Teori Akuntansi Sektor Publik [PDF]

Citation preview

Teori Akuntansi Sektor Publik 2.1 Teknik Akuntansi Sektor Publik Terdapat beberapa teknik akuntansi keuangan yang dapat diadopsi sektor publik, yaitu : 1) Akuntansi Anggaran 2) Akuntansi Komitmen 3) Akuntansi Dana 4) Akuntansi Kas 5) Akuntansi Akrual Pada dasarnya kelima teknik akuntansi tersbut tidak bersifat mutually exclusive. Artinya, penggunaan salah satu teknik akuntansi tsb tidak menolak penggunaan teknik yang lain. Dengan demikian, suatu organisasi dapat menggunakan teknik akuntansi yang berbeda – beda, bahkan dapat menggunakannya kelima teknik dalam waktu yang bersamaan. Akuntansi kas, akuntansi akrual, dan akuntansi komitmen berbeda satu dengan lainnya karena adanya perbedaan waktu pengakuan pendapatan dan biaya. Dalam hal pengakuan pendapatan, pada dasarnya terdapat dua langkah yang mempengaruhi pencatatan, yaitu pada saat barang dikirim dan faktur dikeluarkan, dan pada saat barang dikirim dan faktur dibayar. 1. Akuntansi Anggaran Akuntansi anggaran ( budgetary accounting ) mengacu pada praktik yang dilakuakan oleh banyak organisasi sektor publik, khususnya pemerintah dalam upaya menyajikan akun-akun operasinya dengan menggunakan format yang sama dengan anggarannya. Tujuan praktik ini adalah untuk menekankan peranan anggaran dalam siklus perencanaan-pengendalianpertanggungjawaban. Dalam akuntansi anggaran biasanya ada masalah signifikan bahwa organisasi yang berjenis sama dan memberikan jasa yang sama mungkin memiliki perlakuan yang berbeda walaupun akuntansi anggaran telah diadopsi oleh mereka. Hal ini timbul karena ada dua masalah, yaitu : a. Level agregasi Contoh yang baik di mana level agregasi yang diadopsi oleh akun-akun anggaran mempengaruhi daya bandingnya ada di pemerintah daerah. Satu otoritas mungkin menerbitkan akun-akun anggarannya untuk jasa pendidikan secara keseluruhan. Kekurangan lain dari akuntansi anggaran terletak pada seberapa sering. atau seberapa intensifkah laporan keuangan membandingkan antara anggaran dengan yang aktual terjadi dan menjelaskan perbedaannya. Banyak organisasi yang membuat akun-akun anggaran seiring dengan anggaran namun hanya membandingakan dua diantaranya secara global. 1



b. Logika dari akuntansi anggaran Logika dari akuntansi anggaran adalah bahwa anggaran dan akun-akun harus dibandingkan secara berkesinambungan sehingga tindakan dapat diambil untuk memperbaiki perbedaan tersebut. Hal ini berlaku bagi pengguna eksternal dan internal dari informasi. Dengan melaporkan hanya dua kolom ( anggaran dan aktual saja), tidak hanya tujuan utama dari akuntansi anggaran ini saja yang tidak dapat tercapai, melainkan akan memerlukan banyak waktu untuk menjawab pertanyaana pengguna yang spesifik atas perbedaan yang dapat di hindarkan apabila akun-akun itu sendiri telah menyediakan analisis yang releven. Kesimpulan yang dapat ditarik adalah bahwa akuntansi anggaran lebih berfokus pada bentuk akunnya dari pada isinya. 2.



Akuntansi Komitmen Akuntansi komitmen ( commitment accounting ) dapat digunakan bersama, baik dengan basis akuntansi kas maupun akrual. Karena tidak masuk akal untuk menggunakan akuntansi komitmen tersebut untuk beban karyawan, maka akuntansi komitmen hanya mencakup salah satu bagian kecil dalam anggaran organsisasi. Sebagai konsekuensinya, akuntansi komitmen ini hanya merupakan subsistem dalam sistem akuntansi utama organisasi. Meskipun demikian, akuntansi komitmen ini dapat menjadi sangat penting, terutama bagi pemegang anggaran. Sebagai contoh, misalnya manajer memesan 100 kotak kapur tulis. Manajer ini telah menentukan pemasok mana yang akan dipilih dan harga sekarang dari kapur ini, misalnya adalah Rp. 5000 per kotak. Ketika pesanan dibuat dan dikirimkan kepada pemasok untuk 100 kotak kapur dengan harga Rp. 5000 per kotaknya, manejer mendebit beban. Ada bermacam-macam faktor yang mempengaruhi jumlah dari faktur yang kemudian akan diterima, seperti mislanya pemasok tidak memilki 100 kotak kapur, harga yang kemudian berubah atau asumsi harga yang salah dari manager. Maka kreditnya tidak menuju pada pemasok ( bukan utang atau kas yang diberikan kepada pemasok) namun pada akun pemesanan sebagai berikut : Kapur 500.000 Pesanan kepada pemasok 500.000 Ketika faktur atas kapur tersebut sudah diterima, maka jurnalnya menjadi : Pesanan kepada pemasok 500.000 Utang kepada pemasok 500.000 Kalau barang yang dikirimkan atau jumlah fakturnya lebih atau kurang dari jumlah yang dicatat dalam suatu pesanan, jurnal koreksi harus dibuat, misalnya ternyata harga kapur tersebut bukan Rpp.5000, tetapi Rp 5.500, maka jurnlanya sebagai berikut : Pesanan kepada pemasok 500.000 Kapur 50.000 Utang kepada pemasok 550.000 2



3. Akuntansi Dana Sumber daya keuangan berupa dana yang disediakan untuk digunakan oleh organisasi nirlaba atau institusi pemerintah biasanya mempunyai keterbatasan penggunaan dalam arti danadana tersebut dibatasi penggunaannya untuk tujuan atau aktivitas tertentu yang terkadang merupakan syarat dari pihak eksternal yang merupakan penyedia dana. Tidak seperti perusahaan swasta yang mencari laba, organisasi sektor publik mempunyai tujuan-tujuan yang spesifik. Dengan latar belakang seperti itu perusahaan swasta dapat mengyunakan sumber daya yang dimiliki untuk keperluan apapaun yang penting bagi meraka adalah adanya laba yang berbeda dengan organisasi sektor publik dimana sumber daya yang ada harus digunakan dengan tujuan tertentu. Secara umum, sangat lazim jika dari keseluruhan dana yang dipunyai organisasi sektor publik, masing-masing mempunyai tujuan tersendiri dalam penggunaannya, baik karena faktor eksternal ( pembatansan eksternal ) faktor internal ( perencanaan manajeman ), merupakan karena peraturan. Untuk mengakomodasi keadaan itu, organisasi sektor publik membuat dana-dana (funds) dalam sistem akuntansinya. Pemasukan yang dimiliki organisasi sektor publik kemudian diklasifikasikan ke dalam dana-dana tersebut sesuai dengan tujuan dan maksud tertentu. Sistem dana ini dimaksudkan sebagai alat kontrol apakah suatu dana tertentu telah digunakan sesuai dengan tujuannya. Adanya keterbatasan penggunaan dana memberikan implikasi akan suatu kewajiban untuk memberikan pertanggungjawaban kepada pihak penyedia dana ( donatur). Oleh karena itu organisasi-organisasi nirlaba dan institusi pemerintah menggunakan akuntansi dana ( funds accounting ) untuk mengontrol dana yang terikat atau dibatasi penggunaannya(restriced funds) tersebut sekaligus untuk menjamin adanya ketaatan atas persyaratan yanga ada. Dana adalah sebuah kesatuan akuntansi tersendiri yang terpisah berdasarkan tujuan tertentu. Dalam satu dana itu, terdapat kesatuan akun sendiri yang terdiri atas aset ( aktiva). Kewajiban dan ekuitas dana. Dengan demikian, sumber daya suatu organisasi sektor publik yang terdiri atas dana-dana tersebut dapat di gambarkan dalam gambar berikut : Penggunaan istilah dana bagi organisasi nirlaba dan institusi pemerintah berbeda dengan istilah dana yang sering digunakan oleh entitas swasta. Bagi perusahaan komerisal, dana adalah bagian dari aktivanya yang dicadangkan karena akan di gunakan atau dialokasikan untuk tujuan tertentu. Sedangkan bagi organisasi nirlaba dan kalangan instansi pemerintah, dana adalah suatu entitas akuntansi tersendiri. Dari kesatuan dana-dana yang dimiliki organisasi sektor publik dapat digolongkan menajdi dua yaitu:  Dana yang bisa dibelanjakan ( expendable funds) Dana yang disediakan untuk membiayai aktivitas-aktivitas yang bersifat non-business yang menjadi bagian dari tujuan organisasi sektor publik. 3



 Dana yang tidak bisa dibelanjakan (nonexpendable funds) Dana yang dipisahkan untuk aktivitas-aktivitas yang bersifat bisni. Digunakan sebagai pendukung dari expendable funds. Dalam akuntansi dana dikenal dnegan persamaan akuntansi sebagai berikut :



Persamaan tersebut tentu saja berbeda dengan persamaan akuntansi yang kita kenal pada akuntansi keuangan yang digunakan dalam perusahaan komersial yang berupa :



Disini terdapat perbedaan yang mendasar antar ekuitas dana dan ekuitas. Di perusahaan selisih antara aktiva dan utang adalah ekuitas yang menunjukan adanya kepemilikan pada perusahaan tersebut oleh pemegang sahamnya. Sementara itu, di organisasi sektor publik, ekuitas dana tidak menunjukan adanya kepemilikan siapapun karena memang tidak ada kepemilikan individu dalam suatu organisasi sektor publik. 4.



Akuntansi Kas Penerapan akuntansi kas, pendapatan dicatat pada saat kas diterima dan pengeluaran dicatat pada saat kas dikeluarkan. Kelebihan cash basis adalah mencerminkan pengeluaran yang riil, actual, dan objektif. Namun, GAAP tidak membenarkan pencatatan dengan dasar kas karena tidak dapat mencerminkan kinerja yang sesungguhnya. Dengan cash basis tingkat efisiensi dan efektifitas suatu kegiatan, program, aktivitas tidak dapat diukur dengan baik.



5.



Akuntansi akrual Akuntansi akrual dianggap lebih baik daripada akuntansi kas. Teknik akuntansi akrual diyakini dapat menghasilkan laporan keuangan yang lebih dapat dipercaya, akurat, komprehensif, dan relevan untuk pengambilan keputusan ekonomi, social, politik. Basis akrual diterapkan agak berbeda antara properiority fund (full accrual) dan governments fund (modified accrual) karena biaya (expense) diukur dalam properiority fund, sedangkan expendituredifokuskan pada general fund. Expense adalah jumlah sumber daya yang dikonsumsi selama periode akuntansi. Expenditure adalah jumlah kas yang dikeluarkan dan atau dialokasikan selama periode akuntansi. Karena governments fundtidak memiliki catatan modal dan utang (dicatat dan dikategorikan dalam aktiva tetap dan utang jangka panjang), expenditure yang diukur, bukan expense. Berbeda dengan governments fund, yang menjadi kepentingan properiority fund dan juga organisasi bisnis adalah net income. Full accrual accounting digunakan untuk mencatat revenue ketika diperoleh (earned) dan biaya (expense) 4



pada saat terjadi (incurred). Dengan kata lain, biaya dicatat ketika utang terjadi tanpa memandang kapan pembayaran dilakukan. Pada governmental fund, hendaknya digunakan modified accrual basis. Expenditure di – accrued tetapirevenue dicatat berdasarkan cash basis yaitu pada saat diterima bukan pada saat diperoleh. Pendapatan seperti PPN, PPh, dan fee retribusi dihitung pada saat kasnya. Salah satu pengecualian adalah property tax (PBB) yang diaccrued karena jumlahnya dapat diestimasi secara lebih pasti. Pengaplikasian accrual basis dalam akuntansi sektor publik pada dasarnya adalah untuk menentukancost of service dan charging of service yaitu untuk mengetahui besarnya biaya yang dibutuhkan untuk menghasilkan pelayanan public serta penentuan harga pelayanan yang dibebankan ke publik. Hal ini berbeda dengan tujuan pengaplikasian accrual basis dalam sektor swasta yang dapat digunakan untuk mengetahui dan membandingkan besarnya biaya terhadap pendapatan (proper matching cost against revenue). Perbedaan ini disebabkan karenan pada sektor swasta orientasi lebih difokuskan pada usaha untuk memaksimumkan laba (profit oriented) sedangkan pada sektor publik orientasi difokuskan pada optimalisasi pelayanan publik (public service oriented).



5



2.2 Standar Akuntansi Sektor Publik 1. Standar Akuntansi Sektor Publik Untuk Pemerintah Dalam UU 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara pasal 1 angka 13, 14, 15, dan 16, dapat dilihat bahwa definisi pendapatan dan belanja negara/daerah berbasis akrual karena disana disebutkan bahwa : Pendapatan negara/daerah adalah hak pemerintah pusat/daerah yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih dan belanja negara/daerah adalah kewajiban pemerintah pusat/daerah yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih. Namun kita diperkenankan untuk transisi karena saat itu praktik yang ada adalah dengan menggunakan basis kas, dimana pendapatan dan belanja diakui saat uang masuk/keluar ke/dari kas umum negara/daerah. Dispensasi ini tercantum dalam Pasal 36 ayat 1 UU 17 Tahun 2003 yang intinya ketentuan mengenai pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual dilaksanakan selambat-lambatnya dalam 5 (lima) tahun, artinya sampai dengan tahun 2008. Untuk masa transisi itulah PP 24 tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintah terbit, dimana kita memakai basis Kas Menuju Akrual (Laporan Realisasi Anggaran berdasarkan basis kas, Neraca berdasarkan basis Akrual). Dalam pelaksanaan PP 24 Tahun 2005 tersebut hingga Laporan Keuangan Pemerintah tahun 2008 selesai diaudit di tahun 2009, ternyata opini yang didapat pemerintah saat itu masih menyedihkan. Untuk itulah, Pemerintah akhirnya berkonsultasi dengan Pimpinan DPR, dan disepakati bahwa basis akrual akan dilaksanakan secara penuh mulai tahun 2014. Pada tahun 2010 terbit PP 71 tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintah sebagai pengganti PP 24 tahun 2005. Diharapkan setelah PP ini terbit maka akan diikuti dengan aturanaturan pelaksanaannya baik berupa Peraturan Menteri Keuangan untuk pemerintah pusat maupun Peraturan Menteri Dalam Negeri untuk pemerintah daerah. Ada yang berbeda antara PP 71 tahun 2010 ini dengan PP-PP lain. Dalam PP 71 tahun 2010 terdapat 2 buah lampiran. Lampiran I merupakan Standar Akuntansi Pemerintah berbasis Akrual yang akan dilaksanakan selambatlambatnya mulai tahun 2014, sedangkan Lampiran II merupakan Standar Akuntansi Pemerintah berbasis Kas Menuju Akrual yang hanya berlaku hingga tahun 2014. Lampiran I berlaku sejak tanggal ditetapkan dan dapat segera diterapkan oleh setiap entitas (strategi pentahapan pemberlakuan akan ditetapkan lebih lanjut oleh Menteri Keuangan dan Menteri Dalam Negeri), sedangkan Lampiran II berlaku selama masa transisi bagi entitas yang belum siap untuk menerapkan SAP Berbasis Akrual. Dengan kata lain, Lampiran II merupakan lampiran yang memuat kembali seluruh aturan yang ada pada PP 24 tahun 2005 tanpa perubahan sedikit pun. Kedua daftar isi hampir serupa karena memang kebijakan yang diambil oleh Komite Standar Akuntansi Pemerintah saat mengembangkan Standar Akuntansi Pemerintahan berbasis akrual ini adalah dengan beranjak dari PP 24 tahun 2005 yang kemudian dilakukan penyesuaianpenyesuaian terhadap PP 24 tahun 2005 itu sendiri. Dengan strategi ini diharapkan pembaca PP 71 tahun 2010 nantinya tidak mengalami kebingungan atas perubahan-perubahan tersebut karena



6



lebih mudah memahami perubahannya dibandingkan jika langsung beranjak dari penyesuaian atas International Public Sector of Accounting Standards (IPSAS) yang diacu oleh KSAP. Keseriusan Pemerintah dalam mentransformasi sistem akuntansi pemerintahan yang selama ini menggunakan basis kas ke arah sistem double entry atau accrual based system tercermin dengan dukungan undang-undang dan peraturan pemerintah terutama tentang SAP. Penerapan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan yang masih bersifat sementara sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 36 ayat (1) Undang- Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang menyatakan bahwa selama pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual belum dilaksanakan, digunakan pengakuan dan pengukuran berbasis kas. Pengakuan dan pengukuran pendapatan dan belanja berbasis akrual menurut Pasal 36 ayat (1) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 dilaksanakan paling lambat 5 (lima) tahun. Oleh karena itu, Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 perlu diganti. Lingkup pengaturan Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 meliputi SAP Berbasis Akrual dan SAP Berbasis Kas Menuju Akrual. SAP Berbasis Akrual terdapat pada Lampiran I dan berlaku sejak tanggal ditetapkan dan dapat segera diterapkan oleh setiap entitas. SAP Berbasis Kas Menuju Akrual pada Lampiran II berlaku selama masa transisi bagi entitas yang belum siap untuk menerapkan SAP Berbasis Akrual. Penerapan SAP Berbasis Kas Menuju Akrual ini dilaksanakan sesuai dengan jangka waktu sebagaimana tercantum dalam Lampiran II. Selanjutnya, setiap entitas pelaporan, baik pada pemerintah pusat maupun pemerintah daerah wajib melaksanakan SAP Berbasis Akrual. Walaupun entitas pelaporan untuk sementara masih diperkenankan menerapkan SAP Berbasis Kas Menuju Akrual, entitas pelaporan diharapkan dapat segera menerapkan SAP Berbasis Akrual. Laporan keuangan yang dihasilkan dari penerapan SAP Berbasis Akrual dimaksudkan untuk memberi manfaat lebih baik bagi para pemangku kepentingan, baik para pengguna maupun pemeriksa laporan keuangan pemerintah, dibandingkan dengan biaya yang dikeluarkan. Hal ini sejalan dengan salah satu prinsip akuntansi yaitu bahwa biaya yang dikeluarkan sebanding dengan manfaat yang diperoleh. Harus diakui bahwa sistem akuntansi berbasis kas lebih sederhana dikelola dan telah menjadi bagian integral dari sistem pengelolaan dan akuntabilitas keuangan negara kita sejak jaman kolonial. Namun, sistem tradisional tersebut memiliki beberapa kelemahan mendasar, a.l. : Tidak mampu menyajikan secara tepat jumlah penggunaan biaya total sumber daya (full cost) yang digunakan. Contoh : Pembelian aset yang bernilai besar akan sangat membebani pembiayaan pada tahun pembelian aset tersebut dibayar, tetapi tidak diakui dalam bentuk biaya atas penggunaan aset tersebut pada tahun-tahun berikutnya. Tidak dilakukan pencatatan dan pengakuan terhadap komitmen pembayaran di masa yang akan datang. Suatu Hutang akan diakui sebagai biaya pada saat pembayaran dilakukan.



7



Pengontrolan lebih dititikberatkan pada biaya pembelian dibandingkan hasil yang bisa dicapai atau outcomes yang dihasilkan atas suatu program atau pembelian aset pemerintah. Dapat memunculkan sikap pejabat pemerintah untuk selalu membelanjakan semua anggaran tahunan yang tersedia tanpa mengindahkan manfaat / benefit suatu program yang dilakukan. Pengadopsian sistem akrual tidak hanya bertujuan standar dan format penyajian laporan keuangan belaka. tetapi juga berdampak pada berubahnya sistem penyusunan anggaran. Di samping itu, pengadopsian sistem akuntansi akrual mau tidak mau akan mempengaruhi sistem dan pengukuran kinerja pemerintah. Dengan kata lain, akrualisasi sistem akuntansi pemerintahan selain merubah format akuntabilitas keuangan, juga akan berdampak pada kebijakan fiskal dan kinerja pemerintah Indonesia di masa yang akan datang. Kesuksesan implementasi penerapan sistem akrual pada keuangan pemerintah tidak dapat ditawar-tawar lagi, memerlukan latar belakang pendidikan dan pengalaman pegawai pemerintah yang memadai. Di samping itu, terlaksananya sistem akrual membutuhkan staf pemerintah yang memenuhi syarat minimal sebagai berikut :  Memahami alasan mengapa perlu dilakukan perubahan sistem, desain sistem, dan pendekatan serta implikasi reformasi akuntansi akrual untuk pemerintah.  Memahami dan mampu melaksanakan sistem akrual pada masing-masing satuan kerja perangkat daerah.  Mampu membaca dan memahami isi informasi berdasarkan sistem baru tersebut. Dengan demikian, sistem akrual tidak hanya membutuhkan kemampuan teknis pelaksanaan pada tingkat satuan kerja, tetapi juga perlu adanya kesadaran mental dan budaya tentang manfaat serta tujuan daari sistem yang baru. Melihat kesiapan tenaga atau staf di lingkungan pemerintahan dengan persyaratan tersebut di atas, agaknya masih sangat jauh dari memadai. Salah satu pangkalnya adalah sistem rekrutment pegawai yang masih kaku, sehingga membatasi sistem rekrutment profesional ke dalam lingkup birokrasi pemerintah. Di samping masih minimnya jumlah akuntan di lingkungan pemerintah daerah, tingkat rekrutmen pegawai yang berlatarbelakang pendidikan akuntansi masih relatif rendah. Kekakuan itu juga tercermin dari sistem penerimaan CPNS yang hanya merekrut pegawai yang baru menyelesaikan pendidikan atau perguruan tinggi sehingga tertutup kemungkinan pemerintah memiliki pegawai bidang akuntansi yang berpengalaman dan berketrampilan tinggi. Belum termasuk persoalan lain seperti fleksibilitas karier dan tingkat gaji yang kurang kompetitif. Singkatnya, pada level praktis implementasi akuntansi berbasis akrual akan sangat memerlukan daya dukung staf yang terampil dan berpengalaman, sementara sistem rekrutment dan pengembangan karyawan pemerintah masih kaku dengan berbagai pembatasannya, akan memperlambat akselerasi implementasi akuntansi akrual pada keuangan pemerintah seperti yang di kehendaki dalam Standar akuntansi Pemerintahan. Selain itu pengembangan sistem akuntansi pemerintahan masih bersifat sentralistisdan top-down, artinya inisiatif SAP lebih merupakan upaya Pemerintah, tekanan dari berbagai kalangan termasuk DPR atau DPRD kepada Pemerintah sangat diperlukan dalam mempercepat 8



implementasi akuntansi akrual melalui kebijakan, komitmen organisasi, maupun pimpinan birokrasi dalam masing-masing satuan kerja perangkat daerah.



2.



Standar Akuntansi Sektor Publik (Non-Pemerintah)



9



RESUME AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK TEORI AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK



Oleh : 1. 2. 3. 4. 5. 6.



Bernadete Geniku Pehan Elita Rachmawati Sumi Panca Novita Adhisty Yuliana Yudi Christianto Faris Efendi



11.1.01.07290 11.1.01.07289 11.1.01.07502 11.1.01.07298 12.2.01.07787 10.1.01.06914



SEKOLAH TINGGI ILMU EKONOMI INDONESIA (STIESIA) SURABAYA 2014