerin değil, üyesi olmayan ülkeleri de etkileyebilme ve kurallarını uygulatabilme gücüne sahip bir uluslararası örgüt olarak değerlendirilmektedir. Küresel ticaret bağlamında tüm dünyadaki ülkeler üzerinde etkisi olan bu kuruluş, uygulamaya koyduğu kural ve politikalar ile ülkeleri 196



kendine bağımlı kılmıştır (Pakhuy, 2005, s.51). Ancak Chang, son yirmi yıldır öne sürülen doğruluğu tartışmalı politikaların kalkınmaya liderlik eden kuruluşlarca desteklendiğini lâkin kalkınmakta olan ülkelere vaat edilen büyümenin gerçekleşmediğini, tam tersi pek çoğunda büyümenin durduğuna dikkat çeker. Bu noktada gelişmiş ülkelerin kalkınırken uygulamadıkları politikaları, gelişmekte olan ülkelere benimsetmekte ısrar etmelerini eleştiren Chang, özellikle DTÖ kurallarının ve diğer çok taraflı ticaret anlaşmalarının gelişmekte olan ülkelerin bebek sanayilerini destekleme ve gelişmesine imkân verecek uygulamalara izin verecek şekilde yeniden düzenlenmesi gerektiğini vurgulamıştır (Chang, 2018, s.228-230.). Dünya Ticaret Örgütü’ne yöneltilen en dikkat çeken eleştirilerden biri, kuruluşun hayata geçtiği ilk yıllardan itibaren liberalizasyon ve küreselleşme savunuculuğunu üstlenmesi, hatta bu politikaların uygulanmasında bazı gelişmiş ülkelerin liderliği ve yönlendirmelerinden etkilenmesi olmuştur. Kuruluşun serbestleşen dünya ticaretinin neden olduğu temel ekonomik ve sosyal sorunlara çözüm üretmede yetersizliği, ülkeler arası ticarette artan gerilim ve uyuşmazlıklar gibi konular da bu eleştirilerin içinde öne çıkan başlıklardandır. Konu gelişmekte olan ülkeler ve kalkınma sorunu olduğunda ise, kuruluş önderliğinde yapılan müzakerelerde çözümün yine neo-liberal politikalar, ticaret ve yatırımların serbestleştirilmesinde araması gelişmiş ülkeler ve gelişmekte olan ülkeler arasında DTÖ’nün işleyişi ve dünya ticaretinin kuralları hakkında önemli görüş ayrılıklarını doğurmuştur. Uruguay Turunun başlamasına vesile olan ve gelişmiş (merkez) ülkelerin özellikle üzerine düştüğü konular, dünya ticaretinin çok taraflı olarak sadece mal ticaretinde serbestleşmesi değil hizmet ticareti, fikri mülkiyet hakları ve uluslararası yatırımlar gibi konularda da serbestleşmesi olmuştur. Ancak sonuçta Ongun’un belirttiği üzere, Uruguay Turu sonunda imzalanan anlaşmalarla daha çok merkez ülkelerin sorunlarına çözüm bulunmuş ve DTÖ kurulmasıyla da çözüm süreçleri kurumsal yapıya kavuşmuştur. Örneğin Fikri Mülkiyet Hakları Anlaşmasıyla (TRIPs) son otuz yıldır gelişen Asya ülkelerine rekabet üstünlüğü sağlayan kopyalama ve taklit yoluyla teknoloji transferi gelişmiş ülkelerin baskısıyla yasaklanmış, ABD’nin talepleriyle şekillenen Tarım Anlaşmasıyla ise, tarımda fiyat desteklerinin kaldırılması, tarım ürünlerinde ihracat sübvansiyonlarının azaltılması gibi uygulamalarla kabul edilmiştir (Ongun, 2003, s.71-72 ve s.80). Dünya Ticaret Örgütü içindeki üye ülkeler arasındaki güç çekişmeleri ve ABD’nin bu konuda açık ara önde olması, özellikle Amerikan şirketlerinin çıkarlarının gözetildiği bazı haksız uygulamalar, DTÖ’nün diğer üyeleri arasında örgütün varlığını da sorgulatmaktadır. Amacı ticaretin önündeki engelleri kaldırmak olan DTÖ’nün ticaret dışındaki alanlara da müdahele etmesi bu durumu daha da tartışmalı hale getirmektedir. Örneğin ticaretle ilgili faaliyetler sonucu ortaya çıkan ve büyüyen çevre sorunlarına DTÖ’nün ticarete engel olmamak adına müdahil olmaması ve ihlallere göz yumması bir yana, ülkelerin kendi çabaları ile almaya çalıştıkları önlemleri de çok uluslu şirketlerin mensubu oldukları ülke üzerinden DTÖ’ye yaptırım uygulayarak engellemesi kuruluş karşıtı yürütülen hareketlerin çıkış noktalarından biridir. Yaşadığımız dünya üzerinde çevre tahribatının geri dönüşülemez durumlara ulaştığı günümüzde, geçmişten farklı 197



olarak müzakerelere çevre sorunlarının da dâhil edildiği görülse de, DTÖ’nün politika ve uygulamalarının samimiyeti hala tartışılmaktadır (Pakhuy, 2005, 52-54.). Ticaret açıklıkların sağlanması ve ticari engellerin kaldırılmasıyla ekonomik büyüme sağlanabileceği ise ayrı bir tartışma konusudur. Ancak bu konuda pekçok analiz ve teorik model olmasına karşın tek bir kesin sonuç bulunmamaktadır. Ticari açıklığın ekonomik büyümeye pozitif etki edeceği vurgusunu yapan pek çok çalışma olduğu gibi, ticari korumacılık uygulanan ekonomilerde de büyümenin pozitif olduğu sonucunu ortaya koyan önemli çalışmalar bulunmaktadır. Konuyla ilgili bazı ampirik araştırmalarda ise, ticari açıklık ve ekonomik gelişme arasındaki ilişkinin sadece gelişmekte olan ülkeler lehinde olduğu savunulmaktadır (Saçık, 2009, s.545). Örneğin Kovacı ticari açıklıkla ekonomik gelişme arasındaki ilişkiyi incelediği çalışmasında, 2010-2016 yılları arasında toplam 58 ülkeyi (28 gelişmiş, 30 gelişmekte olan) değerlendirmiş ve ortaya çıkan sonuçlarda ticari açıklıkların ekonomik gelişme açısından gelişmiş ülkeleri pozitif ve gelişmekte olan ülkeleri ise negatif etkilediğini ortaya koymuştur (Kovacı, 2019, s.366). Kim ve Lin ise benzer bir çalışmayı yüksek ve düşük gelirli 61 ülkenin yer aldığı örneklem üzerinden yapmıştır. Araştırmanın sonucunda ise yüksek gelirli ülkelerde uluslararası ticarete daha fazla açıklığın, büyüme üzerinde pozitif etkisi olduğunu ancak düşük gelirli ülkelerde, yüksek ticaret açıklığının ekonomik büyüme üzerinde olumsuz etkileri olduğunu dile getirmiştir (Kim & Lin, 2009 s.1213 ve s.1318-1219). Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Konferansı (UNCTAD) ise, yayınlamış olduğu çeşitli rapor ve yayınlarda son yirmi yılda, gelişmekte olan ekonomilerin dünya ticaretindeki paylarında dikkate değer bir artış kaydedildiğini ve gelişmekte olan ülkelerden ihraç edilen mal ve hizmetlerin değerinin de 2000 yılından bu yana önemli ölçüde arttığını dile getirmektedir. UNCTAD, ayrıca gelişmekte olan ve gelişmiş ekonomilerin ticarete açıklık indekslerinin 2018 itibariyle birbirine yaklaştığını ileri sürmektedir. Gelişmekte olan ekonomilerde ticarete açıklık 2011 yılında % 68,8 iken 2016 yılında % 56,9’a kadar gerilemiş, 2018’e gelindiğinde ise indeks % 60,8’i göstermiştir. Bu rakamın 2018 yılında gelişmiş ülkeler için % 56 olduğu vurgulanan raporlarda, az gelişmiş ülkelerin ticarete açıklığının, yani ihracat ve ithalatın GSYİH’ye oranının, diğer gelişmekte olan ekonomilerden sürekli olarak daha düşük seyrettiği belirtilir. 2014’ten 2017’ye kadar, az gelişmiş ülkeler için ticaret açıklığında ciddi bir düşüş yaşanmış ve rakamlar % 59’dan % 47’ye gerilemiş olup, 2018 yılına gelindiğinde ise tekrar % 53’e yükselmiştir (UNCTAD, 2020a). Dünya Ticaret Örgütü’nün merkezinde olduğu önemli bir gündem konusu da ticaret politikaları ile istihdam arasındaki ilişki olmuştur. Tartışma ve eleştiriler küresel ticaretin serbestleşmesiyle hız kazanmış ve daha da büyümüştür. Serbest ticareti eleştiren taraflar, gelişmiş ülkelerdeki üreticilerin çok düşük ücret oranları ve düşük çalışma standartlarına sahip ülkelerden yapılan ithalatlarla rekabet etmelerinin adil olmadığını savunur. Buna karşın, serbest ticareti savunanlar düşük ücretlerin uluslararası ticaret rekabetinde, gelişmekte olan ülkelerdeki işçilere, yatırımların bu ülkelere gelmesiyle fayda sağlayan ve ekonomik büyümeyle yaşam standartlarını yükselten gelir dağılımı açısından önemli bir unsur olduğunu ileri sürer (Howse, 1999, s.1-2.). Yine serbest 198



ticareti savunan bazı taraflar piyasalar üzerinde korumacı tedbirler almanın ekonomik büyümeyi yavaşlatacağını ve ekonomideki hareketliliğin azalmasının işsizliğe neden olacağını vurgular. Korumacılık taraftarları ise, alınacak ticaret tedbirlerinin ve tarife uygulamalarının ekonomik büyümeyi olumsuz etkilemeyeceği, işsizlik ve gelir adaletsizliği sorunlarının ise kontrolsüz küreselleşmenin getirdiği ekonomik ve sosyal sorunlar olduğu fikrini savunur (Koru, 2020, s.57-59.). Ancak Jansen ve Lee, ticaret politikalarının istihdam düzeyi, istihdamın yapısı, ücretler, ücret farklılıkları, işgücü piyasası kurumları ve politikaları üzerinde önemli etkisi olduğu kadar, emek ve sosyal politikaların da, ekonomik büyüme, istihdam ve gelir dağılımı açısından ticaret politikalarının sonuçlarını doğrudan etkileme gücü olduğu üzerinde durmuşlardır (Jansen & Lee, 2007, s.14.). Dünya Ticaret Örgütü’nün de merkezinde yer aldığı ticaretin serbestleştirilmesi ve işçi haklarının giderek gasp edilmesi, sendikasızlaştırma politikaları, ücret eşitsizliği ilişkisi gibi konular, literatürde pek çok ampirik ve teorik araştırmaya konu olurken, özellikle artan bu araştırmalar içinde, ücret eşitsizliğindeki değişimlerin kısa dönemli mi yoksa kalıcı mı olacağı ya da vasıflı ve vasıfsız işgücünün getirilerindeki değişimlerin insan sermayesi birikimini nasıl etkileyeceği konuları da öne çıkmaktadır. Bu tartışmalar ticaretin serbestleştirilmesinin dağıtımsal etkisinin değerlendirilmesi açısından önem arz etmektedir. Özellikle artan eşitsizliğin siyasi endişelere yol açtığı gelişmekte olan ülkeler için ise, bu sorunlar daha da önemli haline gelmiştir (Harris & Robertson, 2013, s.407). Bunun yanı sıra işsizlik rakamlarındaki gözle görülen artışlar gelişmekte olan ve gelişmiş ülkeler arasındaki görüş farklılıklarını daha da ortaya çıkarmıştır. Hatta bazı OECD ülkelerinde giderek artan işsizlik rakamları, gelişmiş ülkelerin de konuya açıklama aramasına neden olurken, bu ülkelerin bir kısmı ise işsizliğe sebep olarak haksız ticaret uygulamalarını neden olarak öne sürmüştür (Mansoor, 2004, s.4). Savaşlar, bu bağlamda DTÖ’nün, özellikle serbest ticaretin ortaya çıkardığı eşitsizlikleri önleyemediği gibi, gelişmiş ya da az gelişmiş fark etmeden tüm ülkelerin işsizlik, gelir farklılığı ve yoksullukla birlikte anılan sosyal dışlanma gibi önemli bir sorunla da karşı karşıya kaldığını dile getirmektedir (Savaşlar, 2007, s.66-67.). Ancak görünen o ki, bu süreçte dünyanın bazı bölgelerindeki ülkeler ekonomik ve politik küreselleşmenin getirdiği işsizlik ile mücade ederken, bazı ülkeler ise modern kölelik olarak adlandırılan zorla çalıştırma, sefalet ücretleri, sağlık ve güvenliğin olmadığı insani olmayan çalışma şartları ile kadın ve çocuk işçiliğinin en kötü biçimlerine maruz kalmaktadır. 2010 yılında uluslararası bir insan hakları örgütü olarak Avustralya’da kurulan Walk Free Organizasyonu, 2018 yılında yayınlamış olduğu modern köleliğe dair dünyanın en kapsamlı raporlardan biri olan Global Kölelik İndeksi’nde konuyla ilgili çarpıcı rakamlara değinmiştir. Indeks 2016 yılında dünyada 40.3 milyon insanın modern köle olarak yaşadığını ve bu rakamın 24.9 milyonunu zorla çalıştırılan işçilerin oluşturduğunu dile getirmiştir. Rakamların önemli kısmını bazı ülkelerdeki zayıf iş kanunları ve kısıtlayıcı göçmenlik politikaları nedeniyle sömürüye açık olan artan sayıda gig ekonomisi çalışanları ve göçmen işçiler oluşturmaktadır. Indekste dikkat çeken bir diğer önemli nokta ise, 354 milyar dolar değerindeki ürünün modern kölelik şartlarında 199



üretilip, bu ürünlerin G20 ülkelerine ithal edilmesidir. Diğer şaşırtıcı nokta ise, modern kölelik olarak adlandırılan çalışma koşulları altında üretilen ürünlerin başında modern dünyanın vazgeçilmez ürünleri olan laptop, telefon, bilgisayar gibi 200.1 milyar dolar değerindeki teknoloji aletlerinin üretimi gelmesidir (Walk Free Foundation, 2018, s.21 ve s.102.). Lakin, tüm bu tartışma ve sorunlara rağmen, Dünya Ticaret Örgütü bu konu özelindeki tavrını açıkça ortaya koymaktadır. GATT’da yer alan XX. Madde’nin (e) fıkrası dışında, DTÖ’nün yasal yapısının hiçbir yerinde işgücünü düzenlemek için tasarlanmış hükümler yer almamaktadır. Dahası, işgücü konularının çok taraflı ticaret gündemine koymaya yönelik devam eden girişimlere rağmen, kuruluş yakın gelecekte, yasal çerçevesini herhangi bir düzeyde işgücü düzenlemesini içerecek şekilde değiştirmeye ya da düzenleyici kapsamını bu çerçevede genişletmeye çalışmayacağını açıkça belirtmiştir (Wilkinson, 1999, s.167; World Trade Organization, 2012, s.638). Landman ve Silverman, güvencesiz çalışma koşullarının ve modern kölelilik uygulamalarının ortaya çıkması ve sürdürülmesinde küreselleşmenin bir payı olup olmadığı teorisinden yola çıkarak altmıştan fazla ülkeyi dâhil ettikleri bir çalışma yapmıştır. Bu ampirik çalışmada; küreselleşme ile modern kölelik arasında doğrudan bir ilişki kurulamayacağını çünkü uygulamaların farklı sosyo-ekonomik, politik ve kültürel itici güçlere karşı değişken olduğunu ileri sürmüşlerdir. Lakin ortaya çıkan sonuç göstermektedir ki; zengin ve demokrasi düzeyi daha yüksek olan ülkelerde modern kölelik uygulamaları yok denecek kadar azdır (Landman & Silverman, 2019, s.276277 ve 285). Belki küreselleşme ve modern kölelik uygulamaları arasında doğrudan bağlantı var denilemez. Zira modern kölelik uygulamaları arkasında ekonomik nedenler olduğu kadar anti demokratik ve insan hakları ihlallerini içeren durumlar da mevcuttur. Ancak sonucun yine gelişmiş ülkeler lehinde olduğu ve bu ihlallerin görmezden gelindiği ortadadır. Çünkü dünyadaki modern kölelik anlamında zorla çalıştırmanın yaygın olduğu, insanca çalışma olanaklarının olmadığı, insan emeğinin sömürüldüğü, kötü ve sağlıksız çalışma koşulları, düşük ücretler, çocuk işçiliğinin yaygın olduğu, fiziksel ve ruhsal istismarın yaşandığı işyerlerinde, gelişmiş ülkeler için başta telefon, bilgisayar gibi elektronik ürünler olmak üzere pamuk, tuğla, şeker, halı, kereste, kakao, değerli madenler (altın, elmas gibi), deniz ürünleri, kömür, tekstil vb gibi ürünlerin mal ve hizmet tedarikinde yaklaşık 24.9 milyon insanın çalıştığı görmezden gelinen bir gerçektir (Walk Free Foundation, 2018, s.102-103.). Uluslararası Sendikalar Konfederasyonu (ITUC), bu sorundan yola çıkarak her sene dünyadaki işçilerin çalışma koşulları üzerine bir araştırma raporu yayınlamakta ve bu raporda çalışma koşulları en kötü ülkeleri listelemektedir. ITUC son olarak 2020 yılında da bir indeks yayınlamış ve indekse aldığı 144 ülke arasında işçiler için dünyanın en kötü çalışma şartlarına sahip ülkelerini listelemiştir. 1’den 5+’a kadar yapılan sıralamada, 1 işçi hakları ihlallerinde düzensiz ya da aralıklarla ihlali gerçekleştiren fakat çalışma şartlarında yol kat etmiş ülkeleri temsil ederken, 5+ ise en kötü ülkeleri temsil etmektedir. Örneğin Somali, Libya, Sudan, Yemen gibi ülkeler demokrasinin ve hukukun üstünlüğünün olmaması sebebiyle hakların garantisinin olmadığı, modern kölecilik uygulayan ülkeler arasındır ve indekste 5+ olarak listelenmiştir. Özellikle günümüzde 200



dünya ticaretinin merkezinde yer alan Asya-Pasifik ülkelerinin pek çoğu işçi hakların garantisinin olamadığı ve çalışma şartlarının en kötü olduğu ülkeler kategorisinde yani “Derece 5” olarak listelenmiştir. Çin, Güney Kore, Hong Kong, Endonezya, Tayland, Filipinler gibi bu ülkeler bu basamaktadır. İndeksteki derecelendirilme ve kategorilere konu olan ülke örnekleri Tablo 2’de detaylandırılmıştır (ITUC, 2020, s.12-13).



Tablo 2: ITUC Evrensel Haklar İndeksi ve En Kötü Çalışma Koşulları Olan Ülkeler Derecelendirmesi-2020 Derecelendirme



İndeksin Sonucu



Derece 1



144 ülkeden 12’si bu kategoride yer almaktadır. (Örnek: Danimarka, Almanya, Norveç)



Derece 2



144 ülkeden 26’sı bu kategoride yer almaktadır. (Örnek: Japonya, İsviçre, Kanada)



Derece 3



144 ülkeden 24’ü bu kategoride yer almaktadır. (Örnek: Arjantin, Rusya, İngiltere)



Derece 4



144 ülkeden 41’i bu kategoride yer almaktadır. (Örnek: ABD, Kenya, Şili, Vietnam)



Derece 5



144 ülkeden 32’si bu kategoride yer almaktadır. (Örnek: Güney Kore, Çin, Türkiye, Hong Kong, Hindistan, Pakistan, Brezilya)



144 ülkeden 9’u bu kategoride yer almaktadır. İşçilere en kötü davranan, modern kölelik uygulayan ülkeler. (Örnek: Somali, Bolivya, Libya, Yemen) Kaynak: ITUC, 2020, s.12-13 Derece 5+



ITUC’un evrensel işçi hakları indeksi ile Walk Free Organizasyonunu yayınlamış olduğu modern kölelik indeksi önemli ortak noktalara dikkat çekmektedir. Her iki raporda da G20 ülkeleri arasında yer Güney Kore, Çin, Brezilya gibi ülkelerle Hindistan, Pakistan, gibi ülkeler hem en kötü çalışma koşulları olan hem de “sektörel olarak değişen bazı işyerlerinde” modern kölelik olarak adlandırılabilecek insana yakışır iş imkânlarını sağlamayan ülkeler arasında yer almıştır. (ITUC, 2020, s.12; Walk Free Foundation, 2018, s.103) Sonuç olarak, neo-liberalizm, günümüzde hala gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerdeki birçok hükümetin ve Dünya Bankası, DTÖ, IMF gibi uluslararası kurumların kamu politikalarına nüfuz eden baskın ideolojidir (Navarro, 2007, s.53 ve s.58). Dünya’nın küresel mal ve hizmet ticareti ile tek bir pazar haline geldiği bu dönemde, sermaye ve uluslararası şirketler işgücü piyasalarının da küreselleşmesini talep etmekte, ülkelerin emek piyasalarına dair koyduğu şart ve sınırlamalara direnç göstermektedir. Çoğu zaman uluslararası şirketler lehine sonuçlanan bu güç gösterisi, kimi zamanda emeğin ucuz olduğu ülkelere gitme ya da taşeronlaşmaya yoluyla işi işletme dışında daha az maliyetli hale getirme şeklinde sonuçlanmaktadır. Emek piyasası ve işgücü 201



açısından ise bu durum; esnekleşme, kuralsızlaşma, emeği korumaktan peyderpey uzaklaşan politikalar ve emeğin coğrafi olarak giderek kutuplaşması gibi sosyal politika sorunlarını ortaya çıkarmıştır (Koray, 2018, s.201-202.). Devletlerin ekonomik alanda üretim sistemlerini düzenleme yetkilerini kaybetmesine neden olduğu iddia edilen çok uluslu şirketlerin, yeni teknolojilerin, muazzam bireysel zenginliklerin egemen olduğu bir ekonomik düzende, başta iş sağlığı ve güvenliği gibi işçilerin yaşam haklarını da içine alan temel çalışma haklarının geleceğinin daha da tehlikede olduğu ise altı önemle çizilen bir konudur (Ladou, 2020, s.8; Sur, 2000, s.599). Bunun yanı sıra, çalışma koşullarının iyileştirmesine yönelik çabaları kendi ekonomik ve politik çıkarları lehine kullanmak isteyen ülkelere de dikkat edilmesi gerektiğini savunanlar bulunmaktadır. Özellikle gelişmiş ülkelerin az gelişmiş ülkeler için öngördüğü sosyal normları kendi çıkarları doğrultusunda bu ülkelerin iç işlerine karışmak için kullanmaları ve sosyal hak adı altında bazı uygulamaları yine kendi menfaatleri doğrultusunda dayatmaları bu hususta dikkat edilmesi gereken önemli bir durum olarak varlığını korumaktadır (Sur, 2000, s.608.). Özetle, çalışma standartları ile ilgili konu ve talepler pek çok kez DTÖ’nün tartışma gündemine alınmaya çalışılmıştır. Aslında gündeme getirilen bu talepler her zaman çok basit ve açık olmuştur. Sosyal taraflar, ülkelerin ticarete yönelik mal ve hizmet üretimi ile uğraşırken örgütlenme özgürlüğü, toplu sözleşme hakkı, zorla çalıştırma yasağı, çocuk işçiliğinin engellenmesi ve istihdamda ayrımcılık yapılmaması gibi Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) sözleşmelerinde geçen temel çalışma standartlarına bağlı kalınmasını istemiştir (Wilkinson, 1999, s.167-168). the completion of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations establishing the World Trade Organisation (WTO. Bu konu ilk kez 1948 yılında BM Ticaret ve İstihdam konferansı sonucunda kabul edilen ve DTÖ’den önce kurulması hedeflenen Uluslararası Ticaret Örgütü’nün temeli olarak planlanan Havana Şartı’ında gündeme gelmiştir. Ancak bu dönemde ABD’nin Uluslararası Ticaret Örgütü’nün kurulmasına yönelik karşıt tavrı, girişimleri sonuçsuz bırakmış ve bundan sonraki süreçlerde de çalışma standartlarını ve ticareti ilişkilendiren konular gündemden uzaklaştırılmıştır. 1986 yılına gelindiğinde Punto del Este Konferansı öncesinde uluslararası çalışma standartlarının çok taraflı ticaret anlaşmalarına dâhil edilmesi konusu tekrar gündeme getirilmiş, hatta Uruguay Turu gündemine alınması için çaba gösterilmesine rağmen girişimler yine başarısızlıkla sonuçlanmıştır. Özellikle Fransa ve Belçika gibi bazı Avrupa ülkeleri çalışma standartları konusunun DTÖ’nün çalışmalarına dâhil edilmesi yönünde yoğun çabalar harcamıştır. Bu ülkeler 1996 yılında yapılan Singapur Konferansı’nda konuyu tekrar gündeme getirmiş ve DTÖ’de sorunları ve çözüm yollarını tartışmak üzere bir çalışma grubu kurulmasını talep etmiştir. Ancak bu çabalara bazı gelişmekte olan ülkelerle birlikte bu düzenlemeleri korumacılık olarak gören İngiltere tarafından karşı çıkılmıştır (Parlak, 2004, s.57.). Tüm bu çekişmeli görüşmelere rağmen temel çalışma standartları Singapur Konferansının Deklerasyon’una eklenmiştir. Lakin bu durum önemli bir ilerleme olarak düşünülse de, Deklerasyon’da temel çalışma standartları konusunda Uluslararası 202



Çalışma Örgütü’nün (ILO), bu standartları belirleme ve karar vermede tek yetkili organ olduğu ve DTÖ’nün bu standartları teşvik etme konusunda sadece ILO’nun çalışmalarına destek vereceği belirtilmektedir (World Trade Organization, 1996). 2001 yılındaki Doha Turunda tekrardan gündeme alınması istenen çalışma standartları konusu Brezilya, Arjantin, Mısır, Pakistan, Hong Kong, ASEAN ve İngiltere gibi ülkelerin karşı çıkmasıyla müzakere gündemine dâhi alınmamıştır (Akman, 2008, s.16 ve s.22). Yukarıda değerlendirilen bilgiler ışığında görülüyor ki, günümüzde halen ticaret anlaşmaları çerçevesinde uluslararası çalışma standartlarının uygulanması ve uygulamada ihlal yapan ülkelerin ticari yaptırımlarla karşılaşması konusunda ilerleme kaydedilmemiştir (Parlak, 2004, s.58.). Bu noktada serbest ticaretin ortaya çıkardığı, bireylerin çalışma hayatı içindeki temel hak ve gereksinimlerini içeren sorunlara ve beklenen çözüm önerilerine dair tartışmalar, daha uzun yıllar dikkati konunun merkezinde olan Dünya Ticaret Örgütü’ne yoğunlaştıracaktır. Sonuç ve Genel Değerlendirme Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ), mal ve hizmetler ticaretinin önündeki ticaret engellerinin azaltılması ve ticarete taraf olan ülkelerin sorunlarının çözümünde oluşturduğu anlaşmazlık çözüm sistemi ile yaklaşık yirmi beş yıldır uluslararası ticaretin kurallarını belirleyen önemli bir uluslararası örgüt olarak çalışmalarını sürdürmektedir. Ancak son yıllarda müzakereler kapsamında tarımsal sübvansiyonlar ve fikri mülkiyet hakları gibi konulardaki anlaşmazlıklar nedeniyle örgütün çalışmalarının da sık sık kesintiye uğraması, üyelerin ise kendi ticari çıkarlarını maximize etmek için giderek daha fazla ikili ve bölgesel serbest ticaret anlaşmalarına yönelmesi örgütün varlığının sorgulanmasına da yol açmaktadır. Konsensüs esasına göre karar alan DTÖ’nün her biri kendi menfaatini en üst düzeye çıkarmak isteyen ülkelerinin vetolarıyla kuruluş gündemini yavaşlatması, gelişmekte olan ülkelerin ücret avantajlarını korumak için verdiği tavizler, gelişmiş ülkelerin çalışma standartlarının gündeme alınmasıyla ilgili isteksiz yaklaşımları da örgüte karşıt artan sosyal hareketlerin önemli nedenleri arasındadır. Dünya Ticaret Örgütü’nün kurulduğu zaman diliminden bugüne kadar çeşitli kurallar çerçevesinde dünya ticaretinin hızlanması ve artması hususunda katkı sağlayan kuruluşlardan biri olduğu önemli bir gerçektir. Ancak kuruluş düzenleyici içeriğinde, mal ve hizmetler ticareti üretiminde temel çalışma standartlarına uyma konusunu yasal olarak onaylamayı başaramamıştır. Bu noktada kuruluşun ticaretin serbestleşmesi yönündeki çalışmaları neticesinde ortaya çıkan sosyal sorunlara kendi yasal çerçevesi içinde değinmemesi önemli bir eksiklik olarak göze çarpmış ve konuyla ilgili gündemi meşgul eden tartışmaları da beraberinde getirmiştir. Özellikle çifçiler ve işçi grupları, DTÖ’yi çok uluslu şirketlerin çıkarlarına odaklanmakla suçlamış ve ticaret anlaşmalarının birer politik belge olarak sadece güçlü devletlerin çıkarlarını yansıttığının altını çizmiş, çalışma standartları ya da sosyal haklarla ilgili sorunlarının görmezden gelindiğine vurgu yaparak, örgüte karşı yürüttükleri eylemlerde bu konuları sıklıkla gündeme getirmişlerdir. 203



Tartışmalar DTÖ’yü, sendika ve sivil toplum örgütleriyle de sürekli karşı karşıya getirmiştir. İşçi sendikaları özellikle gelişmekte olan ülkelerdeki işçi haklarının giderek kötüleştiğini ve DTÖ’nün küreselleşme destekli politikalarının işçi haklarını büyük ölçüde zarara uğrattığını rapor ve araştırmalarla ortaya koymuştur. Özellikle Doha Turu öncesinde tüm baskılara rağmen temel çalışma standartları konusunun müzakere gündemine dâhi alınmaması uluslararası işçi örgütlerini ve sosyal tarafları yine hayal kırıklığına uğratmıştır. Kuruluş ise, bu konudaki tavrını Singapur Bakanlar Konferansı sonrası daha da belirgin bir şekilde ortaya koymuştur. Konferansın kapanış bildirgesinde DTÖ açık olarak, yasal çerçevesinde işgücü ile ilgili her hangi bir düzenleme yapmayacağını dile getirmiş, bu konudaki tek ilgili kuruluş olarak ILO’yu işaret etmiş ve bu anlamda sadece ILO’nun çalışmalarına destek vereceğinin altını çizmiştir. Bu noktada yakın gelecekte temel çalışma standartları konusunun örgütün yasal çerçevesi içerisinde kurumsallaşmayacağı mesajının verilmek istendiği söylenebilir. Görünen o ki, Dünya Ticaret Örgütü’nün kuruluş sözleşmesinde dile getirdiği ticaret ve ekonomik ilişkiler çerçevesinde yaşam standartlarını yükseltmek, tam istihdam ve reel gelirlerin istikrarlı bir şekilde büyümesine katkı sağlamak, dünya kaynaklarının doğru şekilde kullanılmasına izin vermek halen ulaşılmayı bekleyen uzak hedefler arasındadır. Bu noktada, serbest ticaretin işgücü açısından ortaya çıkardığı sorunlar, gelişmiş ülkelerin serbest ticaretten daha fazla fayda sağlaması, DTÖ’nün demokratik olmamakla ya da çok uluslu şirketlerin çıkarlarını gözetmekle suçlanması gibi başlıklar önümüzdeki günlerde de DTÖ ve sosyal tarafları karşı karşıya getirecek tartışmalı konular olarak gündemde yerini alacaktır.



Kaynaklar Akman, M. S. (2008). Doha ‘Kalkınma’ Turu ve DTÖ: Sorunların Açmazında Çözüm Arayışları. M. Sait Akman & Ş. Yaman (Eds.), Dünya Ti̇caret Örgütü Doha Turu Çok Taraflı Ticaret Müzakereleri ve Türkiye (s.16-54). Ankara: TEPAV. Baldwin, R. E. (2003). Opennes and Growth: What’s The Empirical Relations? National Bureau of Economic Research, 9578(March), 1–34. Baştaymaz, T. (2016). Sosyal Politikanın Fikri Temelleri Yeni Toplum İyi Toplum. Bursa: Dora Yayınevi. Bohne, E. (2010). The World Trade Organization Institutional Development and Reform. UK: Palgrave Macmillan. Çetin, B. N. (2008). Küreselleşme Olgusunun Farklı Boyutlarıyla Toplumsal Yansıması: Küreselleşme Karşıtı Hareketler -Türkiye Örneği (Doktora Tezi). Fırat Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Sosyoloji Anabilim Dalı, Elazığ.



204



Chang, H.-J. (2018). Kalkınma Reçetelerinin Gerçek Yüzü (8. Baskı). İstanbul: İletişim Yayıncılık. Elsig, M. (2010). The World Trade Organization at work : Performance in a member-driven milieu. The Review of International Organizations, 5, 345–363. https:// doi.org/10.1007/s11558-010-9093-2 Gürbüzer, T. (2007). The International Monerary Fund and World Trade Organization and National Economic Sovereignty (Yüksek Lisans Tezi). Graduate Institute of Social Sciences, Yeditepe University, İstanbul. Harris, R. G., & Robertson, P. E. (2013). Trade, wages and skill accumulation in the emerging giants. Journal of International Economics, 89, 407–421. https://doi. org/10.1016/j.jinteco.2012.08.011 Howse, R. (1999). The World Trade Organization and The Protection of Workers’ Rights. The Journal of Small and Emerging Business Law, 1–38. ITUC. (2020). 2020 ITUC Global Rights Index “The World’s Worst Countries for Workers.” Belgium. Retrieved from http://files/330/martins_demonstrators show their support for ex-president of brazil lula da silva during a protest in rio de janeiro in april 2018.pdf ITUC. (2021). ITUC position brief : The WTO’s response to the COVID-19 pandemic and the 2021 WTO reform agenda. Retrieved from https://www.ituc-csi. org/IMG/pdf/the_wto_s_response_to_the_covid-19_pandemic_and_the_2021_wto_ reform_agenda.pdf Jansen, M., & Lee, E. (2007). Trade and Employment Challenges for Policy Research. Trade and Employment. Geneva. https://doi.org/10.30875/d0a639ba-en Jansen, M., & Uexkull, E. von. (2010). Trade and Employment in The Global Crisis. Geneva. Retrieved from https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/--dgreports/---dcomm/---publ/documents/publication/wcms_141911.pdf Kim, D. H., & Lin, S. C. (2009). Trade and Growth at Different Stages of Economic Development. Journal of Development Studies, 45(8), 1211–1224. https:// doi.org/10.1080/00220380902862937 Koray, M. (2018). Sosyal Politika (5. Baskı). Ankara: İmge Kitapevi. Koru, A. T. (2020). Küresel Ticarette Değişimler ve Devlet. M. Tiryakioğlu (Ed.), Devletle Kalkınma Fikret Şenses’e Armağan kitabı içinde (s.55-102). İstanbul: İletişim Yayınları. Kovacı, S. (2019). Uluslararası Ticaretin Ekonomik Gelişme Üzerinde Etkileri : 205



Gelişmiş ve Gelişmekte Olan Ülkeler için Bulgular. MAKÜ Uygulamalı Bilimler Dergisi, 3(2), 355–369. Ladou, J. (2020). A World of False Promises : International Labour Organization, World Health Organization, and the Plea of Workers Under Neoliberalism. International Journal of Health Services, 1–10. https://doi.org/10.1177/0020731420917912 Landman, T., & Silverman, B. W. (2019). Globalization and Modern Slavery. Politics and Governance, 7(4), 275–290. https://doi.org/10.17645/pag.v7i4.2233 Latif, M. I. (2012). Uruguay Round of GATT and Establishment of the WTO. Pakistan Institute of International Affairs, 65(1), 53–70. Mansoor, F. (2004). The WTO versus The ILO and The Case of Child Labour. Web Journal of Current Legal Issues Ltd., 2, 1–22. Navarro, V. (2007). Neoliberalism As A Class Ideology; Or ,The Political Causes of The Growth of Inequalities. International Journal of Health Services, 37(1), 47–62. ODI. (1987). The GATT Uruguay org/10.1111/j.1468-0319.1985.tb00102.x



Round.



London.



https://doi.



Ongun, T. (1993). Finansal Globalleşme. Ekonomik Yaklaşım, 4(9), 35–46. Ongun, T. (2003). Yeni Dünya Düzeninde WTO Sistemi ve Sorunlar. Ekonomik Yaklaşım, 14(49), 71–81. Özalp, B. (2014). Dünya Ticaret Örgütü Tarım Anlaşması Çerçevesinde İleri Tarım Müzakerelerindeki Gelişmeler ve Türkiye Tarımı Üzerine Etkileri (Yüksek Lisans Tezi). Çukurova Üniversitesi, Tarım Ekonomisi Anabilim Dalı, Adana. Pakhuy, N. Ö. (2005). Küreselleşen Dünyada Güçlü Devletlerin Müdahale Aracı Olarak Dünya Ticaret Örgütü (Yüksek Lisans Tezi). Abant İzzet Baysal Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Kamu Yönetimi Anabilim Dalı, Siyaset Bilimi Bölümü, Bolu. Parlak, Z. (2004). Küreselleşme ve Çalışma Standartları. Bilgi Sosyal Bilimler Dergisi, 2(9), 43–88. Saçık, S. Y. (2009). Büyümenin bir kaynağı olarak ticari dışa açıklık. Sosyal ve Ekonomik Araştırmalar Dergisi, 9(17), 525–548. Savaşlar, Z. (2007). Küreselleşme ve Sosyal Boyutu (Doktora Tezi). İstanbul Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, İktisat Anabilim Dalı, İstanbul. Sen, A. (1999). Development As Freedom. New York: Alfred A. Knopf Inc Pub. Sur, M. (2000). Globalleşme Bağlamında Sosyal Haklar. Yayına Hazırlayan:Oya 206



Çitçi (Ed.), Türkiye’de İnsan Hakları kitabı içinde (s.597-610). Ankara: TODAİE Yayını. UNCTAD. (2020a). International trade in developing economies. Retrieved from https://sdgpulse.unctad.org/trade-developing-economies/#Ref_Unctad2020a UNCTAD. (2020b). Trade and Development Report 2020. Geneva. UNCTAD. (2021). Key Statistics and Trends in International Trade 2020. Geneva. Walk Free Foundation. (2018). The Global Slavery Index 2018. Australia. Retrieved from https://www.globalslaveryindex.org/resources/downloads/ Wilkinson, R. (1999). Labour and Trade-Related Regulation: Beyond the TradeLabour Standards Debate? The British Journal of Politics and International Relations, 1(2), 165–191. https://doi.org/10.1111/1467-856x.00009 World Trade Organization. (1996). Singapore Ministerial Declaration. Retrieved from https://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min96_e/wtodec_e.htm#core_ labour_standards World Trade Organization. (1999). The Legal Texts: The Result of The Uruguay Rounds of Multilateral Trade Negotiations. Cambridge: Cambridge University Press. World Trade Organization. (2012). WTO Analytical Index (Third Edit). Cambridge: Cambridge University Press. World Trade Organization. (2015). Understanding the WTO (5th Ed.). Geneva: World Trade Organization. Retrieved from https://www.wto.org/english/thewto_e/ whatis_e/tif_e/understanding_e.pdf World Trade Organization. (2021). World Trade Organization. Retrieved January 29, 2021, from https://www.wto.org/english/thewto_e/thewto_e.htm Yolchuyev, R. (2016). Uluslararası Ticaretin Düzenlenmesi Bağlamında Dünya Ticaret Örgütü Kurallarının ve Sözleşmelerinin İncelenmesi ve Türkiye İçin Değerlendirme (Yüksek Lisans Tezi). Uluslararası Ticaret Hukuku ve Avrupa Birliği Anabilim Dalı, İstanbul Ticaret Üniversitesi, İstanbul.



207



208



OECD’NİN SOSYAL POLİTİKA İŞLEVLERİ: OECD YAYINLARI KAPSAMINDA BİR DEĞERLENDİRME Yasin YILMAZ



Dr. Öğr. Üyesi, Bandırma Onyedi Eylül Üniversitesi, Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümü ORCID: 0000-0002-4046-6580, [email protected] Giriş OECD içinde Türkiye, ABD, Almanya, Fransa, İtalya’nın da yer aldığı yirmi ülke tarafından 1961 yılında kurulmuştur. 2021 yılında Kosta Rika’nın katılımı ile üye sayısı 38’e çıkmıştır. OECD’nin kuruluş amaçları arasında üye ülkelerin; sosyo ekonomik yapılarının, işgücü ve finansal piyasalarının iyileştirilmesinin yanı sıra dünya ticaretinin geliştirilmesi, demokrasinin yaygınlaştırılması ve insan haklarının korunması gibi konular yer almaktadır. OECD’nin üyeleri arasında küresel ekonomide sözü geçen güçlü ekonomiye sahip ülkelerin yer alması, kuruluşun üyeleri üzerinde resmi yaptırım gücü olmamasına rağmen öneri ve tavsiyeler ortaya koyacak politikalar üretmesini sağlamaktadır. Bu politikalardan bir kısmı ise sosyal politikayı ilgilendiren alanlarda yer almaktadır. OECD’nin sosyal politikalarla doğrudan ilgilenen birimi İstihdam, Çalışma ve Sosyal İşler Müdürlüğü’dür. Müdürlük; sosyal ve refah sorunları, istihdam, uluslararası göç ve son olarak sağlık konularında çalışmalar yapmakta üye ülkelere, sosyal politikalar konularında politika önerileri sunmaktadır. Nitel araştırma kapsamında yer alan bu çalışmada, OECD’nin sosyal politika konularında yaptırmış olduğu çalışmalar / raporlar incelenmiştir. Bu bağlamda özellikle İstihdam, Çalışma ve Sosyal İşler Müdürlüğü’nün (ELS) aktif çalışmaları ve ürettiği politikaları dikkat çekmektedir. OECD bünyesinde sosyal politika ile ilgili yapılan çalışmalar; eşitsizlik ve yoksulluk, aile ve çocuk, refah ve ölçümü, cinsiyet eşitliği, konut, gençlik, emeklilik, sosyal yardımlar, sosyal harcamalar ve sosyal göstergeler konuları çerçevesinde özetlenebilir. Bu çalışmanın ayrı bir özelliği ise Türkiye’de, uluslar arası sosyal politika kapsamında incelenen uluslararası kuruluşlardan, OECD ile ilgili çalışmalardaki eksikliği bir nebze giderecek olmasıdır. OECD’nin Kuruluşu ve Organları Ekonomik Kalkınma ve İşbirliği Teşkilatı (OECD1), 1947- 1960 yılları arasında Marshall Planı’nın uygulanmasında aktif rol oynayan Avrupa Ekonomi İşbirliği Teşkilatı’nın görevini tamamlaması üzerine, onun yerine ve daha kapsamlı görev 1 The Organisation for Economic Co-operation and Development



209



yükümlülükleri ile 1961 yılında kurucu yirmi ülkenin2 katılımı ile kurulmuştur. 2021 yılı itibariyle OECD’ye üye ülke sayısı3 38’e ulaşmıştır (T.C. Dışişleri Bakanlığı, 2021). Bununla beraber Brezilya, Çin, Hindistan, Endonezya ve Güney Afrika ülkeleri Anahtar Ortaklar (Key Partners) olarak kabul edilmektedir. OECD’nin organizasyonel yapısı; Konsey, Komiteler ve Sekreterlik’ ten oluşmaktadır. Üye ülkelerin ve Avrupa Komisyonu’nun büyükelçilerinden meydana gelen ve kuruluşun karar alma organı olan Konsey’e Genel Sekreter başkanlık etmektedir. Üye ülkelerin ekonomi, ticaret ve dışişleri bakanlarını özellikle küresel ekonomiyi araştırmak üzere bir araya getiren “Bakanlar Konseyi Toplantısı” yılda bir defa yapılmaktadır. Sayısı 300’ü aşan Komiteler, üye ülkelerin devlet kurumları, iş dünyası, akademi ve sivil toplum kuruluşlarının temsil edildiği uzman ve çalışma gruplarından meydana gelmektedir. Komiteler eğitim, maliye, ticaret, kalkınma gibi konular üzerinde çalışmaktadır. Son olarak Genel Sekreter tarafından yönetilen Sekreterlik, Komitelere rehberlik edecek müdürlükler ve bölümlerden oluşmaktadır (OECD, Organisational Structure, 2021). Şekil 1. OECD’nin organizasyon yapısı



OECD



Konsey



Komiteler



Sekreterlik



Kaynak: OECD (2021, 09, Haziran). Organisational structure. https://www.oecd.org/about/structure/



OECD’nin kendini genel anlamda; sosyal, ekonomik ve çevresel sorunlara çözüm üreten, birçok kamu politikasının uluslararası standardını oluşturan bir forum ve bilgi merkezi (OECD, Who we are, 2021) olarak ifade etmesi, kuruluşun komitelerinin oluşturulmasında da dikkate alınmaktadır. Bu bağlamda Ekonomi ve Kalkınma İnceleme Komitesi4 (EDRC), her üye ülkenin ekonomik eğilimlerini ve politikalarını; işgücü, ürün ve finansal piyasalar düzeyinde inceleyerek, her ülkeye uygun politika önerilerinde bulunmaktadır. EDRC incelemelerini üye ülkelerin yanı sıra son 2 Türkiye, ABD, Almanya, Avusturya, Belçika, Birleşik Krallık, Danimarka, Fransa, Hollanda, İrlanda, İspanya, İsveç, İsviçre, İtalya, İzlanda, Kanada, Lüksemburg, Norveç, Portekiz ve Yunanistan. 3 Türkiye, ABD, Almanya, Avustralya, Avusturya, Belçika, Çekya, Danimarka, Estonya, Finlandiya, Fransa, Kore Cumhuriyeti, Hollanda, İngiltere, İrlanda, İspanya, İsrail, İsveç, İsviçre, İtalya, Japonya, İzlanda, Kanada, Kolombiya, Kosta Rika (Kosta Rika, 2021 yılında OECD’ye üye olmuştur), Letonya, Litvanya, Lüksemburg, Macaristan, Meksika, Norveç, Polonya, Portekiz, Slovakya, Slovenya, Şili, Yeni Zelanda ve Yunanistan. 4 Economic and Development Review Committee.



210



zamanlarda anahtar ortaklar ve Rusya’yı da kapsayacak şekilde genişletmiştir (OECD, The role of the Economic and Development Review Committee (EDRC), 2021). EDRC’nin bir başka önemi ise üye ülkelerin sosyo ekonomik zorluklarının yanı sıra yönetişim sorunlarının çözümünde ülkeler arası iletişim ve bilgi alışverişini sağlaması ve komitenin politikalarını işler duruma getirmesidir (Marcussen, 2004, 24-29). OECD ve Sosyal Politika 1974 yılında kurulan “Eğitim, İstihdam, Çalışma ve Sosyal İşler Müdürlüğü”, günümüzde, “İstihdam, Çalışma ve Sosyal İşler Müdürlüğü5” olarak adlandırılmakta olup OECD’nin sosyal politika alanında çalışan en yetkili birimidir. ELS, OECD’nin istihdam, sosyal politikalar (sosyal ve refah sorunları), uluslararası göç ve sağlık konusundaki çalışmalarına öncülük etmektedir (Deacon, 2007, s.57). Şekil 2. İstihdam, Çalışma ve Sosyal İşler Müdürlüğü’nün organizasyon yapısı İstihdam



Sağlık



ELS



Sosyal ve Refah Sorunları



Uluslararası Göç



Kaynak: OECD (2021, 09, Temmuz). ELS. https://www.oecd.org/els/



ELS’nin istihdam ile ilgili çalışmaları; toplu pazarlık, iş kalitesi, kamu istihdamı ve yönetimi, kaliteli istihdam, yerel ekonomi ve istihdam gelişimi, beceriler ve iş, istihdam koruma mevzuatı, işin geleceği, sağlık ve iş, yaşlanma ve istihdam politikaları, gençlik ve son olarak OECD iş stratejisi konularını kapsamaktadır (OECD, Employment, 2021). Sosyal ve refah sorunları ile ilgili çalışmaları; ücretler, aile ve çocuklar, işin geleceği, cinsiyet eşitliği, konut, adil gelir dağılımı, eşitsizlik, refah, emeklilik, kadına yönelik şiddet ve gençlik konularını içermektedir (OECD, Social, 2021). Uluslararası göç alanında yapılan çalışmalar; göç ve kalkınma, göçün ekonomik yönleri, göç yönetimi ve entegrasyon politikaları, göç izleme konuları dahilinde yapılmaktadır (OECD, Migration, 2021). ELS’nin sosyal politikalara uyumlu işlevleri arasında yer alan sağlık alanında; yaşlanma ve uzun süreli bakım, dijital sağlık, sağlık veri yönetimi, sağlık finansı ve giderleri, halk sağlığı, sağlıkta yaşanan eşitsizlikler, birincil bakım, bakım 5 Directorate for Employment, Labour and Social Affairs (ELS).



211



kalitesi ve sağlık sektöründe yer alan işgücü konularında çalışmalar yapılmaktadır (OECD, Health, 2021). OECD’nin sosyal politika yaklaşımları, 1980’li yıllar ve 2000’li yıllar olmak üzere iki zaman diliminde ifade edilmektedir. 1980’li yıllarda OECD’nin kurumsal düzeyde sosyal politikaya bakış açısında, hem küreselleşmenin aktif etkisinin tüm dünyada yaşanması hem de OECD bünyesinde sosyal politika konularına eğilen bir müdürlüğün henüz yeni oluşturulmuş olmasının baskın etkileri görülmektedir (Deacon, 2007, s.57-58). 1980 yılında ELS tarafından düzenlenen konferansın raporu, sosyal politika ve sosyal refah devleti anlayışı arasında bağ kurularak, refah anlayışının dolayısıyla sosyal politikaların, birçok ülkede büyümenin önünde önemli bir engel oluşturduğu düşüncesinin ortaya çıkmasına neden olmuştur (OECD, 1981). Dolayısıyla bu dönemde OECD’nin sosyal politikalara bakış açısının, neoliberal çizgide yer aldığı sonucuna varmak yerinde olacaktır. 2000’li yıllara kadar OECD’nin sosyal politika çizgisinin; ülkelerin iç dinamiklerinin yanı sıra küresel düzeyde dış etkilerin de dikkate alınarak küresel rekabet edebilirlik ve sosyal damping çerçevesinde şekillendiği görülmektedir. (Farnsworth, 2004, s.223-225). 2000’li yıllarla birlikte OECD’nin sosyal politika yaklaşımları geniş bir alana yayılmıştır. Bu bağlamda istihdam başta olmak üzere, çalışma hayatı, toplu sözleşme, yaşlanma, emeklilik, sağlık reformları, uluslararası göç, entegrasyon politikaları, cinsiyet eşitliği, kadına şiddet, eğitim, gelir dağılımı, iş yaşam dengesi, çocuk ve aile konuları OECD’nin sosyal politika konuları arasında yer almaktadır (Deacon, 2007, s.57-61). OECD’ye mevcut üye ülkelerin ekonomik yapılarının neo liberal anlayışa uyumlu serbest piyasa ekonomisini benimsemeleri ve idari yapılarının demokratik yönetim olması, bu ülkelerin ortak politikalar üretmesinde anlayış birliğini sağlamaktadır. OECD’nin kuruluşunun temel amaçları sosyal politikanın ilkesel yaklaşımları ile de uyum göstermektedir (Woodward, 2004). Günümüzde OECD’nin Sosyal Politika Çalışmaları OECD’nin kuruluş amaçları arasında özellikle sosyo ekonomik konularda hem birlik hem de üye ülkeler düzeyinde politikalar oluşturmasının yer alması nedeniyle, OECD’nin sosyal politika ile ilgili çalışmalarını yine kurumun yaptığı yayınlar kapsamında değerlendirmek uygun olacaktır. Bu bağlamda OECD bünyesinde sosyal politika ile ilgili yapılan çalışmalar; eşitsizlik ve yoksulluk, aile ve çocuk, refah ve ölçümü, cinsiyet eşitliği, konut, gençlik, emeklilik, sosyal yardımlar, sosyal harcamalar ve sosyal göstergeler konularını kapsamaktadır. Eşitsizlik ve Yoksulluk OECD bünyesinde eşitsizlik ve yoksulluk ile ilgili yapılan çalışmalarda hem üye hem de gelişmekte olan ülkelerin küreselleşme, dijitalleşme, teknolojik değişim verileri incelenerek, yeniden dağıtım politikaları ve eşitsizlik üzerindeki etkileri araştırılmaktadır. Bu bölümde; eşitsizliğin eğilimlerini, nedenlerini ve sonuçlarını ele 212



almak ve bu kapsamda gereken çözümleri üretmek üzere 2008, 2011, 2015, 2018 ve 2019 yıllarında hazırlanan çalışmalar incelenmiştir. Bu çalışmalardan ilki 2008 yılında yayımlanan Eşitsiz Büyümek? OECD Ülkelerinde Gelir Dağılımı ve Yoksulluk6 isimli rapordur. Bu rapor 30 OECD ülkesinin ekonomik kaynaklarının dağılımına ilişkin analizleri içermektedir. Raporda, OECD genelinde gelir eşitsizliğinde genel bir artış olduğuna dair kanıtlar sunulmakta olup bu artışın zamanlaması, yoğunluğu ve nedenleri ile ilgili çözüm önerileri sunulmaktadır (OECD, 2008). İkincisi, 2011 yılında yayımlanan Bölünmüş Duruyoruz: Eşitsizlik Neden Artmaya Devam Ediyor?7 İsimli rapordur. Rapor, ulusal uzmanlar tarafından hazırlanan hane gelir dağılımı ve yoksullukla ilgili standartlaştırılmış verilere dayanmaktadır. Raporda gelir dağılımında meydana gelen eşitsizliklerin altında yatan temel sorunlar analiz edilmektedir. Küreselleşmenin, hızlı teknolojik ilerlemenin, kurumsal ve düzenleyici reformların gelir dağılımı üzerinde ne ölçüde bir etkisi olduğu incelenen raporda ayrıca aile oluşumundaki ve hane yapılarındaki değişikliklerin, hane gelirlerini ve gelir eşitsizliğini nasıl değiştirdiğine dair kanıtlar sunulmaktadır. Ayrıca vergi ve sosyal yardım sistemlerinin, gelirleri yeniden dağıtma yöntemlerini nasıl etkilediği incelenmektedir (OECD, 2011a). Üçüncüsü, 2015 yılında yayımlanan “Birlikte: Neden Daha Az Eşitsizlik Herkese Yarar?”8 raporudur. Raporda eşitsizliklerin ortaya çıkış nedenleri ve çözümü noktasında yeni politikaların bulunması gerektiği ifade edilmektedir. Bu bağlamda eşitsizliklerin büyümeyi nasıl etkilediği ve 2008 yılında ortaya çıkan küresel ekonomik krizin, mali konsolidasyonun hane gelirleri üzerindeki sonuçları irdelenmektedir. Ayrıca işgücü piyasası değişikliklerinin kadınların istihdamı ve kazançları üzerindeki etkisi ve servet yoğunlaşması ile borçlanma düzeyleri analiz edilmektedir. Tüm bunlara ek olarak raporda, yüksek eşitsizliğin düzeltilmesi ve fırsat eşitliğinin teşvik edilmesi için politika önerilerinde bulunulmaktadır (OECD, 2015a). Bozuk Sosyal Asansör? Sosyal Hareketlilik Nasıl Teşvik Edilir9 isimli rapor eşitsizliklerin tespiti ve çözüm önerilerinin yer aldığı OECD çalışma serisinin dördüncüsüdür. Raporda eşitsizlik konusu, sosyal hareketlilik açısından ele alınmış ve sosyal hareketlilik, ekonomik büyümenin toplumda adil bir şekilde dağıtılabilmesi için daha uygun politikaların ortaya konulmasını sağlayacağı düşüncesi ile araştırmada tercih edilmiştir. Raporda; gelir, eğitim, sağlık ve meslek alanlarında meydana gelen sosyal hareketliliğin eşitsizlikle bağlantısı incelenmiş, bunun yanı sıra sosyal hareketliliği belirleyen faktörler analiz edilmiştir. Toplumda özellikle gelir eşitliğinin sağlanması adına insan merkezli bir büyüme modelinin ortaya koyulması, refahın başarısının bir ölçüsü olmasının yanı sıra etkili politikalar üretilmesinde de bir göstergesi olduğu ifade 6 Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries 7 Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising 8 In It Together: Why Less Inequality Benefits All 9 Broken Social Elevator? How to Promote Social Mobility



213



edilmektedir. Tüm bunların yanı sıra raporda, azalan sosyal hareketliliğin sonuçları değerlendirilmekte, eğitim, sağlık ve aile politikaları, vergiler ve transferler ile yerel ve kentsel politikaların herkes için eşit fırsatları en iyi şekilde nasıl teşvik edebileceği tartışılmaktadır (OECD, 2018). OECD’nin eşitsizlik ve yoksulluk üzerine yapmış olduğu rapor serisinin beşinci ve sonuncusu, Baskı Altında: Sıkıştırılmış Orta Sınıf 10isimli rapordur. Raporda önemli bir sosyo ekonomik grup olan orta sınıf üzerinde artan ekonomik baskı ve riskler tespit edilmektedir. Son yıllarda küresel düzeyde yaşanan ekonomik sorunlar, orta sınıfın mevcut ekonomik sistemden, katkısı oranında yararlanamadığı belirtilen raporda, yaşam maliyetlerinin artmasının orta sınıfın alım gücünü olumsuz yönde etkilemekte olduğu sonucuna varılmaktadır. Bununla birlikte Dijitalleşme ve Endüstri 4.0 süreçlerinin işgücü piyasalarını yavaş yavaş makinelere bırakması, orta sınıfın gelir dağılımındaki payını düşüreceği ifade edilmektedir. Yine bu sınıfın eğitimli çocuklarının, ebeveynlerinin yaşam standartlarının altında imkanlara sahip olmaları raporda üzerinde durulan konular arasında yer almaktadır. Ayrıca raporda orta sınıfın hem sayıca hem de gelir düzeyinin olarak azaldığı tespitine yer verilmektedir. Son olarak orta sınıf için beklentileri ve fırsatları iyileştirecek politika önerileri sunulmaktadır. Bu bağlamda orta sınıfın ağır vergi yükünden arındırılması, işgücü piyasalarının geleceği göz önüne alınarak bu sınıfın işgücüne katılımını kolaylaştırmak adına yetenek ve yetkinliklerinin geliştirilmesi, yaşam maliyetleri ve ekonomik katkıları dikkate alınarak gelirden pay almaları raporda yer alan çözüm önerileri arasında yer almaktadır (OECD, 2019a). Aileler ve Çocuklar ELS aileler ve çocuklar için önemli çalışmalar yapmaktadır. OECD üye ülkelerini ve AB ülkelerini kapsayan veri tabanları sayesinde çalışmalar ayrıca nitelik kazanmaktadır. Aileler ve çocuklar konusunda, ELS yönetiminde hazırlanan çalışmaları üç ana rapor kapsamında incelemek mümkündür. Bu çalışmaların ilki Savunmasız Gruplar İçin Sosyal Hizmetleri Entegre Etme Daha İyi Hizmet Sunumu için Sektörler Arasında Köprü Oluşturma11 adlı kitaptır. Bu çalışmada, savunmasız ya da dezavantajlı gruplar olarak ifade edilen sosyal gruplar; aileler, çocuklar ve yaşlılar olup bu sosyal gruplara sosyal destek ve sosyal hizmetler sunulurken, nelere daha çok ihtiyaç duyulduğunu ve hangilerinin daha faydalı olduğu araştırılmaktadır. Ayrıca savunmasız (dezavantajlı) gruplara sunulacak hizmetlerin; önünde bulunan engellere, süreçlerine ve fırsatlarına odaklanılmaktadır (OECD, 2015b). İkincisi, Erken Çocukluk Eğitimi ve Bakımında İyi İşler için İyi Uygulama12 isimli rapordur. Rapor, OECD ülkelerinin karşı karşıya olduğu işgücü sorununa genel bir bakış sunmaktadır. Ayrıca sağlıklı bir işgücü piyasasının geleceğinin tesis edilmesi için çocuk eğitiminin erken dönemde yapılmasının önemi vurgulanmakta olup bunun 10 Under Pressure: The Squeezed Middle Class 11 Integrating Social Services for Vulnerable Groups: Bridging Sectors for Better Service Delivery 12 Good Practice for Good Jobs in Early Childhood Education and Care



214



gerçekleşebilmesi için yüksek vasıflı Erken Çocukluk Eğitimi ve Bakımı (EÇEB) personelinin işe alımı konusu ele alınmaktadır. Raporda, çocukların daha iyi eğitim alabilmeleri ve hayata daha iyi hazırlanabilmeleri adına EÇEB işlerinde istihdam edilecek personelin işe alımı hususuna odaklanılmakta ve bu sektörde çalışacak bireylerin yüksek nitelikte olmasının önemine dikkat çekilmektedir. Bu bağlamda EÇEB istihdamı için bu işlerin cazibesi arttırılmakta hatta erkeklerin bu işlere yönlendirilmesi amacıyla ayrı bir teşvik süreci önerilmektedir. Son olarak EÇEB işlerde istihdam edilen çalışanların bu sektörde kalmaları ve kendilerini geliştirebilmelerine yönelik; çalışma koşullarının ve ücretlerin iyileştirilmesi, hizmet içi eğitim, mesleki gelişim ve kariyer planlama projeleri önerilmektedir (OECD, 2019b). Bu bölümde incelenecek son çalışma, Ev Hizmetlerini Gölgelerden Çıkarmak: Evin İçinde ve Çevresinde Bakım Dışı Çalışmaların Resmileştirilmesi13 adındaki rapordur. Bu raporda bakım dışı ev hizmetleri sektörünün önemine vurgu yapılmakta ve bu sektör pazarının resmileştirilmesi amaçlanmaktadır. Bunun yanı sıra bakım dışı ev hizmetleri sektörü için sosyal yardım uygulamaları ve vergi teşvikleri önerilmektedir. Ayrıca raporda bakım dışı ev hizmetlerinin muhtemel ekonomik kazançların anlaşılabilmesi için, kadınlar ya da erkekler (genellikle kadınlar) tarafından yerine getirilen ücretsiz bakım dışı ev hizmetlerinin ekonomik değeri tahmin edilmektedir (OECD, 2021). Refah Sosyal politikalar ve refah konularını birbirine bağlı olarak inceleyen OECD, üye ülkelerin ulusal refahlarını ölçmek adına birlik düzeyinde ortak bir ölçek oluşturmuştur. Bu bağlamda 2011, 2013, 2015, 2017 ve 2020 yıllarında yayımlanan raporlar, refah eğilimlerinin genel bir analizinin ötesinde; sağlık, kişisel refah, sosyal bağlantılar, doğal sermaye ve daha fazlasını içeren, OECD Daha İyi Yaşam Girişimi’nin çok sayıda boyutunu ayrıntılı olarak araştırmakta ve bu çerçevede hazırlanan “Hayat Nasıl? Refahın Ölçülmesi14” raporları ile üye ülkelerin performansları incelenmektedir. 2011 yılında hazırlanan ilk raporda, insanların hayat refahları; gelir, iş, barınma, sağlık, iş ve yaşam dengesi, eğitim, sosyal bağlantılar, sivil katılım ve yönetişim, çevre, kişisel güvenlik ve kişisel refah konuları (on bir boyut) kapsamında değerlendirilmiş ve vatandaşların refahı hakkında sağlıklı bilgiler ortaya koyulmuştur. Ayrıca raporda; son on beş yılda refahın, istihdam edilebilirliğin, yaşam süresinin, gelirin ve eğitim seviyesinin arttığı; hava kirliliği ve suça eğilimin azaldığı tespitlerine varılmıştır. Bununla birlikte ülkeler arasında bu değerlendirmelerin farklılık gösterdiği ayrıca ifade edilmektedir. Tüm bunlara ek olarak raporda, ülkelerin düşük gelirli ve daha az eğitimli gruplarında, refahın yukarıda sayılan 11 boyutunun tamamında negatif sonuçlar elde edilmiştir (OECD, 2011b). 13 Bringing Household Services Out of the Shadows Formalising Non-Care Work in and Around the House 14 How is Life? Measuring Well-being



215



2013 yılında hazırlanan ikinci raporda da ilk raporda kullanılan 11 refah boyutu ele alınmıştır. Raporda; OECD ülkelerinin refah düzeylerinin artmaya devam ettiği savunulmakla birlikte hem üye ülkeler arasında hem de ülkelerin kendi içinde bulunan gruplar arasında refah seviyelerinin farklılık gösterdiği ifade edilmektedir. Bu bağlamda ülkeler arasında, düşük gelir seviyesine sahip ülkelerin işgücü piyasalarında iş – yaşam dengesinin gelir seviyesi yüksek ülkelere nazaran daha iyi durumda olduğu; ülke içindeki gruplardan düşük seviyede eğitime sahip ve gelir seviyesi düşük olan grupların refah boyutunun neredeyse tamamında göstergelerin olumsuz yönde olduğu tespit edilmiştir. Ayrıca ekonomik krizin, refah boyutları arasında finansal ve ekonomik düzeyde olan boyutlarını olumsuz etkilediği, ekonomik olmayan boyutlarına ise etkisinin belirsiz olduğu sonucuna varılmıştır. Cinsiyet eşitsizliği noktasında, her ne kadar erkeklerin refah düzeyinin kadınlara nazaran hâlâ yüksek olduğu ifade edilse de son on yılda refah göstergelerinde cinsiyet farklılıklarının daraldığı sonucuna varılmaktadır. Bu bağlamda kız çocuklarının erkek çocuklarına nazaran eğitimde daha fazla yer aldığı fakat büyük iş olanakları sağlayan eğitim alanlarında kızların hâlâ yeterli düzeyde katılım sağlayamadığı, işgücüne katılım oranlarında kadın işgücünün oranının artmasına rağmen kadın işçilerin erkek işçilere nazaran daha uzun süre çalıştıkları ama daha düşük ücret aldıkları tespit edilmiştir (OECD, 2013). “Hayat Nasıl? 2015 (Refahın Ölçülmesi)” adlı üçüncü raporda; OECD ülkeleri GSYH açısından değerlendirilmekte olup GSYH’sı iyi olan ülkelerin maddi refah düzeylerinin iyi olduğu buna rağmen bu ülkelerde; iş güvenliği, hava kalitesi, konut satın alınabilirliği ve iş-yaşam dengesi gibi alanlarda refah düzeylerinin daha kırılgan olabileceği ifade edilmektedir. Ayrıca refah verilerinin ortalamasının ulusal düzeyde toplumun tamamının durumunu yansıtmadığı, özellikle dezavantajlı grupların refah ortalamalarının altında kaldığı ve bu gruplara yönelik politikalar geliştirilmesinin önemi raporda belirtilen hususlar arasında yer almaktadır. Raporda, 2008 yılında küresel çapta yaşanan ekonomik krizin etkilerinin yavaş yavaş ortadan kalkmaya başladığı, OECD üye ülkelerinin ortalamasında bu durumun gözlemlenebilir olduğu, bununla birlikte uzun vadeli işsizlik ve uzun çalışma saatleri gibi konularda krizin etkilerinin hala gözlemlendiği, Yunanistan, Portekiz, İtalya ve İspanya’da hane gelirinde önemli düşüşlerin ortaya çıktığı sonuçlarına varılmaktadır. Çocuklar ile ilgili de araştırma yapılan raporda; OECD ülkelerinde her yedi çocuktan birinin yoksulluk içinde yaşadığı, çocukların yaklaşık %10’unun işsiz hanelerde yaşadığı ve her 10 çocuktan birinin eğitim hayatında şiddete uğradığı bildirilmektedir. Tüm bunlara ek olarak gönüllülüğün refahı nasıl etkilediği araştırılmış gönüllülüğün kariyer gelişimi ve becerileri arttırdığı ifade edilmektedir. Ayrıca OECD ülkelerinde her üç yetişkinden birinin yılda en az gönüllü çalıştığı, her 10 Avrupalının 7’sinin arkadaşlarına, komşularına ve yabancılara gayri resmi yollarla yardım ettiği, gönüllü yardım yapanların yapmayanlara nazaran hayat doyumlarının çok daha yüksek olduğu bu durumun ise erdem döngüsüne katkı sağladığı ve insanların gönüllü olarak harcadıkları zamanın değerinin GSYH’nin %2’sine yakın olabileceği sonuçlarına varılmaktadır (OECD, 2014). 2017 yılında yapılan dördüncü raporda; uzun süreli işsizliğin 2005 yılında 216



nazaran daha yüksek ve işgücü piyasasında ortaya çıkan güvensizliğin 2007 yılındaki verilerden yaklaşık 1/3 daha fazla olduğu, OECD ortalama yaşam memnuniyetinin azaldığı, sosyal çevresi ve ailesi tarafından destek görenlerin %3 oranında düştüğü ifade edilmektedir. Eşitsizliklerin her ülke için olduğu gibi cinsiyet, yaş ve eğitim durumuna göre de değişiklik gösterdiği, gelire bağlı yaşam doyumunun yüksek olduğu kişilerde yaşam doyumunun düşük olduğu kişilere nazaran dört kat daha sağlıklı oldukları ve OECD üyesi ülke vatandaşlarının birçoğunun gelir şoklarına karşı korumasız olduğu tespit edilmiştir. Raporda göçmenlere de yer verilmiş ve göçmelerin ortalama gelirinin yerel halkın ortalama gelirine kıyasla %50 daha düşük olduğu, göçmenlerin göç edilen ülke vatandaşları ile benzer iş bulma şansına sahip olmalarına rağmen daha düşük ücretli ve daha riskli işlerde çalıştırılmalarının yanı sıra daha kötü yaşam koşullarına sahip olmaları, üniversite mezunu göçmen işçilerin yaklaşık %30’unun kendi beceri ve yetkinlikleri kapsamında istihdam edilmedikleri, göçmenlerin sağlık hizmetleri, sosyal yardım ve refah düzeylerinin yerli halka nazaran çok daha düşük olduğu sonuçlarına yer verilmiştir (OECD, 2017a). Son olarak 2020 yılında yayımlanan raporda refahın ölçümünde kullanılan mevcut 11 boyuta dört farklı boyut eklenerek boyut sayısı 15’e çıkarılmıştır. Raporda; refahın ülkeden ülkeye değişiklik gösterdiği bununla birlikte refah düzeyi düşük ülkelerin ve bu ülkeler arasında yer alan Doğu Avrupa ülkelerinin refah düzeyinin diğer ülkeler nazaran daha fazla artış gösterdiği, OECD üye ülkelerinin vatandaşlarının yaklaşık %40’ının mali açıdan güvencede olmadığı15, gelir yoksulluk oranının %12 olduğu, hane halkı servetinin 2010 yılından bu yana ortalama %4 oranında azaldığı, düşük gelir gruplarının %20’sinin mevcut gelirlerinin %40’ını barınma giderlerine harcayarak temel ihtiyaçlarına daha az kaynak ayırabildikleri, 2010 yılına nazaran 2020 yılında bireylerin arkadaşları ve aileleriyle geçirdikleri sürelerin yaklaşık yarım saat daha azaldığı16, her 11 kişiden 1’i ihtiyaç duyulan anda kendilerine yardım edeceğine inandıkları arkadaş yada akrabalarının bulunmadığını, yaşlı bireylerin gençlere göre üç kat daha fazla sosyal destekten yoksun oldukları, 2010 yılından bu yana yaşam memnuniyetinin OECD ülkelerinde artmasına rağmen %7’sinin17 hala çok düşük yaşam memnuniyetine sahip oldukları, refahtan alınan paylarda yaşanan eşitsizliklerin %20 ’lik nüfus dilimlerinde 2010 yılından 2020 yılına kadar hâlâ değişmediği18, kadınların erkeklere nazaran günlük yarım saat daha fazla çalıştıkları buna rağmen ücretlerinin %13 daha az olduğu sonuçlarına yer verilmektedir (OECD, 2020a). Sosyal Politikaların Diğer Konuları Eşitsizlik ve Yoksulluk, Aileler ve Çocuklar, Refah çalışmalarının haricinde sosyal politikaya yönelik çalışmalar arasında konut çalışmaları da vardır. 2020 yılında 15 Raporda geçen ifadede, belirtilen %40 içerisinde bulunan bireylerin mevcut gelirlerini üç ay almamaları durumunda yoksulluğa düşecekleri belirtilmektedir. 16 OECD uzmanları bu durumun endişe verici bir düşüş olduğunu ifade etmektedirler. 17 Bu oranın yüksek bir oran olduğu raporda ayrıca ifade edilmektedir. 18 Raporda, gelir dağılımının en üst %20’sinde yer alan insanların, en alt %20’deki insanlardan hala beş kat daha fazla kazandığı belirtilmektedir.



217



yayımlanan “Konut ve Kapsayıcı Büyüme19” raporu bu kapsamda yer almaktadır. Konut ile ilgili sorunların başta düşük gelirli haneler olmak üzere çocuklar, gençler, yaşlılar ve evsizler gibi dezavantajlı grupları doğrudan etkilemektedir. Bu çerçevede hazırlanan raporda; konut politikasının altında yatan temel sorunlar ele alınmaktadır. Sorunların çözümü için kira artışları, evsizlerin, yaşlıların ve düşük gelir gruplarının acil konut ihtiyaçlarının giderilmesi öncelikle ele alınmaktadır. COVID 19 salgınının konut sorununu daha belirgin ortaya koyması bu raporun inceleme alanına girmektedir. Ayrıca raporda konut sorunlarının çözümü için inşaat sektörünün önünde bulunan yapısal engellerin kaldırılması, uygun fiyatlı konut arzının gerçekleştirilmesi, konut kiralamalarının daha adil ve daha uygun bir fiyat bandına çekilmesi, düşük gelirli haneler, evsizler, gençler ve yaşlılar için konut ihtiyacında kamu desteğinin arttırılması gibi politikaların uygulanması önerilmektedir (OECD, 2020b). Sosyal politikalara yönelik bir diğer çalışma ise emeklilik ile ilgilidir. Bu kapsamda 2019 yılında yayımlanan “Bir Bakışta Emeklilik 2019 OECD ve G20 Göstergeleri” raporu, OECD İstihdam, Çalışma ve Sosyal İşler Müdürlüğü’nün, emeklilik sistemleri üzerine yaptığı bir çalışmadır. Bu raporun önceki baskıları; 2005, 2007, 2009, 2011, 2013, 2015 ve 2017 yıllarında yapılmıştır20. Bu serinin 2019 yılı baskısında Eylül 2017 – Eylül 2019 yılları arasında OECD ülkelerinde yasalaştırılan emeklilik önlemlerini gözden geçirmekte ve analiz etmektedir. Raporda ayrıca hem OECD hem de G20 ülkelerinin emeklilik sistemlerini karşılaştıran göstergeler yer almaktadır. Serinin 2019 yılı raporuna özel olarak, standart dışı çalışma biçimlerinde istihdam edilen bireyleri kapsayan emeklilik reformları ve OECD ülkelerinde mevcut emeklilik sistemleri hakkında derin bir analiz sunulmaktadır (OECD, 2019c). Yaşlanma konusu da sosyal politikalar üzerine yapılan çalışmalar arasında yer almaktadır. Dünya nüfusunun yaşlanması; işgücü piyasası, sağlık, emeklilik sistemleri gibi pek çok konunun dikkatlice yeniden ele alınmasını zorunlu kılmaktadır. Bu raporda, nüfusun yaşlanmasının yanı sıra eşitsizliklerin de küresel düzeyde artmasının nesiller arasında nasıl bir etkileşime girdiğini araştırılmakta olup eğitim, istihdam, sağlık ve gelir eşitsizlikleri incelenmektedir. Son olarak raporda OECD ülkelerinde ve gelişmekte olan ülkelerde bu eşitsizlikleri ortadan kaldırmak için politikalar önerilmektedir (OECD, 2017b). Gençlik ile ilgili çalışmalar genellikle ülkeler düzeyinde gerçekleşmektedir. Bu bağlamda “Gençliğe Yatırım” başlığında; 2016-2018 yıllarını kapsayan Avusturalya, Japonya, Litvanya, Norveç ve İsveç ülkeleri; 2019 yılında Kore ve Finlandiya ülkeleri, 2021 yılında ise Slovenya için hazırlanan raporlar yer almaktadır. 19 Housing and Inclusive Growth 20 Detaylı bilgi için; 2005, https://doi.org/10.1787/pension_glance-2005-en, 2007, https://doi.org/10.1787/pension_glance-2007-en, 2009, https://doi.org/10.1787/pension_glance-2009-en, 2011, https://doi.org/10.1787/pension_glance-2011-en, 2013, https://doi.org/10.1787/pension_glance-2013-en, 2015, https://doi.org/10.1787/pension_glance-2015-en, 2017, https://doi.org/10.1787/pension_glance-2017-en.



218



Tüm bunlara ek olarak OECD bünyesinde, sosyal politika göstergelerine yönelik artan ihtiyacı karşılamak için Sosyal Harcama Veritabanı21 (SOCX) ve Sosyal Yardım Alıcıları Veritabanı22 (SOCR) geliştirilmiştir. SOCX, 37 OECD ülkesini kapsayan 1980-2017/18 dönemi için kamu ve özel sosyal harcamalara ilişkin güvenilir ve uluslararası düzeyde karşılaştırılabilir istatistiklerin yanı sıra net sosyal harcama göstergelerini içermektedir. SOCR ise ülkeler arasında doğru bir karşılaştırma yapabilmek adına; temel gelir ikame yardımları, ülkeler arasında nakit yardım alan kişilerin sayısı, işsizlik, sosyal yardım, engellilik, yaşlılık, çalışma ödeneği ve kira ödeneği ile ilgili veriler toplanmaktadır. Sonuç Sosyal politikalar, her ne kadar endüstri devrimiyle popülerlik kazanan bir terim olsa da insanoğlunun varlığından beri özellikle tarım devrimi sonrasında insan topluluklarının devlet organizasyonuna geçiş yapmasıyla birlikte kendini göstermiştir. Endüstri devrimi öncesinde sosyal politikaların; devlet yapılarından çok aile bağları ile işlevselleştiği, sanayi devrimi ile birlikte ortaya çıkan işçi sınıfının mücadeleleri sonucunda elde edilen ikinci kuşak insan hakları ile kendine daha güçlü bir zemin bulduğu, İkinci Dünya Savaşından sonra 1971 yılında patlak veren Arap – İsrail savaşı sonrasında yaşanan petrol krizi ile birlikte geçiş yapılan küreselleşme sürecine kadar altın çağını yaşayan refah devleti anlayışı çerçevesinde kendine daha fazla imkan bulduğu, 1980 sonrasında neo liberal politikalara geçiş yapılmasıyla gerilemeye başladığı görülmektedir. OECD küresel etkileri olan önemli kuruluşlar arasında yer almaktadır. OECD’nin üyeleri arasında küresel ekonomide sözü geçen güçlü ekonomiye sahip ülkelerin yer alması, üyeleri üzerinde resmi yaptırım gücü olmamasına rağmen öneri ve tavsiyeler ortaya koyacak politikalar üretmektedir. OECD’nin sosyal politikalarla doğrudan ilgilenen birimi İstihdam, Çalışma ve Sosyal İşler Müdürlüğü’dür. Müdürlük; sosyal ve refah sorunları, istihdam, uluslararası göç ve son olarak sağlık konularında çalışmalar yapmakta üye ülkelere, sosyal politikalar konularında politika önerileri sunmaktadır. Nitel araştırma yöntemlerinden dokümantasyon yöntemi kullanılan çalışmada; eşitsizlik ve yoksulluk, aileler ve çocuklar, refah, konut, emeklilik, yaşlanma, gençlik konularında OECD’nin politika önerilerini ortaya koyan çalışmalar özet olarak sunulmuştur. OECD bünyesinde yapılan bu çalışmalarda, üye ülkelerin yanı sıra OECD’nin araştırma yaptığı başka ülkelerle de kıyas yapma olanağı ortaya çıkmaktadır. Böylece özellikle üye ülkeler için rehber olabilecek politikalar ortaya konulmaktadır. OECD üyesi olan ülkelerin demokratik yönetimlere sahip olmasının yanı sıra küresel ekonomiye uyumlu bir çizgide yer almaları, kıyaslamalarla birlikte ortaya konulan çözüm önerileri ve politikaların da daha isabetli olmasına neden olmaktadır. 21 Social Expenditure Database 22 Social Benefit Recipients Database



219



Kaynaklar Deacon, B. (2007). Global social policy & governance. London: Sage Publications. Farnsworth, K. (2004). Corporate power and social policy in a global economy: British welfare under the influence. Bristol University Press. OECD (1981). The crisis of the welfare state. Paris: OECD Publishing. OECD (2008). Growing unequal? Income distribution and poverty in OECD countries. Paris: OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/9789264044197-en OECD (2011a). Divided we stand: Why inequality keeps rising. Paris: OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/9789264119536-en OECD (2011b). How’s life? 2011. measuring well-being. Paris: OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/9789264121164-en OECD (2013). How’s life? 2013. measuring well-being. Paris: OECD Publishing. https://doi.org/ 10.1787/9789264201392-en OECD (2014). How’s life? 2015. measuring well-being. Paris: OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/how_life-2015-en OECD (2015a). In it together: why less inequality benefits all. Paris: OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/9789264235120-en. OECD (2015b). Integrating social services for vulnerable groups: Bridging sectors for better service delivery. Paris: OECD Publishing. https://doi. org/10.1787/9789264233775-en. OECD (2017a). How’s life? 2017. measuring well-being. Paris: OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/how_life-2017-en. OECD (2017b), Preventing ageing unequally, Paris: OECD Publishing. https:// doi.org/10.1787/9789264279087-en. OECD (2018). A broken social elevator? How to promote social mobility. Paris: OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/9789264301085-en. OECD (2019a). Under pressure: the squeezed middle class. Paris: OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/689afed1-en. 220



OECD (2019b). Good practice for good jobs in early childhood education and care . Paris: OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/64562be6-en. OECD (2019c), Pensions at a glance 2019: OECD and G20 indicators. Paris: OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/b6d3dcfc-en. OECD (2020a). How’s life? 2020. measuring well-being. Paris: OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/9870c393-en OECD (2020b). Housing and inclusive growth. Paris: OECD Publishing. https:// doi.org/10.1787/6ef36f4b-en. OECD (2021). Bringing household services out of the shadows: Formalising non-care work in and around the house. Paris: OECD Publishing. https://doi. org/10.1787/fbea8f6e-en . OECD (2021, 09, Haziran). Organisational structure. https://www.oecd.org/ about/structure/ OECD (2021, 09, Haziran). Who we are. https://www.oecd.org/about/ OECD (2021, 11, Haziran). The role of the Economic and Development Review Committee (EDRC). https://www.oecd.org/economy/role-of-the-economic-anddeveloment-review-committee-edrc.htm OECD (2021, 09, Temmuz). ELS. https://www.oecd.org/els/ OECD (2021, 09, Temmuz). Employment. https://www.oecd.org/employment/ OECD (2021, 09, Temmuz). Social. https://www.oecd.org/social/ OECD (2021, 09, Temmuz). Health . https://www.oecd.org/health/ OECD (2021, 09, Temmuz). Migration. https://www.oecd.org/migration/ Marcussen, M. (2004). Multilateral surveillance and the OECD: playing the idea game, (Edited by Armingeon, K. & Beyeler, M.) The OECD and European Welfare States. Edward Elgar Publishing. Massachusetts.13-32. T.C. Dışişleri Bakanlığı (2021, 11, Mayıs). İktisadi İşbirliği ve Gelişme Teşkilatı (OECD) https://www.mfa.gov.tr/iktisadi-isbirligi_ve-gelisme-teskilati-_oecd_.tr.mfa Woodward, R. (2004). Global monitor: The OECD. New Political Economy. 9(1), 113–127.



221



222



BİRLEŞMİŞ MİLLETLER EKONOMİK VE SOSYAL KONSEY’İN (UNECOSOC) SOSYAL POLİTİKADAKİ ROLÜ Sera YILDIRIM DALYAN



Arş. Gör., İstanbul Üniversitesi, İktisat Fakültesi, Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümü ORCID: 0000-0002-2196-4314, [email protected]



Giriş Birleşmiş milletler kuruluşundan bu yana birçok konuda eleştirilmesine rağmen sosyal politika alanında önemli faaliyetler gerçekleştirerek, uluslararası işbirliğinin vazgeçilmez bir aracı olmuştur. Birleşmiş Milletler’in uluslararası sosyal politika faaliyetleri konusunda etkin olan ve temel organları arasında yer alan Ekonomik ve Sosyal Konseyi (ECOSOC), uluslararası ekonomik, sosyal, siyasi, kültürel, sağlık ve eğitim konularında uluslararası politikaları belirlemede önemli rol oynamaktadır. Sürdürülebilir kalkınmanın üç temel ayağı olan ekonomik, sosyal ve çevresel boyutlarına odaklanan, politika yapıcılar, akademisyenler, vakıflar, işletmeler ve sivil toplum örgütleri gibi grupların küresel bağlamda buluşma noktasını oluşturan bir form niteliğindedir. İçinde bulunduğumuz küreselleşme çağında, bir ülkede yaşanan ekonomik ve sosyal sorunlar, başka ülkeleri de etkileyebilmektedir. Dolayısıyla bu sorunların çözümüne yönelik fikir birliği oluşturmak ve uluslararası kabul görmüş politika ve eylemler gerçekleştirmek oldukça önemlidir. Ekonomik ve Sosyal Konsey, küresel ve bölgesel düzeyde sosyal politika önerilerini formüle ederek, gerekli yapılarla koordinasyonunu sağlamaktadır. İstihdam ve ekonomik büyümenin güçlendirilmesi, insana yakışır iş, fırsat eşitliği, toplumsal cinsiyet eşitliği, insani yardım faaliyetleri, uyuşturucu madde kullanımını engelleme ve suç önleme, eğitim, sağlık, göç, nüfus ve çevre politikaları gibi oldukça geniş bir kapsamda çalışmalarını yürütmektedir. Bu çerçevede, uluslararası düzeyde kabul görmüş sosyal politika hedeflerinin uygulanmasında işbirliğini sağlamak, ilgili politika incelemeleri ve tartışmaları teşvik etmek ve gerekli organizasyonları koordine etmek için merkezi bir role sahiptir. Ekonomik ve Sosyal Konsey’e başta kompleks yapısı olmak üzere etkinsizlik, yetersiz temsil ve bağlayıcı olmama gibi konularda birçok eleştiri yapılması ve bunlara yönelik reform önerileri sunulmasına rağmen, uluslararası sosyal politikanın önemli 223



tarafları arasında varlığını sürdürmektedir. Bu çalışmada, Ekonomik ve Sosyal Konseyin tarihsel gelişimi ve işleyişi ele alınarak günümüzdeki sosyal politika faaliyetleri değerlendirilecektir. Birleşmiş Milletler Ekonomik ve Sosyal Konseyi (UNECOSOC) ve Konseyin İşleyişi Ekonomik ve Sosyal Konsey, 1945 yılında Birleşmiş milletler Şartı’yla 6 ana organında biri olarak kurulmuştur. Dolayısıyla uluslararası bir anlaşma olan Birleşmiş Milletler Şartı’yla yasallık kazanmıştır. Birleşmiş Milletler şartında yer alan 12 madde (61 ila 72. Md. arasında) ile ekonomik ve sosyal konseyin çerçevesi düzenlenmiştir. Birleşmiş Milletler Genel Kurulu, Birleşmiş Milletler Üyeleri ve Uluslararası Uzman Kurum ve Kuruluşlar, Ekonomik ve Sosyal Konsey’in temel paydaşlarıdır (U.N. Economic and Social Council, 2021, 19 Temmuz). Konsey, Birleşmiş Milletlerin fonksiyonel yapıları ve ekonomik ve sosyal çalışmaları arasındaki koordinasyonu sağlamaktadır. Temel çerçevede, ekonomik ve sosyal sorunların ele alındığı ve bu doğrultuda siyasi tavsiyelerin gerçekleştirildiği sosyal nitelikli Birleşmiş Milletler organıdır. Ekonomik ve Sosyal Konsey’in temel görevleri; ekonomik, sosyal, eğitim, sağlık ve kültürel konuları oluşturan başlıklar altında uluslararası alanda çalışmalar yapmak, raporlar oluşturmak ve bunları temel paydaşlarıyla istişare etmektir. Güçlü olmayan ülkelerin talebi Konsey’in şekillenmesinde önemli etkiye sahiptir. Zira bu ülkeler uluslararası alandaki siyasal meselelerde güçlü ülkelere karşı koyamadıklarından, en azından ekonomik ve sosyal konularda büyük güçlerin ilgisini çekebilmektedir (Taşçı, 2017, s.43). Öte yandan Birleşmiş Milletler Genel Kurulu’na toplantı ve konferans çağrısında bulanabilen konsey, hükümetlerle işbirliği yapabilir, Birleşmiş Milletler üyeleri arasında ekonomik ve sosyal konuların ele alınmasını sağlayacak faaliyetlerde gerçekleştirebilmektedir. Günümüzde 54 Birleşmiş Milletler üyesinden oluşan Ekonomik ve Sosyal Konsey üyeleri, Birleşmiş Milletler genel Kurulu tarafından üç yıllık dönem için seçilmektedir. Konsey’de kurumsal devamlılığı sağlamak için her seçim döneminde üyeliklerin 1/3’ü yenilenerek her yıl Ekonomik ve Sosyal Konseye 18 yeni üye seçilir. Görev süresi biten üye, takip eden dönem için yeniden aday olabilmektedir. (BM Şartı Md. 61). Ekonomik ve Sosyal Konsey yönetim kadrosu (başkan, başkan yardımcısı ve raportörü) 1 yıllığına seçilmektedir. Konsey toplantıları yılda bir kez birkaç haftalık dönemi kapsayacak şekilde Mayıs ve Temmuz ayları arasında yapılmaktadır. Birleşmiş Milletler komitesinden biri olarak Ekonomik ve Sosyal Konseyin görev ve yetkileri BM Şartı Madde 62, 63, 64, 65 ve 66’da yer almaktadır. Bu maddelere dayalı yetkisi 62. md.’de bir tür faaliyetlere bölünmüştür.



224



3Çeşitli Çalışmalar Yapmak BM Şartı Madde 62 paragraf (1) uyarınca, Ekonomik ve Sosyal Konsey ekonomik, sosyal, kültürel, eğitim, sağlık ve diğer ilgili alanlarda çeşitli çalışmalar yapmak ve raporlar yürütme yetkisine sahiptir. Bu çalışmaları gerçekleştirmek için Genel Sekretere ve bölgesel komisyonlara, geçici komiteye ve ilgili uzman kuruluşlara tavsiyelerde bulunabilir (BM Şartı Md. 62). 3Tavsiyelerde bulunmak BM Şartı Madde 62 paragraf (2) uyarınca, Sosyal Ekonomik Konsey çeşitli tavsiyelerde bulunabilir. Herkesin insan haklarına ve temel özgürlüklerine saygı gösterilmesini sağlamak üzere sunulan tavsiyelerin niteliği BM üye ülkeleri için bağlayıcı değildir (BM Şartı Md. 62). 3Sözleşmeleri Tasarlamak Ekonomik ve Sosyal Konseyin görev ve yetkileri, sözleşmeleri oluşturma yetkisine sahiptir. BM Şartı Madde 62 paragraf (3) uyarınca, Ekonomik ve Sosyal Konsey, BM Genel Kurulu forumunda tartışılacak olan sözleşmeleri formüle etme yetkisine sahiptir (BM Şartı Md. 62). 3Konferanslar düzenlemek Ekonomik ve Sosyal Konsey, konferans düzenleme yetkisine sahiptir. BM Şartı’nın 62. Maddesinin (4) numaralı fıkrasında belirtilmiştir. Konferansta, Ekonomik ve Sosyal Konsey’in yetki alanına göre ekonomik ve sosyal konularla ilgili sorunlar tartışılacaktır (BM Şartı Md. 62). Ekonomik ve Sosyal Konsey 63. Maddesinde Ekonomik ve Sosyal Konseyin 57. maddede belirtilen kuruluşlarla işlem yapma yetkisine sahip olduğu belirtilmiştir. 64. maddenin 1. fıkrasında düzenlenen görev ve yetkisine de sahiptir, burada Konseyin uzman kuruluşlardan düzenli rapor talep etme yetkisine sahip olduğunu belirtmektedir. (BM Şartı Md. 63, 64). Birleşmiş Milletler Şartı’nın 65. Maddesi, Ekonomik ve Sosyal Konseyin Güvenlik Konseyi ile koordinasyonla ilgili görev ve yetkilerini belirlemektedir. Ekonomik ve Sosyal Konseyin Güvenlik Konseyi’ne bilgi vereceği ve talebi doğrultusunda Güvenlik Konseyi’ne yardım edeceği belirtilmiştir. Birleşmiş Milletler Şartı’nın 66. Maddesi, Konseyin Genel Kurul’un tavsiyelerini yürütme konusunda ve kendisine verilebilecek diğer görevleri yerine getireceği yer almıştır. (BM Şartı Md. 65, 66). Birleşmiş Milletler Şartı’nın 67. Maddesi, kararların nasıl alındığına dair düzenlemeleri içerir. Bu doğrultuda, her üyenin bir oyu bulunmakta olup, kararlar hazır bulunan ve oy veren üyelerin oyçokluğuyla alınmaktadır. 68 ila 72. Maddeleri arasında 225



ise usule yönelik düzenlemeler yer almaktadır (BM Şartı Md. 67-72). Ekonomik ve Sosyal Konsey’in Kurumsal Yapısı Ekonomik ve Sosyal Konsey’in kurumsal yapısıyla bağlantılı beş temel yapı vardır. Bunlar; fonksiyonel komisyonlar, bölgesel komisyonlar, diğer komisyon ve komiteler, fonlar ve programlar ve uluslararası uzman kurum ve kuruluşlardır. Fonksiyonel komisyonlarda, sorunun tarafları ve uzmanların bir araya gelmesi sağlanarak soruna yönelik somut çözüm yolları aranmaktadır. Bölgesel Komisyonlarda ise ekonomik ve sosyal sorunlar bölgesel olarak ele alınmaktadır. Öte yandan, Birleşmiş Milletler genel kurulu gerek gördüğü durumlarda fon, program ve uzman kuruluşlar tesis edebilmektedir. (BM Şartı md. 57, 63).



Şekil 1: Ekonomik ve Sosyal Konsey’in Kurumsal Şeması



Bölgesel Komisyonlar



*Afrika Ekonomik Komisyonu (ECA), *Avrupa Ekonomik Komisyonu (ECE), *Latin Amerika ve Karayip Adaları Eko‐ nomik Komisyonu (ECLAC), *Asya‐Pasifik Ekonomik Komisyonu (ESCAP), * Batı Asya Ekonomik Komisyonu (ESCWA)



Diğer Komisyon ve Komiteler



Kalkınma Politikaları Komitesi, Devlet‐dışı Örgütler Komitesi, Kamu Yönetimi Uzmanları Komitesi, Özgün Meseleler Komitesi, Birleşmiş Milletler Coğrafi İsimler Grubu



Fonlar ve Programlar



UNICEF: Birleşmiş Milletler Çocuklara Yardım Fonu, UNDP: Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı , UNFPA: Birleşmiş Milletler Nüfus Fonu, UNEP: Birleşmiş Milletler Çevre Programı, UNHCR: Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği, UNITAR: Birleşmiş Milletler Eğitim ve Araştırma Enstitüsü, UNCTAD: Birleşmiş Milletler Ticaret ve Kalkınma Konferansı, UN‐HABITAT: Birleşmiş Milletler İnsan Yerleşimleri Programı, WFP: Dünya Gıda Programı, UNSF: Birleşmiş Milletler Bilim Fonu



Uzmanlaşmış Kurum ve Kuruluşlar



FAO: Birleşmiş Milletler Gıda ve Tarım Örgütü, ICAO: Uluslararası Sivil Havacılık Organizasyonu, WB: Dünya Bankası Gurubu , ILO: Uluslararası Çalışma Örgütü, IMF: Uluslararası Para Fonu, IMO: Uluslar arası Denizcilik Örgütü, UNIDO: Birleşmiş Milletler Sanayi Kalkınma Örgütü, UNESCO: Birleşmiş Milletler Eğitim, Bilim ve Kültür Örgütü, ITU: Uluslararası Telekomünikasyon Birliği, UNWTO: Dünya Turizm Örgütü, IFAD: Birleşmiş Milletler Uluslararası Tarımsal Kalkınma Fonu, WIPO: Dünya Entelektüel Mülkiyet Hakları Örgütü, WHO: Dünya Sağlık Örgütü



ECOSOC



Komisyonlar ve Komiteler



Fonksiyonel Komisyonlar



*BM Sosyal Kalkınma Komisyonu *Uyuşturucu Madde komisyonu *Suç Önleme ve Ceza Komisyonu *Kalkınma için Bilim ve Teknoloji Komisyonu *BM Kadın Statüsü Komisyonu *Sürdürülebilir Kalkınma Komisyonu *BM İstatistik Komisyonu *Nüfus ve Kalkınma Komisyonu *BM Orman Forumu



Fonlar, Programlar, Uzmanlaşmış Kurum ve Kuruluşlar



Kaynak: Yazar tarafından United Nations Handbook 2019–20 kaynağında yer alan bilgilere göre derlenmiştir (United Nations Handbook 2019–20, s.9).



226



Söz konusu fon, program ve uzman kurum ve kuruluşlar Ekonomik ve Sosyal Konsey ile doğrudan veya dolaylı olarak bağlantılıdır. Bu fon ve programlar Birleşmiş  Milletler Genel Kurulu’nca kurularak, finansmanında birincil değil ikincil kaynaklar kullanılmaktadır. Ayrıca bu fonların ve programların amaçları ile Ekonomik ve Sosyal Konsey’in amaçları arasında paralellik vardır. Bu doğrultuda sosyal ve toplumsal gelişmenin sağlanması ve insan haklarının gelişimini desteklenmesi amaçları fon ve programların temelini oluşturmaktadır (Missoni ve Alesine, 2013). Uzman kurum ve kuruluşlar ise çoğu karar alma ve yönetişim bağlamında Ekonomik ve Sosyal Konsey’in kontrolünde olmayıp, kendine özgü üyelik yapıları ve karar alma mekanizmaları vardır. Uzmanlaştıkları alanda ülkelerin ekonomik ve sosyal kalkınma çabalarına yardım ve destek işlevleri nedeniyle Konsey ile işbirliği yapmaktadırlar. Öte yandan belirtmek gerekir ki, Konsey ilke olarak yakın temas halinde olması ve koordineli çalışması beklenen IMF ve Dünya Bankası gibi kuruluşların uygulamada bu işbirliğinin güçlü olduğunu söylemek zordur (Aslan ve Aslan, 2014, s.98-99). Diğer taraftan sivil toplum kuruluşları alt kuruluna sahip olan Ekonomik ve Sosyal Konsey, Birleşmiş Milletlerin hem ulusal hem de uluslararası sivil toplum kuruluşlarıyla ilişkisini şekillendirmektedir. Öte yandan her yıl küresel hedeflere yönelik işbirliğini artırmak için belirli şartları sağlayan sivil toplum kuruluşlarına akreditasyon sağlamaktadır. Bu doğrultuda, Konseyin oluşturduğu toplantılara katılarak söz sahibi olma ve ortak projeler geliştirme fırsatı sunmaktadır (Sivil Yaşama Derneği, 2021, 22 Temmuz). Dolayısıyla Konseyin Danışmanlık Statüsü, sivil toplum kuruluşlarının yurtdışında etki alanını artırması için oldukça önemlidir. Ekonomik ve Sosyal Konsey’in Sosyal Politika Faaliyetleri Ekonomik ve Sosyal Konsey, küresel ve bölgesel düzeyde ekonomik ve sosyal ilişkileri düzenleyerek uluslararası sosyal politika önerilerini formüle etmek ve ilgili organların koordinasyonunu sağlamaktadır. Bu doğrultuda, istihdam ve ekonomik büyümenin güçlendirilmesinden fırsat eşitliğine, insani yardım faaliyetlerinden küresel kalkınma için acil durum ve krizlerde farkındalık oluşturmaya, uyuşturucu madde kullanımından suç önlemeye, eğitimden sağlık sorunlarına kadar oldukça geniş bir alanda çalışmaktadır. Konsey, sürdürülebilir kalkınma faaliyetleri için üst düzey bir politik forum olan Sürdürülebilir Kalkınma Yüksek Düzeyli Siyasi Forumu’nu (HLPF) oluşturmuştur. Forum, Eylül 2015’te Birleşmiş Milletler Sürdürülebilir Kalkınma Zirvesi’nde kabul edilen 2030 Sürdürülebilir Kalkınma Gündemi çerçevesinde, 17 Sürdürülebilir Kalkınma Amacı’nın takibi ve değerlendirilmesi için Birleşmiş Milletler’in temel platformudur (BM Sürdürülebilir Kalkınma Yüksek Düzeyli Siyasi Forumu (HLPF), 2021, 25 Temmuz). Binyıl Kalkınma Hedeflerinin devamı olarak kabul edilen Sürdürülebilir Kalkınma Amaçları “kimseyi geride bırakmamak-no one left behind” sloganı ile herkes için evrensel olan hedefleri içermektedir. Sürdürülebilir 227



Kalkınma Amaçları altında 169 hedefi kapsayan ve Binyıl Kalkınma Hedeflerine göre geniş kapsamlı olan bu amaçlar, herkes için eşit koşullarda kalkınmaya yönelik evrensel gerekliliği ele almaktadır. Bu amaçlar: 3Yoksulluğa her yerde ve her şekilde son vermek 3Açlık ve yetersiz beslenmenin her biçimine son vermek ve sürdürülebilir tarım uygulamalarını teşvik etmek 3Her yaşta sağlıklı ve kaliteli yaşam sağlamak 3Herkes için Kapsayıcı ve nitelikli eğitimi sağlamak 3Cinsiyet eşitliğini sağlamak 3Herkesin güvenli ve erişilebilir içme suyuna kavuşmasını sağlamak 3Herkesin erişilebilir enerjiye kavuşmasını sağlamak 3Sürdürülebilir ekonomik büyümeyi, tam ve üretken istihdamı ve tüm kadın ve erkekler için insana yakışır sağlamak 3Alt yapı yatırımını, teknolojik ilerlemeyi, yenilik ve girişimciliği sağlamak 3Küresel gelir eşitsizliğini azaltmak 3Kentleri kapsayıcı, güvenli ve sürdürülebilir kılmak 3Üretim ve tüketim biçimlerini değiştirerek bilinçli hale getirmek 3İklim değişikliği ve etkilerine yönelik harekete geçmek 3Deniz ve kıyı eko-sistemlerini sürdürülebilir biçimde yönetmek ve korumak 3Karasal ekosistemleri korumak ve biyo-çeşitliliğin kaybını azaltmak için harekete geçmek 3Şiddetin her biçimini azaltmak, çatışma ve güvensizliğe kalıcı çözüm bulmak 3Sürdürülebilir kalkınma için küresel ortaklık ve işbirliğini canandırmak Görüldüğü gibi sosyal politika bağlamında önemli hedefler içeren, 2030 yılına kadar gerçekleştirilmesi planlanan sürdürülebilir kalkınma amaçları, hukuki olarak bağlayıcı nitelikte olmasa da, ülkelerin bu amaçları gerçekleştirmek için uygulamaları beklenilmektedir. Sürdürülebilir Kalkınma Amaçlarının takip ve gözden geçirme sorumluluğu Yüksek Düzeyli Siyasi Forum’a (High Level Political Forum-HLPF) verilmiştir. Forum, Hükümetlerin bu süreçte karşılattıkları zorluklar ve elde ettikleri 228



başarıları düzenli olarak takip etmek, siyasi rehberlik tavsiyeleri sunmak ve uygulanan politikaların küresel düzeyde koordinasyonunu sağlamaktadır. Ayrıca Foruma Birleşmiş Milletler üye devletlerinin yanı sıra hükümetler, uluslararası kuruluşlar, akademik kurumlar, şirketler ve STK’ların, 2030 Gündemi hedeflerine ulaşmak için işbirliği içinde sürece etkili katılımını sağlamaktadır (TC. Strateji ve Bütçe Başkanlığı, 2021, 22 Temmuz). Son olarak, 2021 Yüksek Düzeyli Siyasi Forumu (High Level Political Forum-HLPF, 2021, 20 Temmuz) toplantısı,  Birleşmiş Milletler Ekonomik ve Sosyal Konseyi’nin himayesinde 2021 yılında Temmuz ayında gerçekleştirilmiştir. Yüksek Düzeyli Siyasi Forum’da, COVID-19 küresel salgınından sürdürülebilir ve dayanıklı bir şekilde düze çıkıp 2030 Gündemini gerçekleştirme yolunda ilerleyebilmeyi sağlayacak yollar ele alınmıştır. Türkiye, 2021 Sürdürülebilir Kalkınma Raporu’na göre, 70.38 endeks puanı ile 165 ülke içinde 70. Sırada yer almaktadır. Türkiye’nin yalnızca “Yoksulluğa Son” ve “Nitelikli Eğitim” hedefinde ilerleme kaydettiği, “Eşitsizliklerin Azaltılması” hedefinde puan kaybettiği ve “Sorumlu Üretim ve Tüketim” hedefinde yerinde saydığı görülmektedir. Kalan diğer hedeflerde durgun ya da çok az ilerleme olduğunu söylenebilir (Sürdürülebilir Kalkınma Amaçları (SKA) Endeksi ve Gösterge Tablolarını içeren Sürdürülebilir Kalkınma Raporu, 2021, 22 Temmuz) . Öte yandan, ekonomik büyüme, yenilikçilik ve alt yapı, toplumsal cisiyet eşitliği, eşitsizliğin azaltılması, insana yakışır iş, iklim eylemi su ve karasal yaşam, barış ve adalet amaçlarında 2030 hedeflerini gerçekleştirebilmesi için çalışmalarının hızlandırılması gerekliliği vurgulanmıştır (Sustainable Development Report, 2021, 21 Temmuz ). Sonuç olarak raporda, Türkiye’nin yalnızca “Yoksulluğa Son” ve “Nitelikli Eğitim” hedefinde ilerleme kaydettiği, “Eşitsizliklerin Azaltılması” hedefinde puan kaybettiği ve “Sorumlu Üretim ve Tüketim” hedefinde yerinde saydığı görülmektedir. Kalan diğer hedeflerde durgun ya da çok az ilerleme olduğunu söylenebilir (Sürdürülebilir Kalkınma Amaçları (SKA) Endeksi ve Gösterge Tablolarını içeren Sürdürülebilir Kalkınma Raporu, 2021, 22 Temmuz). Ekonomik ve Sosyal Konsey önceki bölümlerde değinildiği gibi çeşitli komisyonlar aracılığıyla sosyal politika faaliyetlerini sürdürmektedir. Bunlardan başlangıçta Sosyal Komisyon olarak bilinen ancak 1966’da yeniden adlandırılan sosyal kalkınma komisyonunun (CSocD) amacı, genel nitelikteki sosyal politikalar ve özellikle de uzman hükümetler arası kurumlar tarafından kapsanmayan sosyal alandaki tüm konularda tavsiyelerde bulunmaktır (Bkz. UN Commission for Social Development, 2021, 23 Temmuz). Kadının Statüsü Komisyonu ise kadınların eşitliği konusunda küresel gelişmeleri inceleyerek, ekonomik, sosyal, siyasal alanlar ve eğitim konusunda kadın hakları için tavsiyelerde bulunmaktadır (Bkz. UN Commission on the Status of Women, 2021, 24 Temmuz ). Toplumsal cinsiyet eşitliği ve kadınların güçlendirilmesi konusunda uluslararası standartların oluşumunda etkili olan Komisyon’unun 2021 çalışma teması “Cinsiyet eşitliğinin sağlanması ve tüm kadınların ve kız çocuklarının güçlendirilmesi için kadınların kamusal yaşama tam ve etkili katılımı ve karar alma sürecinin yanı sıra şiddetin ortadan kaldırılması” şeklinde belirlenmiştir. 229



Suç Önleme ve Ceza Adaleti Komisyonu, suç önleme ve ceza adaleti alanında Birleşmiş Milletler’in başlıca politika yapıcı organıdır. Komisyon, ulusal ve uluslararası suçlarla mücadele için uluslararası eylemlerin geliştirilmesini ve ceza adaleti yönetim sistemlerinin etkinliği ve adilliğini sağlamaya çalışmaktadır.  Ayrıca Üye Devletlere ulusal ve uluslararası stratejiler geliştirmek ve suçla mücadele önceliklerini belirlemek için uzmanlık, deneyim ve bilgi alışverişi sağlamaktadır (Bkz. UN Commission on Crime Prevention and Criminal Justice, 2021, 23 Temmuz). Son olarak, Nüfus ve Kalkınma Komisyonu da demografik araştırmalar yaparak, nüfus ve kalkınma alanındaki Birleşmiş Milletler üyeleri arasındaki süreçleri destekler ve ülkelere nüfus verilerini ve bilgilerini üretme ve analiz etme kapasitelerini geliştirmelerini sağlamaktadır. Komisyonun temel çalışmalarını doğurganlık, evlilik, aile planlaması, yaşlanma, ölüm, nüfus politikaları, nüfus yaşlanması, nüfus eğilimleri, uluslararası göç ve politikaları, kentleşme gibi sosyal politika bağlamında oldukça önemli temalar oluşturmaktadır (Bkz. UN Population Divicison, 2021, 22 Temmuz). Komisyon, bu temalar çerçevesinde etkinlikler ve raporlar hazırlayarak nüfus sorunlarını uluslararası toplumun dikkatine sunmaktadır. Öte yandan, bugün Covid19 salgının etkileri tüm komisyonların gündemlerini etkilemiştir. Salgının Sürdürülebilir Kalkınma Amaçları’na da olumsuz yönde etki etkileyeceği tartışmasız bir gerçektir. Bu süreçte, Dünya son yüzyılın en büyük sağlık krizi karşı karşıya kalmıştır. Sağlık krizi, düşük gelirli ülkelerden yüksek gelirli ülkelere kadar tüm dünyayı etkilemiştir. Bu durumda alınan acil önlemler nedeniyle, işsizlik ve kırılgan-savunmasız gruplar üzerinde yıkıcı etkilere yol açan küresel bir ekonomik kriz yaşanırken, ekonomik faaliyetlerdeki azalma nedeniyle olumsuz çevresel etkiler azalmıştır (Sürdürülebilir Kalkınma Raporu, 2021, 22 Temmuz). Ayrıca 2021 Sürdürülebilir Kalkınma Raporu’nda 2020 yılında ilk kez Sürdürülebilir Kalkınma Amaçları’nda gerileme olduğuna değinilmiştir. Dolayısıyla Covid19 salgının küresel bir acil sağlık durumunun yanı sıra sürdürülebilir kalkınma krizi yaratmaktadır (Sachs vd., 2021). Salgının sağlık, insan hakları, ekonomi gibi etkileri olan kapsamlı olarak ele alınması gereken küresel sorundur. Bu süreçte önemli role sahip olan Ekonomik ve Sosyal Konsey her ne kadar bağlayıcı nitelikte karar alma yetkisine sahip olmasa da yürüttüğü çalışmalar neticesinde hazırladığı raporları Güvenlik Konseyi ve Genel Kurul ile paylaşarak bağlayıcı ve etkili kararlar alınmasını sağlamalı ve (Dünya Sağlık Örgütü) DSÖ ile koordineli bir çalışma yürüterek gerekli yardımları ulaştırma konusunda önemli görevler üstlenmesi gerekmektir. Dolayısıyla Covid-19 ile mücadelede de önemli bir role sahip olması beklenen Konsey, sürdürülebilir kalkınma üzerinde önemli çalışmalar yürüterek bu amaçla üst düzey bir politik forum oluşturmuştur (ECOSOC Brochure, 2021, 18 Temmuz). Bu forumda, Birleşmiş Milletler’nin kuruluşunun 75. yılında “çok taraflılığın” önemine vurgu yapılarak Covid-19 ile mücadelede üyelerin bu amaçla kolektif hareket etmeleri gerektiği ifade edilmiştir (Sürdürülebilir Kalkınma Amaçları Bilgi Platformu, 2021, 21 Temmuz). Fakat Konseyin bu faaliyetlerinin Covid-19 ile mücadelede yeterince etkili olduğunu söylemek mümkün değildir.



230



Ekonomik ve Sosyal Konsey’e Yönelik Eleştiriler ve Reform Önerileri Ekonomik ve Sosyal Konsey sisteminin eksiklikleri ve buna yönelik reform önerileriyle ilgili birçok çalışma yapılmıştır. En büyük eleştiri, konseyin yapısı ve kapsamı yönünde olmuştur. Günümüzde, Konsey’in kapsam alanının, kurulduğu zamanla karşılaştırılamayacak ölçüde genişlediği görülmektedir. Bu durum Birleşmiş Milletler sisteminde hantal, iyi idare edilemeyen ve faaliyetleri etkisiz bir organ haline geldiği yönünde eleştirilere yol açmıştır (Weiss, 2010). Ekonomik ve Sosyal Konsey sistemi incelendiğinde pek çok parçadan (komisyonlar, fonlar, programlar, diğer BM organları) oluştuğu, bu parçaların koordinasyondan uzak bir  kompleks yapı haline gelmiştir. Diğer bir eleştiri ise Konsey’in etkin bir performansa sahip olmadığı ve yeterince temsile sahip olmadığı yönündedir (Schwartzberg, 2016, s.98). Zira Birleşmiş Milletler’e üye 193 ülkenin yalnızca 54 üyesi konseyde yer almaktadır. Dolayısıyla Ekonomik ve Sosyal Konsey üyeliği toplam Birleşmiş Milletler üyeliğinin sadece %28’ini kapsamaktadır. Konsey’in Genel Kurul ile olan belirsiz ilişkisinin yanı sıra, üst düzey politika yapıcıları toplantılarına çekememesi ve odaklanma eksikliği yönünde eleştirilerin olduğu da görülmektedir (Rosenthal, 2008). Konsey’in tamamen kaldırılması gerektiği yönünde köktenci bir çözüm önerisinde bunulunsa da (Fues, T., & Cooper, A. F. (2005)), BM Şartı’ında önemli değişikliği gerektiren bu denli köklü öneri üzerinde uzlaşma sağlanamamıştır. Toplantıları önemli işlevler etrafında kümelemek, sivil toplum kuruluşlarını ve çalışma sektörünü faaliyetlerine daha fazla dâhil etmek gerekmektedir. Birleşmiş Milletler ve Bretton Woods Kurumları ve Dünya Ticaret Örgütü arasında çok daha yakın bir ortaklık kurulmalıdır. Bu, Konsey’in en azından (diğer çok taraflı kurumlar aracılığıyla) maliye, ticaret ve kalkınma bakanlıklarına dolaylı erişimini sağlayacaktır (Rosenthal, 2005, s.5-6). Diğer taraftan Konsey toplantılarında alınan kararlara üyelerin ve diğer ülkelerin ne derece uyduğu konusunda belirsizlikler bulunmaktadır.  Yerine getirme veya yaptırım gücü yoksunluğu Konsey’in önemli eksikliklerinden biridir. Bu doğrultuda kararların bağlayıcı nitelikte olması, Konsey’in etkinliğini olumlu yönde etkileyeceği aşikârdır. Diğer taraftan üye ülkeler arasında çıkar farklılıkları olması (Weiss, 2010), sorunlara yol açsa da yapılan tavsiyelerin tüm taraflar için makul olması gerekmektedir. Buna ek olarak, ekonomik ve sosyal Konsey’in görevlerini ve yetkilerini yerine getirmede daha az etkili olmasının nedenlerinden biri, Uluslararası Para Fonu (IMF), Dünya Bankası ve Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) gibi uluslararası finansal kurumlar tarafından yayınlanan politikalarıdır. Konsey’in Dünya Bankası, IMF gibi bilgiyi üreten ve dağıtan yapı haline gelmesi en önemli reform hamlesi olacaktır.



231



Sonuç Birleşmiş Milletler, sosyal politikaların oluşturulmasında önemli bir güce sahip olmakla birlikte uluslararası işbirliğinin bir paradigmasıdır. Bu doğrultuda Ekonomik ve Sosyal Konsey, Birleşmiş Milletlere üye devletlerin ekonomik ve sosyal sorunları ile ilgili sorunları çözmek ve genel olarak üye ülkelerin işbirliğini geliştirmek için kurulmuş ana organlardan biridir. Fonksiyonel komisyonlar, bölgesel komisyonlar, diğer komisyon ve komiteler, fonlar ve programlar ve uluslararası uzman kurum ve kuruluşlarla bağlantılı bir yapıya sahiptir. Ekonomik ve Sosyal Konsey, Birleşmiş Milletler’in diğer kurumları arasındaki işbirliğini sağlayarak, ekonomik ve sosyal sorunların çözümüne yönelik politika oluşturulmasını kolaylaştırmaktadır. İstihdam, işsizlik, insana yakışır iş, yoksulluk, fırsat eşitliği, toplumsal cinsiyet eşitliği, insani yardım faaliyetleri, eğitim, sağlık, göç, nüfus ve çevre politikaları gibi oldukça geniş bir alanda çalışmalarını sürdürerek sürdürülebilir kalkınmayı teşvik etmektedir. Ayrıca 2030 Sürdürülebilir Kalkınma Hedefleri çerçevesinde 17 Sürdürülebilir Kalkınma Amacı’nın takibi ve değerlendirilmesi için Konsey bünyesinde yüksek düzeyli siyasi bir forum oluşturulmuştur. Her ne kadar bağlayıcı nitelikte olmasa da, sosyal politika bağlamında oldukça önemli olan ve 2030 yılına kadar gerçekleştirilmesi planlanan sürdürülebilir kalkınma amaçlarını ülkelerin uygulamaları beklenilmektedir. Bu amaçlar doğrultusunda hazırlanan, 2021 Sürdürülebilir Kalkınma Raporu’nda Türkiye’nin yoksulluk ve eğitim hedeflerinde ilerleme kaydettiği ancak diğer hedeflerde gelişme göstermediği veya çok az ilerleme kaydettiği görülmektedir. Yapılan araştırmalar sosyal politika bağlamında küresel düzeyde salgın öncesine kadar gelişmelerin olduğunu göstermiştir. Bin yıllık kalkınma hedefleri doğrultusunda açlık, yoksulluk, eğitim konularında gelişmelerin yaşandığı ancak yoksul ülkelerdeki sağlık sorunları, temiz su kaynaklarına erişim gibi sorunların devam ettiği görülmektedir. Öte yandan bölgeler arası eşitsizlik, işsizlik, suç, göç gibi çözümü için gerekli önlemlerin alınması uzun süreç isteyen sorunlar mevcuttur. Konseyin, nesnel ve rasyonel politika önerilerini oluşturması ve bunların uygulanmasını sağlayarak gelişimini takip etmesi bu noktada önem arz etmektir. Son yüzyılın en büyük krizine yol açan Covid-19 salgını sadece sağlık etkileri olan bir sorun değildir, aynı zamanda ekonomik ve insan hakları bağlamında ele alınması gerekir. Ülkelerin Sürdürülebilir Kalkınma Amaçları’nda ilk defa gerileme yaşanması salgının olumsuz etkilerini göstermektedir. Bu süreçte, ekonomik ve sosyal alanlarda yarattığı sorunlara yönelik Ekonomik ve Sosyal Konsey’e büyük rol düşmektedir. Hükümetler ve Dünya Sağlık Örgütü’yle koordinasyonlu bir şekilde hareket ederek gerekli yardımların yapılması ve politikaların oluşturulmasına öncülük etmelidir. Ayrıca Genel Kurul ve Güvenlik Konseyi ile koordineli çalışarak etkili ve bağlayıcı kararların alınmasını sağlayabilir.



232



Son olarak, küresel dünyada insanların varoluşsal sorunlarının çözülmesine yönelik faaliyetlerde bulunan Ekonomik ve Sosyal Konsey, karmaşık yapısı, geniş kapsamı, yaptırım gücünün olmaması ve temsilde yetersizlik gibi birçok konuda da eleştirilerin hedefi olmuştur. Kuruluşundan bu yana çeşitli düzenlemelerle şekillenmesine rağmen özellikle kararlarının bağlayıcılığının olmaması, sosyal politika faaliyetlerinde diğer Uluslararası örgütlere göre geri planda kalmasına yol açmıştır. Konsey, tamamen işlevsiz olmamakla birlikte birtakım reform hamlelerine ihtiyacı olduğunu söylemek mümkündür.



Kaynaklar Aslan, H. K., & Aslan, M. (2014). Birleşmiş Milletler Ekokomik ve Sosyal Konseyi: BM Reformu Çerçevesinde Küresel Düzeyde Sosyal ve Ekonomik Adalet Arayışı. Reform Tartışmaları (81-108). BM Şartı. (1945). United Nations, Charter of the United Nations, 24 Ekim 1945. BM Sürdürülebilir Kalkınma Yüksek Düzeyli Siyasi Forumu (HLPF). (2021, 25 Temmuz). Sürdürülebilir Kalkınma Hedefleri. Erişim Adresi: https:// sustainabledevelopment.un.org/hlpf ECOSOC Brochure. (2020). (2021, 18 Temmuz). ECOSOC Broşürü. Erişim Adresi: https://www.un.org/ecosoc/sites/www.un.org.ecosoc/files/files/en/2020doc/ ecosoc_brochure_2020_digital_2th.pdf. Fues, T., & Cooper, A. F. (2005). L20 and ECOSOC reform: Complementary Building Blocks for İnclusive Global Governance and a More Effective UN  (No. 6/2005). Briefing Paper. High Level Political Forum (HLPF). (2021, 20 Temmuz). Erişim Adresi: https:// sustainabledevelopment.un.org/hlpf/2021 Manhire, Vanessa, ed (2019).  “United Nations Handbook 2019–20”.  United Nations Handbook : An Annual Guide for Those Working with and within the United Nations(Wellington: Ministry of Foreign Affairs and Trade of New Zealand). (2021, 20 Temmuz). Erişim Adresi: https://www.mfat.govt.nz/assets/Peace-Rights-and-Security/ Our-work-with-the-UN/UN-Handbook-2019-20.pdf Missoni, E., & Alesani, D. (2013).  Management of International Institutions and NGOs: Frameworks, practices and challenges. Routledge., New York. Rosenthal, G. (2005). The Economic and Social Council of the United Nations. An Issues Paper. New York: Friedrich-Ebert-Foundation (Occasional Paper No. 15). 233



Rosenthal. G. “Economic and Social Council”, The Oxford Handbook on the United Nations (1st edn) Edited by Sam Daws and Thomas G. Weiss Print Publication Date Nov 2008 Subject Political Science, International Relations Online Publication Date: Sep 2009 DOI:10.1093/oxfordhb/9780199560103.003.000. Sachs, J., Kroll, C., Lafortune, G., Fuller, G., Woelm, F. (2021). The Decade of Action for the Sustainable Development Goals: Sustainable Development Report 2021. Cambridge: Cambridge University Press. Schwartzberg, J. E. (2016). Transforming the United Nations system: designs for a workable world. Brookings Institution Press. Sivil Yaşama Derneği (SİYAMDER). (2021, 22 Temmuz). Ekonomik ve Sosyal Konsey. Erişim Adresi: https://siyamder.org.tr/biz-kimiz/ecosoc-danismanlik-statusu/ Sustainable Development Report. (2021). (2021, 21 Temmuz). Erişim Adresi: https://www.sdgindex.org/ Sürdürülebilir Kalkınma Raporu. (2020). (2021, 22 Temmuz). Erişim Adresi: http://unsdsn.boun.edu.tr/sdr2020/ SDG. (2021, 22 Temmuz). Sürdürülebilir Kalkınma Amaçları (SKA) Endeksi ve Gösterge Tablolarını içeren Sürdürülebilir Kalkınma Raporu. (2021). Erişim Adresi: https://dashboards.sdgindex.org/static/profiles/pdfs/SDR-2021-turkey.pdf UN. (2021, 21 Temmuz). Sürdürülebilir Kalkınma Amaçları Bilgi Platformu. (2020). Erişim Adresi: https://sustainabledevelopment.un.org/index.php?page=view &type=20000&nr=6783&menu=2993. Taşçı, F. (2017). (2021, 22 Temmuz). Uluslararası Sosyal Politika Ders Notları. ErişimAdresi: http://auzefkitap.istanbul.edu.tr/kitap/ceko_ue/uluslararasisosyalpolitika. pdf TC. Strateji ve Bütçe Başkanlığı. (2021, 22 Temmuz). T.C. Sürdürülebilir Kalkınma Amaçları Değerlendirme Raporu. (2019). Erişim Adresi: https:// www.sbb.gov.tr/wp-content/uploads/2020/03/Surdurulebilir-Kalkinma-AmaclariDegerlendirme-Raporu_13_12_2019-WEB.pdf UN Population Divicison. (2021, 22 Temmuz). BM Nüfus ve Kalkınma Komisyonu. Erişim Adresi: https://www.un.org/development/desa/pd/ UN Commission for Social Development. (2021, 23 Temmuz). Erişim Adresi: https://www.un.org/development/desa/dspd/united-nations-commission-for-socialdevelopment-csocd-social-policy-and-development-division.html UN Commission on Crime Prevention and Criminal Justice. (2021, 23 234



Temmuz). Erişim Adresi: https://www.unodc.org/unodc/en/commissions/CCPCJ/index. html?ref=menuside UN Commission on the Status of Women. (2021, 24 Temmuz). Erişim Adresi: https://www.un.org/womenwatch/daw/Review/english/49sess.htm UN. Economic and Social Council. (2021, 19 Temmuz). Erişim adresi: https:// www.un.org/ecosoc/en/about-us Weiss, T. G. (2010). ECOSOC Is Dead, Long Live ECOSOC. Friedrich-EbertStiftung, Global Policy and Development.



235



236



UNICEF: ULUSLARARASI SOSYAL POLİTİKALARDA ROLÜ VE ÖNEMİ Emir KAYACAN



Dr. Öğr. Üyesi, İstanbul Üniversitesi, İktisat Fakültesi, Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümü ORCID: 0000-0001-9327-1771, [email protected]



“Bugünün çocuklarının refahı, yarının dünyasının barışı ile ayrılmaz bir şekilde bağlantılıdır.” Henry Labouisse, UNICEF Yönetici Direktörü (1965–1979)



Giriş Sosyal politikanın inceleme alanında; çocuklar, kadınlar, göçmenler, engelliler, gençler ve eski hükümlüler gibi ekonomik bakımdan güçsüz bir şekilde toplumda yer alan çeşitli dezavantajlı gruplar bulunmaktadır. Sosyal politika, bu grupların sorunlarını anlamayı, analiz etmeyi ve çözümler sunmayı hedeflemektedir. Bahsi geçen bu grupların arasında yer alan çocuklar ve onlara dair sorunlar ise özellikle Sanayi Devrimi sonrasında ön plana çıkmıştır. Dönemin getirdiği ağır çalışma koşullarında istihdam edilen çocuklar; beslenme, barınma, eğitim ve sağlık gibi temel gereksinimlerden mahrum kalmıştır. Çocukların içerisinde bulunduğu koşullara itiraz eden düşünürler, sosyal politika disiplinin temellerini atan kanuni düzenlemelerin oluşturulmasını ve konferansların düzenlenmesini sağlayarak, bu alandaki çalışmalarda öncü olmuştur. Birinci ve İkinci Dünya Savaşları nedeniyle sosyal politika alanındaki gelişmeler zaman zaman kesintiye uğraşmış olsa da, özellikle 20. yüzyılın başından itibaren oluşturulan uluslararası kurumlar sayesinde küresel anlamda sosyal politika bilincinin yaygınlaştırılması ve bu alanda standartların geliştirilmesi sağlanmıştır. Uluslararası sosyal politika kurumlarının başında yer alan UNICEF, çocuklara yönelik sosyal politikaların oluşmasında ve gelişmesinde önemli bir organizasyon olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu nedenle bu çalışmada öncelikle UNICEF’in temelinde yer alan, çocukların sosyal politika içerisindeki yeri, kanuni düzenlemeler ve konferanslarla 237



izah edilmeye çalışılacaktır. Ardından, UNICEF’in kuruluşu, faaliyetleri ve amaçları ile Türkiye – UNICEF ilişkileri açıklanacaktır. Nihayetinde, sosyal politika açısından genel bir değerlendirme ile bölüm tamamlanacaktır. Sosyal Politika Açısından Çocuklar Sosyal politika, incelediği zaman dilimi ve sosyal sınıflar göz önünde bulundurularak “dar” ve “geniş” mânada tanımlanmaktadır. Dar anlamda sosyal politika, özellikle Sanayi Devrimi sonrasında ortaya çıkan ve genellikle çalışma hayatıyla sınırlı kalan, işçi ve işveren arasındaki sorunlara odaklanmaktadır. Geniş anlamda sosyal politika ise, insanlık tarihinin hemen her döneminde yaşamış olan sosyal sınıfların karşı karşıya kaldığı sosyal sorunları incelemektedir (Tuna ve Yalçıntaş, 2011, ss. 31-34). Bu kapsamıyla sosyal politika, “ekonomik bakımdan güçsüz olanları korumaya yönelik ve devlet tarafından alınan önlemler bütünü” olarak ifade edilmektedir (Tokol, 2000, s. 1). Sosyal politika, özellikle “dezavantajlı” olarak kabul edilen çeşitli nüfus gruplarının sorunlarına dönük politika üretme ve çözüm sunma amacı taşımaktadır. Eski hükümlüler, engelliler, göçmenler, kadınlar ve gençler gibi topluma ve işgücü piyasasına katılımda, sahip olduğu bir niteliğinden dolayı dezavantajı olan grupların arasında “çocuklar” da önemli bir yere sahiptir. Çocuk Kavramı En genel tanımıyla çocukluk, insan gelişimindeki belirli bir dönemi ifade etmektedir. Çocuğa ve çocukluğa olan insanlığın ilgisi ise oldukça eski dönemlere dayanmaktadır. Bu nedenle, yüzyıllar boyunca çocuk ve çocukluk, pek çok bilim dalının başta gelen araştırma alanlarından birini oluşturmuştur. Tarihsel süreçte yaşanan sosyal ve kültürel değişimler ile birlikte “çocukluğun tanımı” ve “çocukluğa yaklaşım” da farklılık göstermiştir (Erdiller, Erdemir ve Erbil, 2018, s. 286). Çocukluk kavramı, yaşam sürecinin değişmez halkalarından biri olarak kabul edilir. Bununla birlikte, farklı toplumlara ve tarihsel dönemlere, hatta aynı toplumun değişik kesimlerine bakıldığında, çocukluğa farklı anlamlar verildiği görülmektedir. Bu nedenle, çocukluğun diğer toplumsal kavramlar gibi norm ve değerlerden etkilendiği belirtilmektedir (Tan, 1989, s. 71). Çocukluk kavramına dair, özellikle yaş bakımından sınırlarının belirlenmesinde tam bir uzlaşı sağlanamamış olmakla birlikte, literatürde en genel kabul gören tanım 20 Kasım 1989 tarihinde Birleşmiş Milletler Genel Kurulu tarafından kabul edilen Çocuk Haklarına Dair Sözleşme’nin birinci maddesinde yer almaktadır. Bu maddede; daha erken yaşta reşit olma durumu hariç, on sekiz yaşına kadar her insanın çocuk sayılacağı ifade edilmiştir (UNICEF Türkiye, 01.02.2021). Türkiye İstatistik Kurumu (TÜİK), 2013 yılından beri yayımladığı “İstatistiklerle Çocuk” başlıklı raporunda Birleşmiş Milletlerin tanımını kabul ettiğini belirterek, çocuk nüfusu “0-17” yaş arası olarak değerlendirmektedir (TÜİK, 01.02.2021). Sosyal 238



politikanın uluslararası taraflarının önde gelen aktörlerinden olan Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO), 182 sayılı En Kötü Biçimlerdeki Çocuk İşçiliğinin Yasaklanması ve Ortadan Kaldırılmasına İlişkin Acil Eylem Sözleşmesinin ikinci maddesinde Birleşmiş Milletlerin tanımına benzer şekilde, çocuk kavramının “18 yaşın altındaki herkesi kapsadığını” belirtmektedir (ILO, 02.02.2021). Sosyal politika incelemelerinde önemli bir yer tutan ve işgücü piyasasındaki çocukları tanımlamak için kullanılan “çocuk işçi” kavramının tanımlanması açısından da uluslararası bir standart olmamakla birlikte, ILO tarafından yapılan tanım yaygın şekilde kabul görmektedir. ILO’nun, 6 Haziran 1973 tarihinde kabul edilen 138 sayılı Asgari Yaş Sözleşmesi, ilgili sözleşmeyi onaylayan üyeleri; “çocuk işçiliğini” etkin bir şekilde ortadan kaldırma ve istihdama ve çalışmaya kabul için asgari yaşın giderek gençlerin fiziksel ve zihinsel yönden tam olarak gelişmelerine olanak tanıyacak bir düzeye yükseltilmesini sağlayan ulusal bir politika takip etme bakımından sorumlu tutmaktadır. Söz konusu sözleşme çerçevesinde asgari yaş sınırının, “zorunlu öğrenim yaşının bittiği yaşın altında ve her hâlükârda 15 yaşın altında olmayacağı” hükme bağlanmıştır. Bununla birlikte ilgili maddenin devamı, “ekonomisi ve eğitim olanakları yeterince gelişmemiş olan her üye ülkeye, bir önceki fıkrayı dikkate almadan ve varsa ilgili işveren ve işçi örgütlerinin görüşünü aldıktan sonra, asgari çalışma yaşını başlangıçta 14 olarak” belirleme imkânı sağlamıştır. Yine, 138 sayılı sözleşmede ILO; “doğası veya yapıldığı koşullar bakımından genç kişilerin sağlığını, güvenliğini veya ahlakını tehlikeye düşürebilecek her türlü istihdam veya çalışmaya kabul için asgari yaşın 18’in altında” olmayacağını belirtmiştir. Aynı maddenin devamında ise, “ulusal mevzuat yahut yetkili makamın, varsa işveren ve işçi örgütlerine danışarak, söz konusu genç kişilerin sağlığının, güvenliğinin ve ahlakının tam olarak güvenceye alınması ve genç kişilerin ilgili faaliyet dalında yeterli özel öğrenim veya mesleki eğitim görmeleri koşuluyla 16 yaşından itibaren istihdam edilmelerine veya çalışmalarına izin verebileceği” belirtilmiştir (ILO, 03.02.2021). Bahsi geçen sözleşmedeki düzenlemeler dikkate alındığında, ILO’nun asgari yaşın belirlenmesi konusunda sosyal ve ekonomik koşulların getirdiği ihtiyaçlar çerçevesinde ve ilgili yaşlardaki kişilerin gelişimlerini etkileyebilecek bazı hususlar göz önünde bulundurularak ulusal makamlara esneklik sağladığı anlaşılmaktadır. Ayrıca, ILO’nun 17 Haziran 1999 tarihinde kabul ettiği, 182 sayılı En Kötü Biçimlerdeki Çocuk İşçiliğinin Yasaklanması ve Ortadan Kaldırılmasına İlişkin Acil Eylem Sözleşmesinin ikinci maddesinde de “çocuk teriminin 18 yaşın altındaki herkese uygulanacağı” açıkça belirtilmiştir (ILO, 02.02.2021). Çocuk işçiliği ile ilgili düzenlemelerin yer aldığı iki ILO sözleşmesini de onaylayan Türkiye, sözleşmelerin verdiği sorumluluk gereğince ulusal mevzuatta söz konusu maddelere uygun hükümler eklemiştir (ILO, 04.02.2021). Bireysel iş hukuku alanını düzenlemek üzere hazırlanan ve 22 Mayıs 2003 tarihinde kabul edilen 4857 sayılı İş Kanunu’nun “Çalıştırma yaşı ve çocukları çalıştırma yasağı” başlıklı 71. maddesinin ilk fıkrasında, “on beş yaşını doldurmamış çocukların çalıştırılmasının yasak olduğu” belirtilmiştir. Ancak, ILO’nun ulusal makamlara verdiği esneklik sayesinde, ilgili maddenin devamında; “on dört yaşını doldurmuş ve zorunlu ilköğretim çağını 239



tamamlamış olan çocuklar; bedensel, zihinsel, sosyal ve ahlaki gelişmelerine ve eğitime devam edenlerin okullarına devamına engel olmayacak hafif işlerde çalıştırılabilirler. On dört yaşını doldurmamış çocuklar ise bedensel, zihinsel, sosyal ve ahlaki gelişmelerine ve eğitime devam edenlerin okullarına devamına engel olmayacak sanat, kültür ve reklam faaliyetlerinde yazılı sözleşme yapmak ve her bir faaliyet için ayrı izin almak şartıyla çalıştırılabilirler” fıkrasına yer verilmiştir (TBMM, 04.02.2021). Sosyal politikanın en önemli meseleleri arasında yer alan çocuk işçiliğini ortaya çıkaran nedenlerin çoğunluğu, yine aynı disiplin kapsamındaki sorunlardan kaynaklanmaktadır. Çocukların işgücüne katılmalarına neden olan faktörler incelendiğinde, temelinde sosyal ve ekonomik yapıdaki yetersizliklerin yer aldığı anlaşılmaktadır. TÜİK tarafından 2006, 2012 ve 2019 yılında yapılan ve 6-17 yaş arasındaki fertlerin dikkate alındığı “Çocuk İşgücü Anketi” sonuçlarına göre, ekonomik faaliyetlerde yer alan çocukların çalışma nedenleri aşağıdaki şekilde sıralanmaktadır (TÜİK, 05.02.2021): • Hanehalkının ekonomik faaliyetine yardımcı olmak (%35,9) • İş öğrenmek, meslek sahibi olmak (%34,4) • Hanehalkı gelirine katkıda bulunmak (%23,2) • Kendi ihtiyaçlarını karşılamak (%6,4) • Diğer sebepler (%0,1) Çocukların çalışma hayatında yer almalarına neden olan daha genel faktörler ise; yoksulluk, gelir dağılımında adaletsizlik, işsizlik, eğitim sürecinden uzaklaşma ile mevzuat ve denetim yetersizlikleridir. Diğer taraftan, rekabet avantajı elde etme amacıyla düşük üretim maliyetlerini hedefleyen işverenler de çocuk işgücüne olan talebi arttırarak çocuk işçiliğinin yaygınlaşmasına sebep olmaktadır (Dursun, 2011, s. 313). Tarihsel Boyutuyla Sosyal Politika Perspektifinden Çocuklar Çocukların çoğu, refah ihtiyaçları bir dizi resmî ve gayri resmî hizmetle karşılanan bir aile ortamında yaşamaktadır. Çocuklara yönelik sosyal politikaların, içerisinde yaşadıkları ailelere sunulan söz konusu gayri resmî/resmî refah karışımı bağlamında anlaşılması gerekmektedir. Genellikle politikaların hedefinde yer alan çocuklar, aynı zamanda refahın önemli tüketicileri konumundadır. Bu yönüyle çocuklar; eğitim, sağlık, barınma ve çevre, çocuk bakımı, sosyal güvenlik ve vergi sistemi aracılığıyla mali destek gibi bir dizi politika alanında sunulan sosyal yardım hizmetlerinin asli alıcılarıdır (Ridge, 2012, ss. 385-386). Mevcut ve gelecekteki refahları için büyük ölçüde sosyal yardım hizmetlerine ihtiyaç duyan çocukların yaşamları; yerel, ulusal ve ulus ötesi seviyelerdeki politikalardan etkilenmektedir. Kuşkusuz; eğitim, çocuk bakımı, sağlık politikaları ve hizmetleri gibi 240



alanlarda üretilen politikalar, çocukların refahı üzerinde açık bir etkiye sahiptir. Bununla birlikte, çevre ve ulaşım gibi diğer alanlar için tasarlanan politikalar ise, çocukların yaşamlarını doğrudan veya dolaylı şekilde etkileyebilmektedir. Öte yandan, politika yapıcılar tarafından sosyal politika bağlamında çocuklara yaklaşım biçimi, o dönem “çocukluğun” nasıl algılandığına bağlı olarak da farklılık göstermektedir (Ridge, 2012, s. 386). Çocukluk dönemine dair algı zaman içerisinde değişim göstermiştir. Sanayi Devrimi öncesinde genellikle yardımcı aile işçisi statüsünde yer alan çocuklar, Sanayi Devrimi ile birlikte fabrikalarda işgücü kapsamında değerlendirilmiştir. Dönemin olumsuz çalışma ve yaşam koşulları, sosyal politika tedbirlerinin uygulanması hususunda ilgiyi bu nüfus grubuna çekmiştir. Ayrıca, Robert Owen gibi ütopik sosyalistlerin bu konudaki girişimleri de çocuklara yönelik politikaların geliştirilmesinde ve kanuni düzenlemelerin oluşturulmasında önemli rol oynamıştır. Sanayi Devrimi döneminde ortaya çıkan anlayış ile birlikte çocuklar, yeni bir sorun ile karşı karşıya kalmıştır. Başta Batı Avrupa ülkeleri ve Amerika Birleşik Devletleri olmak üzere, hızla sanayileşen ülkelerde yoksul aile çocukları, fabrikaların ihtiyaç duyduğu gerekli işgücünü sağlamak için kullanılmıştır. Küçük yaşta çalışmaya başlamaları nedeniyle bu kişilerin çocukluklarının elinden alındığı belirtilmektedir (Sağlam ve Aral, 2016, s. 48). Sanayi Devrimi’nin başlaması neticesinde, öncesinde var olan sosyal sınıflar, zümreler ve sosyal tabakalar değişime uğrayarak yeni sosyal sınıfların oluşmasına zemin hazırlamıştır. Söz konusu dönemde, üretim araçlarına sahip olmayan ve hızla gelişen sanayi bölgelerinde emeğini arz ederek, karşılığında ücret elde etmeyi amaçlayan “işçi sınıfı” ortaya çıkmıştır. Liberal iktisat anlayışının hakîm paradigma olduğu Sanayi Devrimi’nde, “her bireyin kendi çıkarını maksimum seviyeye getirmeye çalışması sonucunda toplumun da çıkarının en yüksek seviyeye geleceği” inancı ile işçi ve işveren arasındaki ilişkiler bireysel sözleşme sistemine bırakılmıştır. Emek arzının emek talebinden yüksek olduğu bu dönemde, işverenler maliyetleri azaltmak amacıyla ücret seviyelerini düşürmüş ve daha az ücrete razı olacak kadınlar ve çocuklar gibi nüfus gruplarını istihdam etmeyi tercih etmiştir (Tokol, 2000, ss. 4-5). Diğer taraftan, işsizliğin yaygın ve ücretlerin düşük olduğu ortamda geçinmeye yetecek geliri elde edemeyen erkekler ve kadınların, evlenme süreçlerini hızlandırdığı ve ardından aileye eklenen çocuklar sayesinde ailenin toplam gelirinin yükseltilmesi hedeflendiği ifade edilmektedir. Ancak, erkek işgücü ile beraber kadınların ve çocukların da emeklerini arz etmeleri sonucunda ücretler daha düşük seviyelere gerilemiştir (Tuna ve Yalçıntaş, 2011, s. 190). Sanayi Devrimi’nin ortaya çıktığı dönemde ekonomideki felsefi yaklaşımı ifade eden Liberal iktisat anlayışı, yakın dönemde gerçekleşen Fransız İhtilali’nden de önemli ölçüde etkilenmiştir. 1789 yılında ilan edilen Fransız İnsan ve Yurttaşlık Hakları Bildirisinin ardından “eşitlik” ve “özgürlük” ilkelerine dayalı düşünceler, iktisadi hayata “serbest piyasa ekonomisi” ve “sözleşme özgürlüğü” şeklinde yansımıştır. Bu 241



felsefi akımlar, gittikleri yerlerde kötü çalışma koşullarına maruz kalacak olan geniş insan kitlelerinin kırsal bölgelerden, gelişmekte olan sanayi alanlarına göç etmelerine neden olmuştur. Bahsi geçen dönemde, Fransa’daki fabrikalarda istihdam edilenlerin günlük olarak 15-16 saat çalıştırıldıkları ve bunun karşılığında ücret yerine fabrikayla bağlantılı bir işletmede geçerli olan, sadece temel geçimlik maddeleri satın almaya yetecek ölçüde fişler verilmiştir. Kadınların ve çocukların çalışma hayatına katılması ise, tüm bu gelişmelerin sonucunda gerçekleşmiştir (Demir, 2010, s. 548). Çocuklar, Sanayi Devrimi döneminde oldukça küçük yaşlarda çalışma hayatına katılmak zorunda kalmıştır. Örneğin; 4-5 yaşlarındaki çocukların bobin taşıma işlerinde, 6-7 civarındakilerin iplik bağlama ve maden işlerinde çalıştırıldıkları bilinmektedir. Çocukların buna benzer işlerde çalıştırıldıkları örnekler ile İngiltere, Fransa, Belçika ve İsviçre gibi ülkelerde yaygın bir şekilde karşılaşılmıştır (Demir, 2010, ss. 548-549). Koruyucu iş hukuku mevzuatının henüz gelişmediği Sanayi Devrimi döneminde aşırı çalışma sürelerini kısaltma ve emeğin işverenler tarafından sömürülmesini önlemenin yanı sıra, çocuk ve kadınları koruma görevi de kanun koyucuya düşen önemli bir sorumluluk olmuştur (Tuna ve Yalçıntaş, 2011, s. 116). Bu nedenle, Sanayi Devrimi’nin ortaya çıkardığı olumsuz çalışma koşullarını engelleme veya en azından hafifletme amacı taşıyan ilk kanuni müdahaleler özellikle çocuklara yönelik olmuştur (Tuna ve Yalçıntaş, 2011, s. 190). Kanuni Düzenlemeler Sanayi Devrimi’nin ortaya çıkardığı olumsuz çalışma koşullarına yönelik sosyal politika alanında bilinen ilk kanuni düzenleme, devrimin başladığı kabul edilen İngiltere’de yürürlüğe girmiştir. Sanayi Devrimi’ndeki ilk fabrikalar veya daha küçük ölçekteki imalathaneler, 18. yüzyılın sonlarında Lancashire’daki büyüyen pamuk endüstrisinde ortaya çıkmıştır. Bu fabrikalarda, çalışma koşullarının “acımasız” olduğu ve fabrika sahiplerinin işçileri uzun saatler çalışmaya mecbur bıraktığı belirtilmektedir. Söz konusu fabrikalardaki işgücünün çoğu, genellikle on yaşın altındaki çocuklar olan “yoksul çıraklar” tarafından sağlanmıştır. Çocukların birçoğu, Yoksullar Hukuku yetkilileri tarafından, genellikle kendi mahallelerinden çok uzakta, fabrikada çalıştırılan öksüzlerden oluşmuştur. 1800 yılında yaklaşık 20.000 çırak pamuk fabrikalarında çalıştırılmıştır. 1810 yılında ise pamuk endüstrisindeki işçilerin neredeyse beşte biri 13 yaşın altındaki çocuklardan meydana gelmiştir (UK Parliament, 06.02.2021). Tasvir edilen ortamda, 1802 yılında, fabrikalardaki çalışma koşullarına yönelik mevzuatın ilk parçası olan “Çırakların Sağlığı ve Ahlakı Yasası (The Health and Morals of Apprentices Act)” İngiltere’de kabul edilmiştir. Yasanın düzenlenmesinin öncülüğünü, kendisi de aynı zamanda zengin bir fabrika sahibi olan milletvekili Sir Robert Peel yapmıştır. Peel, kendi fabrikasında olduğu gibi, diğer fabrikalarda çalıştırılan “yoksul çırakların” sayısının artışı karşısında, onlara yönelik muamelelere dair insani standartlarının oluşturulmasını amaçlamıştır. Yasanın ortaya çıkmasında sağladığı katkıdan dolayı “Peel Yasası” olarak da bilinen Çırakların Sağlığı ve Ahlakı 242



Yasası, 21 yaşına kadar tüm çıraklara uygulanmıştır. Yasa, çırakların geceleri ve günde toplam 12 saatten fazla çalışmasını engellerken, aynı zamanda temel eğitim almalarını sağlamıştır. Bununla birlikte, yasanın temel zayıflığı, onu uygulamak için herhangi bir araç bulunmaması olmuştur. Fabrikaları teftiş etmek için, genellikle o bölgedeki fabrika sahiplerinin tanıdıkları olan yerel sulh hâkimleri veya din adamları arasından seçilen kişiler görevlendirilmiş; bu durum ise mevzuatın uygulanmasını güçleştirmiştir (UK Parliament, 06.02.2021). İngiltere’nin Clyde Nehri kıyısındaki New Lanark fabrikasının sahibi Robert Owen tarafından desteklenen Sir Robert Peel’in hazırladığı, on yaşın altındaki çocukların herhangi bir işte çalıştırılmalarını engellemek için başlatılan 1815 yılındaki yasa girişimi ise başarısızlıkla sonuçlanmıştır. Bununla birlikte, parlamento içinde ve dışında kampanya yürütmeye devam eden ve fabrikalarda çocuk işçiliğiyle ilgili bir inceleme yapılmasına neden olan Peel’in bu çabası, 1819 tarihli Pamuk Fabrikaları Yasasının (Cotton Mills Act) çıkarılmasını sağlamıştır. Kanun, dokuz yaşın altındaki çocukların pamuk fabrikalarında çalıştırılmasını yasaklarken, 16 yaşın altındakiler için ise bir günde maksimum 12 saatlik çalışma süresini hükme bağlamıştır. Yine de bahsi geçen yasanın uygulanması açısından önemli sorunlar yaşandığı ifade edilmektedir (UK Parliament, 06.02.2021). Ayrıca bu yasa kapsamı bakımından da eleştiri almaktadır. Yasanın kapsamı itibariyle, sadece yünlü ve pamuklu dokuma sanayiinde en az 3 çırak ve 20 işçi çalıştıran işyerlerinde uygulandığı ve bu nedenle sadece 20.000 civarı çocuğun yasadan yararlandığı belirtilmektedir (Demir, 2010, ss. 549-550). 1830’lu yıllara gelindiğinde, İngiltere parlamentosu içinde fabrika koşullarını düzenleme kararlılığı güçlenmiştir. Fabrika sahipleri dahi koşulların iyileştirilmesi için sesini yükseltmiştir. Parlamento dışında, milletvekilleri Anthony Ashley-Cooper ile Michael Sadler ve Lancashire ile Yorkshire’daki tekstil bölgelerindeki üreticiler tarafından desteklenen güçlü bir insani yardım kampanyası ortaya çıkmıştır. AshleyCooper, 16 yaşın altındaki çocuklar için çalışma gününü azaltmayı amaçlayan “On Saatlik Hareketi (Ten-Hour Movement)” yönetmiştir. Bu gelişmelerin neticesinde 1831 yılında başka bir Fabrika Yasası (Factory Act) yürürlüğe konarak 18 yaşın altındakiler için çalışma günü 12 saat ile sınırlandırılmıştır. Yine de kanunun uygulanması için herhangi bir prosedür belirlenmemiştir (UK Parliament, 07.02.2021). Önceki yasal düzenlemelere rağmen, küçük yaştaki çocuklar koşulların genellikle oldukça olumsuz olduğu işyerlerinde, çok uzun saatler boyunca çalışmıştır. Bu nedenle, İngiltere hükümeti 1833 yılında, fabrikalarda çalışan çocukların koşullarını iyileştirmek için yeni bir Fabrika Yasası (Factory Act) çıkarmıştır. Yasanın temel amaçları aşağıdaki şekilde sıralanmıştır (The National Archives, 07.02.2021): • 9 yaş altındaki çocukların çalıştırılmasının yasaklanması, • İşverenlerin çalıştırdıkları çocuk işçiler için yaş sertifikası bulundurması, • 9-13 yaş arasındaki çocukların günde dokuz saatten fazla çalıştırılmaması, 243



• 13-18 yaş arasındaki çocukların günde 12 saatten fazla çalıştırılmaması, • Çocukların gece çalıştırılmamaları, • Çocukların eğitimleri için günde 2 saat süre verilmesi, • Yasanın uygulanması için dört fabrika müfettişi atanması. Bu kanunun kabul edilmesi, çocuklara kötü muamelenin bir gecede sona erdiği anlamına gelmemekle birlikte çocuk işçiliğine yönelik müdahaleler bakımından geniş kapsamlı bir adım olmuştur. Çocukların çalışma hayatında korunmasına yönelik İngiltere’de başlayan bu girişimler, diğer ülkelerde de benzer hareketlerin oluşmasına zemin hazırlamıştır. İngiltere’nin çocuk işçiliğine yönelik düzenlemelerine paralel bir gelişme de Almanya’da yaşanmıştır. Özellikle sanayileşmenin başlaması ve hızlanmasıyla birlikte bu konuda Almanya’da da düzenleme ihtiyacı artmıştır. Prusya, 9 Mart 1839’da “Genç İşçilerin İstihdamına İlişkin Yönetmelik (Regulativ über die Beschäftigung jugendlicher Arbeiter)” başlıklı kanuni düzenlemeyi yürürlüğe koyarak 9 yaşından küçük çocukların fabrikalarda çalışmasını yasaklayan ilk Alman devleti olmuştur. Ayrıca, 16 yaş altı gençlerin çalışma saatleri günde on saatle sınırlandırılarak, gece çalışmaları yasaklanmıştır. 1839 tarihli düzenleme, tarım ve ev işlerine değil, sadece fabrika ve madencilik işlerine atıfta bulunmuştur. Bu kanun aynı zamanda, Alman Konfederasyonu’ndaki ilk iş sağlığı ve güvenliği önlemi olarak kabul edilmektedir (Rath, 2014, 07.02.2021). Kanun ayrıca, 9-16 yaş arasındaki çocuklar için günde beş saat okul zorunluluğu ile iş süresi dâhilinde 1.5 saat ara dinlenme süresini de hükme bağlamıştır. Yine Almanya’da 1853 yılında yapılan kanuni değişikliklerle çalışmaya başlama yaşı 9’dan 12’ye çıkarılmış, 12-14 yaş arasındaki çocukların günlük iş süresi ise en fazla altı saat olarak belirlenmiştir. Denetimin yapılması bakımından “iş cüzdanlarının” kullanılması ve iş müfettişlerine kanun hükümlerinin uygulanmasının denetimi görevi verilmiştir (Demir, 2010, s. 550). İngiltere ve Almanya’nın ardından Fransa, 22 Mart 1841 tarihinde yürürlüğe koyduğu “Fabrikalarda, İmalathanelerde veya Atölyelerde Çalıştırılan Çocuk İşçiliği Hakkında Yasa (Loi du relative au travail des enfants employés dans les manufactures, usines ou ateliers)” başlıklı düzenleme sayesinde bu alandaki sorunlara dikkat çeken bir diğer Avrupa ülkesi olmuştur. On dokuzuncu yüzyılda, Fransız toplumunda çocukların rolünde tam bir dönüşüm yaşanmıştır. Fransa geleneğinde altı ya da yedi yaşından itibaren çocukların çalıştırılması normal bir uygulama olarak kabul edilirken, nüfusun çoğunluğu için okula zaman kalmamıştır. Yine de çocuk işçiliğinin kullanımı ve istismarı hiçbir zaman kamuoyunu ilgilendiren bir konu olmamış, daha ziyade hayatın normal bir parçası olarak kabul edilmiştir. Bütün bunlar 1820’lerde ve 1830’larda Fransa’da değişmeye başlamıştır. Çocuk işçiliği giderek sosyal bir kötülük olarak görülmeye başlanmış ve 244



siyasi arenada tartışmalı bir konu haline gelmiştir (Heywood, 1981, s. 34). Fransa’da 1841 yılında çıkan kanun sonucunda 8 yaşın altındaki çocukların fabrikalarda ve maden ocaklarında çalıştırılmaları yasaklanmıştır (Tuna ve Yalçıntaş, 2011, s. 190). Kanunda ayrıca 16 yaş altındaki çocukların ağır ve tehlikeli işlerde istihdam edilmemeleri hükme bağlanmıştır. Aynı kanun, çalışanlara “hafta tatili” hakkı da tanıyarak, günlük iş sürelerini ise 8-12 yaş arasındakiler için 8 saatle, 12-16 yaş arasındakiler için 12 saatle sınırlandırmış; ilave olarak, 13 yaşın altındaki çocukların fabrika ve imalathanelerde gece çalıştırılmalarını yasaklamıştır. 1847 tarihli Kanun ise asgari çalışma yaşını 12’ye yükseltmiş, gece çalışma yasağını ise 16 yaşına çıkarmıştır. Yine Fransa’da 1892 tarihli Kanunda, 13-16 yaş arası çocuklar için günlük çalışma süresi 10 saat, 16-18 yaş arasındaki çocuklar için ise 11 saat olarak kabul edilirken, 18 yaş altındakilerin gece çalıştırılmaları yasaklanmıştır (Demir, 2010, ss. 550-551). 1830’lu yıllar, çocuk refahına ilgi ve müdahalenin geliştirilmesi için kilit bir dönem olarak nitelendirilmektedir. İşçi olarak çocukların çalıştırılması, eğitim süreçlerinin aksaması, suça karışan çocuklar ve onların korunmasına ilişkin artan endişeler yukarıda bahsedilen bir dizi müdahaleye yol açmıştır. Devletin, çocuk refahındaki rolü o dönemde tam olarak gelişmemiş olsa da, hayırseverlik ve dini yaklaşımlar gibi çeşitli perspektiflerle çocukları işgücü piyasasından, sokaklardan ve sorunlu ebeveynlerinden “kurtarmaya” odaklı “refah müdahaleleri” biçiminde ortaya çıktığı ifade edilmektedir. 1880’lerin sonları ve 1900’lerin ilk yıllarında ise, devletin çocuklara yönelik refah politikalarının başlangıcına işaret olarak kabul edilen, çocukluk ve çocukların yaşamlarına yönelik artan profesyoneller ve uzmanlar grubunun çalışmaları, hayırsever/dini faaliyetler ile devlet arasında, bir denge değişikliğinin yaşanmasına neden olmuştur (Ridge, 2012, s. 386). Ülkeler bazında çocuklara yönelik gerçekleştirilen ve bilhassa çalışma hayatında yer alan çocuklara ilişkin düzenlemeleri içeren sosyal politika tedbirlerinin yanında, 19. yüzyılın sonlarına doğru sosyal politikanın gelişim tarihi bakımından da önemli olan bazı konferanslar sayesinde çocuklara dair meseleler uluslararası boyutta tartışılmaya başlanmıştır. Uluslararası Konferanslar Çocukların çalışma hayatında yaşadığı sorunları uluslararası boyuta taşıyan ilk adım, İsviçreli bir işveren olan Daniel Legrand tarafından 1840 yılında atılmıştır. Almanya Konfederasyonu içerisinde yer alan Prusya’nın 1839 yılında yürürlüğe koyduğu yasadaki hükümlere benzer şekilde düzenlemeler yapılmasını İsviçre’ye, Fransa’ya ve Alman Gümrük Birliği’ne öneren Legrand, bu sayede konunun uluslararası önemine dikkat çekmiştir (Demir, 2010, s. 551). Bununla birlikte, çalışma hayatında yer alan çocuk ve gençlerin durumu uluslararası bir toplantıda ilk kez, 1890 yılında gerçekleştirilen Berlin Uluslararası Çalışma Konferansı’nda (Berlin International Labour Conference) tartışılmıştır. Berlin’deki konferansta asgari çalışma yaşı 12 olarak kabul edilirken, güney ülkeleri 245



için bu sınırın 10 yaş olabileceği belirtilmiştir. Ayrıca, madenlerde çalışmak için asgari yaşın 14 olması ve gece vardiyalarında çalıştırılacak çocuklar için yaş sınırının 16’dan 18’e yükseltilmesi talep edilmiştir (Demir, 2010, s. 551). 1890 yılında Berlin’de düzenlenen bu konferans ile birlikte çocuk işçiliğine karşı mücadele uluslararası bir düzeye getirilmiştir. Ancak, 20. yüzyılın başındaki Birinci Dünya Savaşı bu çabalara geçici olarak son vermiştir (ILO, 2010, s. 2). Konferansta kabul edilen kararlar çocukların ve gençlerin çalışma hayatındaki sorunlarını gündeme getirmesi bakımından önemli bir başlangıç olmakla beraber, konuya dair “uluslararası anlaşma” yapılmaması nedeniyle birer öneri olarak kalmıştır (Demir, 2010, s. 551). Sadece çocuk işçiliğinin değil, onun yanında çalışma hayatındaki kadınların sorunları, çalışma süreleri, iş müfettişlerinin fonksiyonları, sanayileşmiş ülkelerde iş hukuku bakımından standart oluşturulması gibi çeşitli meselelerin de görüşüldüğü bu konferans, sosyal politikanın uluslararası düzeye taşınması bakımından da önemli bir yere sahiptir. Ayrıca, her ne kadar konferansın sonunda bir sözleşme yapılmamış olsa dahi, takip eden yıllarda konferansa katılan ülkelerin yürürlüğe koyduğu kanunlar; konferansın tesiri konusunda önemli bir gösterge olarak nitelendirilmektedir (Tuna ve Yalçıntaş, 2011, s. 280). Berlin’de 1890 yılında gerçekleştirilen konferansın üzerinden 23 yıl geçtikten sonra 1913 yılında, yine aynı şehirde II. Uluslararası Çalışma Konferansı düzenlenmiştir (Demir, 2010, s. 552). Genç işçilerin gece çalıştırılmasının yasaklanması; kadınların ve gençlerin günde en fazla 10 saat çalıştırılmaları konusunda ülkeler arasında anlaşmaya varılmıştır. İlave olarak, 1914 yılında sosyal siyaset alanındaki sorunları tartışmak amacıyla daha kapsamlı bir konferansın düzenlenmesi kararı alınmıştır. Fakat Birinci Dünya Savaşı’nın başlaması nedeniyle ilgili konferansın yapılması mümkün olmamıştır (Tuna ve Yalçıntaş, 2011, s. 282). Yirminci yüzyılın başlarında sanayileşmiş ülkelerde, çocuklar için hala tam anlamıyla koruma standardı oluşturulamamıştır. Çocukların yetişkinlerle birlikte sağlıksız ve güvenli olmayan koşullarda birlikte çalışmaları o dönemde yaygın olarak devam etmiştir. Ancak, çocukların gelişimine dair ihtiyaçlarının ve dezavantajlı olmaları nedeniyle yaşadıkları adaletsizliklerin anlaşılması, onların daha fazla korunmasına yönelik bir hareketin ortaya çıkmasına yol açmıştır (UNICEF, 07.02.2021). Birinci Dünya Savaşı’nın ardından, sosyal siyasetin uluslararası seviyede düzenlenmesinin, dünyada barışa ulaşılabilmesi için bir teminat sağlayacağı düşüncesi hâkim olmuştur. Bu sayede, pek çok siyasi tartışmanın ardında yer alan ekonomik rekabet sorununun da çözüme kavuşturulacağı inancı gelişmiştir. Bu suretle, 1919 yılında imzalanan Versay Barış Antlaşması ile “Uluslararası Çalışma Örgütü” (International Labour Organization - ILO)” kurulmuştur. ILO, yine aynı antlaşma ile kurulan ve günümüzdeki Birleşmiş Milletler’in temelini oluşturan Miletler Cemiyeti’ne bağlanmıştır (Tuna ve Yalçıntaş, 2011, ss. 285-286). ILO, kuruluşundan itibaren çocuklar ve gençlerin çalışma hayatına dair sorunlarına çözüm getirmeyi amaçlamıştır. 246



ILO çatısı altında 1919-1921 yılları arasında çocuk ve gençlerin iş güvenliğine dair altı antlaşma imzalanmıştır (Demir, 2010, s. 552). 1924 yılında ise Milletler Cemiyeti, “Çocukları Kurtarın Fonu’nun (Save the Children Fund)” kurucusu Eglantyne Jebb tarafından hazırlanan Cenevre Çocuk Hakları Bildirgesi’ni (the Geneva Declaration on the Rights of the Child) kabul etmiştir. Cenevre Bildirgesi olarak da bilinen Çocuk Hakları Bildirgesi, 1924 yılında Milletler Cemiyeti’nin Beşinci Meclisi tarafından kabul edilerek, çocuk haklarını açıkça tanıyan ilk uluslararası belge statüsü kazanmıştır. Bununla birlikte, bildirgede devletlere yükümlülükler getirmeksizin yalnızca “bütün milletlerden erkek ve kadınlara” atıfta bulunulmuştur. Ayrıca, çocuklar henüz kendi haklarının sahibi olarak değil, bildirgenin sağlamayı amaçladığı korumanın bir nesnesi olarak görülmüştür (Office of The United Nations High Commissioner for Human Rights, 2007, s. 3). Çocukları Kurtarın Fonu ve Uluslararası Kadın Konseyi gibi Sivil Toplum Kuruluşları, Cenevre Bildirgesi’nin hazırlanmasında önemli bir rol oynamıştır. Aslında Bildirge, 1923 tarihli Uluslararası Çocukları Kurtarın Şartı’nın (Charter of Save the Children International Union) bir parçasından oluşmuş ve Meclis tarafından kabul edilmeden önce ilgili kısma giriş paragrafı eklenmiştir (Office of The United Nations High Commissioner for Human Rights, 2007, s. 3). Yaygın olarak Cenevre Bildirgesi olarak bilinen Çocuk Hakları Bildirgesi ile; ırk, milliyet veya inançla ilgili tüm hususların ötesinde ve üzerinde, tüm uluslardan erkek ve kadınların; insanlığın çocuklara imkânların en iyisini sunmakla borçlu olduğunun bilincinde olması, bunu bir görev olarak beyan ve kabul ederek (Office of The United Nations High Commissioner for Human Rights, 2007, s. 3): 1. Çocuğa hem maddi hem de manevi olarak normal gelişimi için gerekli araçlar verilmelidir; 2. Aç olan çocuk doyurulmalı, hasta olan çocuğa yardım edilmeli, geri kalmış çocuk desteklenmeli, suçlu çocuk ıslah edilmeli, öksüz ve kimsesizlerin de barınma ve yardım ihtiyacı karşılanmalıdır; 3. Çocuk, sıkıntılı zamanlarda ilk yardım alan kişi olmalıdır; 4. Çocuk geçimini sağlayacak bir konuma getirilmeli ve her türlü sömürüye karşı korunmalıdır; 5. Çocuk, yeteneklerinin insanlığın hizmetine adanması gerektiği bilinciyle yetiştirilmelidir. Cenevre Çocuk Hakları Bildirgesi haricinde, Birinci Dünya Savaşı sonrasında gençlerin ve çocukların iş güvenliğine dair başka yasalar da yürürlüğe girmiştir. İngiltere’de; 1920 yılında Kadınların, Gençlerin ve Çocukların İşe Alınmasına 247



İlişkin Yasa, 1933 yılında Çocuklar ve Gençler Yasası, 1938 yılında ise Gençlerin İşe Alınmalarına İlişkin Yasa çıkartılarak bu alanda yeni düzenlemeler yapılmıştır. Diğer taraftan, 1938 yılında Almanya’da yürürlüğe konulan Çocuk Çalıştırılması ve Gençlerin İş Sürelerinin Düzenlenmesine İlişkin Yasa da söz konusu alandaki yasal gelişmeler açısından önem arz etmektedir; ancak, İkinci Dünya Savaşı’nın başlaması nedeniyle yasanın uygulanması mümkün olmamıştır (Demir, 2010, s. 552). İkinci Dünya Savaşı’nın çocuklar üzerindeki etkisi ve onların savaş koşulları karşısında mağduriyetinin yoğun biçimde görülmesi neticesinde, öncelikle Avrupa ülkeleri başta olmak üzere pek çok ülke çocuklar konusunda daha hassas hareket etmeye başlamıştır (Sağlam ve Aral, 2016, s. 45). Bu suretle, uluslararası boyutta çocuklara yönelik sosyal politikaların geliştirilmesi ve uygulanması için yeni organizasyon arayışları gündeme gelmiştir. Birleşmiş Milletler’de Yeni Bir Kuruluş: UNICEF Uluslararası sosyal politikanın temelinde; uluslararası düzeyde normların oluşturulması ve bunların etkin bir şekilde uygulanması amacı yer almaktadır. Söz konusu amacı gerçekleştirmek üzere oluşturulan örgütler, uluslararası sosyal politika alanında standartlar belirleyen ve aynı zamanda uygulamalar gerçekleştiren fonksiyona sahiptir (Tokol, 2011, s. 61). Resmi örgütler, uluslararası sendikal örgütlenmeler ve sivil toplum kuruluşları sosyal politikanın uluslararası taraflarını oluşturmaktadır. Sıralanan bu tarafların arasında sosyal politikaların oluşturulmasına en fazla katkı sağlayan kesim ise resmi örgütlerdir. Bununla birlikte, sendikal örgütlenmeler ve sivil toplum kuruluşları da sağladıkları kamuoyu baskısı ile uluslararası sosyal politikalara etki etmektedir (Tokol, 2011, s. 63). İkinci Dünya Savaşı’nın ardından oluşturulan bütün kuruluşların temelini; “devletlerin siyasi açıdan devamlılığını garanti altına alma ve ekonomik işbirliğine dayanarak sosyal düzeni koruma ve sürdürme yoluyla sosyal kalkınmanın garanti altına alınması” düşüncesi teşkil etmektedir (Tuna ve Yalçıntaş, 2011, s. 274). Sosyal politikaların uluslararası düzeyde tartışılması, her ne ölçüde 19. yüzyılın ikinci yarısından itibaren gündeme gelmiş olsa dahi, özellikle Batı’lı devletlerin bu politikalara gerçek anlamıyla sahip çıkması İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra gerçekleşmiştir. Savaşın oluşturduğu tahribatın hızla ortadan kaldırılmasının ardından, önceki döneme kıyasla farklı bir yol izlenerek, ekonomik ve sosyal meselelerde devletlerarasında dayanışma ve işbirliği sağlanması adına önemli gelişmeler kaydedilmiştir (Tuna ve Yalçıntaş, 2011, s. 274). Uluslararası sosyal politikaya katkı sağlayan resmi örgütlerin başında Birleşmiş Milletler (United Nations – UN) gelmektedir. Kuruluşundan günümüze kadar Birleşmiş Milletler; ekonomik ve sosyal sosyal kalkınmayı gerçekleştirme ve bu doğrultuda ülkelere destek olma amacıyla hükümetlere önerilerde bulunmakta ve çeşitli konularda standartlar belirlemektedir. Kuruluş; sahip olduğu fonlar, özel uzmanlık örgütleri ve 248



programlarıyla faaliyetlerini sürdürmektedir. Birleşmiş Milletler çatısı altında sosyal politikaların oluşmasına en önemli katkıyı sağlayan Ekonomik ve Sosyal Konsey ise, çeşitli özel uzmanlık örgütlerinden destek almaktadır. Bu uzmanlık örgütlerinin arasında; Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı (UNDP), Birleşmiş Milletler Nüfus Fonu (UNFPA), Birleşmiş Milletler Gıda ve Tarım Örgütü (FAO), Dünya Gıda Programı (WFP), Dünya Sağlık Örgütü (WHO) gibi kuruluşlar yer almaktadır (Tokol, 2011, ss. 63-64). Birleşmiş Milletlere amaçlarını gerçekleştirmesinde destek sağlayan örgütler arasında, orijinal ismi ile “United Nations International Children’s Emergency Fund (Birleşmiş Milletler Uluslararası Çocuklara Acil Yardım Fonu)” olarak kurulan ve günümüzde yaygın şekilde “UNICEF” olarak bilinen kuruluş da yer almaktadır. UNICEF’in Kuruluşu 1946 yılında Birleşmiş Milletler, kendisine bağlı olan Yardım ve Rehabilitasyon İdaresi aracılığıyla, II. Dünya Savaşı’ndan etkilenen bütün çocuklara ayrımcılık yapmadan acil yardım sağlamak için Uluslararası Çocuk Acil Yardım Fonu (ICEF) oluşturmuştur. Aynı yıl, 11 Aralık 1946 tarihinde Birleşmiş Milletler Genel Kurulu, savaş sonrası yardım çalışmalarını daha da kurumsallaştırmak için Birleşmiş Milletler Çocuklara Yardım Fonu’nu (UNICEF) hayata geçirmiştir. Nitekim UNICEF, 1946’da Birleşmiş Milletler Yardım ve Rehabilitasyon İdaresi tarafından oluşturulan Uluslararası Çocuklara Acil Durum Fonu’ndan (ICEF) yararlanmaktadır (UNICEF, 08.02.2021). UNICEF, 11 Aralık 1946’da Birleşmiş Milletler Genel Kurulu tarafından II. Dünya Savaşı nedeniyle harap olmuş ülkelerdeki çocuklara ve annelere acil gıda ve sağlık hizmeti sağlamak için kurulmuştur. Kuruluşunun ardından kısa bir süre sonra, 1950 yılında, UNICEF’in yetkisi, dünyanın her coğrafyasında gelişmekte olan ülkelerde yaşayan çocukların ve kadınların uzun vadeli ihtiyaçlarını karşılayacak şekilde genişletilmiştir. 1953 yılında ise Birleşmiş Milletler Sisteminin kalıcı bir parçası haline gelmiş; “uluslararası” ve “acil durum” kelimeleri kuruluşun adından çıkarılmış, ancak orijinal kısaltması olan “UNICEF” ifadesi korunmuştur (United Nations, 09.02.2021). UNICEF’in ortaya çıktığı dönemde karşılaştığı ikilem; fonun ne kadarlık kısmının acil olarak ihtiyaç duyulan bölgelerdeki beslenme koşullarının iyileştirilmesine, ne kadarlık kısmının sağlık standartlarının arttırılması, refah hizmetlerinin yükseltilmesi gibi daha uzun vadeli programlara ayrılacağı konusunda ortaya çıkmıştır. İlk aşamalarında UNICEF geçici olarak, operasyonel fonlarının yüzde yüzünün gıda ve hammaddeler için kullanılmasına karar vermiştir. Ancak, 1949’un başlarında tüm faktörler değerlendirildikten sonra, daha dengeli bir programı yansıtan tahsisler onaylanmıştır. Şubat 1949 tarihinde tüm UNICEF operasyonları için onaylanan tahsislerin yaklaşık yüzdeleri aşağıdaki gibi belirlenmiştir (Jacobs, 1950, ss. 350-353): • Beslenme (%62,3) • Kıyafet (%5)



249



• Tıbbi malzemeler (%17,7) • Süt tedariği (%7,2) • Eğitim (%3,6) • Yönetim (%4,2) Tarihsel Gelişimi ve Faaliyetleriyle UNICEF UNICEF, 1946 yılından günümüze kadar olan faaliyet süreçlerini, döneme ait vizyonunu da belirten bir tema ile sınıflandırmaktadır. Bu sınıflandırmaya göre UNICEF; 1946-1979 yılları arasındaki dönemi “savaşın küllerinden doğuş”, 19801988 arasındaki dönemi “zamanla hareket etmek”, 1989-2005 yılları arasındaki dönemi “dünyayı bir araya getirmek” ve 2006 yılından günümüze kadar geçen dönemi ise “lider ses olmak” şeklinde isimlendirmektedir. Tablo 1: UNICEF’in Tarihsel Gelişim Dönemleri Tarih Aralığı Tema 1946-1979 Savaşın küllerinden doğuş (Emerging from the ashes of war) 1980-1988 Zamanla hareket etmek (Moving with the times) 1989-2005 Dünyayı bir araya getirmek (Bringing the world together) 2006-2020 Lider ses olmak (Becoming the leading voice) Kaynak: (UNICEF, 05.03.2021).



UNICEF’ın kuruluşundan günümüze kadar geçen süreçteki faaliyetleri incelendiğinde; eğitimden sağlığa, barınmadan beslenmeye geniş bir yelpazede gerçekleştiği görülmektedir. Örneğin; 1956 ve 1957 yılları arasında 102 ülkede anne ve çocuk refahına yönelik hizmet sunan toplam 13.000’den fazla merkez, UNICEF’ten malzeme ve teknik eğitim desteği almıştır. Ardından, 1957 yılında UNICEF yeni beslenme programları başlatarak; çeşitli uluslardan topluluklara tarım, hayvancılık ve genel beslenme konularında çeşitli eğitimler vermiştir (UNICEF, 08.02.2021). 1959 yılında ise; çocukların korunma, eğitim, sağlık, barınma ve iyi beslenme haklarını tanımlayan Birleşmiş Milletler Çocuk Hakları Bildirgesi yayımlanmıştır (UNICEF, 08.02.2021). İlgili sözleşmenin önsözünde; “çocuğun fiziksel ve zihinsel olarak olgunlaşmamış olması nedeniyle, doğumdan önce ve sonra uygun yasal koruma da dâhil olmak üzere özel güvencelere ve bakıma ihtiyacı olduğu” ifade edilerek, sosyal politika açısından dezavantajlı konumu ve bu nedenle pozitif ayrımcılık hakkı vurgulanmıştır (Humanium, 09.02.2021). 1961 yılında ise UNICEF odak noktasını çocukların eğitimini de kapsayacak şekilde genişletmiştir. Bu bağlamda, eğitime yönelik yardım programlarını küresel olarak başlatarak ilerleyen yıllarda da devam ettirmiştir. İtalya’da 1964 yılında 250



gerçekleştirilen, kısaca Bellagio Konferansı olarak bilinen “Kalkınma Planlamasında Çocuklar ve Gençlik Üzerine Uluslararası Yuvarlak Masa” toplantısında, çocukların refahını ulusal kalkınma planlarıyla ilişkilendirmenin yollarına odaklanılmıştır. Bahsi geçen konferansın ardından UNICEF, bir yardım fonu olmaktan çıkarak, çocuklarla ilgili tüm konularda teknik uzmanlığa sahip uluslararası bir kalkınma ajansına dönüşmüştür. Ayrıca UNICEF, “uluslararası düzeyde kardeşliği teşvik ettiği” gerekçesiyle, “çocuklar için çalışmanın, barış için çalışma olduğu düşüncesiyle 1965 yılında Nobel Barış Ödülü’ne layık görülmüştür (UNICEF, 08.02.2021). Uzun süren tartışmalar neticesinde 1967 yılında UNICEF’in aile planlaması yardımı onaylanmış; bu suretle, anne ve çocuk sağlığı kapsamında aile planlaması desteği verilmeye başlanmıştır. 1968 yılında ise UNICEF, siyasi ve ayrımcı olmayan yardım felsefesini benimsediğini belirterek Nijerya ve Vietnam’daki sivil çatışmalarda annelere ve çocuklara yardım sağlamıştır. Ardından 1971 yılında UNICEF Yönetim Kurulu, yardım çalışmalarını “kentlerin kenar mahallelerinde ve gecekondulardaki çocuklara fayda sağlayan” hizmetleri içerecek şekilde genişleterek, yıllar içinde örgütün erişimini ve derinliğini arttırmıştır. UNICEF, özellikle kırsal kesimdeki çocuklar ve gençler için formel olmayan eğitim (normal okulların dışında) için 1973 yılından itibaren yardımlarını genişletmeye başlamıştır. Dünya Sağlık Örgütü (DSÖ) ve UNICEF tarafından ortaklaşa düzenlenen Alma-Ata Konferansı, dünyanın dikkatinin birinci basamak sağlık hizmetlerine odaklanmasını sağlamış ve aile sağlığına dair toplum temelli yaklaşımları dünya çapında kabul edilebilir bir sağlık düzeyine ulaşmanın anahtarı olarak ön plana çıkarmıştır. Birleşmiş Milletler, dünya çocuklarının karşı karşıya olduğu koşullara ilişkin farkındalığı artırmak ve çocuk hakları konusunda harekete geçmek için 1979 yılını “Uluslararası Çocuk Yılı” olarak ilan etmiştir (UNICEF, 08.02.2021). 1982 yılında ise UNICEF, her yıl milyonlarca çocuğun hayatını kurtarmayı hedefleyerek Çocuk Hayatta Kalma ve Gelişim Devrimi’ni başlatmıştır. Bu çerçevede dört düşük maliyetli tedbire özel önem verilmektedir. İngilizce isimlerinden yola çıkarak “GOBI” olarak kısaltılan bu tedbirler; büyümenin izlenmesi, oral rehidratasyon tedavisi, emzirmenin teşvik edilmesi ve bağışıklığın güçlendirilmesi (aşılama) olarak sıralanmaktadır (UNICEF, 10.02.2021). UNICEF, eğitimdeki ilerlemeleri hızlandırmak için Birleşmiş Milletler Eğitim, Bilim ve Kültür Örgütü (UNESCO) ile ortak bir ilköğretim ve okuryazarlık programını 1983 yılından itibaren desteklemeye başlamıştır. Ayrıca 1985 yılında El Salvador’da yaşanan iç savaşta, “bir barış bölgesi olarak çocuklar” ve insani yardım için “huzur dönemleri” kavramlarına dayanan bir ateşkes ilan edilerek UNICEF tarafından çocukların üç gün boyunca toplu aşılanmasına izin verilmiştir. Bu yaklaşım daha sonra 1987 yılında Lübnan’da, 1989 yılında Sudan’da, 1991 yılında Irak’ta ve daha sonra farklı coğrafyalarda artan bir sıklıkla uygulanmıştır. 1986 yılında yayımlanan “Özellikle Zor Koşullardaki Çocuklar Raporu (Children in Especially Difficult Circumstances)” sayesinde çocukların korunmasının gerekliliği konusunda farkındalığın arttırılması hedeflenmiştir (UNICEF, 10.02.2021). 251



Gelişmekte olan ülkelerin küresel ekonomik krizlerden ciddi şekilde etkilenmesi, 1987 yılında “İnsan Yüzüyle Uyum (Adjustment with a Human Face)” başlıklı raporun yayımlanmasına neden olmuş, bu raporla özellikle ekonomik krizlerde kadınların ve çocukların haklarını korumaya yönelik ulusal programlar ve politikalar çağrısında bulunulmuştur. 1988 yılında ise, İtalya’nın Floransa kentindeki tarihi Innocenti binasında çocuklara yönelik araştırmaları denetlemek üzere Uluslararası Çocuk Gelişim Merkezi kurulmuştur (UNICEF, 10.02.2021). Bu gelişmelerin ardından, çocukların korunmasına dair evrensel olarak onaylanmış en üst insan hakları sözleşmesi olarak nitelendirilen “Çocuk Haklarına Dair Sözleşme (the Convention on the Rights of the Child)” 1989 yılında Birleşmiş Milletler üyesi 159 ülkenin onayıyla kabul edilmiştir (UNICEF, 11.02.2021). 20 Kasım 1989 tarih ve 44/25 sayılı Genel Kurul kararı ile kabul edilen Sözleşme, 2 Eylül 1990 tarihinde ise yürürlüğe girmiştir (UNICEF, 09.02.2021). UNICEF tarafından düzenlenen Dünya Çocuklar Zirvesi, 152 devlet başkanını, çocukların sorunlarını uluslararası arenada tartışmak ve “Çocukların Hayatta Kalması, Korunması ve Geliştirilmesi Bildirgesi’ni (Declaration on the Survival, Protection and Development of Children)” kabul etmek üzere 1990 yılında bir araya getirmiştir (UNICEF, 11.02.2021). 29-30 Eylül 1990 tarihinde gerçekleştirilen Dünya Çocuklar Zirvesi’nde kabul edilen Çocukların Hayatta Kalması, Korunması ve Geliştirilmesine İlişkin Dünya Bildirgesi, her çocuğa daha iyi bir gelecek sağlamak için ortak kararlığı vurgulamaktadır. Katılımcılar, çocukların haklarını korumak ve yaşamlarını iyileştirmek için 10 maddelik bir programa bağlı kalacaklarını taahhüt etmiştir. Bu bağlamda, bir eylem planının kabul edilmesine ve uygulanmasına karar verilmiştir (European Commision, 12.02.2021). Söz konusu bildirgede; çocukların sağlık ve beslenme koşullarının iyileştirilmesi, engelli veya zor koşullardaki çocuklara daha fazla özen gösterilmesi ve destek olunması, kadınların rolünün güçlendirilmesi ve kız çocuklarına eşit muamele yapılması ve fırsatlar sunulması, herkes için temel okuryazarlık ve eğitim sağlanması, aile planlaması konusunda destek verilmesi, çocuklara topluma katılma ve kimliklerini geliştirme fırsatı verilmesi, çocukların mevcut ve gelecekteki yaşamlarını etkileyebilecek sürdürülebilir ekonomik büyüme önem verilmesi, ulusal ve uluslararası işbirliği çerçevesinde bu amaçlara katkı sağlanması, devletlerin yerine getirmesi gereken görevler olarak sıralanmaktadır (United Nations, 13.02.2021). UNICEF, kuruluşundan itibaren gerçekleştirdiği faaliyetlerin etkilerini vurgulamak üzere; 1993 yılının sonunda gelişmekte olan ülkelerde yaşam beklentisinin İkinci Dünya Savaşı’nın sona ermesinin ardından söz konusu yıla kadar yaklaşık üçte bir oranında arttığını; bebek ve çocuk ölüm oranlarının yarıya düştüğünü, okula başlayan çocukların oranın ise yüzde 50›den yüzde 75›e yükseldiğini ve kırsal kesimde güvenli içme suyuna erişimi olan ailelerin sayısının ise yüzde 10›dan yaklaşık yüzde 60›a çıktığını belirtmektedir (UNICEF, 11.02.2021).



252



1994 yılında UNICEF ve UNESCO, insani krizlerdeki çocukların kesintisiz eğitimini desteklemeye yönelik küresel bir çaba olan “Kutuda Okul (School-in-aBox)” projesini ortaya koymuştur (UNICEF, 11.02.2021). Bu sayede 42 parça eğitim materyalinden oluşan ve 40 öğrencinin eğitim gereksinimlerini karşılayan bir metal kutu oluşturularak ihtiyaç sahibi bölgelerdeki çocuklara dağıtılmaya başlanmıştır (UNICEF, 14.02.2021). Proje sayesinde, formel eğitim imkanlarından uzak olan çocukların, eğitim süreçlerine devam edebilmesi amaçlanmıştır. Ardından gelen 1995 yılında ise Çin’in başkenti Pekin’de düzenlenen Dördüncü Dünya Kadın Konferansı’nda dünya liderleri, kadınların ve kız çocuklarının haklarına olan bağlılıklarını yenilemiştir. Bir yıl sonra yayımlanan “Silahlı Çatışmanın Çocuklar Üzerindeki Etkisi”ni konu alan Graça Machel raporunda ise, savaşın çocuklar üzerindeki yıkıcı etkileri belirtilerek, onların özel olarak korunması gerektiği vurgulanmıştır (UNICEF, 11.02.2021). UNICEF, Dünya Sağlık Örgütü (WHO) ve Birleşmiş Milletler İnsani İşler Koordinasyon Ofisi (OCHA), 1990’lı yıllarda çatışma bölgelerinde yer alan çocuklara aşı ve diğer acil sağlık hizmetlerinin sağlanması için birlikte müdahale etmiştir. 2002 yılında ise, “sadece çocuklara yönelik ilk oturum” olma niteliği taşıyan Birleşmiş Milletler Genel Kurulu’nun özel bir oturumunda, 1990 yılındaki Dünya Çocuklar Zirvesi tarafından belirlenen hedeflerdeki ilerlemeler gözden geçirilmiştir (UNICEF, 11.02.2021). Çocuklarla ilgili özel oturumunu bitiren Genel Kurul, hükümetlerin 1990 Dünya Çocuklar Zirvesi›nin eksik kalan gündemini tamamlama kararlılığını yeniden teyit eden nihai sonuç belgesini “Çocuklara Uygun Bir Dünya (A World Fit for Children)” başlığıyla kabul etmiştir. Oylama yapılmadan kabul edilen belge, yirmi birinci yüzyılda ve sonrasında çocuk haklarının geliştirilmesi için uluslararası eylemleri güçlendirecek küresel bir hareket için rehber olmayı amaçlayan bir bildiri ve eylem planını içermiştir. Deklarasyon, çocuklara uygun yeni bir dünya inşa etmek için atılması gereken adımları tanımlamıştır. Eylem planı; çocuklar için sağlık ve eğitim imkânlarının geliştirilmesinin yanında, onları istismar, sömürü ve şiddete karşı koruma ve HIV ile mücadele etme alanlarında yeni hedefler belirlemiştir (United Nations, 16.02.2021). UNICEF ve ortakları Hint Okyanusu’nda 2004 yılında gerçekleşen ve tahrip gücü yüksek olan tsunami felaketinin ardından, hızlı bir şekilde organize olarak bölgedeki çocuklara ve ailelere insani müdahalede bulunmuştur. 2005-2010 yılları arasında ise UNICEF, HIV ve AIDS’e karşı savunmasız çocuklar için kaynakları harekete geçirmek ve eylemleri hızlandırmak için “Çocuklar için Birleşin, AIDS’e Karşı Birleşin” kampanyasını başlatmıştır (UNICEF, 11.02.2021). UNICEF, “lider ses olmak (becoming the leading voice)” temasıyla tanımladığı 2010 sonrası dönemdeki rolünü açıklarken; dünyanın doğal afetler, iklim değişikliği, artan yoksulluk ve eşitsizlik ile COVID-19 salgını gibi birden fazla krizle karşı karşıya kaldığı söz konusu dönemde küresel toparlanmanın sağlanmasında, dünya çapında 253



sistemik eşitsizlik ile mücadelede ve çocuklara yönelik yatırımlara öncelik verilmesinde öncü bir rol üstlendiğini belirtmektedir (UNICEF, 18.02.2021). UNICEF, 2010 yılında Haiti’de meydana gelen, yaklaşık 160.000 kişinin ölümüne ve 1 milyondan fazla kişinin evlerini kaybetmesine neden olan deprem sonrası, bölgedeki çocuklara yönelik yardım faaliyetlerinde öncülük etmiştir. Yine bu dönemde ortaya çıkan Arap coğrafyasındaki ayaklanmalar ve Suriye’deki kriz, UNICEF ve diğer insani yardım kuruluşları için önemli zorluklar oluşturmuştur. 2012 yılında ise UNICEF, Uluslararası Yardım Şeffaflığı Girişimi’ne (IATI) katılarak, yöntemlerinin anlaşılabilmesi için tüm çalışmalarında daha fazla şeffaflık taahhüt etmiştir. Ayrıca aynı yıl, Engelli Çocuklara İlişkin Küresel Ortaklık Forumu’nun birincisine ev sahipliği yapmıştır. 2014 yılında; sağlık, eğitim ve gençlik katılım platformları arasında gerçek zamanlı veri paylaşımına yönelik açık kaynaklı bir platform olan RapidPro’nun ilk sürümünü piyasaya sürmüştür. UNICEF’in 2010’lu yıllardaki diğer faaliyetleri arasında; Hindistan’da aşılama kampanyaları sayesinde çocuk felcinin önlenmesi, Bati Afrika’da Ebola ve özellikle Güney Amerika’da yaygın olan Zika virüsü ile mücadele için ilaçların tedarik ve dağıtımında destek olunması gibi çalışmalar yer almaktadır. Benzer şekilde, 2019 yılında Mozambik, Malavi ve Zimbabwe’de 1,5 milyondan fazla çocuğun barınma, eğitim, beslenme ve sağlık imkanlarından mahrum kalmasına neden olan Kasırga Idai’nın sonuçlarıyla mücadelede UNICEF; güvenli su ve sanitasyon kitleri, yetersiz beslenme için aşı ve taramalar yapılması ve çocuklara psikososyal destek sağlanması konularında yardımcı olmuştur (UNICEF, 18.02.2021). UNICEF, 2020 yılında tüm dünyayı etkisi altına alan COVID-19 pandemi sürecinde de öncü bir rol oynadığını ifade etmektedir. UNICEF, Birleşmiş Milletlerin salgın krizine karşı eylemlerinde ve özellikle aşı dağıtım planında kilit bir rol oynadığını vurgulayarak; tüm ülkelerin aşıya adil ve eşit erişimi olması için COVID-19 aşılarını temin etme ve dağıtma çabalarına öncülük ettiğini belirtmektedir (UNICEF, 18.02.2021). Amaçları Bakımından UNICEF Günümüzde UNICEF’in 190’dan fazla ülke ve bölgede faaliyet gösterdiği bilinmektedir. Dünyanın en zor yerlerinde, en dezavantajlı durumdaki çocuklara ve ergenlere ulaşmak ve tüm coğrafyalardaki her bir çocuğun haklarını korumak için çalışmakta olduğunu belirten UNICEF, çocukluktan ergenliğe kadar çocukların hayatta kalmasına, gelişmesine ve potansiyellerini gerçekleştirmesine yardımcı olmak için gereken her şeyi yaptığını vurgulamaktadır. Ayrıca, dünyanın en büyük aşı sağlayıcısı olarak kendini tanımlayan UNICEF; çocuk sağlığı ve beslenmesi, güvenli su ve sanitasyon sağlanması, kaliteli eğitim ve beceri geliştirme imkanları sunulma, annelerin ve bebeklerin sağlığı için HIV’e (AIDS) karşı önlem alınması ve tedavi edilmesi ile çocukların ve ergenlerin şiddet ve istismardan korunması konularına önem verdiğini belirtmektedir. Bununla birlikte, insani acil durumlar öncesinde, sırasında ve sonrasında sahada görev aldığını ve çocuklar ile ailelere yardımlar sunduğunu ifade etmektedir. UNICEF, politik bir yönü olmadığını vurgulamakla birlikte, “çocukların haklarını 254



savunmak” ve “onların hayatlarını ve geleceklerini korumak” adına tarafsız olmadığını da açıklamaktadır (UNICEF, 20.02.2021). Türkiye ile UNICEF İlişkileri Türkiye, Birleşmiş Milletlere üye olması nedeniyle kuruluşundan beri UNICEF ile bağlantılı olmuştur. Ancak, UNICEF Türkiye’deki saha çalışmalarına, kuruluşunun ardından beş yıl sonra 1951 yılından itibaren başlamıştır. UNICEF Türkiye Milli Komitesi’nin kurulması ve faaliyete geçmesi ise 1956 yılında gerçekleşmiştir (UNICEF Türkiye Milli Komitesi, 22.02.2021). UNICEF, Türkiye’de iki organizasyon ile faaliyet göstermektedir. Bunlardan birincisi, UNICEF’in uluslararası organizasyonunun Türkiye’deki ofisidir. UNICEF Türkiye Ofisi, ilgili kamu otoriteleri, yerel yönetimler ve sivil toplum kuruluşları ile ortaklaşa hareket ederek amaçlarını gerçekleştirmeyi hedeflemektedir. Diğer organizasyon ise, UNICEF’in sanayileşmiş ülkelerdeki kaynak toplama faaliyetleri yürüten milli komitelerden UNICEF Türkiye Milli Komitesidir. UNICEF Türkiye Milli Komitesi, Bakanlar Kurulu’nun 12.11.1974 gün ve 7/9055 sayılı kararı ile kamu yararına çalışan dernekler statüsünde kabul edilmektedir. Bu suretle, UNICEF Türkiye Ofisi Birleşmiş Milletlere bağlı olan devletlerarası bir kuruluş iken; UNICEF Türkiye Milli Komitesi ise dernek statüsünde çalışan bir sivil toplum kuruluşudur (UNICEF Türkiye Milli Komitesi, 23.02.2021). Derneğin amacı kuruluş tüzüğünün ikinci maddesinde açıklanmıştır. Bu maddeye göre UNICEF Türkiye Milli Komitesinin amacı; “…Türk ve Dünya çocuklarının ihtiyaçlarına halkın, kamu ve özel kuruluşların, Sivil Toplum Kuruluşlarının dikkat ve ilgisini çekerek bunlar ile iş birliği yapmak, bu çocuklara Birleşmiş Milletler’in Çocuklara Yardım Fonu Teşkilatı ve diğer ilgili kuruluşlar yolu ile yardımda bulunmaktır.” olarak belirlenmiştir (UNICEF Türkiye Milli Komitesi, 25.02.2021). UNICEF’in dünya çapında kuruldukları ülkede sivil toplum kuruluşu olarak faaliyet gösteren toplam 33 Milli Komitesi bulunmaktadır. Komitelerin kurulduğu ülkeler arasında; Almanya, Avusturya, Belçika, Hollanda, Fransa, Finlandiya, Macaristan, İrlanda, İtalya, Litvanya, Lüksemburg, İsveç, Polonya, Portekiz, İspanya ve Danimarka gibi Avrupa Birliği ülkelerinin yanı sıra, Kanada, Avusturalya, Japonya ve ABD gibi dünyanın farklı coğrafyalarından da ülkeler yer almaktadır (UNICEF, 26.02.2021). Türkiye’deki UNICEF Milli Komitesinin kuruluşundan 2003 yılına kadar, yaklaşık 47 yıl boyunca, başkanlığını Prof. Dr. İhsan Doğramacı üstlenmiştir. Doğramacı, aynı zamanda, üç dönem UNICEF’in Global Yönetim Kurulu Üyeliği görevinde bulunmuş, 1966 ile 1967 yıllarında Program Komitesi Başkanlığı ve iki defa İcra Kurulu Başkanlığı yapmıştır. Çalışmalarından dolayı Doğramacı, 1995 yılında Maurice Pate Ödülü’nü almıştır. Komiteye 2003-2014 yılları arasında Eski Kültür Bakanı ve UNESCO Yönetim Kurulu Üyesi olan Prof. Dr. Talat Halman başkanlık etmiştir. 2014 yılından günümüze kadar olan dönemde ise çeşitli ulusal ve uluslararası düzeyde dernek başkanlığı tecrübesi olan Prof. Dr. Tezer Kutluk, UNICEF Türkiye Milli Komitesi’ne başkanlık yapmaktadır (UNICEF, 26.02.2021). 255



UNICEF Türkiye Milli Komitesi, Türkiye’deki çocuklara yönelik sağlık, eğitim, beslenme ve barınma gibi çeşitli proje ve kampanyalar yürütmüştür. 1985 yılındaki “Ulusal Aşı Kampanyası”, 2009-2014 arasında “İlköğretimde Minimum Standartlar” ve 2016-2020 yılları arasındaki “Çocuk Dostu Şehirler” ve “Tarımda Çocuk İşçiliği” bu kampanya ve projelerden bazılarıdır. Bununla birlikte UNICEF Türkiye Milli komitesi dünyanın çeşitli bölgelerinde yaşanan insani krizlerde; deprem, sel ve tsunami gibi doğal afetlerde acil yardım çalışmaları gerçekleştirilmiştir (UNICEF, 26.02.2021). UNICEF Türkiye Ofisinin faaliyetleri (UNICEF Türkiye, 27.02.2021); • Eğitim • Sağlık • Çocuk Koruma • Sosyal Politika • Ergenlerin Gelişimi ve Katılımı • Çocuklara Yönelik İnsani Yardım Faaliyetleri olarak altı başlık altında sınıflandırılmıştır. UNICEF’in sıraladığı bu faaliyetler arasında yer alan “sosyal politika” ise üç başlık altında değerlendirilmiştir. UNICEF Türkiye Ofisi’nin sosyal politika çalışmalarını oluşturan alanlar; çocuk işçiliği, çocuk dostu şehirler ve şartlı eğitim yardımı programıdır (UNICEF Türkiye, 01.03.2021). UNICEF, çocuk işçiliğinin ortadan kaldırılması için ilgili kurumlarla işbirliği içerisinde olduğunu belirtmektedir. UNICEF; çocuk işçi olan veya riski ile karşılaşan kişilerin ve ailelerinin sağlık ve eğitim hizmetlerine erişimi, örgün eğitime yönlendirilmesi, bu alanda çalışan kurumların koordinasyonuna katkı sağlanması, politika ve koruma mekanizmaları oluşturulması, toplumsal ön kabullerin değiştirilmesi gibi çeşitli boyutlarda çocuk işçiliği ile mücadele ettiğini ifade etmektedir (UNICEF Türkiye, 03.03.2021). Sosyal politikalara dair UNICEF’in bir diğer çalışma alanı “çocuk dostu şehirler” olarak belirtilmiştir. Şehirlerin, çocukların kendilerini güvende hissettiği, sosyal hizmetlerden yararlanabildiği ve seslerini duyurabildiği bir yer haline getirmeyi amaçlayan UNICEF, bu ideali doğrultusunda çeşitli paydaşlarla işbirliği içerisinde yer almaktadır. Sürdürülebilir Kalkınma Hedefleri’yle uyumlu olarak 1996 yılında küresel ölçekte başlatılan ve daha sonra dünya geneline yayılan “Çocuk Dostu Şehirler Girişimi”, UNICEF Türkiye’nin bu amacının temelini oluşturmaktadır. Şehirlerin “çocuk dostu” olarak tasarlanmasıyla, eşitsizliklerin ve sosyal dışlanmanın azalacağı vurgulanmaktadır (UNICEF Türkiye, 05.03.2021). 256



UNICEF’in bir diğer sosyal politika çalışma alanı ise “şartlı eğitim yardımı programı” olarak belirlenmiştir. Şartlı eğitim yardımı; çocukların düzenli olarak okula devam etme şartını yerine getirmesi suretiyle ailelere nakit yardım yapılmasını ifade etmektedir. Okullaşma oranın arttırılmasını ve eğitimde sürekliliği amaçlayan bu program, 2003 yılından itibaren Türkiye’de uygulanmaktadır. Avrupa Birliği, Norveç ve ABD tarafından finanse edilen program, mülteci çocukları da kapsayacak şekilde genişletilmiştir (UNICEF Türkiye, 13.03.2021). UNICEF, Türkiye’deki faaliyetlerini bir ülke programı çerçevesinde belirlemektedir. Tarafların katılımı, kalkınma planları ve diğer strateji belgelerinin göz önüne alınması ile oluşturulan “2016-2020 Türkiye – UNICEF Ülke İşbirliği Programı” dört çıktı çerçevesinde belirlenmiştir. Bu çıktılar aşağıdaki şekilde sıralanmaktadır (UNICEF Türkiye, 08.03.2021): • Sosyal içerme ve dayanıklılık arttırma yoluyla eşit fırsatlar, • Çocuk hakları için kaliteli veri, bilgi ve savunuculuk, • Çocuk ve ergenler arasında toplumsal cinsiyet eşitliği, • Türkiye ve UNICEF arasında sınırların ötesine genişletilmiş ortaklıktır. Sıralanan bu çıktıların ise Sürdürülebilir Kalkınma Hedefleri kapsamında yer alan 17 amaçtan sekiz tanesine katkı sağlayacağı ifade edilmektedir. Sosyal Politika Bağlamında UNICEF’e Dair Bir Değerlendirme Çocuklara yönelik sosyal politikalar Sanayi Devrimi sonrasında özellikle çalışma hayatında yaşanan sorunlar sonucunda ortaya çıkmıştır. Bu durumun altında, Sanayi Devrimi ile birlikte çocukluğa dair bakışın ve çocukların toplumsal rollerinin değişmesi yer almaktadır. Çocukluk kavramına benzer şekilde, “çocukların refahına yönelik politikalar” da zaman içinde değişim göstermiştir. Söz konusu politikalar, çocukların ve ebeveynlerinin ihtiyaçları ve haklarıyla, devletin çocukların hayatındaki rolüne dair değişen varsayımlara dayanmaktadır. Aynı zamanda bu politikalar, refahın politik ekonomisinden ve o dönemde hüküm süren çocukluğa dair farklı algı ve ideolojilerden de etkilenmektedir. Devletin çocukluk ve aile yaşamına ilişkin pozisyonu, politikaları şekillendirme bakımından önemli bir faktör olmuştur. Tarihsel olarak, çocukların ihtiyaçları ve çıkarları ailenin özel alanı içinde gizli kalmış ve bunun neticesinde politika oluşturma süreçlerinde göz ardı edilmiştir. Bu sayede, çocukların çıkar ve menfaatlerinin, doğrudan aileye yönelik oluşturulan sosyal politikalar aracılığıyla karşılanması beklenmiştir. Çocukların bu “aileselleşmesi” durumu, onların ihtiyaçlarını doğrudan karşılayan politikaların geliştirilmemesine yol açmıştır. Bu durum, “çocuklar için en iyi olan politikanın ne olacağının belirlenmesi” yerine, özellikle kadınları 257



işgücü piyasasına yeniden katılmaya teşvik etmeyi amaçlayan ve ailelerin ihtiyaçlarına yönelik olan çocuk bakımının sağlanması hususunda somut bir örnek olarak karşımıza çıkmaktadır (Ridge, 2012, s. 387). Çocukların çıkarlarının, ailelerinin çıkarlarına uygun olduğu varsayımı sorunlu bir yaklaşımı ifade etmektedir. Böyle bir yaklaşım sonucunda, çocukların ihtiyaçları ve sorunları genellikle ailenin ve devletin ihtiyaçları ve çıkarları kapsamında değerlendirilerek geri planda kalmaktadır. Bununla birlikte, devlet ve aile arasındaki ilişkide de önemli “gerilimler ve çelişkiler” bulunmaktadır. Bu durum, “ebeveynlerin çocukları için hakları ve sorumlulukları” ile “devletin çocuklara hizmet sağlama ve risk altında oldukları hallerde onların hayatlarına müdahale etme yükümlülükleri” arasında devam eden bir tartışmayı yansıtmaktadır. Bu gerilimlerin özünde ise, çocukların özel bir mal olarak görülüp görülmediği ya da toplumun onlara yatırım yapma ve refahını sağlama konusunda meşru bir kolektif çıkarı olup olmadığı konusu yatmaktadır (Ridge, 2012, s. 387). Çocukların ihtiyaçları ve çıkarlarının ailelere yönelik sosyal politikalar aracılığıyla karşılanması yönündeki yaklaşımda görülen bir başka sorun ise, yirminci yüzyılın ikinci yarısından itibaren yaşanan demografik ve sosyal değişimler ile birlikte aile oluşumunun ve yapısının dönüşmesidir. Özellikle, ekonomik olarak gelişmiş Batı toplumlarında görülen ve gelişmekte olan ülkelerde de ortaya çıkmaya başlayan doğurganlıktaki düşüş ve ileri yaşlarda çocuk sahibi olmaya yönelik eğilimler, toplam nüfusun içerisinde çocukların sayısında genel olarak azalmaya yol açmıştır. Aile hayatındaki artan istikrarsızlıklar ise, aile olgusunun çözülmesine ve “birlikte yaşama” tercihlerinin artmasına neden olarak, aile biçimlerini önemli ölçüde çeşitli ve karmaşık hale getirmiştir. Bunun sonucunda ise çocuklar, birbirinden farklı yapılardaki yeni formlarda yaşamaya başlamıştır. Bu nedenle, devletin giderek daha çeşitli ve karmaşık yaşamlar içerisinde bulunan çocuklar için evrensel düzeyde veya amaca uygun etkili politikalar sağlaması güçleşmiştir (Ridge, 2012, s. 386). Sosyal politikada “çocukların sosyal aktörler ve hak sahibi kimseler olduğu anlayışı” ise giderek daha fazla kabul görmektedir. Bu değişim, politika oluşturma süreçlerine hizmetten yararlanan kişilerin dâhil edilmesi yönündeki eğilimin bir parçasıdır (Ridge, 2012, s. 387). Yaşlılar, engelliler veya göçmenler gibi diğer dezavantajlı nüfus gruplarının aksine, çocukların haklarını bilme ve arama konusunda da yardıma muhtaç olmaları, politika geliştirme süreçlerine dâhil edilmelerinin önemini ortaya koymaktadır. Çocukların, ailelere yönelik sosyal politikalar kapsamından çıkarılarak doğrudan odak noktasına konulmasını ifade eden bu paradigma değişimi dikkate alındığında, uluslararası bir sosyal politika kuruluşu olan UNICEF’in önemi ortaya çıkmaktadır. Nitekim UNICEF farklı coğrafyalarda gerçekleştirdiği faaliyetler sayesinde sosyal politikalarda önemli bir boşluğu doldurma görevi üstlenmiştir. Bu sayede UNICEF, oluşturduğu politikalar ve gerçekleştirdiği uygulamalarla özellikle çocuklara yönelik sosyal politikalarda küresel ölçekte öncü bir kuruluş haline gelmiştir. 258



Öte yandan UNICEF, fonlarının yaklaşık yarısının milli komiteler ve ülke ofisleri aracılığıyla şahıslardan ve özel sektörden toplandığını, kalan kısmının ise devletlerden ve devletlerarası kurumlardan geldiğini açıklamaktadır (UNICEF Türkiye Milli Komitesi, 23.02.2021). UNICEF’in refahın (çocuklara) sunumunda “hak odaklı” bir vurgu yapması, ancak tasarladığı sosyal politikaların finansmanında “hayırsever” odaklı bir yaklaşımı benimsemesi ise bir çelişkiyi oluşturmaktadır. Her ne kadar bağışlar yoluyla sadece finansal amaçların değil, aynı zamanda toplumsal ilginin sosyal sorunlara yöneltilmesi hedeflense de, bu katkının sembolik düzeyde olması ve toplam finansmanın önemli kısmının devletler ve devletlerarası kuruluşlar tarafından karşılanması sağlanmalıdır. Ayrıca sokaklardaki gönüllüler aracılığıyla “yüz yüze bağış toplama” yaklaşımını tercih etmeleri ve yardım yapmayı kabul eden kişilerin finansal bilgilerinin talep edilmesi eleştiri alan diğer konulardır. Kuruluşun toplumdaki imajı bakımından bu yaklaşım yerine, sadece bilgilendirme yapılarak, bağış yapmak isteyenleri kurumsal siteye yönlendirmenin daha doğru bir tercih olacağı düşünülmektedir. Diğer taraftan, çeşitli nedenlerle bağışlarını durdurmak isteyen kişilerin yaşadığı zorluklar ve bu şikâyetlerin internet ortamında paylaşılması, yeni gönüllülerin bağış yapmasında tereddüt oluşturacağı düşünülmektedir. Bununla birlikte, hem küresel hem de tarihsel açıdan köklü bir kuruluşun internet sitesinde oldukça fazla yazım yanlışı olması ise dikkat çekmektedir. Örneğin şartlı eğitim yardımı programının tanıtıldığı kısımda yazım yanlışıyla birlikte şu alt başlık yer almaktadır; “Şartlı Eğitim Yardımı Programı’nın Surieyli ve Diğer Mültecilere Yaygınlaştırılması” (UNICEF Türkiye, 13.03.2021). Örnek ifadede yer alan “Suriyeli” kelimesinin yanlış yazılmasının haricinde, “diğer mülteciler” ifadesi ise UNICEF gibi bir kurumun Türkiye’de “geçici koruma statüsünde” yer alan Suriyelilere yönelik yanlış bir kullanımını ifade etmektedir. Benzer şekilde, bağış yapan kişilerin finansal bilgilerinin korunduğuna dair açıklamanın yapıldığı kısımda şu cümle yer almaktadır; “Kredi kartınıza dair veriler tüm aşamalarda dışarıdan bir müdaheleye karşı SSL protokolü ile kriptolu şifrelenmektedir.” (UNICEF Türkiye Milli Komitesi, 23.02.2021). Yardım yapmak isteyen kişilere güven vermeyi amaçlayan bu cümlede yer alan “müdahale” kelimesinin yanlış yazılması ve noktalama işaretlerine özen gösterilmemesi de kurumsal ciddiyetin sorgulanmasına neden olmaktadır. Sonuç Çocuk kavramı ve çocukluğa dair algılar dönemler ve kesimler arasında tarihsel süreçte farklılık göstermiştir. Sanayi Devrimi neticesinde toplumlarda yaşanan dönüşümler neticesinde çocuklar da rolleri ve sorunları açısından önemli değişimler yaşamıştır. Sanayi Devriminden önce genellikle yardımcı aile işçisi statüsünde yer alan çocuklar, söz konusu dönemden itibaren fabrikalardaki ağır koşullarda istihdam edilen “işçi” konumuna gelmiştir.



259



Sosyal politika disiplini Sanayi Devrimi ile birlikte ortaya çıkan sorunlara çözüm getirmek veya en azından bunları hafifletmek amacıyla ortaya çıkmış ve zaman içerisinde kapsamının genişlemesiyle çalışma alanını yaygınlaşmıştır. Sosyal politikanın başlangıç aşamalarında düzenlemeyi amaçladığı ilk meseleler arasında ise çocuk işçiler bulunmaktadır. Bu doğrultuda Batı Avrupa ülkelerinden başlamak üzere kanuni düzenlemeler ve çeşitli konferanslar düzenlenmiştir. Konuya yönelik atılan adımlar, yaşanan dünya savaşları nedeniyle kesintiye uğrasa da özellikle sosyal politika alanında oluşturulan uluslararası kurumlar sayesinde somut çıktılar üretmeye başlamıştır. Çocukların sosyal politika alanındaki ihtiyaçlarına dair küresel ölçekte akla ilk gelen kurumların başında ise, Birleşmiş Milletler Uluslararası Çocuklara Acil Yardım Fonu (UNICEF) gelmektedir. UNICEF, 1946 yılında Birleşmiş Milletlere bağlı olarak, II. Dünya Savaşı nedeniyle harap olmuş ülkelerdeki çocuklara ve annelere acil gıda ve sağlık hizmeti sağlamak için kurulmuş ve daha sonra faaliyet alanları genişlemiştir. Günümüzde 190’dan fazla ülke ve bölgede faaliyet gösteren UNICEF, özellikle en dezavantajlı konumda bulunan çocuklara ve annelerine; sağlık, eğitim, barınma, beslenme gibi konularda destek sağlamaya çalışarak; toplumsal eşitliği yaygınlaştırmayı, sosyal dışlanma ve ayrımcılık gibi durumları ise önlemeyi amaçlamaktadır. Bu faaliyetleriyle UNICEF, çocuklara yönelik uluslararası sosyal politika üreten kurumların başında gelmektedir.



Kaynaklar Demir, F. (2010). Çalışma hayatında çocukların korunması, Dokuz Eylül Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 12, 547-577. Dursun, S. (2011). Çocuklara yönelik sosyal politikalar. A. Tokol ve Y. Alper (Ed.), Sosyal politika kitabı içinde (s. 312-323). Bursa: Dora Basım Yayın Dağıtım A.Ş. Erdiller, Z. B., Erdemir, E. ve Erbil, F. (2018). Çocuk ve çocukluk: okulöncesi öğretmen adayları anlatıyor. Eğitimde Nitel Araştırmalar Dergisi – Journal of Qualitative Research in Education, 6(3), 284-312. European Commision. (12.02.2021). World declaration on the survival, protection and development of children (1990). https://ec.europa.eu/anti-trafficking/ legislation-and-case-law-international-legislation-general-declarations/worlddeclaration-survival_en. Heywood, C. (1981). The market for child labour in nineteenth-century France, History, 66(216), 34-49. Humanium. (09.02.2021). Declaration of the rights of the child. https://www. humanium.org/en/declaration-rights-child-2/. ILO (2010). Setting the terms of child labour debate, The World of Work, 69, 260



2-3. ILO. (03.02.2021). 138 no’lu asgari yaş sözleşmesi. https://www.ilo.org/ankara/ conventions-ratified-by-turkey/WCMS_377287/lang--tr/index.htm. ILO. (02.02.2021). 182 no’lu en kötü biçimlerdeki çocuk işçiliğinin yasaklanması ve ortadan kaldırılmasına ilişkin acil eylem sözleşmesi. https://www.ilo.org/ankara/ conventions-ratified-by-turkey/WCMS_377311/lang--tr/index.htm. ILO. (04.02.2021). Türkiye’nin onayladığı ILO sözleşmeleri. https://www.ilo. org/ankara/conventions-ratified-by-turkey/lang--tr/index.htm. Jacobs, S. K. (1950). The united nations international children’s emergency fund: An instrument of international social policy – part II, Social Service Review, 24(3), 347-373. Rath, J. (07.02.2021) 9. märz 1839: preußen erlässt „regulativ über die beschäftigung jugendlicher arbeiter – kinderarbeit in bielefeld. https://historischerrueckklick-bielefeld.com/2014/03/01/01032014/. Office of The United Nations High Commissioner for Human Rights. (07.02.2021). Legislative history of the convention on the rights of the child. https:// www.ohchr.org/Documents/Publications/LegislativeHistorycrc1en.pdf. Ridge, T. (2012). Children. P. Alcock, M. May & S. Wright (Ed.), The student’s companion to social policy, 4th. (pp. 385-391), UK: John Wiley & Sons Ltd. Sağlam, M. ve Aral, N. (2016). Tarihsel süreç içerisinde çocuk ve çocukluk kavramları. Çocuk ve Medeniyet, 1(2), 43-56. Tan, M. (1989). Çağlar boyunca çocukluk, Ankara Üniversitesi Eğitim Bilimleri Fakültesi Dergisi, 22(1), 71-88. TBMM. (04.02.2021). 4857 sayılı iş kanunu https://www.mevzuat.gov.tr/ MevzuatMetin/1.5.4857.pdf. The National Archives. (07.02.2021) 1833 factory act. https://www. nationalarchives.gov.uk/education/resources/1833-factory-act/#:~:text=In%20 1833%20the%20Government%20passed,where%20conditions%20were%20often%20 terrible.&text=children%20of%209%2D13%20years,than%2012%20hours%20a%20 day. Tokol, A. (2000). Sosyal politika (2. Bs). Bursa: Vipaş A.Ş. Tokol, A. (2011). Sosyal politikanın tarafları, A. Tokol ve Y. Alper (Ed.), Sosyal politika kitabı içinde (s. 37-76). Bursa: Dora Basım Yayın Dağıtım A.Ş. 261



Tuna, O. ve Yalçıntaş, N. (2011). Sosyal siyaset, İstanbul: Filiz Kitabevi. TÜİK. (05.02.2021). Çocuk işgücü anketi sonuçları, 2019. https://data.tuik.gov. tr/Bulten/Index?p=Cocuk-Isgucu-Anketi-Sonuclari-2019-33807. TÜİK. (01.02.2021). İstatistiklerle çocuk. https://data.tuik.gov.tr/Bulten/ Index?p=Istatistiklerle-Cocuk-2020-37228. UK Parliament. (06.02.2021). Early factory legislation. https://www.parliament. uk/about/living-heritage/transformingsociety/livinglearning/19thcentury/overview/ earlyfactorylegislation/. UK Parliament. (07.02.2021). The 1833 factory act. https://www.parliament. uk/about/living-heritage/transformingsociety/livinglearning/19thcentury/overview/ factoryact/. UNICEF Türkiye Milli Komitesi. (25.02.2021). Dernek tüzüğü. https://www. unicefturk.org/yazi/dernek-tuzugu. UNICEF Türkiye Milli Komitesi. (23.02.2021). Sıkça sorulan sorular. https:// www.unicefturk.org/sayfa/sikca-sorulan-sorular. UNICEF Türkiye Milli Komitesi. (22.02.2021). Tarihçe. https://www. unicefturk.org/yazi/tarihce. UNICEF Türkiye. (01.02.2021). Çocuk haklarına dair sözleşme. https://www. unicefturk.org/public/uploads/files/UNICEF_CocukHaklarinaDairSozlesme.pdf. UNICEF Türkiye. (08.03.2021). 2019 yıllık raporu. https://www.unicef. org/turkey/media/10451/file/UNICEF%202019%20Y%C4%B1ll%C4%B1k%20 Faaliyet%20Raporu.pdf. UNICEF Türkiye. (05.03.2021). Çocuk dostu şehirler. https://www.unicef.org/ turkey/çocuk-dostu-şehirler. UNICEF Türkiye. (03.03.2021). Çocuk işçiliği. https://www.unicef.org/turkey/ çocuk-işçiliği. UNICEF Türkiye. (01.03.2021). Sosyal politika. https://www.unicef.org/ turkey/sosyal-politika. UNICEF Türkiye. (13.03.2021). Şartlı eğitim yardımı programı (Ş.E.Y.). https:// www.unicef.org/turkey/sartli-egitim-yardimi-programi-sey. UNICEF Türkiye. (27.02.2021). UNICEF ne yapar?. https://www.unicef.org/ turkey/ne-yapıyoruz. 262



UNICEF. (20.02.2021). About UNICEF. https://www.unicef.org/about-unicef. UNICEF. (18.02.2021). Becoming the leading voice: 2006–2020. https://www. unicef.org/stories/learning-experience-20062015. UNICEF. (11.02.2021). Bringing the world together: 1989–2005. https://www. unicef.org/stories/learning-experience-19892005. UNICEF. (09.02.2021). Convention on the rights of the child text. https://www. unicef.org/child-rights-convention/convention-text. UNICEF. (08.02.2021). Emerging from the ashes of war: 1946-1979. https:// www.unicef.org/stories/learning-experience-19461979. UNICEF. (07.02.2021). History of child rights. https://www.unicef.org/childrights-convention/history-child-rights. UNICEF. (10.02.2021). Moving with the times: 1980-1988. https://www.unicef. org/stories/learning-experience-19801988. UNICEF. (26.02.2021). National committees. https://www.unicef.org/unicefnational-committees. html.



UNICEF. (14.02.2021). Supply catalogue. https://supply.unicef.org/s9935097.



United Nations. (16.02.2021). General assembly, concluding special session on children, adopts outcome document - ‘a world fit for children’. https://www.un.org/ press/en/2002/ga10022.doc.htm. United Nations. (09.02.2021). UNICEF. https://www.un.org/en/ccoi/unicefunited-nations-childrens-fund. United Nations. (13.02.2021). World declaration on the survival, protection and development of children. http://www.un-documents.net/wsc-dec.htm.



263



264



TARİHSEL AÇIDAN ULUSLARARASI SENDİKAL ÖRGÜTLENME VE ELEŞTİRİLER Şenol ÖZTÜRK



Dr. Öğr. Üyesi, Kırklareli Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Çalışma Ekonomisi ve Endüstri İlişkileri Bölümü ORCID: 0000-0002-0124-3130, [email protected]



Giriş Sanayileşen ülkelerde işçi ve işveren ilişkilerinde güç dengesi oluşturmak için meslek, işkolu ve genel olarak milli sınırlar içinde kurulan işçi sendikaları arasında 19. Yüzyılın ikinci yarısından itibaren uluslararası iş birliği ve dayanışma eğilimi ortaya çıkmıştır. 20. yüzyılın başında kurumsallaşma aşamasına geçen bu teşebbüsler, II. Dünya savaşından sonra bugünkü yapıyı oluşturma yönünde gelişme ve olgunlaşma sürecini devam ettirmiştir (Korkusuz, 2003:29) Bununla birlikte bu gelişim süreci halen devam etmekte olup günümüzde ağırlıklı olarak küreselleşme dinamikleri tarafından yönlendirilmektedir. İşçilerin işveren karşısında grev gücünü korumak ve farklı ülkelerdeki işçilerin birbirlerinden yardım alma imkânı oluşturmak amacıyla girişilen uluslararası örgütlenme süreci işçilerin saf emellerine terk edilmemiş, bu oluşumun etkisini ve gücünü anlayan odaklar örgütlenme süreçlerini kendi çıkarlarına uygun olacak şekilde yönlendirmeye çalışmıştır. Bu durum uluslararası işçi örgütlenmesinin basit ve doğrusal bir gelişim göstermesini engellemiştir. Önce ideolojiler arasında başlayan mücadele daha sonra Sovyet ve kapitalist bloklar ve ülkeler arası çıkar çatışmalarının bir alanı haline dönüşmüştür. Uluslararası sendikal örgütlenmenin başlangıç aşamasında gelişimini engelleyen en önemli unsur farklı ülke sınırları içinde kurulan milli sendikaların kültürel, ideolojik, siyasi ve ekonomik yapıdan kaynaklı farklılıklara sahip olmaları ve bu farklılıkları kurulacak uluslararası örgütlenmede hâkim kılmaya çalışarak diğerlerine tahammül gösterememesi olmuştur (Turan, 1979:171). Bu farklılıkların bir ölçüde aşılarak ilk kurumsal yapıların kuruluşundan sonraki aşamada ise ülkeler arasındaki siyasal çatışmalar Dünya işçilerini tek bir çatı altında birleştirecek bir sendikal birliğin oluşumunu engelleyen en önemli neden olarak kabul edilebilir (Ünal, 1999:3). Tüm bu zorluklara rağmen uluslararası sosyal politikanın bir aktörü olarak uluslararası işçi örgütlenmesi çoğunlukla parçalı bir yapıda olsa da kurumsal bir nitelik kazanmış ve başta ILO olmak üzere BM ve OECD gibi kuruluşlarda emeğin temsilcisi 265



rolünü yerine getirmektedir. Bugün uluslararası sendikal hareketin yapısı oldukça basitleşmiş durumdadır ve uluslararası sendikal harekette büyük bir uzlaşı manzarası hâkimdir. Bununla birlikte bu basit ve çatışmasız manzaranın geçmişinde oldukça parçalı ve çatışmalı bir tarih bulunmaktadır. Bu yapının oluşum sürecinin detayları bugünkü yapıyı ve içerdiği potansiyel zayıflıkları anlayabilmek için önemlidir. Bu amaçla uluslararası işçi örgütlenmesinin tarihsel gelişimini ve bugünkü uluslararası sendikal hareketin aktörlerinin kökeni ve aralarındaki ilişkiyi bir panoramik fotoğraf şeklinde gösterebilmek çalışmanın öncelikli amacıdır. Diğer taraftan çalışmanın bir diğer amacı olarak uluslararası sendikal hareketin görünen resmi ve kurumsal manzarasının gerisinde yatan potansiyel sorunları anlayabilmek için literatürde uluslararası sendikal örgütlenmenin mevcut yapısına yönelik eleştiriler ele alınacaktır. Uluslararası Sendikal Örgütlenme ve Önemi Uluslararası işçi örgütleri-sendikaları milli-ulusal sendikaların ve sendika merkezlerinin işlevlerini daha etkin kılmak adına bir araya gelerek kendi aralarında uluslararası yardımlaşmayı ve dayanışmayı sağlamak, uluslararası platformlarda baskı grubu ve temsil organı oluşturmak amacıyla oluşturdukları çatı örgütler olarak tanımlanabilir (Ünal, 1999:9). İşçilerin ulusal düzeyde gerçekleştirdikleri örgütlenmeler nasıl ki kapitalist piyasa ekonomisinin zorunlu kıldığı bir durumsa, uluslararası örgütlenme ihtiyacı da işçi haklarının korumasını daha etkin kılmak zorunluluğundan kaynaklanmıştır (Korkusuz, 2003:91). Diğer taraftan uluslararası örgütlenme fikrinin arkasında ilk olarak işçi mücadelesi olsa da en başından itibaren uluslararası işçi örgütlenmesinin siyasal hareketler ve devletlerin güç mücadeleleri tarafından yönlendirildiği de bir gerçektir. Uluslararası sendikal örgütler, yerine getirdikleri işlevler nedeniyle sosyal politikanın önemli aktörlerindendir. Uluslararası işçi örgütleri emeğin uluslararası dayanışmasını ve iş birliğini sağlayan aktörler olmalarının yanısıra uluslararası sosyal politika normlarının oluşum süreçlerine katkı sağlamaları yönünden de önemlidir. Uluslararası işçi örgütlerinin kurulmasını gerekli kılan faktörler genel olarak şu şekilde sıralanmaktadır (Tokol, 2017:195): • İşçilerin çıkarlarını tün dünyada eş zamanlı olarak korumak ve geliştirmek • Emek adına uluslararası güçlü bir baskı mekanizması oluşturmak • Ulusal sendikalar için koordinasyonu sağlayacak şekilde ortak politikaların benimsenmesi • Sendikacılığın zayıf olduğu bölgelerdeki sendikal hareketin desteklenmesi • Küreselleşen ve güçlenen sermaye karşısında emeği koruyacak daha etkin bir mekanizma oluşturmak. 266



Özellikle ILO’nun kurulmasıyla uluslararası işçi örgütlerinin norm oluşturma faaliyetlerine katılması ve çalışma konferansı, yürütme kurulu ve aplikasyon komitesi gibi organlardaki rolleri (Ünal, 1999:44-47) bu örgütlerin varlık gerekçesini hayati derecede önemli hale getirmiştir. Diğer taraftan küreselleşme ile gelişmekte olan ülkelerde imalat sanayinin gelişmesiyle görülen hızlı işçileşme olgusu uluslararası düzeyde sendikalar arası dayanışma ihtiyacını daha da artırmıştır (Sükûn, 1999:14). Küreselleşen dünya ekonomisinde çok uluslu işletmelerin ağırlığının artması sonucunda sendikaların bu işletmelerle hem BM, ILO ve DTÖ gibi uluslararası kurumların desteğini alarak hem de bu işletmelerin faaliyetlerini etkileyecek tüm ülkelerde eş zamanlı uluslararası bir örgütlenme ile mücadele etme zorunluluğu uluslararası sendikal örgütlenmenin günümüzdeki gerekçelerinden biri olarak sayılmaktadır (Ünal, 1999:53). Günümüzde bu örgütler ulusal çatı sendikal örgütleri dünya genelinde örgütleyen çatı örgütler, aynı işkolundaki ulusal sendikaları dünya genelinde ve bölgesel olarak örgütleyen çatı örgütler ve bölgesel düzeyde faaliyet gösteren örgütler olarak sınıflandırılmaktadır. Uluslararası işçi sendikaları örgütleri içinde dünya genelinde örgütlenen ve çalışma standartlarının ötesinde daha geniş sosyo-ekonomik amaçlar edinen şemsiye örgütler uluslararası platformlarda en başta gelen ve tanınan örgütlerdir. Dünya çapında faaliyet gösteren çatı örgütler barış, silahsızlanma, çok uluslu işletmeler gibi endüstri ilişkileri sistemini makro düzeyde etkileyen konularla da ilgilenmektedir (Ünal, 1999:37). Günümüzde bu kategoride faaliyet gösteren iki örgüt bulunmaktadır. Bunların ilki 1945 yılında kurulan fakat şu an için oldukça zayıflayan Dünya Sendikalar Federasyonu-WFTU ve 2006 yılında kurulan ve şu an için dünya genelinde faaliyet gösteren en büyük işçi örgütü olan Uluslararası Sendika Konfederasyonu-ITUC’dur. Bununla birlikte ikinci olarak endüstri ilişkileri sistemindeki sorunlar, işkollarının emeği ilgilendiren sorunları gibi daha sınırlı amaçları güden işkolu düzeyindeki örgütler bulunmaktadır (Ünal, 1999:1-2). Uluslararası İşkolu federasyonlarına aynı ülkeden birden fazla üye kabul edilebildiği gibi, aynı sendika birden fazla işkolu federasyonuna üye olabilmektedir (Ünal, 1999:41). Yine Uluslararası İşkolu federasyonları dünya genelinde kurulduğu gibi, bölgesel olarak da kurulabilmektedir (Ünal, 1999:42). İşkolu düzeyinde uluslararası sendikal örgütlenmeler için ITUC’a bağlı örgütlenmeler öncesinde “uluslararası Meslek Sekreterliği-ITS”, ismini kullanırken 2002 yılından sonra “Küresel Sendika Federasyonları-GUF ismini kullanmaya başlamıştır. WFTU’ya üye örgütler ise Sendika Enternasyonalleri-TUI ismini kullanmaktadır (Erdoğdu, 2006:309; Windmuller, Pursey & Baker, 2014:76). Bölgesel örgütler de adından anlaşıldığı gibi belirli bir coğrafi bölge sınırları içinde kalan sendikaları temsil etme amacıyla faaliyet gösterirler.



267



Uluslararası Sendikal Örgütlenmenin Tarihsel Süreci Uluslararası işçi örgütlenmesinin düşünce aşamasından istikrarlı ve kurumsal bir yapı kazanmalarına kadar geçen bu süreç genel olarak I. Dünya Savaşı öncesi, İki Savaş arası ve II. Dünya Savaşı Sonrası olarak dönemselleştirilmektedir. Bununla birlikte içinde bulunduğumuz 2000’li yıllar sonrasındaki gelişmeler de ayrı bir dönem olarak ele alınabilir. İşçilerin uluslararası boyutta örgütlenmesinin bir ihtiyaç olarak görülmesine ve bir fikir olarak ortaya çıkmasına yönelik en somut açıklama grev kırmak amacıyla ülkeler arasındaki işgücü ithalinin engellenmek istenmesidir. Buna göre bir ülkede grev yapan işçilere karşı diğer ülkelerden grev kırmak amacıyla işçi getirilmesi yaygın şekilde uygulandığı için farklı ülkelerdeki işçilerin birbirlerinden destek alması ve grev kırıcılığını engellemek için uluslararası düzeyde iş birliğine ihtiyaç duyulmuştur (Sükûn, 1999:5). İşçilerin uluslararası düzeyde örgütlenmelerine yönelik ilk düşüncelerin izleri 1930’ların başlarına kadar gitmektedir. 1932 yılında Fransa’da Lion’lu işçilerin İngiliz işçilere hitaben Fabrikanın Sesi isimli yayında yaptıkları çağrı bu konudaki ilk düşünsel eylem olarak kabul edilebilir (Işıklı, 2000:213). 1834 yılında Birleşik Krallık’ta sendikaların merkezi yayın organında çıkan bir yazıda uluslararası örgütlenme düşüncesinin somut olarak ifade edildiği, bu düşüncenin 1838 yılında Londra Çalışanlar Birliği Sekreteri olan William Lovett tarafından dile getirildiği bilinmektedir. Yine 1840’lı yıllarda Fransa’da gizli bazı örgütler siyasi amaçlarla işçileri uluslararası düzeyde örgütlemeye çalışmışlar fakat devrin siyasi şartları nedeniyle bu girişimler başarısız olmuştur (Tokol, 2017:196). 1856 yılında Fransız, İngiliz ve Alman işçiler tarafından kurulan Uluslararası Dernek daha sonra kurulacak Uluslararası İşçi Derneği’nin öncüsü olarak kabul edilmektedir (Işıklı, 2000:214). Farklı ülkelerin işçi örgütlerinin kalıcı ilişkileri başlattığı ve somut gelişmelere yol açan ilk olay 1862 yılında Londra’daki bir sergiye Fransız işçi delegasyonun gönderilmesi olayıdır. Bu ziyaret sonrasında oluşan diyalog ve iş birliği ortamıyla 1863 yılında Polonya’da ayaklanan işçileri ortak biçimde desteklemek amacıyla (Turan, 1979: 44), Londra ve Paris’te Polonya’ya yardım için işçi komiteleri kurulmuş ve Polonya’ya bağımsızlık için düzenlenen Londra mitingi sonrasında İngiliz ve Fransız işçilerin yaptıkları toplantıda uluslararası bir işçi örgütü kurma kararı alınmış (Erdoğdu, 2006:166) ve bu karar doğrultusunda I. Enternasyonal olarak meşhur olan Uluslararası İşçi Derneği kurulmuştur. İşçilerin uluslararası boyutta bu ilk örgütlenme girişimi salt işçi haklarını geliştirmek amaçlı olmayıp daha çok siyasi amaç gütmekteydi (Tokol, 2017:196). 1876 yılında dağılan I. Enternasyonal, 1889 yılında bu sefer sendikaların daha az yer aldığı fakat daha fazla siyasi bir oluşum olarak II. Enternasyonal adıyla tekrar hayata geçirilmiştir. Sendikal hareket açısından yine sonuçsuz kalan bu oluşum da ilki gibi 1914 yılında dağılmıştır. 1877 yılında Belçika- Ghent’de, 1883 yılında Fransa-Paris’te farklı ülkelerden 268



sendika temsilcileri uluslararası alanda teşkilatlanma amacıyla başarısız toplantılar yapmışlardır. 1888 yılında İngiliz TUC öncülüğünde Londra’da milli merkezler arasında iş birliği amacını içeren toplantı da doktrin tartışmaları ile geçtiği için (Turan, 1999: 20) sonuçsuz kalmıştır (Türki-İş, 1968:12). Bu arada İskandinav ülkelerinin sendikalarının 1886 yılında bir araya gelerek başlattıkları salt sendikal sorunlarla ilgili iş birliği konulu toplantıları sistemli hale gelerek 1901 yılında Ulusal Sendika Merkezleri Uluslararası Sekreterliği, ISNTUC adında uluslararası sendikal hareket tarihinin ilk kapsamlı kurumsal yapısı oluşturulmuştur. Aynı tarihlerde uluslararası sendikal hareketin kurumsallaşması adına meydana gelen bir diğer oluşum da uluslararası meslek sekreterlikleri adıyla bilinen uluslararası işkolu federasyonlarının kurulmasıdır. Birinci Dünya Savaşı ile başlayan emek lehine olumlu siyasal ortamın etkisi ile 1913 yılında Ulusal Sendika Merkezleri Uluslararası Sekreterliği’nin, Uluslararası Sendikalar Federasyonu’na (IFTU) dönüşmesiyle işçi hareketinin uluslararası düzeyde dünya genelinde örgütlenme girişimi somutlaşmıştır. IFTU’yu bu örgütün ideolojisine tepki olarak kurulan yeni örgütler izlemiştir. 1920 yılında Uluslararası Hristiyan İşçi Sendikaları Federasyonu (IFCTU) ve 1921 yılında Moskova’da kurulan Kızıl Sendikalar Enternasyoneli (RILU) kurulmuştur (Koray, 1996: 108). RILU 1935 yılında faaliyetlerini durdurmuştur. II. Dünya Savaşı’na kadar olan dönemde sendikalar arasında şiddetli bir rekabet ve bölünmüşlük söz konusu olmuştur (Tokol, 2017:203). II. Dünya Savaşı sırasında ve sonrasında Sovyetler’in Almanya’nın İngiltere’yi işgalini engelleyen bir unsur olarak görülmesi ve bu nedenle Sovyetlere karşı bir sempati oluşması işçiler arasında uluslararası sendikal birliğe olan inancı artırmıştır (Erdoğdu, 2006:202). Bu olumlu ortam ve inanç sayesinde 1945 yılında Uluslararası Sendikalar Federasyonu (IFTU) kendisini feshederek ve yerine Sovyetler Birliği’ndeki ve diğer ülkelerdeki komünist sendikaların da yer aldığı Dünya Sendikalar Federasyonu (WFTU) kurulmuştur. WFTU İlerleyen yıllarda görüş ayrılıkları nedeniyle bölünmüştür. 1949 yılında İngiliz, Amerikan ve Hollanda sendikaları WFTU’dan ayrılarak Brüksel merkezli Uluslararası Hür İşçi Sendikaları Konfederasyonu’nu (ICFTU) kurmuştur (Koray, 1996: 108). I.ve II. Dünya Savaşları arasındaki dönemde reformist ve sınıf sendikacılığını savunan kesimler arasındaki rekabet şiddetlenmiş ve bu durum savaş sonrası dönemde kurulan örgütleri etkilemiştir (Güler, 2016:57). Soğuk savaş bağlamına uygun biçimde II. Dünya Savaşı’ndan sonraki dönemde komünist sendikalar ve komünizm karşıtı olan batılı ülke sendikaları arasındaki rekabet şiddetlenmiştir (Güler, 2016:72). 1950’li yıllara gelindiğinde dünya genelinde Uluslararası Hristiyan Sendikaları Konfederasyonu, IFCTU, Dünya Sendikalar Federasyonu- WFTU ve Uluslararası Hür İşçi Sendikaları Konfederasyonu- ICFTU olarak üç uluslararası sendikal örgüt ve bunlarla ilişkili veya bunlara bağlı işkolu federasyonları ve bölgesel örgütlerden meydana gelen bir yapı oluşmuş (Turan, 1979:385) ve bu yapı 2006 yılına kadar varlığını korumuştur. 269



Diğer taraftan 1950’li yıllarla birlikte Arap Birliği, AET ve Amerikan Ülkeleri teşkilatı gibi iktisadi nitelikli fakat siyasi hedefler gözeten bölgesel oluşumlara uygun olarak bölgesel sendikal örgütlenmeler de oluşmaya başlamıştır (Turan, 1979:387). 2006 yılında ICFTU ve WCL birleşerek Uluslararası Sendika Konfederasyonu’nu (ITUC) meydana getirmişlerdir (Hekimler, 2019: 121). ITUC’un oluşumu ile reformist sendikacılığı temsil eden uluslararası sendikal hareket görece güçlenirken, sınıf sendikacılığını temsil eden ve Sovyetler Birliği’nin dağılmasıyla zaten güç kaybeden WFTU; ITUC karşısında daha da zayıf bir konumda kalmıştır. Karışık bir kronolojiye sahip olan uluslararası sendikal örgütlenmenin gelişim sürecine ait temel kilometre taşlarına ait bu kısa girişten sonra bu önemli oluşumlara ait detaylar açıklanabilir. I. Enternasyonal Siyasi amaçlar gütmekle birlikte çok sayıda ülkeden işçilerin uluslararası düzeyde ilk somut örgütlenme teşebbüsü 1864 yılında I. Enternasyonel olarak bilinen ve isimlendirilen Uluslararası Emekçiler-İşçiler Derneği’nin (International Workingmen’s Association) kurulmasıdır. Dernek 1858-61 yılları arasında Birleşik Krallık’ta inşaat sektöründe meydana gelen grevlerde Fransa, Almanya ve Belçika’dan işçi getirilmesini engellemek amacıyla bu ülkelerdeki sendikalar arasında başlayan iş birliği sürecinde kurulmuştur (Tokol, 2017:196). I. Enternasyonal Fransız ve İngiliz sendikacıların birlikte yürüttükleri girişimlerin sonucunda doğmuş daha sonra farklı tarihlerde diğer ülke sendikaları da bu oluşuma dâhil olmuştur. Birinci Enternasyonal’in kuruluş amacı emeğin uluslararası düzeyde temsil edilmesi fikridir (Tokol, 2017:196) ve Enternasyonal fikrinin oluşmasında özellikle Marksizm’e uzak olan İngiliz sendikalarının çok büyük rolü olmuştur (Işıklı, 2005:150). I. Enternasyonal’in doğuşunu Marx’a bağlamak mümkün olmamakla birlikte oluşuma egemen olan fikirlerde Marx’ın etkinliği kabul edilmektedir (Işıklı, 2005:402-403). Kuruluşunda oluşturulan Genel Konsey’e işçilerin çalışma şartlarının tespit edilmesi, bültenler hazırlanması, üyelere yabancı ülkelerde iş bulunmasına yardım edilmesi ve işçi örgütlerinin güçlendirilmesi konularında görev verilmiştir (Güler, 2016:46; Lorwin 1977:10). 1866 yılındaki toplantısında kadınlar ve çocuklar için uluslararası koruyucu düzenleme kararı alınması nedeniyle uluslararası norm oluşturma ve işçiler arasında ilk etkileşimi başlatarak, uluslararası sendikalara ihtiyaca işaret etmesi gibi nedenlerle özellikle sosyalistler tarafından I. Enternasyonal uluslararası sendikal hareket için büyük bir gelenek olarak görülmektedir (Lorwin, 1977:12,15). Buna karşılık Enternasyonal’in başından beri uluslararası düzenleme yapılması doğrultusundaki önerileri açıkça desteklediğinin söylenemeyeceği ifade edilmektedir. Bu görüşü savunanlara göre toplantılarda düzenleme yapılmasına yönelik talepler dile getirilmekle birlikte burada 270



söz konusu olan ortak uluslararası düzenlemeye gidilmesi değil tüm ülkelerde aynı hak talebinin dile getirilmesidir (Gülmez, 2000:21-22). 1868 yılından sonra gelen grev dalgasında I. Enternasyonal Londra, Paris, Belçika ve İsviçre’deki grevci işçilere yardım toplamış ve grev kırıcıların ithalini engelleyebilmiştir. Katılımcılarının içinde sendikalardan daha fazla sayıda siyasi parti üyeleri ve siyasal düşünce sahibi birey ve grupların yer alması nedeniyle, I. Enternasyonal’in bir uluslararası sendikal örgütlenmeden çok bir siyasi parti niteliğinde olduğu kabul edilmektedir (Erdoğdu, 2006:165-166) Enternasyonal toplantıları daha çok Marksist ve Anarşist düşüncenin politik konulardaki bir tartışma alanı olmuştur (Güler, 2016:49). Sendikalardan ziyade Marksist ve diğer sosyalist ideoloji mensuplarının kontrol altına aldığı I. Enternasyonal oluşumu sendikal sorunlara siyasal gelişmeleri etkileme gücü nispetinde önem vermiştir (Türkİş, 1968:11). Bu durum sendikaların bir araç ve sendikal sorunların tali hedefler haline getirildiğini göstermektedir. Birinci enternasyonal boyunca 1864-76 tarihleri arasında 5 kongre yapılmıştır. Buna karşılık Birinci enternasyonal hiçbir zaman gerçek anlamda bir işçi kitlesinin temsilcisi olamamış (Turan, 1979S. 52) ve dünya işçilerini örgütleme amacına yaklaşamadan; fikir ayrılıkları, mali sıkıntılar ve Avrupa’daki işçi hareketi karşıtlığı gibi nedenlerle (Tokol, 2017:196-7) 1876 yılında Newyork’daki son kongre ile dağılmıştır (Turan, 1979:53). II. Enternasyonal 1880’li yıllarda yaşanan olumlu siyasi atmosferin sonucunda Uluslararası Emekçiler Derneği 1889 yılında Paris’te daha sonra II. Enternasyonal olarak isimlendirilecek olan Uluslararası İşçi Kongresi adı altında tekrar toplanmıştır (Tokol, 2017:198). II. Enternasyonal’e daha çok siyasal bir örgüt olduğu gerekçesiyle İngiliz TUC katılmamıştır (Işıklı, 2005:152). II. Enternasyonal kapsamında 1889-1914 yılları arasında 8 kongre yapılmış olup toplantılarda çalışma hayatı ile ilgili kararlar alınmakla birlikte sendikaların yanısıra siyasi partilerin örgütlenmede ağırlıklı bir yere sahip olması, ideolojik çatışmalar ve siyasi meselelere ağırlık verilmesi gibi nedenlerle gündem sürekli olarak politik sorunlara tahsis edilmiş ve işçi sınıfının talepleri gündem dışına itilmiştir (Erdoğdu, 2006:173-174; Tokol, 2017:198; Turan, 1979:56). Üyelerin gösterdiği milliyetçi duygular ve tercihler oluşumun milletlerarası karakterine galip gelirken (Turan, 1979:61), bu kongrelerde ortaya çıkan ideolojik ve siyasi konulardaki fikir ayrılıkları nedeniyle ilki gibi başarısız olan bu oluşum da sendikal örgütlenme ve işçi hakları konusunda somut bir sonuç elde edemeden 1914 yılında dağılmıştır (Turan, 1979:54; Koray, 1996: 108; Tokol, 2017:198).



271



Uluslararası Meslek Sekreterlikleri Uluslararası ilk sendikal örgütler meslek esasına göre kurulan Uluslararası Meslek Sekreterlikleri’dir. Uluslararası meslek sekreterlikleri- ITS, başlangıçta mesleki olarak kurulsalar da sanayide vasıfsız işçilerin sayıca artması sonucunda (Erdoğdu, 2006:169) meslek sendikalarının işkolu sendikalarına dönüşmelerine uygun olarak uluslararası işkolu federasyonlarına dönüşmüşlerdir (Sükûn, 1999:7). Bu alandaki en eski oluşum olarak 1871 yılında tütün işçilerinin uluslararası düzeyde gerçekleştirdikleri birlikteliği eldiven imalatçıları ve diğer işkollarının girişimleri takip etmiştir. Fakat bu girişimler başarılı olamamıştır. 1889 yılında kurulan ve süreklilik kazanan ilk uluslararası meslek sekreterlikleri- (ITS), diğer adıyla uluslararası işkolu federasyonlarının topografcılar, şapkacılar, sigara yapımcıları ve ayakkabıcılar tarafından kurulduğu genel kabul gören bir bilgidir (Erdoğdu, 2006:168). Bu sekterlikleri ilerleyen yıllarda yenileri izlemiştir (Tokol, 2017: 198). Avrupa’da 1900, ABD’de 1930’lu yıllarla birlikte meslek sendikacılığından işkolu sendikacılığına geçişle birlikte meslek sekreterlikleri isimlerini değiştirmeden işkolu esasına göre kurulmaya devam etmiş (Tokol, 2017:198) birbirine yakın bazı işkollarına ait federasyonlar zamanla birleşmiştir (Turan, 1979: 84). Uluslararası işkolu federasyonları dönemin sosyalist ve ideolojik düşüncelerinden ve örgütlenme teşebbüslerinden etkilenmiş olsalar da, faaliyet ve amaç olarak mesleki haberleşmenin sağlanması, kalfalara yardım edilmesi, grev kırıcıların engellenmesi gibi daha pratik konular üzerinde yoğunlaşmışlardır (Ünal, 1999:14). Bu özellikleri nedeniyle olsa gerek meslek sekreterliklerinin gelişim süreci siyasi ve ideolojik çatışmalar yaşayan genele yönelik örgütlenmelerin aksine daha istikrarlı olmuştur. ITS’lerin temel misyonu meslek ve işkollarındaki gelişmeler hakkında bilgi toplamak ve bunu üyelerle paylaşmak (Erdoğdu, 2006:169) olmakla birlikte genel olarak grevlerin desteklenmesi, üyelerin sendikal faaliyetler hakkında bilgilendirilmesi, grev kırıcıların engellenmesi, vasıflı işçilerin dolaşımının kolaylaştırılması gibi konularda faaliyet göstermekteydiler (Güler, 2016:51). Bazı ITS’ler gezgin üye işçiler için iş bulma ofisi olarak hizmet verdikleri gibi, denizcilik ve taşımacılık sektörlerindeki ITS’ler ücret ve çalışma şartlarına yönelik ilk asgari standartları yerleştirme girişimlerinde bulunmuştur (Erdoğdu, 2006:170). Ulusal Sendika Merkezleri Uluslararası Sekreterliği- ISNTUC Enternasyonal toplantılarındaki başarısızlığı gören İsveç, Norveç ve Danimarka işçi sendikaları temsilcileri Enternasyonal’den ayrı şekilde 1886 yılında bir araya gelerek işçi sorunlarına ortak çözüm yolları için birlikte çalışma kararı almışlardır. Bu yıldan itibaren her yıl gerçekleştirdikleri toplantılara 1888 yılında Finlandiya ve İzlanda sendikaları da dâhil olmuştur. Bu ülkeler arasındaki olumlu diyalog ortamı diğer Avrupa 272



ülkelerindeki sendikacıları da bu yönde motive etmiştir (Korkusuz, 2003:92; Turan, 1979: 63; Türk-İş, 1968:13). İşçi meseleleri üzerine başarılı bir diyaloğun gerçekleştiği bu toplantılar düzenli olarak devam ederken (Turan, 1979: 64) 1900 yılında İngiliz İşçi Sendikaları Konfederasyonu’nun kongresine katılan Hollanda İşçi Sendikaları Konfederasyonu Başkanı İngilizler ’den milli merkezlerin bir çatı altında toplanması için öncü olmalarını istenmiş ve İngilizlerin ilettiği bu teklifi Alman İşçi Sendikaları Konfederasyonu da olumlu karşılayınca bu amaçla bir toplantı yapılmasına karar verilmiştir (Türk-İş, 1968:13). 1901 yılında Almanya, Belçika, Danimarka, Finlandiya, Fransa, İngiltere, İsveç ve Norveç işçi temsilcileri Kopenhag’da ortak sorunları ve örgütlenmede gelinen aşamayı gözden geçirmişler ve uluslararası bir örgüt kurmak için gelecek yıl görüşme kararı almışlardır (Erdoğdu, 2006:175). 1902 yılında Stuttgart’ta yapılan konferansta ulusal sendika merkezleri arasında koordinasyon sağlama amacıyla Berlin merkezli (Korkusuz, 2003:93; Türki-İş, 1968:14) olacak Ulusal Sendika Merkezleri Uluslararası Sekreterliği- ISNTUC oluşturularak kuruluşun ilkeleri belirlenmiştir. Buna göre ISNTUC siyasi konuları II. Enternasyonale bırakmayı1 prensip olarak kabul etmiştir. İkinci olarak her bir ülkeden yalnızca bir sendika merkezinin üye olarak kabul edilmesi kararı alınmıştır (Erdoğdu, 2006:176). Kuruluşunda ISNTUC ve Enternasyonal arasında sıkı bir bağ oluşmuşsa da, Enternasyonal’e bağlı olmayan örgütlerin ISNTUC içinde ağırlık kazanmasıyla bu ilişki zayıflamıştır (Erdoğdu, 2006:176; Tokol, 2017: 199). ISNTUC kendine sendika istatistiklerinin toplanması, grevlerde sınırlı bir dayanışma, ülkeler arasında işçi hareketi ve çalışma mevzuatı hakkında bilgi akışının sağlanması gibi sınırlı bir amaç ve faaliyet alanı belirlemiştir (Erdoğdu, 2006:177). Sendikal hak ve özgürlükler konusunda hukuki ve bilimsel gelişmeleri toparlama ve tercümesi yapılarak üyelerle paylaşma görevinin yanısıra grev halinde de yardım için sekreterliğe başvurulacaktır (Korkusuz, 2003:93; Türki-İş, 1968:15). Sekreterlik uluslararası sendikal hareketin kurumsallaşması sürecinde işçi hareketinin sistematik olarak incelenmesi, ortak politika geliştirilmesi, ulusal merkezlerin ilişki geliştirmede öncelikli olarak muhatap kabul edilmesi hususlarında gelişme sağlanarak daha işlevsel bir kuruluşun altyapısını oluşturmuştur (Korkusuz, 1 Turan’a (1979) göre Enternasyonal’deki ütopik ihtilalci yaklaşımların saf sendikal amaçlara



zarar vermesini engellemek ve bu grupları bu oluşumun dışında tutmak amacıyla (Turan, 1979: 73) işçi meselelerine yönelik genel politika belirlemenin Enternasyonal’in alanına girdiği belirtilerek ISNTUC daha çok milli sendikalar arasında bir enformasyon ve koordinasyon merkezi olarak konumlandırılmıştır (Turan, 1979: 64). Oluşum içindeki farklı ve uzlaşmaz ideolojideki sendikacıların varlığı göz önüne alındığında (Güler, 2016:53;Işıklı, 2000:217) bu yaklaşım doğru kabul edilebilir. Komünist-sınıf sendikacılığı yaklaşımına göre ise sendikaların siyasi kabul edilen konuları faaliyet alanı dışında bırakması olan bu tercih bundan sonraki süreçte sendikaların bağımsızlığını ve eylem kapasitelerini sınırlayarak basit araçlar durumuna düşürmüştür (DSF, 1988:19). 273



2003:93). 1905 yılında yapılan dördüncü toplantıda Fransız sendikacıların teklifi ile ilk defa Enternasyonal’in alanı olarak kabul edilen genel grev, haftalık çalışma süresi ve anti-militarizm konularının görüşülmesi istendi fakat bu teklif oylanarak reddedilmiştir (Türk-İş, 1968:16). 1909 yılında yapılan toplantıya katılan Amerikan İşçi FederasyonuAFL Başkanı da Fransızların yaklaşımına uygun olarak konferansların kongreye ve sekreterliğin de Federasyon’a dönüştürülmesini talep etmişlerdir (Türk-İş, 1968:20). 1911 yılında yapılan konferansta bu değişiklik taleplerinin 1913 yılındaki toplantıda karara bağlanması öngörülmüştür (Türk-İş, 1968:22). Uluslararası İşçi Sendikaları Federasyonu-IFTU ISNTUC’un 1913 yılında gerçekleştirdiği yedinci ve son konferansında Amerikan AFL’nin teklifi ile ISNTUC’un ulusal sendika merkezlerinin sekretaryası olmaktan çıkartılarak bir uluslararası sendika federasyonuna dönüştürülmesi görüşü kabul edilmiş (Erdoğdu, 2006:179) ve örgütün adı Uluslararası İşçi Sendikaları Federasyonu– IFTU olarak değiştirilmiştir (Tokol, 2017:199). IFTU sağ veya sol her türlü politik güç merkezinden bağımsızlığını ilan ederek kendi sendikacılık yaklaşımını hür sendikacılık olarak tanımlamış ve Enternasyonal oluşumundan ayrışmıştır (Erdoğdu, 2006:189). 1913 yılında yapılan Zürih Konferansı’na katılan Uluslararası İşkolu Federasyonları- ITS’ler IFTU karşısında bağımsızlıklarını muhafaza etme yönünde karar bildirmişlerdir (Tük-İş, 1968:26). IFTU I. Dünya Savaşı öncesinde pek çok greve maddi destek vermiş ve grev kırıcı işçi ithali için de mücadele etmiştir (Ünal, 1999:18). IFTU Başkanı Alman Karl Liegen I. Dünya Savaşı başladığında tarafsız bir ülke olarak Hollanda’da (Amsterdam’da) bir alt sekreterlik kurmuş, fakat İngiliz ve Fransız sendikalar bunu yeterli görmemiş ve 1915 yılında Londra’da yapılan toplantıda itirazlara rağmen itilaf devletleri sendikaları Paris’te Merkezi Haberleşme-Yazışma Bürosu’nu kurmuşlardır (Güler, 2016:55; Tük-İş, 1968:30). Bu durumda IFTU savaşan taraflara göre müttefikler (Fransa, Belçika, İngiltere, İtalya ve ABD), merkezdekiler (Almanya ve Avusturya) ve tarafsızlar (Hollanda, İsviçre, Kuzey Ülkeleri) olarak kendine ait bürosu olan (Paris, Berlin ve Amsterdam) üç farklı gruba bölünmüştür (Turan, 19179: 91; Erdoğdu, 2006:180). IFTU uluslararası sendikal harekette millet ve milli değerler yerine sınıf ve sınıf çıkarlarını ikame etmeye çalışmış olsa da I. Dünya Savaşı’nı engelleyemediği gibi savaş süresince ulusal sendika merkezleri milli çıkarlarının tarafında yer almıştır (Turan, 19179: 90). Bu durum I. Dünya Savaş’ının işçi hareketini ulusallaştırdığı şeklinde de ifade edilmektedir (Güler, 2016:54). Savaşla birlikte fiilen dağılan IFTU’nun yeniden kurulması ve uluslararası sendikal birliğin sağlanması için bu üç merkez tarafından savaş boyunca uluslararası toplantı kararları alınmış ve bunlardan dördü (1916-Leeds, 1917-Stockholm, 1917-Bern, 1919-Amsterdam) kısmi katılımlarla gerçekleştirilmiştir (Turan, 19179: 92). 274



Paris bürosu tarafından 1916 ve 1917 yılında yapılan IFTU genel merkezinin kendine karşı bir hareket olarak gördüğü üç toplantının (Türk-İş, 1968:31-33) ardından 1918 yılı sonunda Amsterdam Bürosu milletlerarası sendikal ilişkileri yeniden tesis etmek için Barış Konferansı ile aynı vakitte bir konferans düzenlenmesi için genelge yayınlamış ve o zamana kadar Amsterdam ofisini önemsemeyen milli sendikalar bu talebi dikkate almışlardır (Turan, 19179: 98). 1919 Şubat ayında Bern’de yapılan ve somut bir sonuç alınamayan toplantının ardından temmuz ayında Amsterdam’da yapılan toplantıda IFTU tüzüğü görüşülerek kabul edilmiş ve IFTU’nun bağımsız milli merkezlerden oluşmasına, her ülkeden yalnızca bir merkezin üye kabul edilmesine ve genel merkezin Amsterdam olmasına karar verilmiştir (Türk-İş, 1968:38-39). Her ülkeden en fazla temsile sahip bir konfederasyonun üye olması kuralı ile Hristiyan, anarko ve komünist sendikalar IFTU’dan dışlanmıştır (Erdoğdu, 2006:185). IFTU ile Uluslararası Meslek Sekreterlikleri-İşkolu Federasyonları-ITS arasında yakın şekilde devam eden ilişkiler Birinci Dünya savaşı ile tamamen kopmuş fakat savaşın bitimiyle ilişki yeniden kurulmuştur (Turan, 1979:104). Yeniden kurulan IFTU Versay Barış Antlaşması’nın Çalışma Şartı’nı yetersiz bularak üretim araçlarının millileştirilmesini savunmuştur (Erdoğdu, 2006:185). Buna karşılık IFTU’nun siyasi nitelikte olan politikaları Amerikan AFL tarafından şiddetle eleştirilmiş ve AFL 1921 yılında IFTU’dan ayrılmıştır. AFL’nin yeniden üyeliği ancak 1937 yılında gerçekleşmiştir (Türk-İş, 1968:49). IFTU üretim araçlarının millileştirilmesi düşüncesini benimseyen ve sosyal ve siyasi konularla ilgilenen bir sendikacılık anlayışına sahip olmakla birlikte sosyal demokrat bir çizgide kalmış ve ilerleyen zamanlarda örgütte sosyal demokrat ve sağ kanadın hâkimiyeti artmıştır (Güler, 2016:64). Reformist sendikacılık anlayışının bir sonucu olarak IFTU çalışma standartlarının geliştirilmesi ve ulusal sendikaların uluslararası düzlemde temsil edilmesine yönelik faaliyetleri başlangıçta yetersiz gördüğü ILO ve Milletler Cemiyeti bünyesinde lobi faaliyetleri olarak gerçekleştirmeye başlamıştır (Erdoğdu, 2006:188). 1919 yılında Ruslar dünya işçilerini Moskova’ya III. Enternasyonal’e davet etmişler, fakat IFTU bu toplantıya katılmamıştır. III. Enternasyonal’in 1920 yılında başlattığı batılı ülke sendikalarını kendisine bağlama stratejisi sonucunda Fransa’da komünist sendikaların ayrı bir konfederasyon kurmaları nedeniyle IFTU 1923 yılında Kızıl Enternasyonal ile iletişim kurulmaması kararı almıştır (Türk-İş, 1968:59). 1920’li yıllarda İngiliz TUC’un ağırlığı nedeniyle Bütün Rusya Sendikaları Konseyi’nin IFTU’ya üye yapılması ve IFTU ve RILU’nun iş birliği yapmasına yönelik teşebbüsler boşa çıkmış ve 1926 yılında İngiltere’deki başarısız maden grevleri nedeniyle TUC içinde radikal sol yerine ılımlı kanadın göreve gelmesinden sonra bu girişimden vazgeçilmiştir (Erdoğdu, 2006:189). 1920’lerde Rusya’da, 1930’larda ise Almanya, İtalya, İspanya, Polonya ve Portekiz’de iktidarların totaliterleşmesi karşısında IFTU bu ülkelerin sendikaları ile dayanışma teşebbüslerinde bulunsa da sendikalar hükümetlerin 275



kontrolünde yer aldıkları için bu ülkelerdeki üyeleri ile irtibatları kopmuştur. IFTU 1926 yılında İtalyan, 1933 yılında Alman üyelerini kaybetmiştir (Erdoğdu, 2006:193). Rus sendikaları IFTU’ya daha önce üye olmamışlar Bolşevik devriminden sonra ise IFTU’yu emperyalizmin ajanı olmakla suçlayarak irtibatı tamamen kesmiştir (Turan, 1979:111-115). 1924 yılında AFL’yi kaybetmesiyle dünya teşkilatı olma niteliğini kaybeden IFTU, 1924-27 yılları arasında gelişmekte olan ülkelere yönelik bir genişleme çabasına girmiş ve Asya, Afrika ve Latin Amerika ülkelerinden kazandığı üyeliklerle tekrardan dünya çapında bir örgüt niteliği kazanmıştır (Tük-İş, 1968:67). IFTU 1927 yılındaki Paris kongresinde İngiliz TUC tarafından Avrupa merkezlilikle itham edilmiş ve sömürgelerdeki işçilerin haklarını yeterince savunmadığı gerekçesi ile eleştirilmiştir (Erdoğdu, 2006:189). IFTU bu kongresinden sonra radikalizmden uzaklaşarak sağ kanat bir sosyal demokrat yönetime sahip olmuştur. Özellikle 1929 krizi ile IFTU sosyalist ideallerden ve üretim araçlarının millileştirilmesi talebinden vazgeçmiştir (Erdoğdu, 2006:192). IFTU’nun Amsterdam’daki genel merkezi 1930 yılında Berlin’e 1933 yılında ise Paris’e taşınmıştır (Güler, 2016:67). Sovyetler Birliği’nin faşizme karşı halk cephesi kurma girişimleri sonucunda İngiliz TUC 1936 yılında Sovyet Tüm Birlik Sendikalar Merkez Konseyi’nin IFTU’ya üye yapılması girişimlerinde bulunmuş fakat 1937 yılında Sovyet Tüm Birlik Sendikalar Merkez Konseyi’nin üyeliği kabul etmesine karşılık IFTU’nun üyelik için öne sürdüğü şartlar nedeniyle bu üyelik gerçekleşmemiştir (Erdoğdu, 2006:196; DSF, 1988:23). Aynı yıl birlik sağlamak amacıyla bir IFTU heyeti Moskova’da Sovyet Sendikaları Merkez konseyi ile bir anlaşma imzalamış fakat IFTU Genel Konsey’i bu anlaşmayı onaylamamıştır (DSF, 1988:25). II. Dünya Savaşı sırasında ise sendikaların faaliyet gösterememesi nedeniyle, bu süreçte IFTU etkinliğini yitirirken sendikalar uluslararası ilişkilerini devam ettirebilmek adına sınırlı sayıda toplantı düzenleyebilmiştir (Tokol, 2017:203). Uluslararası işçi Sendikaları Federasyonu’nun merkezi II. Dünya savaşı döneminde Paris’ten Londra’ya taşınmıştır (Korkusuz, 2003:99). Savaşın başında Sovyetler Birliği Almanya ve İtalya ile müttefik iken Almanya’nın kendisine saldırması sonucunda İngiltere, Fransa ve ABD ile yakınlaşmıştır (Turan, 1979:251). 1939 yılındaki Alman-Sovyet ittifakı sırasında Sovyet ve komünist sendikaların savaşa İngiliz ve Alman emperyalistlerinin dünyaya egemen olma mücadelesi şeklindeki yaklaşımları 1941 yılında Sovyetler Birliği ve ABD’nin Almanya karşısında savaşa girmesi ile değişerek Alman faşizmine karşı bir mücadele yaklaşımına dönüşmüştür (Erdoğdu, 2006:198). Sovyetler Birliği ve RILU’nun bu yaklaşım değişikliği karşısında İngiliz İşçi Sendikaları Kongresi (TUC) ve IFTU uluslararası sendikal örgütlenmede Batı Sendikacılığı ve Sovyet sendikacılığı arasında yakınlaşmayı sağlamaya karar vermişlerdir (Turan, 1979:255). Bu amaçla 1941 yılında İngiliz-Sovyet İşçi Komitesi (Anglo-Sovyet 276



İşçi Komitesi) ve 1943 yılında İngiliz-Amerikan Sendika Komitesi (TUC-AFL Ortak Mücadele Komitesi) oluşturulmuştur (Türk-İş,1968:103; DSF, 1988:31). Ortak bir düşmana karşı savaşmanın getirdiği yakınlaşma ortamında oluşturulan İngiliz-Sovyet sendikal komitesi ile ilk defa Sovyet sendikaları Avrupa sendikaları ile etkileşime girmiştir (Turan, 1979:118; Ünal, 1999:28). II. Dünya Savaşı’nın sonuna doğru oluşan birlik ve beraberlik atmosferi işçi sendikalarının tek bir uluslararası çatı altında birleştirilebileceği fikrini güçlendirmiştir (Turan, 1979:385). Uluslararası işçi hareketini tekrar birleştirme amacıyla IFTU, Sovyet sendikalarının tepkisini engellemek amacıyla İngiliz İşçi Sendikaları Konfederasyonu eliyle bir Dünya İşçi Sendikaları Konferansı çağrısı yaptırmıştır (Turan, 1979:119). Bunun sonucunda İngiliz ve Sovyet sendikacılar tarafından oluşturulan komite 1943 yılında IFTU’ya çağrıda bulunarak tüm ülkelerden sendikacıların katılacağı bir kongre talebinde bulundu (Sükûn, 1999:10). İngiliz TUC ve Amerikan AFL savaş sonrasında IFTU’yu yeniden canlandırmak istemişlerse de Sovyetler Birliği’nin savaştaki rolü ve IFTU’nun geçmişte Sovyetler karşısındaki tutumu nedeniyle IFTU yerine yeni bir oluşuma geçilmesi daha gerçekçi görülmüştür (Erdoğdu, 2006:203). İngiliz TUC, Amerikan CIO, Sovyet Sendikaları Merkez Konseyi-AUCCTU’dan oluşan bir hazırlık komitesinin öncülüğünde (DSF, 1988:32) 1945 yılı şubat ayında Londra’da Birinci Dünya İşçi Sendikaları Konferansı gerçekleştirilmiştir (Korkusuz, 2003:99). Aynı yılın Eylül-Ekim aylarında Paris’te yapılan ikinci konferansta IFTU’nun yerini alacak olan Dünya Sendikalar Federasyonu-WFTU kurulmuştur (Turan, 1979:120; Ünal, 1999:29). Aralık ayında yapılan son Genel Konsey toplantısında ise IFTU’nun feshedilmesi kararı alınmıştır (Turan, 1979:122). IFTU Milletlerarası Sekreterlik Dönemi de dâhil olmak üzere 45 yıllık faaliyet döneminde tüm eksikliklerine rağmen en azından Avrupa genelinde sendikal birliği belirli bir olgunluğa eriştirmiştir (Turan, 1979:123). Bu süreçte IFTU demokratik sendikacılığın yayılması için totaliter sendikacılık anlayışına karşı mücadele vermiş, ulusal sendika merkezleri arasında iletişimi sağlamış ve ILO’nun kurulmasında rol almıştır (Korkusuz, 2003:101). Bununla birlikte bünyesindeki sosyalist, reformist, anarko sendikalist görüşleri benimseyen örgütler arasında çıkan çatışmalar, I. Dünya Savaşı, 1929 Buhranı ve Avrupa’daki faşist iktidarlar ve II. Dünya Savaşı’nın etkileri sonucunda IFTU çok büyük güç kaybına uğramıştır (Uçkan, 2014: 112). Öyle ki, I. Dünya Savaşı öncesinde 20 milyonun üzerinde işçiyi temsil gücüne sahip olan IFTU, II. Dünya savaşı başladığında Amerikan AFL’nin üyeliğiyle birlikte ancak 14 milyon civarında bir temsil gücüne sahip olmuştur (Windmuller, Pursey & Baker, 2014:77) Uluslararası Hristiyan Sendikalar Federasyonu- IFCTU (Daha sonra Konfederasyonu, ICCTU) Almanya, Avusturya, Belçika, Hollanda, Rusya, İtalya, İsviçre’de kurulu Hristiyan sendikalar ve sendika konfederasyonları kendi aralarında uluslararası birlik sağlamak için 1908 yılında Zürih’te Uluslararası Sendika Sekreterliği’ni kurdular. 277



1919 yılında Paris ve Lucerne şehirlerinde ayrı ayrı toplanan farklı ülkelere ait konfederasyonlar iki farklı Milletlerarası Hristiyan Sendikalar Teşkilatı kurmuşlardır (Işıklı, 2005:288; Turan, 1979:174-175). 1908 yılında Uluslararası Sendika Sekreterliği’ni kuran konfederasyonlarla (Bolşevik devrimi sonrası kapatılan Rus Konfederasyonu hariç) birlikte Çekoslavak ve Fransız Hristiyan konfederasyonlarının da katılımıyla 1920 yılında ise Rotterdam ve La Haye’de yapılan toplantılar sonucunda bu iki teşkilat birleştirilerek Uluslararası Hristiyan İşçi Sendikaları Konfederasyonu resmen kurulmuştur (Turan, 1979:178). IFCTU’nun kuruluşunu takiben ‘Uluslararası Hristiyan Meslek Federasyonları da kurulmaya başlanmıştır (Tokol, 2017:202). IFCTU Hristiyanlık dininin esaslarını, Rerum Novarum (Yeni şeyler), Quadregsimo Anno (Kırkıncı Yıl), Mater et Magistra (Anne ve Rehber) isimli papaların dini emirnamelerindeki ilkelere bağlı hareket etmiştir (Turan, 1979:174; 182). ICFTU sınıf mücadelesi yaklaşımını reddetmiş ve sendikaları işçi ve işveren arasında denge unsuru olarak görmüştür (Korkusuz, 2003:118). Sosyalist sendikalara karşı alternatif bir yaklaşım oluşturacak şekilde özel mülkiyete ve rekabete karşı olumsuz bir tutum sergilemiştir (Güler, 2016:70). Aşırı ferdiyetçilik kadar aşırı devletçiliğe de karşı olan IFCTU (Türk-İş, 1968:190) toplumda gerekli dönüşümün sınıf çatışması yoluyla değil, eğitim ve ekonomik ve sosyal hayatın her düzeyinde katılımcı bir yönetim sistemiyle gerçekleşeceğine inanmıştır (Ünal, 1999:25). Ahenkli bir sosyal düzenin kurulması için ulusal ve uluslararası seviyede ekonomi politikalarının belirlenmesinde etkin olacak ILO tipi işçi, işveren ve hükümet temsilcilerinden oluşan merkezi kurum niteliğinde komiteler kurulmasını savunmuştur (Türk-İş, 1968:191). IFCTU toplumsal düzen amacını gerçekleştirmek için ILO’yu uygun bir araç olarak görmüş ve önemsemiştir (Işıklı, 2005:328). IFCTU, IFTU kadar etkin olamasa da ILO’da temsil imkânı bulabilmiştir (Tokol, 2017:202). IFCTU ve ICFTU ILO içinde komünistlere yardımcı olunmaması yönünden aralarında anlaşmışlar ve komünistlerin yönetim pozisyonlarına seçilmelerini engellemişlerdir (Işıklı, 2005:329). IFCTU ve ICFTU Marshall planı konusunda da genel olarak aynı düşüncede olmuştur (Işıklı, 2005:331). Tüzüğünde belirtilen temel amaç ve sendikal ilkelere rağmen, IFCTU’nun temel amacının işçilerin çalışma şartlarını geliştirmekten daha çok Hristiyanlığı yaymak ve dünyada hâkim kılmak olduğu ifade edilmektedir (Korkusuz, 2003:119). Diğer taraftan IFCTU sendikacılık hareketini bölmekle ve sosyal demokrat sendikacılığı hükümetler ve işverenler karşısında zayıflatmakla itham edilmiştir (Türk-İş, 1968:188). Kuruluş yıllarında hızlı bir büyüme gösteren IFCTU sonraki yıllarda gelişimini sürdürememiştir (Turan, 1979:191). 1930’lu yıllardaki totaliter rejimlerden IFCTU da etkilenmiş (Turan, 1979:193) ve 1930’lu yıllarda totaliter rejim karşıtlığının sonucu olarak İtalya, Almanya ve Avusturya’daki üyelerini kaybetmiştir (Sükûn, 1999:42). 278



Uluslararası Hristiyan Sendikalar Federasyonu 1946 yılında ismini Uluslararası Hristiyan İşçi Sendikaları Konfederayonu-ICCTU olarak değiştirmiştir (Sükûn, 1999:12; Işıklı, 2005:288). IFCTU kurulduğu günden itibaren çoğulcu sendikacılığı temsil etmiş olsa da 1950’li yıllardan itibaren WFTU ve ICFTU arasında sıkışıp kalmış ve ilerleme gösteremediği gibi üye kayıpları da yaşamıştır (Turan, 1979:388). II. Dünya Savaşı sonrasında üyelerinin bir kısmının doğu bloğu ülkeleri içinde kalması nedeniyle Avrupa’da gücünü kaybeden IFCTU az gelişmiş ülkelerde etkinlik gösterebilmiştir (Tokol, 2017:208). IFCTU’nun diğer ICFTU karşısında başarısız olmasının nedenleri genel olarak şu şekilde özetlenebilir: • Hristiyanlığın sosyal görüşlerinin emeğin karşılaştığı yeni sorunları çözmede yetersiz kalması • Kilisenin geçmişi nedeniyle zengin sınıfa yakın olması • Katolik ve Protestanların birbirleri ile derin anlaşmazlıklarının bulunması • Sömürge ülkelerinde milliyetçiliğin Hristiyanlığa karşı üstün gelmesi • Hristiyan olmayan ülkelere hitap edememesi (Turan, 1979:389-391). Bunlarla birlikte sendikacılığın işkolu seviyesinde örgütlenmeye yöneldiği bir dönemde Hristiyan sendikaların meslek esasına göre örgütlenmeye devam etmesi de başarısızlığın bir nedeni olarak görülmektedir (Güler, 2016:70). Bu nedenlerle gelişemeyen ve üye tabanının Avrupa ile sınırlı kalması ve bu tabanın da ağırlık kısmını birkaç ülkenin oluşturmasından kaynaklanan ciddi bir kapsayıcılık sorununa sahip olan (Güler, 2016:86) ICFTU, 1968 yılında yaptığı kongrede bağımsız ve gelişmekte olan ülkelerdeki sendikaları bünyesine katabilmek için kendini feshetti ve Hristiyanlık ilkelerinden hareketle sendikacılık anlayışından vazgeçerek Dünya İşçi Konfederasyonu-WCL ismini aldı (Turan, 1979:392). Gelişmekte olan ülkeler yönelik stratejisi sayesinde varlığını koruyan WCL (Güler, 2016:88) 2006 yılına kadar dünya çapında örgütlenen üç konfederasyondan biri olmuştur. Kızıl Sendika Enternasyonali Rusya’da gerçekleştirilen Bolşevik devrimini dünyaya ihraç etmek amacıyla 1919 yılında Moskova’da III. Enternasyonal diğer adı ile Komünist Enternasyonal (Komintern) kurulmuş ve bu amaca uygun olarak sendikalara da görev verilmiştir (Işıklı, 2005:440). Belirlenen stratejiye uygun olarak III. Enternasyonal, Amsterdam Enternasyonal’i, 1919 Amsterdam konferansı ile yeniden kurulan IFTU, (Işıklı, 2000:219) ve buna bağlı sendikacılık anlayışı ile mücadeleyi temel bir amaç olarak belirlemiş ve 279



Enternasyonal’in amacı doğrultusunda dünya komünist işçilerini örgütleyecek şekilde siyasi parti ve sendikacılık birlikteliğini sağlayacak ve IFTU’ya rakip olacak bir işçi örgütlenmesi planlanmıştır. Bu plan dâhilinde Rus devrimini benimseyen komünist sendikalar ve IFTU’ya katılamayan sınıf sendikaları ile önce 1920 yılında Moskova’da Uluslararası Sendikalar Konseyi kurulmuş ve Komünist sendikal hareketin ilkeleri belirlenmiştir. Enternasyonal’in 1921 yılındaki III. Kongresi’nde ise bu konsey Kızıl Sendikalar Enternasyonali’ne-RILU dönüştürülmüştür (Işıklı, 2005:442; DSF,1988:23; Ünal, 1999:23; Turan, 1979:214). Sınıf sendikacılığı temelinde bir uluslararası sendikal hareket oluşturarak kapitalist sistemi yıkıp yerine sosyalist bir sistem kurmayı ve sendikal hareket içinde komünist hareketi örgütleyerek devrimci militanlığı teşvik etmeyi amaçlayan (Tokol, 2017:203) RILU reformist sendikacılık anlayışı ile mücadele etmeyi temel bir strateji olarak belirlemiştir (Güler, 2016:69). RILU III. Enternasyonale bağlı çalıştığını ilan ederek önceliğini işçilerin çalışma şartlarına yönelik doğrudan mücadele yerine proletarya diktatörlüğünü kuracak ihtilali gerçekleştirmeye vermiş (Turan, 1979:211) ve Dünya işçi birliğinin ancak RILU içinde kurulabileceğini savunmuştur (Turan, 1979:206). Sovyet Komünist partisinin güdümünde hareket eden ve III. Enternasyonal’e angaje olan RILU dış dünyaya kapalı bir kuruluş niteliğinde kalmış ve başarısız olmuştur (Turan, 1979:225). Komünist olmayan ülkelerde etkinlik gösteremeyen RILU, 1935 yılında Sovyetler Birliği’nin faşizme karşı ortak cephe politikası gereğince dağıtılmış ve 1935 yılında itibaren toplanmayan III. Enternasyonal’le birlikte 1943 yılında resmen sonlandırılmıştır (Işıklı, 2005:442; Tokol, 2017:203). Dünya Sendikalar Federasyonu-WFTU Yukarıda IFTU başlığı altında açıklandığı üzere, II. Dünya Savaşı sırasında sürdürdüğü politika nedeniyle IFTU Almanya’ya karşı savaşan bir örgüt haline dönüşerek uluslararası sendikal örgüt niteliğini kaybetmiş (Turan, 1979:255) ve bu nedenle IFTU’nun yerine yeni bir örgütün kurulması eğilimi ortaya çıkmıştır (Turan, 1979:250). 1945 yılında önce Londra’da (Güler, 2016:79), ardından aynı yılın Ekim ayında Paris’te yapılan bir konferansta TUC, CIO ve AUUCCTU’nun öncülüğünde Dünya Sendikalar Konfederasyonu-WFTU kurulmuş ve üyelerinin çoğunluğu WFTU üyesi olan IFTU kendini feshetmiştir (Erdoğdu, 2006:203; Windmuller, Pursey & Baker, 2014:77). Batılı devletlerin siyasi olarak Sovyetler’le iyi ilişkiler kurmak istemesi nedeniyle bu konferanslarda Sovyetler Birliği’nin isteklerine uygun kararlar alınmış ve WFTU, Sovyet yanlısı sendikaların ağırlıklı olduğu bir yapıda kurulmuştur (Turan, 1979:262-266). WFTU için her ülkeden en fazla temsil yetkisine sahip tek ulusal konfederasyonun katılabildiği bir sistem benimsenmiştir (Tokol, 2017:204). WFTU, IFTU’ya göre daha ılımlı ve reformist bir anlayışı benimsemiştir. Kuruluş bildirgesinde amacının üyeleri için pratik sonuçlar elde etmek olduğu ve sosyalizm için bir mücadele ortamı olmadığı ve bu nedenle de siyasetin labirentlerine dalmayacağı belirtilmiştir (Erdoğdu, 2006:203). 280



WFTU’nun kurulması ile ilk kez komünist partilerin kontrolü altında olan sendikalar ve kapitalist ülke sendikaları aynı uluslararası örgütün çatısı altında bir araya gelmiş (Sükûn, 1999:11) ve I. Dünya Savaşı sonrasında bölünen uluslararası sendikal hareket kısa süreliğine de olsa temsil gücünü önemli ölçüde artırmıştır (Güler, 2016:81). Bununla birlikte kurulduğunda dünyanın en güçlü uluslararası sendikal örgütlenmesini gerçekleştiren WFTU, özellikle soğuk savaş politikaları ve soğuk savaşın kaşıdığı yönetimsel anlaşmazlıklar nedeniyle zayıflamış ve 1949 yılında bölünmüştür. Bölünmeye neden olan faktörler olarak başta soğuk savaş nedeniyle Batılı kapitalist ülkeler ile Sovyetler Birliği arasındaki uzlaşmanın bozulması ve bu şartlar altında uygulanan Marshall planı konusunda WFTU içindeki görüş ayrılıkları ve örgüt yönetimindeki komünistlerin kararlarından duyulan rahatsızlık ve uluslararası meslek sekreterliklerinin-ITS özerkliği hakkındaki uyuşmazlıklar gelmektedir (Tokol, 2017:204-205). Bölünmeye yol açan ilk sorun WFTU yönetiminin ITS’leri organik olarak WFTU’ya bağlamak istemesidir. Bu nedenle ITS’lerin komünist olanların dışındaki büyük çoğunluğu özerkliklerini tanımamaya yönelik tutumundan dolayı WFTU ile bağlarını kopardı (Turan, 1979:276: Türk-İş, 1968:115). Bu gelişmenin ardından WFTU kendisine doğrudan bağımlı olan 11 işkolunda Sendikal Enternasyonal-TUI isimli yapılanmayı oluşturmuştur (Turan, 1979:311). Bölünme için gerekçe olarak gösterilen bir diğer neden de WFTU içindeki önemli pozisyonların başından beri Marksist düşüncedeki sendikacıların elinde olmasıydı (Işıklı, 2005:458). Buna göre yönetim organlarında çoğunlukta olan komünist ideolojiye mensup yöneticilerin tartışmalı konularda kendi ideolojilerine göre kararlar alması muhalefeti yoğunlaştırarak WFTU’nun bölünmesini hızlandırmıştır (Ünal, 1999:33). WFTU içindeki ayrışmayı somut olarak gün yüzüne çıkaran ve derinleştiren konu ise Marshall Yardımı Programıdır. 1947 yılında ABD komünizmin Avrupa’da yayılmaması için Avrupa ülkelerini destekleme politikasını benimsemiş ve bu kapsamda bu ülkelerin savaş sonrasında yeniden yapılanması için Marshall Yardımı Programı’nı geliştirmiştir. WFTU yönetimi ise bu programı Amerikan emperyalizmine hizmet edecek bir strateji olarak tanımlamış ve buna karşı sert bir propaganda başlatmış ve bir bildiri yayımlamıştır (Turan, 1979:288-289). WFTU’nun Marshall yardımı programını kabul edilemez bulmasının en önemli nedeninin borçlara eklenen ülke egemenliklerini zedeleyici şartlar olduğu belirtilmektedir (DSF, 1988:51). Bununla birlikte Sovyetler Birliği’nin savaş sonrasında uğradığı kayıpları telafi etmek için Marshall yardımlarından yararlanmayı beklediği, buna karşılık büyük güçler koalisyonundan ve Marshall Yardımından dışlandıktan sonra 1947 yılından itibaren WFTU içinde ayrılıkçı bir politika yürüttüğü ve yardım programını destekleyen İngiliz ve Amerikan sendikalarını emperyalizmin ajanları olarak suçladığı (Erdoğdu, 2006:207) göz önüne alındığında bu gerekçe şüpheli görülebilir.



281



Marshall Yardım Programı’nı destekleyen batılı sendikaların sözcüsü olarak İngiliz TUC’un 1948 yılı sonundaki kongresinde WFTU’nun bir Sovyet politikası aracı haline geldiği görüşü kabul görmüş ve 1949 yılı başında yapılan WFTU yönetim kurulunda TUC WFTU’da güven ortamının kaybolduğu gerekçesi ile federasyonun faaliyetlerinin durdurulmasını talep etmiştir (Erdoğdu, 2006:211). 1949 yılı ocak ayında yapılan yürütme kurulu toplantısında tek gündem maddesi olarak WFTU faaliyetlerinin bir yıllığına askıya alınması kararı görüşülmüş ve Sovyet, Fransız, İtalyan ve Çin delegeleri buna karşı çıkmıştır. Buna karşılık İngiliz, Hollandalı ve Amerikalı delegeler toplantıyı terk ederek WFTU fiilen ikiye bölünmüştür (Ünal, 1999:34). Takip eden aylarda ise İngiliz, Norveç, Yeni Zelanda, Danimarka, Avusturya, Belçika, Avustralya ve İsviçre sendikaları WFTU’dan istifa etmiştir. (Turan, 1979:290). 1949 yılı sonunda ise WFTU’dan ayrılan bu konfederasyonlar Uluslararası Hür İşçi Sendikaları Konfederasyonu’nu-ICFTU kurdular (Tokol, 2017:205). WFTU içindeki komünist sendikalara göre örgüt içindeki bölünme gerçekte Amerika’nın tüm Dünya’yı egemenliği altına almayı hedefleyen emperyalist politikaları karşısında bir tehdit olarak gördüğü Sovyetler Birliği’ne yönelik başlattığı soğuk savaşın bir sonucudur (DSF, 1988:45). Buna göre kendi emperyalizmi için tehdit olan Sovyetlere karşı uluslararası ilişkilerde Sovyetler’in de içinde bulunduğu anti faşist birlikteliği bozan Amerika uluslararası sendikal harekette de WFTU ile gerçekleşen sendikal birliği bozmak için Avrupa ve Latin Amerika’da komünist karşıtı sendikalar oluşturmak için ciddi parasal boyutu da olan örgütlenmeler meydana getirmiştir (DSF, 1988:48). İngiltere ve özellikle ABD’nin Avrupa ülkelerinde komünist-sınıf sendikacılığını zayıflatmaya ve bunun karşısında hür sendikacılık olarak tanımlanan reformist ideolojiyi benimseyen sendikacılığı güçlendirmeye yönelik finansal boyutlu organizasyonlar sonucunda Avrupa’da Hür sendikacılık anlayışı gelişirken ve sosyalist sendikalar zayıflamıştır (Işıklı, 2005:281). Bölünme sonrasında WFTU açıktan açığa Sovyetler Birliği’nin dış politikası paralelinde hareket etmeye başlamış ve bir sendikal teşkilattan çok siyasi bir kuruluş kimliğine bürünmüştür (Turan, 1979:292). Uzun yıllar boyunca demir perde ülkelerinin politik baskısı altında kalan WFTU’nun en yetkili organı olan Kongre’de Dünya Barış Konseyi, Uluslararası Kadınlar Federasyonu, Dünya demokratik gençlik Federasyonu gibi sendikal örgüt olmayan komünist kuruluşlar da yer almıştır (Korkusuz, 2003:102). WFTU her ne kadar komünist sendikacılık anlayışını savunsa da WFTU’nun Sovyetler Birliği’nin güdümünde olması nedeniyle zaman içinde diğer ülkelerden komünist sendikalar da WFTU’dan ayrılmış veya atılmışlardır. 1948 yılında Yugoslavya devlet başkanı Tito, Sovyet Rusya’nın ülkesinin çıkarları ile uyuşmayan politikalarına direnmesi nedeniyle, Sovyetler Birliği ve ona bağlı devletler Yugoslavya’ya karşı cephe almışlar ve Yugoslav halkının ve sendikaların Tito yönetimini devirmeleri çağrısı yapmışlardır. Bu talebin Yugoslav halkı ve işçilerinde bir karşılık bulmaması nedeniyle 282



bu sefer WFTU 1950 yılında Yugoslav sendikaları üyelikten ihraç etmiştir (Turan, 1979:303-304). 1960 ortalarında Sovyet-Çin çatışması sonucunda bu sefer Çin sendika merkezi WFTU’dan ayrılmıştır (Erdoğdu, 2006:69). 1968 yılında Çekoslavakya’nın Rusya tarafından işgali sonrasında İtalyan ve Fransız üyelerin WFTU ile bağları zayıflamıştır (Tokol, 2017:215). WFTU 1980’li yıllarda dünyada en fazla üyeye sahip kuruluş iken, Sovyetler Birliği’nin dağılması ile hızlı bir üye kaybı yaşamıştır (Korkusuz, 2003:103). WFTU içinde baskında konumda olan Sovyet Sendikaları Konfederasyonu (Tüm Birlik Sendikalar Merkez Konseyi), 1990 yılında ismini Sendikalar Genel Konfederasyonu olarak değiştirmiş ve 1991 yılında WFTU ile ilişkisini dondurma kararı almıştır. 1992 yılında ise Bağımsız Devletler Topluluğu’ndaki sendikaların bölgesel örgütü olarak faaliyet gösterdiğini ve herhangi bir uluslararası örgüte üye olmadığını ilan etmiştir (Erdoğdu, 2006:69). 1990 yılında kurulan Rusya Bağımsız Sendikalar Federasyonu, 1995 yılında kurulan Tüm Rusya Emek Federasyonu ve Rusya Emek Konfederasyonu ise 2000 yılında ICFTU’ya üye olmuşlardır (Erdoğdu, 2006:69). 1995 yılında Fransız Genel Emek Konfederasyonu ve 1997 yılında ise Polonya Sendikalar Birliği WFTU’dan ayrılmıştır (Erdoğdu, 2006:69). Bu ayrılıklara rağmen 1990’lı yıllarla birlikte WFTU aşırı merkeziyetçi yapısını gözden geçirerek daha demokratik bir yapı ve işleyişe sahip olmaya yönelik bir yeniden yapılanma gerçekleştirmiş (Korkusuz, 2003:103) ve Brezilya, Çek Cumhuriyeti, Hindistan, Pakistan, Filipinler, Sri Lanka gibi gelişmekte olan ülkelerden üye kazanmayı başarmış (Korkusuz, 2003:103) ve varlığını muhafaza edebilmiştir. Uluslararası Hür İşçi Sendikaları Konfederasyonu Dünya Sendika Federasyonu 1949 yılının başında bölündükten sonra Amerikalı ve Avrupalı sendikalar tarafından aynı yılın sonunda Milletlerarası Hür işçi Sendikaları Konfederasyonu-ICFTU kurulmuştur (Tokol, 2017:205; Turan, 1979:323). 1949 yılı başında Amerikalı sendikal örgütler AFL ve CIO uluslararası bir sendikal kuruluş meydana getirmek için başlattıkları girişimlerin sonucunda aynı yılın haziran ayında Cenevre’de gerçekleştirilen toplantıda oluşturulması planlanan yeni örgütün antikomünist nitelikte ve tüm devletlerden ve güç merkezlerinden bağımsız olması temel bir felsefe olarak kabul edilmiştir (Turan, 1979:329). Temmuz ayında yapılan hazırlık toplantısından sonra aralık ayında Londra’da yapılan Kurucu Kongre’de Milletlerarası Hür İşçi Sendikaları Konfederasyonu-ICFTU’nun kuruluşu bir manifesto ile ilan edilmiştir (Turan, 1979:332). ICFTU 19. yüz yılın anlayışından farklı olarak ideoloji ve politika için sendikacılık anlayışından uzaklaşarak ekmek, barış ve hürriyet için sendikacılık anlayışını benimsemiştir (Turan, 1979:324). ICFTU’nun kuruluş manifestosunda Ekmek, ekonomik güvenlik ve sosyal adaletin sağlanmasını; özgürlük, ekonomik ve 283



siyasal demokrasinin kazanılmasını ifade ederken; herkes için adil ve haysiyetli bir barış ortamının hedeflendiği ifade edilmiştir (Türk-İş, 1968:122). ICFTU tüzüğünde sınıf mücadelesine yer vermemiştir (Türk-İş, 1968:123). ICFTU’nun kuruluşu ile üretim araçlarının millîleştirilmesi amacından vazgeçen Avrupa sendikacılığı ile Amerikan sendikacılığı arasındaki kapitalist sisteme yaklaşım farklılığı ortadan kalkmıştır (Erdoğdu, 2006:215). ICFTU’nun uluslararası sendikacılık ideolojisi antikomünizm temeli üzerine kurulmuştur (Erdoğdu, 2006:215). Sovyet komünizmine karşıtlık paydasına rağmen ICFTU içinde sosyalizm karşıtı Amerikan sendikacılığı anlayışı ile sosyal demokrat eğilime sahip Batı Avrupa sendikacılığı anlayışı arasındaki çelişki varlığını her zaman korumuştur (Işıklı, 2000:233). ICFTU’ya göre hür sendika, üyeleri dışında herhangi bir hükümet, siyasi parti ya da işveren olsun hiçbir çevrenin kontrolü altına girilmemesini ifade etmektedir (Türk-İş, 1968:123). WFTU karşısında kendi sendikacılık anlayışını bu şekilde tanımlamakla birlikte, özellikle 1950’li yıllarda ICFTU politikaları üzerinde kendi hükümetlerinin çıkarları doğrultusunda İngiliz ve Amerikan sendikalarının belirleyici olduğu ve ICFTU’nun Amerikan ve İngiliz hükümetleri ile girdikleri organik ilişkinin bu durumu zedelediği ifade edilmektedir (Erdoğdu, 2006:216-217). 1950’li yıllarda ICFTU ile NATO arasında geliştirilen sistemli ilişkilerin ve ALF-CIO eliyle kullanılan ABD fonlarının2 (Erdoğdu, 2006:219-220) hür sendikacılık ilkesine uygun olmadığı da ortadadır. Daha önceki uluslararası sendikal örgütlenmelerden farklı olarak ICFTU’nun örgütlenme anlayışında gelişmekte olan ülkelerin sendikal hareketlerini geliştirmeye yönelik maddi ve teknik yardım yoluyla bu ülkelerle özel olarak ilgilenilmesi stratejisi benimsenmiştir. Özellikle kendilerine ait yetkileri olan bölge teşkilatlarıyla ademi merkezi bir yapı oluşturulmuştur (Turan, 1979:344). İlk bölge teşkilatı 1950 yılında Avrupa Bölgesel Teşkilatı ismi ile Brüksel’de kurulmuştur. Bunu 1950 yılında Amerikan Ülkeleri İşçileri Bölge Teşkilatı- Meksiko City, 1951 yılında Asya Bölge Teşkilatı- Yeni Delhi, ve 1959 yılında Afrika Bölge Teşkilatı izlemiştir (Turan, 1979:350; Türk-İş, 1968:133-141). Avrupa bölgesel örgütü-ERO 1973 yılında Avrupa Sendikalar Konfederasyonu-ETUC’un kurulması ile feshedilmiştir (Tokol, 2017:207). 1951 yılında Amerika’nın yönlendirmesiyle zor durumdaki ülkelerin işçi hareketlerini desteklemek amacıyla gönüllülük esasına dayalı Bölgesel Faaliyet Fonu kurulmuştur. Bu fonun yetersiz kalması nedeniyle 1956 yılında Uluslararası Dayanışma Fonu oluşturuldu. ABD’nin ciddi biçimde desteklediği bu fonu İngiltere TUC eliyle engellemeye çalışmış ve daha sonra fondan tamamen çekilmiştir (Erdoğdu, 2006:229; 2 ABD’nin sendikalar için kullandığı fonlar olduğu gibi Sovyetler Birliği de gelişmekte olan



ülkeler için bu tür sendikal yardımlar organize etmekteydi (Erdoğdu, 2006:211).



284



Turan, 1979:364-365). Bu fon 1995 yılında bölgesel faaliyet aidatına dönüştürülmüştür (Erdoğdu, 2006:225). 1951 yılında Milano’da yapılan kongrede ICFTU ve Uluslararası İşkolu Federasyonları-ITS’ler arasındaki ilişkinin niteliği belirlenmiştir. Buna göre ICFTU ITS’lerin tam bağımsızlığını tanımakta, buna karşılık ICFTU ve ITS’ler ortak çıkar temelinde her alanda iş birliği içinde olacak ve ITS’ler ICFTU’nun genel politikasını kabul edecektir (Türk-İş, 1968:183). Fakat kuruluşunun ardından hızlı şekilde büyüyen konfederasyon bu sefer hem soğuk savaşta izlenecek politikalar konusunda yaşanan anlaşmazlıklar hem de ABD ve Avrupa sendikacılığındaki farklılıklar nedeniyle ayrışma ve bölünme süreci yaşadı (Tokol, 2017:205). 1965 yılına gelindiğinde ICFTU içinde yaşanan ciddi ayrışma sonucunda Uluslararası Dayanışma Fonundan İngiliz ve Amerikan sendikaları çekilmiş ve bu nedenle ICFTU gelişmekte olan ülkelerde faaliyette bulunamayacak duruma düşmüş (Erdoğdu, 2006:239) ve 1969 yılında Amerikan Emek Federasyonu ve Sanayi Örgütleri Kongresi (AFL-CIO) ICFTU’dan ayrılmıştır (Tokol, 2017:205). 1970’lerin başında ICFTU önemli oranda üyesini ve mali gücünü kaybetmiş Afrika ve Amerika’da etkinliği olmayan, temel faaliyet alanı BM ve ILO’da lobicilik olan bir yapıya dönüşmüştür (Erdoğdu, 2006:240). ICFTU 1960’lı yıllarda BM’nin gelişmekte olan ülkeler için öngördüğü kalkınma politikalarını desteklemiş ve bu ülkeler için sermaye yoğun bir büyüme modeli yerine emek yoğun sanayilerin daha uygun olacağını savunmuştur (Erdoğdu, 2006:235). Gelişmiş ülkelerin sendikal örgütlerinin çoğunluğunun ICFTU üyesi olması nedeniyle örgüt ILO bünyesinde resmi temsilci bulundurma hakkına sahip olmuş ve bu durum ILO’daki konumunu güçlendirmiştir (Tokol, 2017:207). 1970’li yıllara gelindiğinde ICFTU ILO bünyesinde danışma statüsüne sahip bir örgüt olarak işçi grubunun sekretaryasını yürütmekte ve ILO’nun norm oluşturma faaliyetlerini etkilemekteydi (Erdoğdu, 2006:237). 1980’lerle birlikte AFL-CIO’nun ve dağılan doğu bloku ülkelerinden sol kanat sendikaların da katılımı ile ICFTU’nun üye sayısı tekrardan 2000’li yıllara kadar sürekli biçimde artmıştır (Erdoğdu, 2006:285-289; Tokol, 2017:206). 1980 sonrası süreçte üye sayısı artmaya başlayan ICFTU ILO ve BM platformlarını kullanarak faaliyetlerini küreselleşmenin yol açtığı sorunları gidermeye yönelik teşebbüslere yoğunlaştırmıştır (Erdoğdu, 2006:271-274) ve bu amaçla Dünya Bankası ve IMF gibi kuruluşları etkilemeye çalışmıştır (Güler, 2016:93). ICFTU’nun küreselleşme süreci ile benimsediği ve genel olarak liberal reformist bir karakterli olarak tanımlanan bu strateji 2000’li yıllarda ana akım haline gelmiştir (Erdoğdu, 2006:281). Dünya İşçi Konfederasyonu-WCL 1968 yılında laikleşme kararı alan Uluslararası Hristiyan Sendikaları Konfederasyonu-ICCTU, ismini Dünya İşçi Konfederasyonu (WCL) olarak 285



değiştirmiştir (Koray, 1996: 109). WCL geçirdiği dönüşüm sonrasında hümanizm, sosyalizm ve sendikalizm karışımı bir yaklaşımı benimsemiştir (Erdoğdu, 2006:70). Bir yandan kapitalizme ve ICFTU’nun saf ve basit sendikacılık anlayışına diğer taraftan Sovyet toplum modeline ve WFTU’nun materyalist ideolojisine karşı çıkmış, katılımcı yönetim, demokratik planlama ve özgür ve bağımsız sendikacılığın olduğu bir sosyalist toplum düşüncesini savunmuştur (Tokol, 2017:208). WCL evrenin Allah tarafından yaratıldığı gerçeğinden hareket ederek özgürlük, adalet ve kardeşlik temeline dayalı ve bu değerler kapsamında bütünleşmiş bir toplumu amaçlamıştır (Sükûn, 1999:44). WCL genel politikası gereği her sendikal örgüte, mensubu olduğu toplumun milli ve manevi değerlerini ifade etme hürriyeti tanımış ve işçi hakları konusunda daha radikal ve sert yaklaşımlara izin vermiştir (Turan, 1979:398). WCL sendikaların yalnızca ekonomik ve mesleki kuruluşlar olmadığını aynı zamanda toplumsal yapıda köklü dönüşümlerin itici güçleri olması gerektiğini savunmuştur. Bunun için sendikalar toplumsal yapının tüm düzeylerine katılmalıdır (Ünal, 1999:168). WCL’ye daha çok ülkelerinde ikinci veya üçüncü sırada yer alan ve ICFTU ve WFTU’ya giremeyen diğer sendikal kuruluşlar üye olmuştur (Turan, 1979:394). 1978 yılında Fransız Demokratik Emek Konfederasyonu, 1980 yılında Hollandalı NKV WCL’den ayrılarak ICFTU’ya katılmışlardır (Erdoğdu, 2006:70). 1990’ların sonlarına doğru Afrika, Ortadoğu ve Doğu Avrupa’dan gerçekleşen üyeliklerle (Sükûn, 1999:41) üye sayısındaki azalış telafi edilmeye çalışılmıştır (Ünal, 1999:173). WCL 1990 sonrasında pek çok konuda ICFTU ile ortak hareket etme politikasını benimsemiştir (Erdoğdu, 2006:70). WCL işkolu düzeyinde kurulu ulusal sendikaları dünya genelinde örgütleyen Uluslararası Meslek Federasyonları’nı- ITF kendisine bağımlı örgütler olarak örgütlemiştir (Tokol, 2017:209). Üyeleri ETUC üyesi oldukları için WCL’nin Avrupa Bölgesel Örgütü 1974 yılında dağılmış (Erdoğdu, 2006:70), Latin Amerika Sendikalar Merkezi, CLAT; Asya Sendikacı Kardeşler Birliği, BATU; Afrika İşçi Sendikaları Demokratik Örgütü, DOWTU; Kanada Hristiyan İşçileri Birliği, CLAC ve Posta ve Federal çalışanlar Ulusal Birliği, NAPFE bölgesel örgütleri ise varlıklarını devam ettirmiştir (Korkusuz, 2003:120). Uluslararası Sendikal Hareketin Güncel Yapısı 1973 yılında AET bünyesinde özel bir rolle kurulan Avrupa Sendikalar Konfederasyonu ETUC ve farklı kıta ve bölgelere özel bölgesel örgütler dışarıda tutulursa 1949 yılından 2006 yılına kadar uluslararası sendikal hareketin yapısı Dünya genelinde ulusal merkezleri örgütleyen iki konfederasyon ve bir federasyon (Uluslararası Hür İşçi Sendikaları Konfederasyonu, ICFTU; Dünya İşçi Konfederasyonu, WCL ;Dünya Sendikalar Federasyonu, WFTU) ile bunlara bağlı veya bu örgütlerle ilişkili olan uluslararası işkolu federasyonları-meslek sekreterlikleri ve bu örgütlerin bölgesel örgütlerinden oluşmaktaydı.



286



2006 yılında ICFTU ve WCL’nin birleşerek Uluslararası Sendika Konfederasyonu’nu-ITUC meydana getirmesiyle uluslararası sendikalaşmadaki üç kutuplu yapı tekrardan iki merkezli yapıya dönmüştür. Hatta aradan geçen zaman diliminde WFTU’nun Dünya genelindeki temsil kapasitesinin oldukça zayıflaması nedeniyle ITUC’un oluşumuyla 1945 yılında WFTU’nun kuruluşunda olduğu gibi fiilen Dünya işçilerinin birleşmiş olduğu kabul edilmektedir. Diğer taraftan mevcut küresel sendikal örgütlerden bağımsız bir bölgesel örgüt olan ETUC AB’nin sağladığı imkânlarla gücünü ve etkinliğini sürekli artırarak bugün büyüklüğü ITUC’a yaklaşan bir örgüt olarak uluslararası sendikal hareketin gidişatını belirleyen bir örgüt halini almıştır. Aynı işkolundaki sendikaların Dünya genelindeki çatı örgütleri olarak ITUC’la bağlantılı olarak faaliyet gösteren Küresel Sendika Federasyonları-GUF ve WFTU’ya bağlı Sendika Enternasyonelleri-TUI bulunurken bölgesel örgütler olarak Avrupa Sendikalar Konfederasyonu (ETUC), Afrika Sendikalar Birliği Örgütü (OATUU), Karayip İşçi Kongresi (CCL) ve Arap Sendikalar Konfederasyonu (ICATU) gibi örgütler bulunmaktadır (Hekimler, 2019: 121). Ayrıca OECD bünyesinde yer alan ve bir örgütten çok platform işlevi bulunan OECD TUAC uluslararası sendikal örgüt olarak kabul edilmektedir. Dünya Genelinde Faaliyet Gösteren Uluslararası Sendikal Örgütler Dünya genelinde tüm işkollarından ulusal çatı örgütlerin üye olduğu iki genel uluslararası örgüt olan Uluslararası Sendika Konfederasyonu-ITUC ve Dünya Sendikalar Federasyonu-WFTU’nun yanısıra bu genel örgütlerle ilişkili olan ve kendi tabanlarını oluşturan ulusal sendikalarının işkolları olarak örgütlenmesini sağlayan iki uluslararası örgüt yapısı bulunmaktadır. Bunlar ITUC’la bağlantılı olan Küresel Sendika Federasyonları-GUF ve WFTU’ya bağlı olan Sendika Enternasyonelleri’dir (TUI’s). Küresel Sendika Federasyonları ve ITUC arasında yakın ama organik olmayan bir ilişki söz konusu iken, Sendika Enternasyonalleri doğrudan WFTU’ya bağımlı örgütlenmelerdir (Uçkan, 2014:114). Uluslararası Sendika Konfederasyonu (ITUC) Uzun yıllardır birleşmesi beklenen ve birçok konuda ortak hareket eden Uluslararası Hür Sendikalar Konfederasyonu (ICFTU) ve Dünya İşçi Konfederasyonu (WCL) küreselleşme ile sermayenin güçlenmesi karşısında emeğin yaptırım gücünü artırmak amacıyla 2004 yılında birleşmenin gerekliliğini resmi olarak beyan etmiş ve yeni kurulacak örgütün tüzük taslağı hazırlanmıştır (Güler, 2016:113-114). İki örgüt 2004 yılından sonra ILO ve diğer platformlarda sendikal hak ihlalleri konularında ortak çalışmalar yapmaya ve kendi bölgesel örgütleri arasında ve diğer bağımsız sendikal örgütlerle birleşme için görüşmelere başlamıştır (Güler, 2016:116). ICFTU ve WCL arasındaki birleşme görüşmelerinin 2006 yılında olgunlaşmasıyla iki örgüt arasında politik bir anlaşma yapılmış (Güler, 2016:126) ve nihayet 1-3 Kasım 2006 tarihleri arasında yapılan kongrelerde ICFTU ve WCL kendilerini feshederek, eski ICFTU ve WCL’nin bağlı kuruluşlarından ve ilk kez küresel bir kuruluşa üye olacak sekiz ulusal 287



sendika kuruluşunun üyeliği ile 154 ülke ve bölgeden toplam 306 bağlı kuruluşla Uluslararası Sendika Konfederasyonu-ITUC kurulmuştur (ITUC, 2006). ITUC’un kurulması ile uluslararası sendikal hareketteki bölünmüşlüğün yerini bütünleşmeye bıraktığı kabul edilmektedir (Güler, 2016:128). ITUC bünyesinde bulundurduğu sınıf sendikaları, Hristiyan ve sosyal demokrat sendikalarla birlikte gerçek anlamda çoğulcu bir yapı oluşturmuştur. Bununla birlikte ITUC reformist bir anlayışın hâkim olduğu bir yapıdır (Güler, 2016:138). ITUC’a bağlı olarak faaliyet gösteren dört bölgesel örgüt bulunmaktadır. Bunlar Afrika Bölgesel Örgütü (ITUC-AF), Amerikan Bölgesel Örgütü (ITUC-TUCA), Asya Pasifik Bölgesel Örgütü (ITUC-AP), Pan Avrupa Bölgesel Örgütü’dür (ITUC-PERC). Pan Avrupa Bölgesel Konseyi diğer bölgesel örgütlerden farklı bir işlev olarak ETUCAvrupa Sendikalar Konseyi ile ilişkileri yürütmekten sorumludur (Tokol, 2017:214). Örgütün genel sekreterliğine geçici fakat süresiz olarak ETUC’un genel sekreterinin getirilmiş olması (Güler, 2016:148) bu farklılığın gereği özel bir durum olarak görülebilir. Ayrıca ETUC’un ITUC’a bağlı çalışmak yerine özel statülü olarak ITUCPERC’in kurulması hem ITUC-PERC’i gerçek anlamda bir bölgesel örgüt olmaktan uzak kılmakta hem de ETUC’un daha çok AB’nin bir örgütü olduğunu doğrulamaktadır. ITUC’un kurulmasıyla bölgesel örgütlenmeleri içinde en büyük kazanım Afrika bölgesinde sağlanmıştır. Önceki yıllarda hem ICFTU ve hem de WCL ‘nin Afrika bölgesel örgütleri bağımsız olan Afrika İşçi Sendikaları Birliği Örgütü (OATUU) karşısında çok zayıf durumdayken, ITUC-AF ile ilk defa uluslararası sendikal hareket Afrika’da önemli bir temsil gücüne ulaşmış ve OATUU’ya oldukça yaklaşmıştır (Windmuller, Pursey & Baker, 2014:78). ITUC, prensip olarak her ülkeden bir üst örgütü üye olarak kabul etmekle birlikte ideolojik ve politik olarak sendikal parçalanmışlığın olduğu ülkelerden birden fazla üst örgütü üye olarak kabul edebilmektedir (Hekimler, 2019: 123). ITUC 2021 yılı itibariyle 163 ülke ve bölgeden 332 ulusal kuruluşu bünyesinde bulundurmaktadır (ITUC-CSI, 2021, 18 Temmuz). ITUC’un Küresel Sendika Federasyonları ve OECD’ye bağlı Sendika Danışma Komitesi (TUAC) ile yakın ilişkileri vardır. Uluslararası Çalışma Örgütü ve diğer birçok BM İhtisas Kuruluşu ile yakın iş birliği içinde çalışır (ITUC-CSI, 2021, 17 Temmuz). BM’de Ekonomik ve Sosyal Konsey’de danışmanlık statüsüne sahip olan ITUC (Güler, 2016:176), IMF ve Dünya Bankası’nın politikalarını etkilemek için kendisi rapor hazırlamakla birlikte bu kuruluşların hazırladıkları raporların hazırlanmasında da rol almaktadır (Güler, 2016:167). ITUC ILO’nun Küresel İşler Paktı ve İnsan Onuruna Yakışır İş Programı’nın hazırlanmasında rol alan ITUC, ILO’nun Sendika Özgürlüğü Komitesi’ne örgütlenme hakkının ihlali ile ilgili bilgilendirmede bulunmaktadır. ITUC Genel Sekreteri ILO’da üst düzey toplantılara katılarak sendikaların görüşlerini dile getirmekte ve ILO Çalışma Grubunda bulunan ITUC’un işçi tarafı temsilcileri çalışma gündeminin belirlenmesine etki etmektedir (Güler, 2016:186-188). 288



2007 yılında ITUC, Küresel Sendika Federasyonları ve OECD Sendika Danışma Komitesi (OECD TUAC) tarafından Küresel Sendikalar Konseyi – CGU kurulmuştur. Bir örgüt olmaktan çok yapılandırılmış bir iş birliği girişimi olana Konsey uluslararası örgütler arasında kurumsal koordinasyon ve iş birliğini geliştirmeye ve küresel çerçeve anlaşmaların toplu pazarlık alanında somut gelişme sağlamasına yönelik faaliyette bulunmaktadır (Tokol, 2017:210). 2008 yılında ITUC öncülüğünde ITUC üyesi ulusal sendikaları ve bölgesel örgüt temsilcilerini, sivil toplum örgütlerini ve Küresel Sendika Federasyonları’nı biraraya getiren Sendika Kalkınma İş Birliği Ağı– TUDCN oluşturulmuştur. Bir platform olarak faaliyet gösteren TUDCN’nin kuruluş amacı sendikal hareketin uluslararası kalkınma tartışmalarında temsil edilmesini ve emeğin kalkınma programlarının hazırlanması süreçlerinde dikkate alınmasını sağlamaktır (Tokol, 2017:210). Sendikalar arasındaki iş birliğini koordine eden kurumsal bir yapılanma olan Sendika Kalkınma ve İş Birliği Ağı örgütsel kapasitelerin geliştirilmesine yönelik olarak gerçekleştirilen faaliyetler ve bilgilerin sendikalar arasında paylaşılmasına yönelik her türlü aktiviteyi gerçekleştirmektedir (Güler, 2016:158). TUDCN ile ITUC arasında özel bir ilişki söz konusudur. Şöyle ki TUDCN’nin yönetiminden ITUC’un genel sekreter yardımcıları sorumlu iken fonlarının %75’i AB tarafından karşılanmaktadır. Yine faaliyetlerinde ITUC’tan bağımsız olarak hareket edebilmekte ve ITUC personeli gerektiğinde davet edilmektedir. ITUC ayrıca Sürdürülebilir Kalkınma İçin Uluslararası Emek Vakfı-ILFSD-Sustainlabour ve Yoksulluğa Karşı Küresel Eylem Çağrısı-GCAP gibi oluşumlara üyedir (Güler, 2016:159-162). Küresel Sendika Federasyonları (GUF’lar) ITUC ulusal çatı sendikal örgütleri üye kabul ederken, GUF’lar aynı işkolundaki ulusal sendikaları üye olarak kabul eden ve Dünya genelinde faaliyet gösteren sendikal örgütlerdir. Diğer bir ifade ile ulusal sendikalar GUF’larda doğrudan, ITUC’ta ise ulusal çatı örgütleri vasıtasıyla temsil edilmektedir. ITUC Küresel Sendika Federasyonları (GUF) ile yakın fakat organik olmayan bir ilişkiye sahiptir. GUF’lar ITUC’a bağlı olmayan bağımsız örgütlerdir. Bununla birlikte GUF’lar genel çıkar ortaklığı ve karşılıklı çıkar esasına dayalı olarak (Uçkan, 2014:119) gerek duyduklarında birbirleriyle ve ITUC’la ortak hareket edebilmektedir (Hekimler, 2019: 123). 2021 yılı itibariyle 11 Küresel Sendika Federasyonu bulunmakta olup bunlar; İnşaat ve Ahşap İşçileri Enternasyonali, Eğitim Enternasyonali, Uluslararası Gazeteciler Federasyonu, Uluslararası Sanat ve Eğlence Birliği, Tüm Sanayi İşçileri Birliği, Uluslararası Ulaştırma İşçileri Federasyonu, Uluslararası Sendika Konfederasyonu, Uluslararası Gıda, Tarım, Otel, Restoran, Yemek, Tütün ve Birleşik İşçi Dernekleri Birliği, Sendika Ağı Enternasyonali (Teknik Nitelikli Hizmet Sektörleri) ve Kamu Sektörü Enternasyonali’dir (Global Unions, 2021, 16 Temmuz). 289



GUF’ların en önemli faaliyetleri arasında çok uluslu şirketlerle imzaladıkları Küresel Çerçeve Anlaşmaları bulunmaktadır. Çok uluslu işletmelerin özellikle gelişmekte olan ülkelerdeki yatırımlarında uluslararası rekabet nedeniyle oluşabilecek emek sömürüsünü engellemek amacıyla yapılan bu anlaşmalar çok uluslu işletmelerin taşeron ve tedarikçilerini de kapsamakta ve küresel çerçeve sözleşmelerin çekirdeği niteliğindedir (Hekimler, 2019: 124). Çok uluslu işletmelerle prensip anlaşması niteliğinde yapılan küresel çerçeve anlaşmalarının ilki 1988 yılında yapılmış, 2000’li yıllara kadar sayıları çok sınırlı kalmış, fakat bu yıllardan itibaren yapılan anlaşma sayısında artış gözlenmektedir. Küresel sendika federasyonları ayrıca insani çalışma şartları sağlamak adına çok uluslu işletmelerin uyacağı çalışma normlarını belirleyen şirket davranış kodları (Erdoğdu, 2013:220) ile bu işletmelere yönelik sendikal ağlar oluşturmakta, işyeri komiteleri ve Avrupa Çalışma Konseyleri’nin kurulması ve diğer kampanya ve akitivitelere öncülük etmektedir (Tokol, 2017:219-220). Dünya Sendikalar Federasyonu -WFTU Önceki bölümlerde açıklandığı üzere II. Dünya Savaşı sonrasında dünya genelinde daha güçlü bir merkezi örgüt olmak adına IFTU 1945 yılında kendini feshetmiş ve Dünya Sendikalar Federasyonu (WFTU) kurulmuştur (Uçkan, 2014:120) ve kuruluşundan kısa bir süre içinde soğuk savaş şartlarında yaşanan ayrışmalar nedeniyle ikiye bölünmüştür. WFTU içinde ağırlıklı olarak Sovyet Bloğuna üye ülke sendikaları ile az sayıda batılı veya gelişmekte olan ülkelerdeki sınıf sendikacılığını benimseyen sendikalar kalırken, diğer üyeler ayrılarak ICFTU’yu kurmuşlardır. 1950’li yıllarda Marksist sendikacılık anlayışını benimseyen komünist bir uluslararası örgüt haline gelen WFTU, yalnızca Fransa, İtalya ve Latin Amerika’da belirli bir büyüklükte üyeye ulaşmış diğer Batılı ülkelerde etkinlik gösterememiştir (Hekimler, 2019: 124). WFTU son faaliyet raporunda mevcut üyelerinin 5 kıta 126 ülkeden 92 milyon işçiyi temsil ettiğini ifade etmektedir (WFTU, 2016:7). Sovyetler Birliği’nin yıkılışına kadar WFTU ile pragmatik ideolojiyi benimseyen ICFTU arasında şiddetli mücadeleler yaşanmıştır. Fakat Sovyetler Birliği’nin dağılması ile eski Sovyet Bloğu ülkelerindeki birçok üye WFTU’dan ayrılmıştır. Bugün için Suriye, Küba, Vietnam, Hindistan gibi birkaç ülkedeki örgütler tarafından yaşatılmaya çalışılmaktadır (Hekimler, 2019: 125). WFTU bu gelişmeler karşısında kendini sorgulamış ve 1990 yılındaki kongresinde değişme kararı almıştır (Ünal, 1999:131). Bununla birlikte WFTU kendisini hala sınıf merkezli bir sendikal hareket olarak tanımlamakta ve temel amacının insanın insanı sömürdüğü kapitalist ve emperyalist sömürü sistemine karşı mücadele olduğunu beyan etmektedir (WFTU, 2014:3). WFTU dün ICFTU’yu olduğu gibi bugün de ITUC’u emperyalistlerin tarafında olmakla suçlamakta ve kendisinin Vietnam savaşından bu yana ezilenlerin yanında olduğunu özellikle Filistin mücadelesinde İsrail’e karşı 290



Filistinlilerin yanında olduğunu vurgulamaktadır (WFTU, 2016:7). WFTU’nun Afrika kıtasında İngilizce konuşulan bölgeler için Johannesburg’da ve Fransızca konuşulan bölgeler için Gabon’da, Asya Pasifik bölgesi için Yeni Delhi’de, Avrupa İçin Kıbrıs’ta, Latin Amerika ve Karayipler için Havana’da Orta Doğu için Şam’da ve Kuzey Amerika için New York’ta bölgesel ofisleri, Kosta Rika, Malezya, Bahreyn ve Brezilya’da Alt Bölge ofisleri bulunmaktadır. Aynı işkolundaki sendikaları dünya genelinde örgütleyen 10 farklı işkoluna ve emeklilere yönelik on bir Sendika Enternasyonal’i (TUI’s) WFTU’ya bağımlı örgütler olarak faaliyet göstermektedir (http://www.wftucentral.org/trade-union-internationals/; Hekimler, 2019: 125). Sendika Enternasyonalleri’nin kendi tüzükleri olmasına rağmen başından beri politika ve faaliyetleri genellikle WFTU tarafından belirlenmekteydi. 1980’erden sonra Sendika Enternasyonalleri’ne WFTU kendi çalışma alanlarındaki politikalarını kendi tüzüklerine göre belirleyebilme özerkliği sağlasa da (DSF, 1988:160) üye ve etkinlik kaybı önlenememiştir (Tokol, 2017:216). WFTU ILO, ILO bölgesel örgütlerinde ve BM’de temsil edilmektedir (Tokol, 2017:216). Örgüt’ün ilk merkezi Paris’tir. Örgüt merkezi 1953-1956 yılları arasında Viyana’ya, 1956-2005 yılları arasında Prag’a taşınmış ve 2006 yılından bu yana ise Atina merkezli olarak faaliyetlerini sürdürmektedir (WFTU, 2014:3). Bölgesel Düzeyde Faaliyet Gösteren Uluslararası Sendikal Örgütler Tüm Dünya faaliyet gösteren mevcut Bölgesel Sendikal Örgütlenmeler şu şekilde sıralanabilir (Erdoğdu, 2006:72): • ETUC, Avrupa Sendikalar Konfederasyonu • OECD TUAC, OECD Sendika Danışma Komitesi • OATUU, Afrika Sendikalar Birliği Örgütü • CNTU, Kuzey Ülkeler Sendikaları Konseyi • ICATU, Uluslararası Arap Sendikalar Konfederasyonu • CTUC, İngiliz Milletler Topluluğu Sendikalar Konseyi • ASEAN-TUC, Güneydoğu Asya Ülkeleri Birliği Sendika Konseyi • USTMA, Mağrip Arap İşçi Sendikaları Birliği • SATUCC, Güney Afrika Sendika Koordinasyon Konseyi • SPOCTU, Güney Pasifik ve Okyanusya Sendikalar Konseyi



291



• CCL, Karayibler İşçi Kongresi • APLN, Asya Pasifik Emek Ağı Bu örgütler içinde Türkiye’nin bölgesel etkinlik alanı içinde yer aldığı ve ülkemizdeki konfederasyonların da üye olduğu ve bölgesel örgütler olarak ETUC ve OECD nezdindeki faaliyetleri nedeniyle OECD TUAC hakkında bilgi verilecektir. Avrupa Sendikalar Konfederasyonu- ETUC ICFTU’nun Avrupa Bölgesel Örgütü (ICFTU-ERO) üyesi olan sendikalar 1951 yılında AKÇT’nin kurulmasını takiben 21’ler komitesi adıyla bilinen bir komite oluşturmuşlardır. Bu komitede ulusal federasyonların yanısıra AKÇT üyesi ülkelerin maden ve metal sendikaları ile bu sektörlerdeki ITS’lerin temsilcileri yer almıştır. 1957 yılında AET’nin kurulmasından sonra AET kurucusu olan ülkelerin konfederasyonları 1958 yılında Avrupa Sendika Sekretaryasını kurmuşlardır. 1969 yılında bu sekretaryanın adı Avrupa Hür Sendikalar Konfederasyonu olarak değiştirilmiştir. Bu arada 1968 yılında EFTA üyesi ülkelerin sendikaları da Avrupa Serbest Ticaret Bölgesi Sendikalar Komitesi’ni kurmuşlardır (Ünal, 1999:35-36). 1971 yılında Alman, İngiliz ve İsveç sendikalarının öncülüğünde yapılan toplantılarda, ülkeler arası ekonomik etkileşim nedeniyle sendikaların yalnızca ulusal olarak kendi üyelerinin çıkarlarını korumasının yeterli olmadığı bu nedenle Avrupa çapında iş birliği yapılmasının gerekli olduğu kararı alınmıştır (Korkusuz, 2003:124). 1973 yılında Avrupa Hür Sendikalar Konfederasyonu ve Avrupa Serbest Ticaret Bölgesi Sendikalar Komitesi ve İzlanda, İspanya ve Finlandiya’dan konfederasyonların katılımı Brüksel’de kuruluş kongresi yapılarak Avrupa Sendikalar Konfederasyonu-ETUC oluşturulmuştur (Korkusuz, 2003:124; Tokol, 2017:221). ETUC, AET bünyesinde ekonomik entegrasyon süreci içinde bulunan ülkelerdeki işçilerin Avrupa düzeyinde çıkarlarını korumak ve AET organlarında emeği temsil etmek amacıyla kurulmuş (Tokol, 2017:221) olmakla birlikte örgüt, AB ve EFTA’ya üye ülkelerin dışındaki Orta ve Doğu Avrupa ülkelerindeki sendikal örgütleri de kapsamına almaktadır (Hekimler, 2019: 126). ETUC, genellikle ITUC üyesi olan çatı örgütleri üyeliğe kabul etmekte olup, aynı ülkeden birden fazla çatı sendikal örgütü üyeliğe kabul etmektedir (Hekimler, 2019: 126). ETUC üyeliği için bazı ülkeler tek bir konfederasyonla temsil edilirken bazı ülkelerden iki farklı konfederasyon temsil edilebilmektedir (Ünal, 1999:201). ETUC, ICFTU üyesi sendikalar tarafından kurulmuştur. Fakat genişleme sürecinde WCL üyesi ve diğer bağımsız sendikalar da ETUC’a üye olmuştur (Sükûn, 1999:21). İlk yıllarda sosyal demokrat konfederasyonları üye olarak kabul eden ETUC daha sonraki yıllarda siyasi partilerle ilişki içinde olmayan ve ETUC’un temel ilkelerini benimsemeleri şartıyla Hristiyan, sosyalist ve komünist örgütleri de üye olarak kabul etmeye başlamıştır (Uçkan, 2014:124). 292



Farklı düşünce ve yaklaşımlara sahip konfederasyonları bünyesinde bulundurması ETUC’a zenginleşmiş bir üye profili ve çok seslilik kazandırmış bununla birlikte alacağı kararlarda geniş bir uzlaşı gözetmek zorunda bırakmıştır. Bu durum ETUC için somut politikalar geliştirmeyi zorlaştıran ve örgütsel etkinlikten uzaklaştıran yapısal bir özellik oluşturmaktadır (Uçkan, 2006:60). ETUC bağımsız sendika konfederasyonları ile Avrupa İşkolu federasyonlarından oluşmaktadır (Sükûn, 1999:21). Avrupa’da birbirine yakın sektörlerde faaliyet gösteren sendikaların bir araya gelmeleri ile oluşturulan işkolu federasyonları ETUC yapısı içinde yakın zamana kadar endüstri komiteleri olarak mütalaa edilmekteyken (Ünal, 1999:205), ETUC’un web sayfasında artık bu örgütlerden Avrupa Sendika Federasyonları olarak bahsedilmektedir (Https://www.etuc.org/en/organisation-and-people). ETUC’a bağlı konfederasyonlara üye sendikalar aynı zamanda Avrupa Sendikaİşkolu federasyonlarına üyedirler (Sükûn, 1999:39). Avrupa Sendika federasyonları kendi tüzüklerine sahip özerk kuruluşlar olup (Sükûn, 1999:24) yaptıkları toplu pazarlık görüşmeleri hakkında ETUC yönetim kuruluna rapor sunarlar (Sükûn, 1999:32). Avrupa düzeyinde toplu pazarlıkların işçi tarafını Avrupa Sendika Federasyonları oluşturmaktadır. Sektörel düzeyde Avrupa Sosyal diyaloğundan sorumlu olan Avrupa Sendika Federasyonları (Https://www.etuc.org/en/organisation-and-people ), ayrıca Tek Pazar’la ilgili standartların belirlenmesi, işletme konseylerinin kurulması ve sektörel düzeyde standartların belirlenmesi gibi görevler üstlenmişlerdir. Avrupa Sanayi Federasyonları son yıllarda AB’de sektörel düzeyde gerçekleştirilen toplu pazarlıklarda taraf olarak yer almaktadır (Uçkan, 2006:64). Tüm bu nedenlerle endüstri komiteleri ETUC bünyesinde çok önemli bir konumdadır (Ünal, 1999:206). ETUC, Avrupa Birliği (AB), Avrupa Konseyi (AK) ve EFTA tarafından Avrupa düzeyinde sektörler arası temsilci statüye sahip tek sendikal örgüt olarak tanınmaktadır. ETUC, çeşitli kurumlara doğrudan temsillerde bulunarak ve Avrupa makamlarıyla kapsamlı istişarelerde bulunarak AB mevzuatını ve politikalarını etkilemeye çalışmaktadır. ETUC ayrıca, sektörel sosyal diyalog da dâhil olmak üzere Avrupa sosyal diyaloğu yoluyla AB düzeyinde işverenlerle endüstriyel ilişkiler kurmayı amaçlamaktadır (https://www.eurofound.europa.eu/observatories/eurwork/industrialrelations-dictionary/etuc). ETUC, AB mevzuatını ve politikalarını doğru yönde ilerletmek için Avrupa kurumlarıyla birlikte çalışmaktadır. Bu kapsamda ETUC 2001 yılından beri Avrupa Konseyi bünyesindeki Üçlü Sosyal Zirveye katılmaktadır. AB Antlaşması’nın, istihdam ve sosyal politika ile ilgili tüm teklifler konusunda Avrupa Komisyonu’nu Avrupa sosyal ortaklarına danışmak zorunda bırakması nedeniyle Avrupa Komisyonu karar alma süreçlerinde ETUC’a danışmaktadır. ETUC, özellikle sendikalar arası grup (taraflar arası sendika grubu) aracılığıyla, Avrupa Parlamentosu’ndaki üyelerle diyalog kurmaktadır. ETUC ayrıca, Avrupa Ekonomik ve Sosyal Komitesi gibi bir dizi danışma organına sendika katılımını koordine etmektedir (https://www.etuc.org/en/actions). 293



Bu faaliyetleri nedeniyle ETUC salt uluslararası bir sendikal örgüt olmayıp, norm oluşturmaya yönelik danışma süreçlerindeki işlevi nedeniyle sosyal Avrupa amacına ulaşılmasında önemli bir role sahip bir aktör olarak görülmektedir (Uçkan, 2014:124-5). Avrupa Sosyal Şart’ının kabulünde ETUC’un üstlendiği büyük bir rol (Korkusuz, 2003:136) bunun somut bir örneğidir. ETUC AB sosyal normlarının belirlenmesi ve sosyal problemlerinin çözülmesi gibi makro amaçlar gütmekle birlikte esas olarak Avrupa ölçekli işletmelerde Avrupa düzeyinde toplu pazarlıkları gerçekleştirmeyi amaçlamış ve 1985 yılında imzaladığı tam bir toplu sözleşme niteliği taşımayan anlaşma ile bu amaca yönelik ilk somut girişimi gerçekleştirmiştir (Ünal, 1999:195). Avrupa Birliği düzeyinde sosyal diyaloğun kurumsallaşması ile Avrupa Sanayi ve İşveren Konfederasyonları Birliği (UNICE) ile çerçeve sözleşmeler imzalamaya başlamıştır (Uçkan, 2014:125). ETUC, 1980’lerin ortalarına kadar olan dönemde sendikal amaçlarına ulaşmak için geleneksel sendikal protesto eylemlerini bir yöntem olarak kullanmaktayken, bu yıllardan sonraki dönemde AB’nin karar verme sürecindeki sosyal diyalog rolünü güçlendirmeyi ve kurumsallaştırmayı öncelemektedir. AB mekanizması içinde kurumsal bir baskı grubu rolüne ağırlık vermesi yönüyle ETUC sıradan bir sendikal örgüt olmanın ötesinde siyasi bir baskı grubu olarak nitelendirilmektedir (Uçkan, 2006:61-62). Bununla birlikte son yıllarda AB düzeyindeki sosyal hak kazanımlarının geliştirilmesi amacıyla kamuoyu desteği oluşturmak için 1978 yılından itibaren başvurduğu (Korkusuz, 2003:136) Avrupa geneli eylem faaliyetlerinden de yararlanmaya devam etmektedir (Uçkan, 2014:126). ETUC’a bağlı olarak faaliyet gösteren farklı işkollarından 10 Avrupa Sendika Federasyonu bulunmaktadır. Küresel Sendika Federasyonları ile yakın ilişki içinde bulunan bu federasyonlar şunlardır: Avrupa Sanat ve Eğlence Birliği (EAEA), Avrupa Polis Konfederasyonu (EUROCOP), Avrupa İnşaat ve Ağaç İşleri Federasyonu (EFBWW/ FETBB), Avrupa Gıda, Tarım ve Turizm Sendikaları Federasyonu (EFFAT), Avrupa Gazeteciler Federasyonu (EFJ, FEJ), Avrupa Sanayi ve İmalat İşçileri Federasyonu (INDUSTRIALL), Avrupa Kamu Hizmeti Sendikaları Federasyonu (EPSU), Avrupa Nakliye İşçileri Federasyonu (ETF), Avrupa Eğitim Sendikaları Komitesi (ETUCE/ CSEE), Avrupa Hizmet ve İletişim Sendikaları Federasyonu (UNI-EUROPA) (Uçkan, 2014: 127). ETUC 2021 yılı itibariyle bünyesinde bulundurduğu 38 ülkeden 90 ulusal sendika konfederasyonunu ve Avrupa düzeyinde farklı işkolları için kurulmuş olan 10 Avrupalı Sendika Federasyonu (https://www.etuc.org/en/organisation-and-people), ile uzun zamandır sahip olduğu dünyadaki en büyük bölgesel uluslararası işçi örgütü (Korkusuz, 2003:126) ünvanını devam ettirmektedir. ETUC, sosyal araştırma, sendika eğitimi ve işyerinde sağlık ve güvenlik alanlarında, kendi idari organları tarafından yönetilen ve AB’nin mali desteğinden yararlanan özel yapılar kurmuştur. Avrupa Sendikalar Enstitüsü (ETUI), ETUC’un sosyo-ekonomik ve endüstriyel ilişkiler alanındaki çalışma ve araştırma ve eğitimden 294



sorumlu organıdır. Sosyal Kalkınma Ajansı (SDA) ise 2004’te kurulmuş ve ETUC tarafından desteklenen, kâr amacı gütmeyen bir kuruluştur. Avrupa’nın sosyal boyutunu küresel bir bağlamda geliştirmeyi amaçlamaktadır. SDA, uluslararası sosyal diyaloğu genişletmek, sosyal konularda özel projeler yürütmek ve bilgi ve deneyim alışverişini kolaylaştırmak ve Avrupa Çalışma Konseylerine ve Avrupa Şirketlerindeki işçi temsilcilerine tavsiyelerde bulunmak için çalışır. (https://www.eurofound.europa.eu/ observatories/eurwork/industrial-relations-dictionary/etuc). ETUC’un temel finansman kaynağı üyelerinden topladığı aidatlar olmakla birlikte Avrupa Sendika Enstitüsü, Avrupa Sendika Koleji ve Avrupa Yeni Teknoloji Eğitim Merkezi, Sendika Teknik Bürosu gibi kurumlarının finansmanı Avrupa Komisyonu tarafından sağlanmaktadır3 (Uçkan, 2006:64). TUAC



Ekonomik İş Birliği ve Kalkınma Örgütü Sendika Danışma Komitesi- OECD



Sendika Danışma Komitesi-TUAC II. Dünya savaşı sonrasında 1948 yılında Avrupa Ekonomik İş Birliği Örgütü nezdinde Marshall planının uygulanmasında sendikaların katılımını düzenlemek için oluşturulmuştur (Ünal, 1999:39). 1961 yılında OECD bünyesinde TUAC’a üye ülkelerdeki sendikaların temsil edileceği bir danışmanlık statüsü verilmiştir (Ünal, 1999:40). TUAC OECD komitelerine ve OECD Bakanlar Konseyinin yıllık zirvelerine (Windmuller, Pursey & Baker, 2014:86) ve diğer çalışmalara katılarak sanayileşmiş milletlerin hükümetlerine sendikaların yaklaşımlarını iletmekte (Sükûn, 1999:49) ve uluslararası ekonomik gelişmelerin yol açtığı sorunlara yönelik emek tarafının görüşlerini savunmaktadır (Sükûn, 1999:50). Bu amaçla küresel ekonomi, kalkınma, çok uluslu işletmeler, iklim, istihdam, göç, eğitim, yolsuzluk vb. alanlarda raporlar hazırlayan, TUAC aynı zamanda sendikalara G20, G8 ve uluslararası kuruluşlarla ilişkiler konusunda danışmanlık yapmakta, onların bu örgütlerle ilgili açıklamalarını yönlendirmektedir (Eliaçık, 2020:15; (Windmuller, Pursey & Baker, 2014:86). TUAC yalnızca OECD üyesi ülkelerin değil OECD üyesi olmayan ülkelerin sorunlarına yönelik çalışmalar da yapmaktadır (Güler, 2016:181). OECD üyeliğinin kazanılmasında TUAC ve ICFTU tarafından önerilen üç kriter dikkate alınmaktadır. Bu kriterler çoğulcu demokrasi ile yönetim, piyasa ekonomisi kurallarının geçerli olması ve temel insan haklarına saygıdır (Sükûn, 1999:50). Merkezi Pariste olan TUAC’a, OECD ülkelerinden sendikalar üye olabilmektedir (Eliaçık, 2020:15). 2021 yılı itibariyle 31 OECD üyesi ülkeden 59 ulusal örgüt TUAC’a üyedir (TUAC, 2021, 16 Temmuz). 3 ETUC’un AB kaynaklarından yoğun olarak yararlanması bağımsızlığı için olumsuz bir unsur



olarak görülmektedir (Güler, 2016:112).



295



Uluslararası Sendikal Harekete Yönelik Eleştiriler Uluslararası sendikal örgütlenme emeğin uluslararası dayanışmasını sağlamak adına uzun bir süreçte kurumsallaşma, ulusal sendikalar arasında iş birliği tesis etme ve uluslararası sosyal politika aktörü olma yolunda önemli kazanımlar elde etmekle birlikte özellikle ideolojik-siyasi ayrışma, uluslararası dayanışma, amaçlara yönelik etkinlik, bağımsız hareket edebilme ve ulusal taban üyelerin gerçek anlamda temsiliyeti gibi farklı boyutlarda eleştirilere maruz kalmaktadır. Bu eleştirilerin başında ise uluslararası sendikal hareketin tarihsel olarak ideolojik, bölgesel ve örgütsel bölünmelerle, düşmanlık ve iç çatışma ile karakterize olması gelmektedir (Bourque & Hennebert, 2011:1; Cotton & Gumbrell-McCormick, 2012:708). Merkezileşmiş devletlerin, emperyalizmin ve savaşların etkisiyle, sendikaların uluslararası sınıf kimliği yerine devlet-ulusal veya blok kimliğini tercih etmeleri ve çalışma şartları ile ilgili uluslararası kampanyaların bile hiçbir zaman tam anlamıyla evrenselleştirilememesi bu bölünmüşlüğün bir sonucu olarak görülmektedir (Waterman, 2014:42). Son yirmi yıllık süreçte meydana gelen birleşme hareketlerinin ise içsel olmaktan çok küresel ekonomideki gelişmelerin yol açtığı dışsal bir zorunluluk nedeniyle gerçekleştiğine dikkat çekilerek (Bourque & Hennebert, 2011:1), sendikal hareket içindeki farklı ideolojilerin bugün için ITUC bünyesinde aynı çatı altında bira araya gelseler de bir zamanlar örgütler arasında yer alan ideolojik bölünmüşlüğün bugün yeni birleşik örgüt içinde yönetilmesi meselesinin söz konusu olduğu ifade edilmektedir (Cotton & Gumbrell-McCormick, 2012:708). ETUC›un üye ve temsiliyet kapasitesindeki artışın örgütsel homojenlik ile tezat oluşturan bir içsel zayıflık kaynağı oluşturması da bu bağlamda değerlendirlmektedir (Hyman & Gumbrell-McCormick, 2020:262). Diğer taraftan bir küresel emek örgütünün temsil kapasitesi ne kadar büyük olursa olsun, son derece tabakalaşmış bir küresel işçi sınıfının ihtiyaçlarını anlamlı bir şekilde temsil edip edemeyeceği de sorgulanmaktadır (Huxtable, 2009:14). Bu bağlamda uluslararası sendikal hareketteki bölünmenin ikinci unsuru olarak sanayileşmiş ülkelerin sendikaları ile sanayileşmekte olan ülkelerin sendikalarının amaçları, uygulamaları ve öncelikleri arasında uzun zamandan beri önemli farklılıklar bulunduğu ve coğrafyadan kaynaklanan bu farklılıkların bugün her zamankinden daha önemli hale geldiği savunulmaktadır (Cotton & Gumbrell-McCormick, 2012:708). Bazı yazarlar uluslararası emek dayanışmasının özünde salt politik olmaktan çok küresel kapitalizmin değişen coğrafyası bağlamında mekânsal, sosyal ve kültürel nitelikte olduğunu savunmaktadır. Bu yaklaşımı savunanların geliştirdiği ve kapitalizmin eşitsiz gelişmesi nedeniyle emek coğrafyalarının farklılaşması olgusu emek enternasyonalizmi alanındaki potansiyel çatışmaya işaret etmekte ve küresel bir hareket inşa etmeyi sorunlu kılan ana faktör olarak görülmektedir (Ghigliani, 2005:362363). 296



Ekonominin uluslararasılaşmasının etkisiyle işçilerin sorunlarına ve dünyadaki adaletsizliklere yönelik çözümlerin yalnızca ulusal düzeyde ve ulusal bağlamda bulunmayacağı konusunda giderek artan bir fikir birliği söz konusudur. Bununla birlikte sendikal hareketteki bölgeselleşme ve bölgesel odaklı olma uluslararası dayanışma için engel oluşturabilmektedir. (Windmuller, Pursey & Baker, 2014: 97). Farklı bölgelerin mevcut küresel işler için rekabet etmesi, bölgeler arasındaki işgücü hareketliliği, farklı bölgeler için benzer çalışma standartları oluşturulması gibi sorunlar uluslararası sendikal örgütlenme için potansiyel çatışma alanları olarak görülmektedir (GumbrellMcCormick, & Hyman, 2015:3). Özellikle gelişmiş ve az gelişmiş ülkeler arasındaki farklı işçi hareketleri arasında çıkar uyuşmazlığı, koordinasyonu son derece zorlaştıran bir unsur olarak farklı ülkelerin toplu pazarlık mevzuatları ve uygulamalarındaki uyuşmazlıklar ve simgesel üyelik çıkarının ötesinde gerçek anlamda bir uluslararası dayanışmanın olmaması çok uluslu toplu pazarlığın karşılaştığı en önemli sorunlar olarak görülmektedir (Ghigliani, 2005:362). Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin işçilerinin çıkarlarını uzlaştırmak, tarihsel olarak Avrupa sendika örgütlerinin egemenliğinde olan uluslararası sendikacılık için çetrefilli bir mesele olmuştur. Bugün de uluslararası sendika liderlerinin dünya çapında yeni dayanışma biçimleri inşa etme konusundaki retorik taahhütlerine rağmen, küresel servet dağılımındaki sosyal ve yapısal eşitsizliklerin yoğunlaşması, zengin ve fakir ülkelerin işçileri arasındaki çıkar çatışmasını daha da somutlaştırmaktadır (Bourque & Hennebert, 2011:12). İşçi sınıfı içindeki çıkar farklılıklarına yönelik olarak geliştirilen işçi aristokrasi yaklaşımından yola çıkarak Avrupalı sendikalar ve üyeleri de tamamen kendi çıkarları için çalıştığı ve 2008 yılında WTO Doha turunda Uluslararası Metal İşçileri Federasyonu-IMF ile Güney Afrika İşçi Sendikaları Kongresi-COSATU arasında serbest ticaret anlaşmaları arasında yaşanan ayrışma da olduğu gibi (Bieler, 2014:119) sahip oldukları ayrıcalıkları ne pahasına olursa olsun ve gelişmekte olan emek pahasına olsun sürdürecekleri varsayılmaktadır (Bieler, 2014:120). Bu durum ise bu örgütlenme düzeyinde gerçek anlamda bir sınıf bilincinin gelişmediği veya bölgeseli aşan evrensel bir sınıf bilinci eksikliği şeklinde yorumlanabilir (Bieler, 2014:122). Bölgesel gelişmişlik farklılıklarının zengin ve yoksul ülkelerin işçileri arasındaki çıkar çatışmasına yol açtığı kabulü doğal olarak uluslararası sendikal örgütlerin yönetiminde başından beri Avrupalı sendikaların bulunmasının bir sorun olarak görülmesini beraberinde getirmektedir. Tüm küresel sendikaların genel merkezleri Avrupa’da, özellikle de üyelik ve mali kaynakların ağırlığının her zaman yoğun olduğu Brüksel ve Cenevre’de bulunmaktadır. Bu kuruluşlardaki personelin büyük çoğunluğunun da Avrupa kökenli olduğu belirtilmektedir. Bu örgütler aynı zamanda kendi komiteleri, ofisleri ve personelleri olan bölgesel yapılara da sahip olsalar da bu bölgesel yapılar, yerel ve uluslararası gruplar arasındaki çıkar, kaynak ve bakış açısı 297



farklılıklarını her zaman çözememektedir (Cotton & Gumbrell-McCormick, 2012:708; Bourque & Hennebert, 2011:12). Uluslararası sendikal örgütler için yapılan en önemli eleştirilerden biri bu örgütlerin genellikle dört beş büyük sendikanın kontrolü altında olduğu ve gerçek anlamda bir demokratik yönetimin oluşmaması (Erdoğdu, 2006:298-299) ve sendikalı işçileri doğrudan üyesi oldukları sendikalar kadar temsil etmedikleridir (Huxtable, 2009:14). Çünkü sendika demokrasisinin temel ilkesi olan ‘bir üye, bir oy’ prensibi uluslararası örgütlerde geçerli değildir (Hyman & Gumbrell-McCormick, 2020:255). Ayrıca, ‘bir üye, bir oy’ ilkesinin aksine, bu tür organlar çok daha karmaşık oylama kuralları uygular ve özellikle en büyük kaynaklara veya etkiye sahip üyelere bağımlıdır (Hyman & Gumbrell-McCormick, 2020:261). Örgüt sekretaryalarında zengin ülkelerle yoksul ülkeler arasında personel yoğunluğu ve fon dengesizliğinin bir sonucu olarak, bölgesel kuruluşlar politikalar veya kaynaklar hususunda öncü olmaktan çok alıcı konumunda olmaktadır. Uluslararası sendikal hareketin tarihi boyunca, gelişmekte olan ülkelerden çok sayıda etkili liderler çıkmışsa da bu, genel kaynak ve etki dengesizliğini değiştirmemiştir (Cotton & Gumbrell-McCormick, 2012:714-715). Bu noktada ITUC ile uluslararası sendikal hareket tarihteki en birleşik olduğu dönemi yaşıyor olsa da bu birlikteliğin güce dönüşmesi için üyelerle ortak eylemin hayata geçirilmesinin zorunlu olduğuna dikkat çekilmektedir (Traub-Merz, and Eckl, 2007:7). Bu anlamda, uluslararası sendika örgütlerinin görevi, kendi başına uluslararası düzeyde işçi eylemine önderlik etmekten daha çok, dünya çapında bir “işçi sesi”nin temsil edilmesini sağlamayı ve farklı ülkelerdeki işçi örgütleri arasında farklı düzeylerde koordineli eylem stratejilerinin uygulanmasını ve tartışmaları teşvik etmek olması gerektiği savunulmaktadır (Bourque & Hennebert, 2011:12). Fakat öncelikle ITUC’un finansal zorluk yaşayan ve uluslararası desteğe ihtiyaç duyan ülke ve bölge örgütleri için açık ve karşılaştırmalı bir kalkınma programını geliştirmesi gerektiği ifade edilmektedir (Traub-Merz, and Eckl, 2007:6). Bu gelişmişlik farklılıklarının yol açtığı sorunların üzerine çoğu gelişmiş ülkedeki sendikalar uzun zamandır aidat ödeyen işçi sayısında ve aidat gelirlerinde önemli bir düşüş ve üyelik ücretlerinin geç ödenmesi gibi mali sorunlar yaşamaktadır (Cotton & Gumbrell-McCormick, 2012:713). Üyelik aidatları her ülkedeki milli gelir düzeyine göre belirlenmekte olduğundan aidat gelirleri içinde zengin ülkelerin payı dramatik şekilde yüksektir. Örnek olarak ITUC için 2009’da en zengin ülkelerdeki sendikalar için bin üye başına 191.45 € olan aidat tutarı, en yoksullar ülkeler için ise sadece 3.1 € olmuştur. 2009 yılında alınan tüm sendika aidatlarının yüzde 61,5’inden fazlası Batı Avrupa’daki bağlı kuruluşlarından gelmiştir (Bourque & Hennebert, 2011:12). Bu oranlar, en zengin ülkelerdeki üyelik ödemelerindeki herhangi bir düşüşün küresel sendikaların kaynakları üzerinde ciddi bir etkisi olduğu anlamına gelmektedir (Cotton & Gumbrell-McCormick, 2012:714). 298



Sendikaların uluslararası çok taraflı yapılara üye olmaları genel kabul görmüş ihtiyaç olmasına rağmen, kendi ülkelerinde azalan üyelikle karşı karşıya kalan sendikalar, doğal olarak uluslararası kuruluşlarına daha yüksek meblağlar ödemeyi taahhüt etmekte zorlanmaktadır. Fakat küresel sendikaların, üyelerinin karşı karşıya kalınan bu mali kaynak krizini çözmede isteksiz davranmalarının sorunu daha dramatik hale getirdiğine dikkat çekilmektedir (Cotton & Gumbrell-McCormick, 2012:716). Uluslararası sendikal harekette bölünmüşlüğe yol açan bir diğer unsur ise ulusal ve uluslararası sendikal örgütler arasında ve uluslararası örgütlerin kendi aralarında doğrusal bir ilişkinin olmaması, çıkar, amaç önceliği, uygulanması öngörülen strateji hususlarında yaşanan ayrışmalar olarak görülmektedir (Ghigliani, 2005:376-378). Bu anlamda ETUC gibi bölgesel kuruluşların küresel olgular yerine Avrupa entegrasyonuna daha fazla odaklanması ve küresel bir kolektif çaba gerektiren sorunlar karşısında küresel örgütleri yalnız bırakması riski söz konusudur (Cotton & GumbrellMcCormick, 2012:715). Ulusal merkezlere dayanan ITUC (öncesinde ICFTU ve WCL) ile endüstriyel birliklere dayanan GUF’lar arasındaki ayrışmalar da bu bağlamda değerlendirilmektedir. GUF’lar resmi bir özerkliğe sahip olsalar da artık yeni küresel yapı olan ITUC ile geçmişe göre daha yakından bağlantılıdırlar ve bu daha yakın bağlantının pratikte ne kadar etkili işleyeceği kesin olarak öngörülememektedir (Cotton & GumbrellMcCormick, 2012:708). Benzer biçimde GUF’ların ITUC karşısında göreli özerkliğinin aksine, Avrupa Sendika Federasyonları -ETUF’lar, ETUC’un resmi bileşenleridir. Fakat ETUF’ler, aynı zamanda kendi GUF’larının bölgesel örgütleridir ve GUF’ların çoğunun ETUC ile ETUF’lar arasındaki bağımlılığın kendi özerkliklerini sınırladığı konusunda endişeli olduğu ifade edilmektedir (Gumbrell- McCormick, & Hyman, 2015:6). Küresel ekonominin uluslararası sendikal eylemleri giderek daha önemli hale getirdiği bir ortamda uluslararası sendikaların çok sınırlı hiyerarşik yetkiye sahip olduğu ve kendi özerkliklerini önemseyen üye kuruluşların üst kuruluşlara daha fazla yetki vermemeyi bir politika olarak tercih etmelerinin ise etkinliği düşüren olumsuz bir yapısal ayrışma konusu olduğu ifade edilmektedir (Hyman & Gumbrell-McCormick, 2020:268). Uluslararası ve dolaylı olarak ulusal sendikal örgütlerin kendi tabanları dışındaki finans kaynaklarına giderek artan bağımlılığı bir diğer sorun alanı olarak, özgür sendikacılığın eylemlerinin sorgulanmasına neden olmaktadır. Çünkü uluslararası dayanışma, hükümet kaynaklarından finanse edildiğinde, doğrudan sendika üyelerinin çabalarından veya ceplerinden gelen dayanışmadan farklılaşmaktadır. Bu durumda uluslararası sendikal hareketin üyelik tabanının fazla katılımı olmaksızın faaliyet gösteren ve fon dağıtan bazı STK’lara benzeme tehlikesi söz konusudur (Carew, 2002:18).



299



Bu noktada ETUC’un siyasi bağımsızlığını tehdit edecek şekilde mali açıdan AB’ye bağımlı hale gelmesi – aynısı ITUC için de söylenebilecek olan – bir diğer içsel zayıflık kaynağı olarak görülmektedir. Buna göre gelirlerinin %60 ila %80’i üyelik aidatlarından değil, AB Komisyonunun proje finansmanından elde edilmekte olan (Traub-Merz, and Eckl, 2007:4), ETUC önemli ölçüde Avrupa Komisyonu tarafından sübvanse edilmektedir ve varlık sebebinin çoğunu Avrupa düzeyindeki (AB Antlaşmalarında yer alan bir statü) “sosyal ortak” rolünden almaktadır. Bu nedenle AB fonlarına bağımlılık altında politik bağımsızlık gösterme sorunu yaşayan ETUC’un (Gumbrell- McCormick, & Hyman, 2015:5) çalışmalarının çoğunun AB kurumları tarafından tanımlanan bir gündeme yönelik olduğu ifade edilmektedir. Benzer biçimde ETUC’un hem AB organlarındaki işlevi hem de tabanına karşı işveren ve hükümetler karşısındaki misyonu nedeniyle eş zamanlı olarak uygulamaya çalıştığı müzakere, lobicilik ve protesto faaliyetlerinin nihayetinde birbiri ile uyumlu olmadığına dikkat çekilmektedir (Hyman & Gumbrell-McCormick, 2020:262). ITUC’da benzer şekilde önemli ölçüde Alman ve Japon üyelerden gönüllü yardımlar, ILO, İsveç sendikaları ve Hollanda hükümetinden gelen kalkınma yardımları almaktadır. Özellikle ulusal hükümetlerden alınan yardımların bu ülkeler için somut fayda sağlama işlevine göre oluşturulması önemli bir sorun kaynağıdır (Hyman & Gumbrell-McCormick, 2020:263). Bu bağımlılık nedeniyle küresel ekonomik sistemle görece uyum içinde olduğu kabul edilen ITUC, köklü biçimde Avrupa merkezli olmakla ve temelde savunmacı bir organizasyon olmakla itham edilmektedir. Buna göre ITUC emeğin mücadeleci geçmişini çoktan unutmuştur ve en iyi savunma aracının saldırı olduğuna dair stratejiye inanmamaktadır. Ayrıca dünyadaki ücretli işgücünün sendikalı kısmının yalnızca yüzde yedi ila 15 arasında olduğu gerçeğiyle açıktan yüzleşmemekle suçlanmaktadır (Waterman, 2014:37). Uluslararası sendikal hareket için yapılan bir diğer önemli eleştiri ise küreselleşme sürecinde etkinliğinin giderek zayıflamasıdır. Uluslararası sendikacılığın zayıflığının bir göstergesi olarak 1995 yılında BM Sosyal Zirvesi’nde ICFTU’nun sosyal taraf olarak muhatapları olması gereken devletler ve sermaye ile aynı masada yer almayarak sivil toplum kuruluşları ile aynı seviyede katılması gösterilmektedir (Munck, 2000:388). 1995 yılında küreselleşme sürecinin önemli aktörlerinden olan DTÖ’nün oluşturulması birçok küresel sendika yöneticisi tarafından “bir fırsat penceresi” olarak görülmüş ve ilerleyen yıllarda ICFTU, DTÖ’nün çalışma standartlarını anlaşmalarına dahil etmek ve üye ülkelerin uyumunun izlenmesi amacıyla raporlar üretmiştir. Fakat bu alanda henüz bir ilerleme sağlanamamıştır (Huxtable, 2009:9; Erdoğdu, 2006:331-336). Benzer biçimde ICFTU ILO’da örgütün kuruluş misyonu gereği etkili olurken, WB, ve IMF’nin yıllık toplantılarında elde ettiği sürekli gözlemci statüsüne rağmen bu örgütlerin neo-liberal politikalarını etkilemede çok etkili olamamıştır (Bourque & 300



Hennebert, 2011:4). ITUC sonrası dönemde uluslararası sendikal hareketin ekonomik ve finansal kurumlara daha güçlü bir şekilde müdahale edeceğine dair beklentiye rağmen, bu birleşmenin uluslararası sendikal hareketin şu anda karşı karşıya olduğu sorunların ve zorlukların öneminde hiçbir şekilde değişikliğe yol açmadığına dikkat çekilmektedir (Bourque & Hennebert, 2011:11). 2008 yılında yaşanan küresel ekonomik krize tepki olarak uluslararası sendika örgütlerin sağlıklı analizler ve ilerici talepler üretmelerine rağmen, ancak ara sıra yapılan protesto çağrılarının ötesinde günlük sendikal eylemlilik üzerinde etkili olamadıkları tespiti söz konusudur. Çoğu durumda azalan mali kaynaklarla mücadele eden ulusal sendikaların, etkili uluslararası örgütlere fon sağlama konusunda isteksiz olduğu ve pozitif anlamda enternasyonalizmin genellikle deklarasyon metinleriyle sınırlı kaldığına dikkat çekilmektedir (Gumbrell- McCormick, & Hyman, 2015:12). Uluslararası sendikal hareketin birleşerek güçlenme şeklinde gerçekleştirdiği örgütsel dönüşümlerin ve ulus ötesi şirketleri hedef alan artan sayıda kampanyaların emeğin geleceği için somut bir kazanım sağlayamadığı ve sendikalaşma oranlarının, ulus ötesiliğe en çok bağlı olan sendikalar da dâhil olmak üzere hemen hemen her yerde düşmeye devam ettiğine dikkat çekilmektedir (Brookes & McCallum, 2017: 204). Küreselleşen dünyada uluslararası sendikal hareketin dayanışma için kullanabileceği en önemli araçlardan biri Küresel Çerçeve Sözleşmeler olarak görülmektedir. Bununla birlikte henüz gelişmekte olan ülkelerin işçileri için bu yolla ciddi kazanımların elde edilememesi de (Thörnqvist, 2014: 7-8) yine uluslararası sendikal hareketin etkinsizliğine yönelik önemli bir eleştiri alanıdır. Yerleşik uluslararası sendikal hareketin mevcut yetersizliklerine bir tepki olarak 1980’li yıllarla birlikte yeni uluslararası emek hareketi düşüncesi geliştirilmeye başlandı. Daha radikal ve taban hareketlerine dayalı yeni bir uluslararası emek örgütlenmesini savunanlara göre mevcut uluslararası sendikal örgütler kapitalizm tarafından tutsak edilmiş durumdadır ve kapitalist paradigmalara teslim olmuş şekilde mevcut düzeni veri kabul ederek hareket etmektedirler (Waterman, 2014: 39,49). Yeni uluslararası emek hareketini savunanlara göre eski enternasyonalizmyerleşik örgütler, çoğunlukla bürokratik örgütlere sahipti. Bunlara tepki olarak geliştirilmeye çalışılan yeni emek hareketi anlayışı ise merkezi olmayan ve yatay bilgi ağlarına, çok yönlü destek hareketlerine ve doğrudan işçi dayanışma eylemleri ile gelişen sosyal hareket güçlerine dayanmaktadır (Brookes & McCallum, 2017: 203). Emeğin “ulus ötesi toplu pazarlık anlayışının ötesine geçtiği” ve “daha “toplumsal hareket” sendikacılığına” doğru ilerlediği fikrinin 1999 yılında Seattle’da WTO’ya karşı gerçekleştirilen protesto eylemleri ile güçlendiği kabul edilmektedir (Brookes, & McCallum, 2017: 207). Bu süreçte yeni uluslararası sendikal hareketin çok uluslu toplu pazarlık, politik lobicilik gibi geleneksel faaliyet alanlarının ötesine geçerek yerel, bölgesel ve küresel seviyelerde iş birlikleri ve örgütlenmelerle sosyal hareket sendikacılığına evrilmesi durumunun söz konusu olduğuna dikkat çekilmektedir 301



(Ghigliani, 2005:361). Bazı yazarlar uluslararası sendikal hareketin rolünün, diğer gruplarla ittifak halinde ABD kapitalizminin destekçisi olmak yerine neoliberal endüstriyel ilişkileri frenlemeye yönelik yeni bir politik ekonomi biçimini savunmaya dönüşmesi durumunun söz konusu olduğu ifade edilmektedir (O’Brien, 2000:553). Bu doğrultuda uluslararası sendikal örgütler son yıllarda sosyal hareket sendikacılığı eğilimi olarak sivil toplum nitelikli küresel oluşumlarla iş birliği yapmaya başlamış durumdadır4. Uluslararası sendikal hareket ve küresel sosyal adalet hareketleri ortak biçimde gittikçe kuralsızlaşan küresel ekonomik sisteme muhalefet noktasında hem fikir olmakla birlikte, sosyal hareketler ve uluslararası sendikalar arasında sosyal sorunlara yaklaşım noktasında ciddi farklılıkların olduğu ifade edilmektedir (Ghigliani, 2005:369; O’Brien, 2000:549). Buna göre uluslararası sendikacılığın önde gelen aktörleri ile diğer sivil toplum örgütlenmeleri uluslararası finans kuruluşlarına yaklaşımda sanayileşmeye yönelik ve özellikle ihracata yönelik ekonomik faaliyetlere yönelik tutum yönünden farklılaşmaktadır. Hatta küresel sendikalara bağlı bazı sendika örgütler ile diğer işçi örgütleri arasında örgütlenme ve kampanya yürütme yaklaşımları yönünden farklılık söz konusudur. Örnek olarak Nairobi 2007 Dünya Sosyal Forumu’nda, ITUC delegeleri İnsana Yakışır İş Gündemi’ne destek için fikir birliği ararken, daha küçük ve radikal sendika grupları ise çabaların örgütler arası iş birliğine ve “ortak amaç ve hedeflerin geliştirilmesine” odaklanmasının gerektiğini savunmuştur (Huxtable, 2009:13). Diğer taraftan uluslararası sendikal örgütlerin diğer toplumsal hareketlerle iş birliğini düşünmeye istekli görünüyor olmalarına rağmen bu iş birliğinin uzun süreli olması ve geniş tabanlı bir koalisyon oluşturma olasılığının çok yüksek olmadığına dikkat çekilmektedir (O’Brien, 2000:553). Bu bariz yaklaşım farklılıkları nedeniyle ITUC’un Dünya Sosyal Forumu gibi oluşumlara ilgisinin gerçek bir sosyal hareket sendikacılığı eğilimi mi olduğu yoksa BM forumlarında destek kazanma stratejisi mi olduğu sorgulanmaktadır (Huxtable, 2009:14). Tüm bu eleştirilere karşın gerçek anlamda ulus ötesi bir kapitalist sınıfın ortaya çıktığı küresel ekonomik düzende örgütlü emeğin küresel düzeyde tepkisinin çok büyük önem taşıdığı su götürmez bir gerçektir (Huxtable, 2009:16) ve sosyal adalet için beklentileri henüz tam olarak karşılayamamış olarak görülse de yeni bir küresel işçi hareketinin en azından bazı tohumlarının mevcut uluslararası sendikalarda bulunabileceği ifade edilmektedir (Huxtable, 2009:15,17). Buna göre yeniden canlanmış bir işçi hareketi, küresel ekonominin yapılarını etkilemede ve insanların yaşadığı ve çalıştığı koşulları iyileştirmede önemli bir rol oynayacaktır (O’Brien, 2000:554). Fakat bu canlanmanın bahsedilen sorun kaynakları nedeniyle nasıl olacağı belirsizliğini korumaktadır. 4 Uluslararası sendikal hareketin toplumsal hareketlerle iş birliğine yönelik ilk somut eylemin



ICFTU’nun 1995 yılında BM Dünya Sosyal Kalkınma Zirvesi’ne katılması ve kendisine bağlı kuruluşlarıyla sosyal hareket koalisyonu inşa etme girişimini başlatması olduğu kabul edilmektedir (O’Brien, 2000:552). 302



Sonuç Uluslararası sendikal hareketin oluşum ve kurumsallaşma sürecinde ilk girişimler olarak kabul edilen I. ve II. Enternasyonal oluşumları bu amaca yönelik olarak sonuca ulaşamamış fakat daha sonra başlatılan işkolu düzeyindeki Uluslararası Federasyonlar-Meslek Sekreterlikleri ve yine 1900’lerin başında salt sendikaların içinde yer aldığı Ulusal Sendika Merkezleri Uluslararası Sekreterliği oluşumu kurumsallaşma sürecini tamamlayarak bugünkü uluslararası sendikal hareketin temel unsurlarını oluşturmuşlardır. Hem uluslararası işkolu sekreterliklerinin hem de uluslararası sekreterliğin kurumsallaşmayı sağlamalarının en önemli nedeni daha önceki oluşumların siyasi ve ideolojik konularla uğraşmalarının aksine endüstri ilişkilerinin pratik sorunlarına yönelik çalışmaları ve ideolojik-siyasi idealleri gündemlerinin dışında tutmayı başarmaları olmuştur. Bugünkü uluslararası sendikal hareketin yapısı içinde tartışmasız tek kapsayıcı kurum olarak kabul gören ITUC da benzer biçimde sınıf sendikacılığının veya sendikal hareketi siyasi ideallerin bir aracı olarak gören sendikal anlayışın dışında kalan ICFTU ve WCL gibi iki örgütün WFTU karşısında yarım asırdan fazla bir süre gösterdiği başarının bir sonucudur. Diğer bir ifade ile emeğin sendikal oluşumla meydana getirdiği gücü doğrudan endüstri ilişkilerinde işçi yararına somut kazanımlar için kullanmayı amaçlayan sendikacılık anlayışı bu gücü siyasi idealler için bir araç olarak gören sendikacılık anlayışı karşısında bugün için üstün gelmiştir. Bununla birlikte başını Amerika’nın çektiği kapitalist ülkeler ile başını Sovyetler Birliği’nin çektiği sosyalist bloğun rekabeti diğer bir ifade ile kapitalizm ve sosyalizmin iki ekonomik ve siyasi rejim olarak mücadelesi ve bunun uluslararası sendikal harekete etkisi de yadsınamaz. Diğer taraftan bu analiz nedenlerle ilgili birtakım değerlendirmeler yapmayı mümkün kılsa da sendikacılık ideolojileri ile siyasi ve ekonomik rejimlerin ulaştıkları sonuçlar yönünden bir değişiklik oluşturmayacağı aşikârdır. Uluslararası sendikal hareket bugün geldiği noktada önemli ölçüde bir bütünleşmeyi sağlamıştır. Gelişim süreci halen devam eden uluslararası sendikal hareket bugün için yeni sorunlara ve çözmesi gereken meselelere sahiptir. Bunların başında küreselleşmenin yol açtığı sorunlar ve bu sorunlara karşı uygun yeni güç ittifakları oluşturması gelmektedir. Sosyal hareketlerle iş birliği yapmanın potansiyeli ile mevcut ayrışmalar bunu gerçekleştirmenin önünde engel olarak durmaktadır. Hür sendikacılık anlayışı ile başlayan batılı ülkelerin vesayeti bugün için de örtük biçimde de olsa devam etmekte ve aynı zamanda bu yönlendirme mevcut ekonomik sistem üzerinden devam ettirilmektedir. Sendikacılığın giderek zayıfladığı bir dünyada uluslararası sendikacılığın ILO, BM ve AB gibi kurumların sağladığı imkânlarla sürdürülmesi sendikacılığın önemli ölçüde nitelik değişimi yaşadığını da göstermektedir. Diğer bir ifadeyle uluslararası sendikacılığın etkinliği uluslararası sosyal politika normları üreten kurumların etkinlikleriyle doğrudan ilişkilidir. AB, BM gibi örgütlerin sendikal harekete verdikleri mali destekler de dikkate değerdir. Bu 303



durum uluslararası sendikal örgütleri ve hatta bunlardan destek alan yerel yapıları tam bağımsız örgüt olmaktan engelleyecek nitelikte bir varoluş konforu sağlamakla birlikte bu kurumları STK niteliğine de yaklaştırabilir. Nasıl ki, sosyal politika performansları yönünden zaman zaman eleştirilseler de ILO, AB gibi kurumlar nihayetinde küresel ekonomik düzende emeğin koruyucu kaleleri olarak görülüyorlarsa, uluslararası sendikal harekette tüm etkinlik sorunlarına rağmen mevcut uluslararası sosyal politika mekanizması içinde emeğin kendi öz koruyucu unsurlarıdır. Bu nedenle uluslararası sendikal harekette birliğin sağlanması ve çatışmaların azaltılması, AB, BM ve ILO gibi kurumlarda etkinlik kazanılması mevcut kazanımların korunması ve güçlendirilmesi açısından önemlidir. Fakat uluslararası sendikal örgütlerin Avrupa merkezli olmaları ve bu örgütlerde gerçek anlamda bir demokratik yönetimin oluşmaması bir sorun olarak göz önüne alındığında uluslararası sendikal hareketin tüm ülke işçilerinin sorunlarını butik tarzda ele alması ve politika geliştirmesi için bu örgütlerin yönetim kademelerinde gelişmekte olan ülkelerin daha fazla temsil edilmesi gerektiği unutulmamalıdır. Kaynaklar Bieler, A. (2014). Transnational Labour Solidarity in (the) Crisis, Global Labour Journal, 5(2), 114-133. Bourque, R. & Marc-Antonin Hennebert, (2011). The Transformation Of International Trade Unionism In The Era Of Globalization, Just Labour: A Canadian Journal of Work and Society, 17(18), 1-17. Brookes, M. & Jamie K. McCallum, (2017). The New Global Labour Studies: A Critical Review, Global Labour Journal, 8(3), 201-218. Carew, A. (2002). Free Trade Unionism in the International Context, https:// www.arbark.se/pdf_wrd/Carew_int.pdf Cotton, E. & Rebecca Gumbrell-McCormick, (2012). Global Unions as imperfect multilateral organizations: An international relations perspective, Economic and Industrial Democracy, 33(4), 707–728. DSF. (1988). Dünya Sendikalar Federasyonu 1945-1985, Çev. Muhsin Selem, Amaç Yayıncılık, İstanbul. Eliaçık, K. (2020). Küresel Sendikalar Kılavuzu Uluslararası Sendikal Hareket ve Küresel Sendikalar, Notabene Yayınları, İstanbul. Erdoğdu, S. (2006). Küreselleşme Sürecinde Uluslararası Sendikacılık, İmge Kitabevi Yayınları, Ankara.



304



Ghigliani, P. (2005). International Trade Unionism in a Globalizing World: A Case Study of New Labour Internationalism, Economic and Industrial Democracy, 26(3), 359–382. Global Unions. (2021, 16 Temmuz). Standing Together for Rights of Workers. https://www.global-unions.org/?lang=en Gumbrell- McCormick, R. & Richard Hyman, (2015). International Trade Union Solidarity and the Impact of the Crisis, Swedish Institute for European Policy Studies, European Policy Analysis 2015:1, https://www.sieps.se/en/publications/2015/ international-trade-union-solidarity-and-the-impact-of-the-crisis-20151epa/ Güler, C. (2016). Dünden Bugüne Uluslararası Sendikal Hareket, Yeni Arayışlar ve Sendikal Stratejiler, NotaBene Yayınları, Ankara. Gülmez, M. (2000). Uluslararası Sosyal Politika, Türkiye ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, Yayın No: 300, Ankara. Hekimler, B. U. (2019). Sendikal Örgütlenme Modelleri, İçinde Ed., Banu Uçkan Hekimler, Sendikacılık, Anadolu Üniversitesi, Eskişehir, ss.114-135. Huxtable, D. (2009). A Most Curious Lack of Curiosity: Global Unions as the Missing Link in Labour Movement Studies, https://socialiststudies.com/index.php/sss/ article/view/23744 Hyman, R. &Rebecca Gumbrell-McCormick, (2020). (How) Can International Trade Union Organisations Be Democratic?, 26(3), 253–272. Işıklı, A. (2005). Sendikacılık ve Siyaset, 6. Baskı, İmge Kitabevi, Ankara. Işıklı, A. (2000). Uluslararası Sendikal Örgütler. Mülkiye Dergisi, 24 (221) , 212-245. ITUC. (2006). Strength in Unity: a New International Trade Union Confederation is Born, https://www.ituc-csi.org/a-new-international-trade-union?lang=en , 17.06.2021 ITUC-CSI. (2021, 17 Temmuz). About us. https://www.ituc-csi.org/aboutus?lang=en ITUC-CSI. (2021, 18 Temmuz). Home. https://www.ituc-csi.org/?lang=en Koray, M. (1996). Endüstri İlişkileri, Doğruluk Matbaacılık, İzmir. Korkusuz, R. (2003). Dünya’da İşçi Sendikalarının Faaliyetleri, Birleşik Matbaacılık Ltd. Şti., İzmir. Lorwin, L.L., (1977), The International Labor Movement History, Policies, 305



Outlook, Greenwood Press Publishers, 2nd. Reprinting, Westport. Munck, R. (2000). Labour and Globalisation: Results and Prospects, Work, Employment & Society , 14(2), 385- 393. O’Brien, R. (2000). Workers And World Order: The Tentative Transformation Of The International Union Movement, Review of International Studies, 26, 533–555. Sükûn, H. (1999). Uluslararası Sendikal Örgütlenmeler, Türk-İş Eğitim Yayınları No:5, Ankara. Thörnqvist, C. (2014). Globalization and International Labor Solidarity— Introduction to a Theme, Nordic Journal of Working Life Studies, 4(1), 1-10. Tokol, A. (2017). Uluslararası Sosyal Politika, 3. Baskı, Dora Yayıncılık, Bursa. Traub-Merz, R. & Jürgen Eckl, (2007). International Trade Union Movement: Mergers and Contradictions, Friedrich Ebert Stiftung, International Trade Union Cooperation, Briefing Papers No 1 / 2007, https://library.fes.de/pdf-files/iez/04589.pdf TUAC. (2021, 16 Temmuz). Affiliates. https://tuac.org/about/affiliates/ Turan, K. (1979). Milletlerarası Sendikal Hareketler, Ankara Üniversitesi İTİA Yayını, No:33, Kalite Matbaası, Ankara. Türk-İş. (1968). Ekmek Barış Özgürlük Dünya Sendikacılık Hareketinin Tarihi, Türk-İş Yayınları, No:59. Uçkan, B. (2006), Avrupa Birliği Düzeyinde Toplu Pazarlık, Legal Yayıncılık, İstanbul. Uçkan, B. (2014). Uluslararası İşçi Örgütlerinin Tarihsel Gelişimi, Faaliyetleri ve Üye Yapıları, İçinde Ed. Pir Ali Kaya, Uluslararası Sosyal Politika Teorisi, Uluslararası Çalışm Normları ve Güncel Gelişmeler, Siyasal Kitabevi, Ankara, ss.109-130. Ünal, A. (1999). Uluslararası İşçi Örgütleri ve Türk Sendikaları ile İlişkileri, Alfa Basım Yayım Dağıtım, İstanbul. Waterman, P. (2014). The International Labour Movement in, Against And Beyond, The Globalized And informatized Cage of Capitalism And Bureaucracy, Interface: A Journal for And About Social Movements, 6(2): 35- 58. WFTU. (2014). What is The WFTU, http://www.wftucentral.org/download/ publications/en/2014_11_25_What%20is%20the%20wftu_s_v2.pdf WFTU. (2016), Platform Action 2016-2020, http://www.wftucentral.org/ download/documents/documents%20en/Platform_2016-2020_EN_web.pdf 306



Windmuller, J.P., Pursey, S.K. ve Baker, J. (2014). “The International Trade Union Movement”. Comparative Labour Law and Industrial Relations in Industrialized Market Economies (Ed. R. Blanpain, C. Engels). 11th Edition, The Hague: Kluwer Law International, ss.75-99.



307



308