Adpu4333 New Edisi 3 [PDF]

Citation preview

Hak Cipta  dan Hak Penerbitan dilindungi Undang-undang ada pada Universitas Terbuka - Kementerian Riset, Teknologi, dan Pendidikan Tinggi Jalan Cabe Raya, Pondok Cabe, Pamulang, Tangerang Selatan - 15418 Banten - Indonesia Telp : (021) 7490941 (hanting) : Fax (0121) 7490147 Laman : www.ut.ac.id



Dilarang mengutip sebagian ataupun seluruh buku ini dalam bentuk apa pun tanpa izin dari penerbit. Edisi Ketiga Cetakan pertama, ……2016



Penulis : 1. Drs. Rahman Mulyawan, M.Si. 2. Drs. Enceng, M.Si Penelaah Materi: Dr. Liestyodono B. Irianto, M.Si. Pengembang Desain Instruksional: Bambang Agus Diana, S.Sos, M.Ap. Desain Cover & Ilustrator Lay-outer Copy Editor



352.4 MUL m



: Suparmi : Agung B.S : R.S. Brontolaras



MULYAWAN, Rahman Materi pokok administrasi keuangan 1 – 9; ADPU4333/ 3 sks/ Rahman Mulyawan, Enceng. -- Cet.1; Ed.3--. Tangerang Selatan: Universitas Terbuka, 2016. 597 hal; ill.; 21 cm ISBN: 978-602-392-048-8 1. administrasi keuangan I. Judul II. Enceng



iii



Daftar Isi TINJAUAN MATA KULIAH ...........................................................



xi



MODUL 1: RUANG LINGKUP ADMINISTRASI KEUANGAN Kegiatan Belajar 1: Pengertian dan Hakikat Ilmu Administrasi ......................................... Latihan …………………………………………............................... Rangkuman ………………………………….................................... Tes Formatif 1 ……………………………..……..............................



1.1 1.4 1.25 1.26 1.27



Kegiatan Belajar 2: Pengertian dan Ruang Lingkup Administrasi Negara ............................ Latihan …………………………………………............................... Rangkuman ………………………………….................................... Tes Formatif 2 ……………………………..……..............................



1.31 1.40 1.40 1.41



Kegiatan Belajar 3: Konsep Dasar dan Ruang Lingkup Administrasi Keuangan .................. Latihan …………………………………………............................... Rangkuman ………………………………….................................... Tes Formatif 3 ……………………………..……..............................



1.44 1.50 1.50 1.51



KUNCI JAWABAN TES FORMATIF ............................................. DAFTAR PUSTAKA ........................................................................



1.55 1.56



MODUL 2: ADMINISTRASI KEUANGAN DAN KEBIJAKAN KEUANGAN Kegiatan Belajar 1: Sistem Administrasi Keuangan dan Anggaran Keuangan ................. Latihan …………………………………………............................... Rangkuman ………………………………….................................... Tes Formatif 1 ……………………………..…….............................. Kegiatan Belajar 2: Administrasi Keuangan sebagai Subsistem Kebijakan Negara .............. Latihan …………………………………………............................... Rangkuman …………………………………..................................... Tes Formatif 2 ……………………………..……..............................



2.1 2.3 2.13 2.14 2.16



2.19 2.33 2.34 2.35



iv



Kegiatan Belajar 3: Kebijakan Fiskal ................................................................................... Latihan …………………………………………............................... Rangkuman …………………………………..................................... Tes Formatif 3 ……………………………..……..............................



2.38 2.57 2.58 2.60



Kegiatan Belajar 4: Kebijakan Moneter ............................................................................ Latihan …………………………………………............................... Rangkuman …………………………………..................................... Tes Formatif 4 ……………………………..……..............................



2.63 2.80 2.81 2.82



Kegiatan Belajar 5: Kebijakan Keuangan Internasional ................................................... Latihan …………………………………………............................... Rangkuman …………………………………..................................... Tes Formatif 5 ……………………………..……..............................



2.85 2.92 2.93 2.93



KUNCI JAWABAN TES FORMATIF ............................................. DAFTAR PUSTAKA ........................................................................



2.96 2.99



MODUL 3: PENERIMAAN DAN PENGELUARAN NEGARA Kegiatan Belajar 1: Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) ............................. Latihan …………………………………………............................... Rangkuman ………………………………….................................... Tes Formatif 1 ……………………………..……..............................



3.1 3.3 3.13 3.14 3.15



Kegiatan Belajar 2: Dasar dan Struktur Penerimaan Negara .................................................. Latihan …………………………………………............................... Rangkuman …………………………………..................................... Tes Formatif 2 ……………………………..……..............................



3.19 3.26 3.27 3.28



Kegiatan Belajar 3: Pajak sebagai Sumber Penerimaan Negara ............................................ Latihan …………………………………………............................... Rangkuman …………………………………..................................... Tes Formatif 3 ……………………………..……..............................



3.31 3.41 3.42 3.43



v



Kegiatan Belajar 4: Pengeluaran Negara ............................................................................ Latihan …………………………………………............................... Rangkuman …………………………………..................................... Tes Formatif 4 ……………………………..……..............................



3.47 3.59 3.60 3.61



KUNCI JAWABAN TES FORMATIF ............................................. DAFTAR PUSTAKA ........................................................................



3.65 3.67



MODUL 4: TINJAUAN TERHADAP UNDANG-UNDANG NOMOR 17 TAHUN 2003 TENTANG KEUANGAN NEGARA Kegiatan Belajar 1: Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Bank Sentral, Pemerintah Daerah, serta Pemerintah/Lembaga Asing ...................... Latihan …………………………………………............................... Rangkuman ………………………………….................................... Tes Formatif 1 ……………………………..……..............................



4.1



4.7 4.10 4.10 4.11



Kegiatan Belajar 2: Hubungan Keuangan Antara Pemerintah dan Perusahaan Negara, Perusahaan Daerah, Perusahaan Swasta, serta Badan Pengelola Dana Masyarakat ................................................................................ Latihan …………………………………………............................... Rangkuman ………………………………….................................... Tes Formatif 2 ……………………………..……..............................



4.13 4.14 4.15 4.16



Kegiatan Belajar 3: Ketentuan Pidana, Sanksi Administratif, dan Ganti Rugi ................. Latihan …………………………………………............................... Rangkuman ………………………………….................................... Tes Formatif 3 ……………………………..……..............................



4.18 4.25 4.26 4.27



KUNCI JAWABAN TES FORMATIF ............................................. GLOSARIUM .................................................................................... DAFTAR PUSTAKA ........................................................................



4.29 4.30 4.36



vi



MODUL 5: BENDAHARAWAN DAN AKUNTANSI PEMERINTAHAN Kegiatan Belajar 1: Pengertian Bendaharawan ................................................................... Latihan …………………………………………............................... Rangkuman ………………………………….................................... Tes Formatif 1 ……………………………..……..............................



5.1 5.5 5.18 5.19 5.20



Kegiatan Belajar 2: Pertanggungjawaban Keuangan Negara dan Kinerja Bendaharawan Latihan …………………………………………............................... Rangkuman ………………………………….................................... Tes Formatif 2 ……………………………..……..............................



5.22 5.30 5.31 5.32



Kegiatan Belajar 3: Akuntansi Pemerintahan .................................................................... Latihan …………………………………………............................... Rangkuman ………………………………….................................... Tes Formatif 3 ……………………………..……..............................



5.34 5.45 5.45 5.46



KUNCI JAWABAN TES FORMATIF ............................................. GLOSARIUM .................................................................................... DAFTAR PUSTAKA ........................................................................



5.48 5.49 5.55



MODUL 6: PENGAWASAN DAN PEMERIKSAAN KEUANGAN NEGARA Kegiatan Belajar 1: Pengertian dan Tujuan Pengawasan Keuangan Negara ....................... Latihan …………………………………………............................... Rangkuman ………………………………….................................... Tes Formatif 1 ……………………………..……..............................



6.1 6.10 6.16 6.16 6.17



Kegiatan Belajar 2: Landasan Kebijakan Pengawasan ....................................................... Latihan …………………………………………............................... Rangkuman …………………………………..................................... Tes Formatif 2 ……………………………..……..............................



6.20 6.23 6.23 6.24



Kegiatan Belajar 3: Jenis-jenis Pengawasan ...................................................................... Latihan …………………………………………...............................



6.26 6.32



vii



Rangkuman …………………………………..................................... Tes Formatif 3 ……………………………..……..............................



6.33 6.33



Kegiatan Belajar 4: Pemeriksaan sebagai Tindak Lanjut Pengawasan .............................. Latihan …………………………………………............................... Rangkuman …………………………………..................................... Tes Formatif 4 ……………………………..……..............................



6.36 6.40 6.41 6.41



Kegiatan Belajar 5: Standar Pemeriksaan Keuangan Negara ............................................ Latihan …………………………………………............................... Rangkuman …………………………………..................................... Tes Formatif 5 ……………………………..……..............................



6.44 6.73 6.74 6.74



KUNCI JAWABAN TES FORMATIF ............................................. DAFTAR PUSTAKA ........................................................................



6.76 6.77



MODUL 7: KEUANGAN DAERAH Kegiatan Belajar 1: Kekuasaan Pengelolaan Keuangan Daerah ........................................ Latihan …………………………………………............................... Rangkuman …………………………………..................................... Tes Formatif 1 ……………………………..……..............................



7.1 7.3 7.8 7.9 7.10



Kegiatan Belajar 2: Sistem Penganggaran Pemerintah Daerah .......................................... Latihan …………………………………………............................... Rangkuman ………………………………….................................... Tes Formatif 2 ……………………………..……..............................



7.13 7.18 7.19 7.20



Kegiatan Belajar 3: Sumber Penerimaan Keuangan Daerah .............................................. Latihan …………………………………………............................... Rangkuman ………………………………….................................... Tes Formatif 3 ……………………………..……..............................



7.22 7.43 7.44 7.45



Kegiatan Belajar 4: Struktur, Penyusunan, dan Penetapan APBD ........................................ Latihan …………………………………………...............................



7.48 7.62



viii



Rangkuman ………………………………….................................... Tes Formatif 4 ……………………………..……..............................



7.63 7.64



KUNCI JAWABAN TES FORMATIF ............................................. DAFTAR PUSTAKA ........................................................................



7.67 7.68



MODUL 8: PENDAPATAN ASLI DAERAH Kegiatan Belajar 1: Potensi Pendapatan Asli Daerah .......................................................... Latihan …………………………………………............................... Rangkuman …………………………………..................................... Tes Formatif 1 ……………………………..……..............................



8.1 8.3 8.9 8.10 8.10



Kegiatan Belajar 2: Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah ......................................... Latihan …………………………………………............................... Rangkuman …………………………………..................................... Tes Formatif 2 ……………………………..……..............................



8.13 8.26 8.26 8.27



Kegiatan Belajar 3: Lain-lain Pendapatan dan Pinjaman Daerah ...................................... Latihan …………………………………………............................... Rangkuman …………………………………..................................... Tes Formatif 3 ……………………………..……..............................



8.30 8.47 8.47 8.48



KUNCI JAWABAN TES FORMATIF ............................................. GLOSARIUM .................................................................................... DAFTAR PUSTAKA ........................................................................



8.50 8.51 8.57



MODUL 9: TRANSPARANSI DAN PELAPORAN KEUANGAN Kegiatan Belajar 1: Pelaporan Keuangan Pemerintah Daerah dalam Penerapan Good Governance ........................................................................................ Latihan …………………………………………............................... Rangkuman …………………………………..................................... Tes Formatif 1 ……………………………..……..............................



9.1



9.3 9.7 9.8 9.8



ix



Kegiatan Belajar 2: Pembukuan dan Pelaporan Keuangan ................................................. Latihan …………………………………………............................... Rangkuman ………………………………….................................... Tes Formatif 2 ……………………………..……..............................



9.10 9.43 9.43 9.44



KUNCI JAWABAN TES FORMATIF ............................................. GLOSARIUM .................................................................................... DAFTAR PUSTAKA ........................................................................



9.47 9.48 9.54



xi



Tinjauan Mata Kuliah



D



alam kerangka perkembangan ilmu pengetahuan, Administrasi Keuangan merupakan salah satu cabang dari kelompok ilmu administrasi dan ilmu administrasi merupakan salah satu perkembangan dari ilmu filsafat. Pada dasarnya, administrasi merupakan fenomena masyarakat yang bertujuan untuk mencapai tujuan pokok dari masyarakat. Mata kuliah Administrasi Keuangan pada intinya membahas keuangan dari berbagai aspek baik konseptual, teoritis maupun praktis. Dengan demikian, mata kuliah ini akan membekali Anda dengan berbagai konsep, teori dan aplikasi tentang administrasi keuangan. Oleh sebab itu, setelah Anda mempelajari mata kuliah ini, Anda diharapkan mampu menganalisis mekanisme dan prinsip-prinsip penyelenggaraan Administrasi Keuangan berdasarkan kebijakan keuangan negara yang berlaku dengan benar. Secara khusus, setelah mempelajari mata kuliah ini, Anda diharapkan mampu: 1. menjelaskan konsep dasar mengenai administrasi dan keuangan; 2. menjelaskan keuangan negara Indonesia sebagai suatu sistem; 3. menjelaskan kebijakan keuangan negara dan APBN; 4. menjelaskan masalah-masalah yang berkaitan dengan keuangan negara; 5. menjelaskan konsep dasar bendaharawan dan akuntansi pemerintahan; 6. menjelaskan pengawasan keuangan negara; 7. menjelaskan pengelolaan keuangan daerah; 8. mengaplikasikan pengelolaan pendapatan asli daerah; 9. menganalisis penyelenggaraan pelaporan keuangan pemerintah daerah dalam penerapan good governance serta pembukuan dan pelaporan keuangan. Untuk mencapai tujuan sebagaimana dikemukakan di atas, materi mata kuliah ini disusun dalam sembilan modul dengan pembahasan masing-masing modul. Berikut ini, uraiannya. Modul 1 : ruang lingkup administrasi keuangan meliputi pengertian dan hakikat ilmu administrasi, pengertian dan ruang lingkup administrasi negara, konsep dasar dan ruang lingkup administrasi keuangan. Modul 2 : administrasi keuangan dan kebijakan keuangan meliputi sistem administrasi keuangan dan anggaran keuangan, administrasi



xii



Modul 3 :



Modul 4 :



Modul 5 :



Modul 6 :



Modul 7 :



Modul 8 :



Modul 9 :



keuangan sebagai subsistem kebijakan negara, kebijakan fiskal, kebijakan moneter, kebijakan keuangan internasional. penerimaan dan pengeluaran negara yang meliputi anggaran pendapatan dan belanja negara, dasar dan struktur penerimaan negara, pajak sebagai sumber penerimaan negara, dan pengeluaran negara. tinjauan terhadap UU No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang meliputi hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan bank sentral, pemerintah daerah serta pemerintah/lembaga asing, hubungan keuangan antara pemerintah dan perusahaan negara, perusahaan daerah, perusahaan swasta serta badan pengelola dana masyarakat dan ketentuan pidana, sanksi administratif dan ganti rugi. bendaharawan dan akuntansi pemerintahan yang meliputi pengertian bendaharawan, pertanggungjawaban keuangan negara dan kinerja bendaharawan , dan akuntansi pemerintahan. pengawasan dan pemeriksaan keuangan negara yang meliputi pengertian dan tujuan pengawasan keuangan negara, landasan kebijaksanaan pengawasan, jenis-jenis pengawasan, pemeriksaan sebagai tindak lanjut pengawasan, dan standar pemeriksaan keuangan negara. keuangan daerah yang meliputi kekuasaan pengelolaan keuangan daerah, sistem penganggaran pemerintah daerah, sumber penerimaan keuangan daerah,dan struktur, penyusunan dan penetapan APBD. pendapatan asli daerah meliputi potensi pendapatan asli daerah, perimbangan keuangan pusat dan daerah, lain-lain pendapatan dan pinjaman daerah. transparansi dan pelaporan keuangan meliputi pelaporan keuangan pemerintah daerah dalam penerapan good governance, pembukuan dan pelaporan keuangan.



Kompetensi yang diharapkan oleh mata kuliah Administrasi Keuangan (ADPU 4333) dapat dicapai dengan mengikuti alur pikir sebagaimana dapat Anda perhatikan pada bagan berikut:



xiii



Peta Kompetensi ADPU4333/Administrasi Keuangan/3sks Menganalisis mekanisme dan prinsip-prinsip penyelenggaraan Administrasi Keuangan berdasarkan kebijakan keuangan negara yang berlaku dengan benar Menganalisis penyelenggaraan pelaporan keuangan pemerintah daerah dalam penerapan good governance serta pembukuan dan pelaporan keuangan (9) Mengaplikasikan pengelolaan pendapatan asli daerah (8)



Menjelaskan kebijakan keuangan negara dan APBN (3)



Menjelaskan masalah yang berkaitan dengan keuangan negara (4)



Menjelaskan konsep dasar bendaharawan dan akuntansi pemerintahan (5)



Menjelaskan pengawasan keuangan negara (6)



Menjelaskan pengelolaan keuangan daerah (7)



Menjelaskan keuangan negara Indonesia sebagai suatu sistem (2) Menjelaskan konsep dasar mengenai administrasi dan keuangan (1)



Mata kuliah ini berbobot 3 SKS. Oleh karena itu, Anda harus menyediakan waktu paling sedikit 1,5 jam/hari untuk mempelajarinya agar mendapatkan hasil belajar yang optimal. Selamat Belajar, Semoga Sukses!



Modul 1



Ruang Lingkup Administrasi Keuangan Dr. Drs.Rahman Mulyawan, M.Si.



PE N DA H UL U AN



H



ingga kini, masih sedikit masyarakat yang memahami administrasi negara secara tepat. Tampaknya, kesulitan menanamkan pengertian administrasi negara kepada masyarakat kita boleh jadi disebabkan oleh rancunya pengertian mengenai administrasi yang sudah terlanjur tersosialisasi. Betapa tidak, realitas memperlihatkan bahwa jauh lebih banyak anggota masyarakat yang mengenal administrasi secara sempit sebagai tata usaha daripada makna organisasi dan manajemen. Sama halnya dengan banyaknya orang yang lebih tahu istilah government ketimbang administration, apalagi public administration. Padahal, sejak dulu administrasi sudah dipahami dalam makna yang luas. Dari penelaahan terhadap history of administration (Albert Lepawsky, 1960: 77 - 106) terlihat bahwa sejak dahulu (600-500 B.C.) di zaman Cina Kuno sekalipun terdapat aturan-aturan mengenai bagaimana menjalankan administrasi pemerintahan melalui departementasi tugas yang berbeda-beda. The constitution of Chow (Lepawsky, 1960: 83), misalnya menggariskan delapan macam pengaturan mengenai hal itu. Referensi lain berkenaan dengan bukti bahwa administrasi memiliki makna luas diungkap oleh Leonard Shihlien Hsu (1932: 121-124), seorang pakar hukum dan ilmu sosial dalam Rules of Public Administration yang menyebutkan enam prinsip dalam menjalankan roda administrasi negara. Namun demikian, perlu dicermati bahwa ilmu administrasi negara dituntut untuk menilai dan mengkaji bukan semata-mata dari apakah praktik yang ada tersebut kongruen dengan teori, melainkan apakah praktik itu menuju kepada tujuan yang benar, yaitu mendukung tercapainya suatu tatanan publik yang semakin baik, efisien, dan produktif. Dalam konteks pengertian yang luas, ilmu administrasi negara merupakan bidang ilmu yang menempatkan perumusan kebijakan sebagai sasaran utama kajian. Bagaimana suatu kebijakan lahir, pemikiran-pemikiran apa yang melatarbelakanginya, bagaimana implementasi kebijaksanaan tersebut, serta apa



1.2



Administrasi Keuangan 



implikasinya dalam tatanan kehidupan masyarakat, merupakan lingkup yang menjadi sorotannya. Jadi, fokus perhatian ilmu administrasi sebenarnya mengarah pada pemikiran-pemikiran dan strategi untuk menciptakan tatanan yang sehat, efisien, dan produktif, dari pada hal-hal teknis administratif (ketatausahaan) sebagaimana dipandang oleh orang awam. Lingkup kajian tersebut bertolak dari hakikat manusia sebagai homo sapiens, yakni makhluk yang berpikir. Dengan menempatkan dinamika pemikiran manusia sebagai objek perhatiannya, ilmu administrasi menjadi dinamis dan kontekstual. Sejalan dengan dinamika sosial yang terjadi, tanggung jawab administrasi negara pun semakin meningkat dan semakin meluas hingga bersinggungan dengan ihwal kenegaraan, termasuk dalam hal ini bersinggungan dengan keuangan negara. Kajian mengenai ilmu administrasi, administrasi negara, dan keuangan negara inilah yang menjadi pokok bahasan utama dalam Modul 1. Agar pemahaman dan wawasan Anda menjadi lebih komprehensif, pada Modul 1 ini, akan diuraikan pengertian dan hakikat ilmu administrasi baik secara sempit, luas, sebagai seni maupun ilmu. Di samping itu, dijelaskan pula pengertian dan ciri-ciri administrasi negara serta pengertian keuangan negara, dasar hukumnya serta bagaimana kebijakan mengenai keuangan negara di Indonesia. Oleh karena itu, dengan mempelajari modul ini, Anda diharapkan mampu menjelaskan konsep dasar mengenai administrasi dan keuangan. Secara khusus, setelah mempelajari modul ini, Anda diharapkan mampu menjelaskan hal-hal berikut ini. 1. Pengertian dan hakikat konsep ilmu administrasi: a. administrasi dalam arti sempit; b. administrasi dalam arti luas; c. peranan administrasi dalam perkembangan masyarakat. 2. Pengertian dan Ruang Lingkup Administrasi Negara. 3. Konsep Dasar dan Ruang Lingkup Administrasi Keuangan. 4. Paradigma Baru Keuangan Negara. 5. Perbedaan antara Keuangan Privat dengan Keuangan Negara Berdasarkan tujuan tersebut, modul ini terdiri dari 3 (tiga) kegiatan belajar, yaitu: 1. Kegiatan Belajar 1 membahas tentang Pengertian dan Hakikat Ilmu Administrasi.



 ADPU4333/MODUL 1



2. 3.



1.3



Kegiatan Belajar 2 membahas tentang Pengertian dan Ruang Lingkup Administrasi Negara. Kegiatan Belajar 3 membahas tentang Konsep Dasar dan Ruang Lingkup Administrasi Keuangan.



Modul pertama merupakan pengetahuan dasar untuk memahami modulmodul selanjutnya. Oleh karena itu, modul ini harus dikuasai dengan baik. Penguasaan materi ini dapat dijadikan landasan awal dalam rangka memperkaya pemahaman tentang administrasi keuangan. Selamat belajar!



1.4



Administrasi Keuangan 



Kegiatan Belajar 1



Pengertian dan Hakikat Ilmu Administrasi



D



ari penelaahan terhadap history of administration (Albert Lepawsky, 1960: 77-106) terlihat bahwa sejak dahulu (600-500 B.C.) di zaman Cina Kuno sekalipun terdapat aturan-aturan mengenai bagaimana menjalankan pemerintahan melalui departementasi tugas yang berbeda-beda. The constitution of Chow (Lepawsky, 1960: 83), misalnya menggariskan delapan macam pengaturan mengenai hal itu. Pertama, berkenaan dengan organisasi atau kelembagaan sebagai instrumen didirikannya pemerintahan. Kedua, berkenaan dengan aneka fungsi kelembagaan yang menyebabkan penyelenggaraan pemerintahan negara menjadi jelas. Ketiga, berkenaan dengan pengaturan hubungan (fungsional) penyelenggaraan pemerintahan negara yang bersifat kooperatif. Keempat, berkenaan dengan efisiensi prosedur penyelenggaraan pemerintahan negara. Kelima, berkenaan dengan formalitas terutama ditujukan agar penyelenggaraan pemerintahan negara terlihat solid dan permanen. Keenam, berkenaan dengan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan negara yang bersih. Ketujuh, berkenaan dengan hukuman sehingga penyelenggaraan pemerintahan negara bisa dikoreksi dan kedelapan, berkenaan dengan tata buku anggaran sehingga penyelenggaraan pemerintahan negara bisa di audit. Leonard Shihlien Hsu (1932: 121-124) seorang pakar hukum dan ilmu-ilmu sosial dalam Rules of Public Administration menyebutkan 6 prinsip dalam menjalankan roda administrasi negara. Pertama, penguasa dan para pimpinan pemerintahan harus memahami secara baik keadaan negeri yang dipimpinnya. Kedua, pimpinan pemerintahan harus menguasai “cara”, artinya menggunakan pendekatan terhadap suatu masalah dengan mencari seluas-luasnya berbagai pendapat yang beraneka dan berbeda-beda dan dengan melakukan studi yang cermat mengenai beberapa fakta. Semua itu dilakukan dalam semangat, sama sekali tidak memihak dan tidak mementingkan diri sendiri sehingga pemecahan masalah bisa dilakukan secara moderat, praktis, dan logis sesuai dengan tuntutan etika jabatan. Ketiga, semangat pengabdian kepada masyarakat adalah hal yang paling pokok dalam menyelenggarakan urusan-urusan pemerintahan. Di sini, ajaran Confucius sangat mengecam favoritisme dan nepotisme. Keempat, pemerintah harus memajukan kesejahteraan ekonomi rakyatnya. Kelima, penyelenggaraan administrasi negara yang baik ialah memikirkan urusan pemerintahan tanpa rasa lelah dan melakukannya secara konsisten. Keenam,



 ADPU4333/MODUL 1



1.5



penyelenggaraan administrasi negara yang baik dapat dicapai melalui pemilihan pejabat-pejabat yang jujur, tidak mementingkan diri sendiri, serta memiliki kapabilitas (Suryawikarta, 1994). Aturan kedelapan dari The Constitution of Chow dan prinsip keempat dari Leonard Shihlien Hsu di atas menunjukkan bahwa administrasi negara sejak dulu sudah terlibat dalam penataan anggaran negara. Pada modul Administrasi dan Keuangan ini, keterkaitan antara administrasi dan keuangan akan tampak pada administrasi negara. Oleh karena itu, di awal modul ini dirasa perlu untuk memaparkan mengenai administrasi negara. Di samping itu, untuk semakin memperluas wawasan dan pemahaman mahasiswa akan diuraikan pula ruang lingkup administrasi, baik dari perspektif sempit maupun perspektif luas. A. ADMINISTRASI DALAM ARTI SEMPIT Sulitnya menanamkan pengertian administrasi negara kepada masyarakat kita boleh jadi disebabkan oleh rancunya pengertian administrasi yang sudah terlanjur tersosialisasi. Jauh lebih banyak anggota masyarakat yang mengenal administrasi secara sempit sebagai tata usaha daripada makna organisasi dan manajemen. Sama halnya dengan banyaknya orang yang lebih tahu istilah government ketimbang administration, apalagi public administration. Dalam arti sempit tersebut, administrasi dipahami sebagai kegiatan penyusunan dan pencatatan data serta keterangan secara sistematis dengan tujuan untuk menyediakan informasi dan juga untuk memudahkan kembali memperolehnya (Ulbert Silalahi, 1989). Singkatnya, administrasi dalam arti sempit dapat disebut sebagai tata usaha (clerical work or office work). J. Wajong (1962) dengan tegas mengatakan bahwa kegiatan administrasi meliputi pekerjaan tata usaha yang bersifat mencatat segala sesuatu yang terjadi dalam organisasi untuk menjadi bahan keterangan bagi pimpinan. Dalam konteks administrasi sebagai tata usaha, Prajudi Atmosudirjo (1980) mengartikan tata usaha sebagai pekerjaan pengendalian (the handling) informasi. Berkenaan dengan pengertian administrasi secara sempit, Ali Mufiz yang mengutip pendapat Munawardi Reksohadiprojo (1984) secara lengkap mengatakan, seperti berikut. Administrasi berarti tata usaha yang mencakup setiap pengaturan yang rapi dan sistematis, serta penentuan fakta-fakta secara tertulis dengan tujuan memperoleh pandangan yang menyeluruh serta hubungan timbal balik antara satu fakta dengan fakta lainnya.



1.6



Administrasi Keuangan 



Di negara kita, tampaknya penggunaan istilah administrasi sebagai tata usaha lebih banyak dipengaruhi Bahasa Belanda, yakni administrasi sebagai stelselmatige verkijging en verwerking van gegeven. Padahal, masih terdapat arti lain dari kata administratie, yaitu bestuur (manajemen dari kegiatan-kegiatan organisasi) dan beheer (manajemen dari sumber daya organisasi). Keterpengaruhan ini bisa dipahami karena sejarah memperlihatkan bahwa orang pribumi Indonesia (inlander) hanya bekerja dalam bidang tata usaha saja, tidak menyentuh bidang penentuan kebijaksanaan organisasi. Istilah administrasi yang juga cukup banyak memberi andil pengertian administrasi dalam konteks sebagai tata usaha adalah istilah yang berasal dari Bahasa Romawi. Ulbert Silalahi (1989) mencatat beberapa di antara istilah tersebut, antara lain administer (pembantu, abdi, kaki tangan, penganut), administratio (pemberian bantuan, pemeliharaan, perlakuan, pelaksanaan, pimpinan, pemerintahan, pengelolaan), administro (membantu, mengabdi, memelihara, menguruskan, memimpin, mengatur), dan administrator (pengelola, pemimpin, pengurus). Di zaman Romawi, seorang administrator, adalah seorang yang mendapat kepercayaan untuk melakukan tugas dari seorang pemilik harta kekayaan untuk mengurus semua kesatuan harta kekayaan berikut personel dalam satu organisasi. Kesatuan harta kekayaan dan personel tersebut merupakan unit organisasi dan diurus serta diselenggarakan sedemikian rupa sehingga masingmasing merupakan suatu adminstratio atau unit administrasi. Dalam mengurus atau mengelola harta kekayaan tersebut, administrator mengadakan kegiatankegiatan pemeliharaan inventaris, sistem pembukuan keuangan, barang, sistem korespondensi, dan sebagainya. Bagi pemilik harta kekayaan, keberesan manajemen ditunjukkan oleh keberesan tata usaha. Untuk menjalankan tugas dari dan tanggung jawab kepada magister, administrator melakukan administer (melayani, menaati) sesuai dengan kebijaksanaan yang ditentukan magister. Pada saat bersamaan dia juga melakukan administrare (menyelenggarakan tata usaha, yaitu registrasi, inventarisasi, pembukuan, korespondensi, dan kearsipan). Di samping itu, untuk menggerakkan personel, administrator lazim melakukan administro (memimpin dan mengatur) (Ulbert, 1989). Dari paparan historis tersebut, administrasi dapat diartikan sebagai kegiatan memberi bantuan dalam mengelola informasi, mengelola manusia, dan mengelola harta benda ke arah suatu tujuan yang terhimpun dalam organisasi. Di sini, tugas administrator tentu saja adalah melayani dan melaksanakan



 ADPU4333/MODUL 1



1.7



administrare atau tata usaha, misalnya berupa registrasi, dokumentasi, inventarisasi, atau pencatatan harta kekayaan. Selain itu, administrator juga bertugas melakukan administro, yakni memimpin serta mengarahkan personel yang dipercayakan kepadanya. Hal ini berarti, kegiatan administro tidak lain merupakan kegiatan manajemen, yaitu sebagai proses pengendalian, penggerakan, dan pemanfaatan serta pendayagunaan faktor-faktor sumber daya yang sudah direncanakan sebelumnya (Prajudi Atmosudirjo, 1980). Pakar lain Soewarno Handayaningrat (1981) menyebutkan bahwa dalam arti sempit administrasi meliputi kegiatan catat-mencatat, surat menyurat, pembukuan ringan, ketik-mengetik, agenda, dan sebagainya yang bersifat teknis ketatausahaan (clerical work). Dengan demikian, kegiatan tata usaha merupakan kegiatan pengelolaan data dan informasi yang ke luar masuk ke organisasi. Menurut Ulbert Silalahi (1992) keseluruhan rangkaian kegiatan-kegiatan tersebut terdiri atas penerimaan, pencatatan, pengklasifikasian, pengolahan, penyimpanan, pengetikan, penggandaan, pengiriman informasi, dan data secara tertulis yang diperlukan organisasi. Seluruh kegiatan di atas sebagai kegiatan tata usaha dipandang merupakan pekerjaan intern yang melibatkan manusia serta sarana dan prasarana ketatausahaan dalam kerangka kerja sama agar tercapai tertib administrasi terutama dalam hal informasi sehingga arus informasi menjadi lancar baik dalam proses komunikasi (communication process) maupun dalam proses pengambilan keputusan (decision making process). B. ADMINISTRASI DALAM ARTI LUAS Istilah administrasi sebenarnya berhubungan dengan kegiatan kerja sama yang dilakukan manusia atau sekelompok orang untuk mencapai tujuan yang diinginkan. Kerja sama dimaksud merupakan rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh sekelompok orang secara bersama-sama, teratur, dan terarah berdasarkan pembagian tugas sesuai dengan kesepakatan bersama. Hal ini berarti, kegiatan kerja sama merupakan indikasi adanya proses administrasi. Bahkan Herbert A. Simon mengatakan bahwa kegiatan 2 orang yang bekerja sama menggulingkan atau memindahkan sebuah batu yang tidak dapat digulingkan hanya oleh satu orang di antara mereka adalah kegiatan yang di dalamnya terdapat proses administrasi.



1.8



Administrasi Keuangan 



Namun demikian, perlu dicatat di sini bahwa tidak semua kegiatan kerja sama dapat disebut sebagai proses administrasi. Kegiatan kerja sama tersebut bisa disebut sebagai administrasi hanya apabila memenuhi syarat (1) kegiatan kerja sama tersebut didasarkan atas keteraturan, adanya pembagian tugas, serta tujuan yang akan dicapai dan cara untuk mencapai tujuan tersusun secara sistematis dan (2) kegiatan kerja sama tersebut merupakan kerja sama yang terorganisasi atau kerja sama keorganisasian (organizational cooperation). Berikut ini, akan dikemukakan beberapa definisi administrasi dalam arti yang luas. 1. Menurut Leonard D. White (1958) dalam bukunya Introduction to the Study of Public Administration, administrasi merupakan a process common to all group effort, public, or private, civil or military, large scale or small scale ... etc (suatu proses yang pada umumnya terdapat pada semua usaha kelompok, negara atau swasta, sipil atau militer, usaha yang besar maupun kecil ... dan sebagainya). 2. H. A. Simon (1958) dan kawan-kawan, dalam bukunya Public Administration memberikan definisi administrasi, yaitu administration as the activities of groups cooperating to accomplish common goals (administrasi sebagai kegiatan dari kelompok yang mengadakan kerja sama untuk menyelesaikan tujuan bersama). 3. William H. Newman (1963) dalam bukunya Administrative Action: The Technique of Organization and Management mengemukakan bahwa administration has been defined as the guidance, leadership and control of the effort of a group of individuals towards some common goal (administrasi didefinisikan sebagai bimbingan, kepemimpinan dan pengawasan usaha-usaha kelompok individu-individu terhadap tercapainya tujuan bersama). 4. The Liang Gie (1980) dalam bukunya Pengertian, Kedudukan, dan Perincian Ilmu Administrasi mendefinisikan administrasi sebagai segenap rangkaian kegiatan penataan terhadap pekerjaan pokok yang dilakukan oleh sekelompok orang dalam kerja sama untuk mencapai tujuan tertentu. 5. Sondang P. Siagian (1980) dalam bukunya Filsafat Administrasi mendefinisikan administrasi sebagai keseluruhan proses pelaksanaan kegiatan yang dilakukan oleh dua orang atau lebih yang terlibat dalam suatu bentuk usaha kerja sama demi tercapainya tujuan yang ditentukan sebelumnya.



 ADPU4333/MODUL 1



6.



1.9



Stephen P. Robbins (1983) dalam bukunya The Administrative Process memberikan pengertian administrasi sebagai the universal process of efficiently getting activities completed with and through other people (keseluruhan proses dari aktivitas-aktivitas pencapaian tujuan secara efisien dengan dan melalui orang lain). 7. Dwight Waldo (1971) dalam Pengantar Studi Public Administration (Terjemahan) mengatakan bahwa administrasi merupakan suatu daya upaya manusia yang kooperatif, yang mempunyai tingkat rasionalitas tinggi. 8. John M. Pfiffner (1960) mengatakan bahwa administration may be defined as the organization and direction of human and material resources to achieve desired ends (administrasi dapat didefinisikan sebagai mengorganisasi dan menggerakkan sumber daya manusia dan materiil untuk mencapai tujuan yang diinginkan). 9. Ordway Tead (1954) mengatakan bahwa administration is conceived as the necessary of these individuals (executive) in an organization who are charge with ordering, forwarding, and facilitating the associate efforts of group of individuals brought together to realize certain defined purpose (administrasi meliputi kegiatan-kegiatan individu (eksekutif) dalam suatu organisasi yang bertugas mengatur, memajukan, dan menyediakan fasilitas usaha kerja sama sekelompok individu-individu untuk merealisasikan tujuan). 10. J.E. Walters (1959) mengatakan bahwa administration is the process of planning, organizing, managing, appraising and controlling an enterprise (administrasi adalah proses perencanaan, pengorganisasian, pengelolaan, penaksiran, dan pengawasan suatu masalah). 11. Albert Lepawsky (1960) dalam Administration The Art and Science of Organization and Management memberi pengertian administrasi sebagai berikut. a. Praktik-praktik dan teknik-teknik tertentu dalam masyarakat yang terbentuk secara teratur diakui sebagai lapangan administrasi atau manajemen. b. Praktik-praktik administratif dan teknik-teknik manajerial ini memungkinkan berbagai organisasi pemerintahan dan perusahaan bisnis, klub sosial dan serikat pekerja untuk memenuhi tanggung jawab dan melaksanakan program programnya. c. Teknik-teknik administratif ini adalah menjadi bagian penting untuk mencapai hasil akhir program nyata yang harus dilaksanakan.



1.10



Administrasi Keuangan 



Oleh karena itu, administrasi penting bukan hanya disebabkan oleh karena ia berhubungan dengan alat-alat dan metode, tetapi juga karena ia menentukan tujuan-tujuan dan nilai-nilai. Pernyataan-pernyataan dari Lepawsky menunjukkan bahwa segala bentuk kegiatan kerja sama yang dilakukan oleh dan/atau yang terdapat dalam masyarakat dapat disebut administrasi. Pernyataan kedua menunjukkan bahwa kegiatan administrasi yang berlangsung dalam berbagai jenis organisasi dimaksudkan untuk memenuhi tanggung jawab organisasi tersebut dalam mencapai tujuannya dan untuk melaksanakan program-programnya. Pernyataan ketiga menunjukkan bahwa dalam mencapai hasil akhir sebagaimana ditentukan dalam program, menggunakan teknik administratif. Dari pernyataan tersebut dapat disimpulkan bahwa pernyataan pertama menunjukkan pengertian administrasi sebagai proses dan pernyataan kedua menunjukkan administrasi sebagai institusi. Oleh karena dalam rumusan kedua ditekankan tentang pemenuhan tanggung jawab organisasi dan untuk melaksanakan program-programnya maka rumusan ini juga terkandung pengertian administrasi sebagai fungsi, kemudian lebih diperjelas dalam ketiga dan terakhir (Silalahi, 1992). Pandangan yang sama mengenai administrasi dikemukakan oleh Prajudi Atmosudirdjo (1960) sebagai berikut. 1. Administrasi sebagai proses Administrasi adalah keseluruhan proses yang terdiri atas kegiatan-kegiatan, pemikiran-pemikiran, pengaturan-pengaturan mulai dari penentuan tujuan, penyelenggaraan hingga tercapainya tujuan. 2. Administrasi sebagai fungsi Administrasi adalah kegiatan dan tindakan yang secara sadar dilakukan untuk mencapai tujuan, dan termasuk penentuan tujuan itu sendiri. 3. Administrasi sebagai institusi Administrasi adalah keseluruhan orang-orang dalam satu kesatuan menjalankan kegiatan-kegiatan ke arah tercapainya tujuan. Berdasarkan uraian definisi-definisi tersebut di atas, dapat diperinci beberapa ciri pokok administrasi, yaitu berikut ini. 1. Adanya sekelompok orang, artinya administrasi hanya mungkin terjadi jika dilakukan oleh lebih dari satu orang. 2. Adanya kerja sama dari kelompok tersebut; artinya kegiatan administrasi terjadi jika dua orang atau lebih bekerja sama.



 ADPU4333/MODUL 1



3. 4.



5. 6.



1.11



Adanya pembagian tugas. Adanya kegiatan yang runut dalam satu proses; artinya kegiatan administrasi terjadi dalam tahapan-tahapan tertentu secara berkesinambungan. Adanya bimbingan, kepemimpinan, dan pengawasan. Adanya tujuan yang ingin dicapai; artinya sesuatu yang diinginkan untuk dicapai melalui kegiatan kerja sama.



Jika disederhanakan, Ulbert Silalahi (1992) mengatakan bahwa ciri pokok untuk dapat disebut administrasi adalah berikut ini. 1. Kerja sama dilakukan oleh sekelompok orang. 2. Kerja sama dilakukan berdasarkan pembagian kerja secara terstruktur. 3. Kerja sama dimaksudkan untuk mencapai tujuan. 4. Untuk mencapai tujuan memanfaatkan sumber daya yang ada. Berikut ini, akan dijelaskan lebih jauh mengenai kerja sama, pembagian kerja, dan tujuan. Kerja sama yang menjadi pusat perhatian dan pembahasan administrasi adalah kerja sama yang oleh Max Weber disebut sebagai kerja sama yang bercorak asosiatif, yaitu suatu tata hubungan sosial yang dihubungkan dengan dan dibatasi oleh aturan-aturan yang sejauh mungkin dapat memaksa seseorang untuk melakukan kerja sebagai suatu fungsinya yang ajek dan bukan kerja sama komunal, seperti keluarga (Thoha, 1984). Kegiatan kerja sama sebenarnya merupakan sesuatu yang bersifat kodrati. Hal ini dilandasi pemikiran bahwa manusia merupakan makhluk yang selalu ingin bekerja sama (homo administrativus). Di samping itu, Herbert G. Hicks (1972) menyebutkan bahwa melibatkan diri ke dalam berbagai macam kelompok kerja sama atau organisasi akan menempatkan kedudukan penting dalam kehidupan, sebab banyak keuntungan yang dapat diperoleh dari pembinaan dan penyempurnaan hubungan antara individu dengan individu atau dengan kelompok. Menurut Gibson, dkk (1983), kelompok kerja sama formal dan informal dibentuk karena beberapa alasan, di antaranya berikut ini. 1. Pemuasan kebutuhan (the satisfaction of needs). Hasrat untuk mendapatkan kepuasan dari terpenuhinya kebutuhan manusia dapat merupakan daya motivasi yang kuat dalam pembentukan kelompok



1.12



2.



3.



4.



Administrasi Keuangan 



Kedekatan dan daya tarik (proximity and attraction). Interaksi interpersonal yang timbul akibat kedekatan dan daya tarik dapat menyebabkan pembentukan kelompok. Kedekatan adalah jarak fisik antarindividu, sedangkan daya tarik merupakan daya tarik seseorang terhadap yang lain karena mereka mempunyai kesamaan atau saling melengkapi dalam persepsi, sikap, atau motivasi. Tujuan kelompok (group goals). Seseorang tertarik masuk suatu kelompok karena justru tertarik pada tujuan kelompok tersebut. Alasan ekonomi (economic reason). Orang masuk atau membentuk kelompok dalam banyak hal karena orang menganggap dapat memperoleh keuntungan ekonomi yang lebih besar dalam atau melalui kelompok.



Ada beberapa teori yang dapat dikemukakan di sini mengenai terbentuknya kelompok, yaitu berikut ini. 1. Teori Tukar Menukar (Exchange Theory of Attraction). Teori ini diperkenalkan oleh Thibaut dan Kelley pada tahun 1959, yang melihat individu melakukan interaksi dan membentuk kelompok melalui proses tukar menukar yang disebabkan adanya daya tarik antara imbalan (rewards) dan biaya (cost). 2. Teori Kesamaan Sikap (Theory of Similar Attitude). Teori ini dikemukakan oleh Newcomb (1961). Menurut Newcomb seseorang cenderung tertarik kepada orang lain dan membentuk kelompok karena dianggap mempunyai sikap yang sama dengannya. 3. Prinsip Saling Melengkapi (The Principle of Complementary). Teori ini pertama kali ditemukan oleh Winch (1958). Winch berpandangan bahwa daya tarik untuk berinteraksi dan membentuk kelompok ditentukan oleh prinsip saling melengkapi. Seseorang melakukan interaksi bukan karena kesamaan sikap, tetapi justru karena ada perbedaan dengan orang lain sehingga orang tersebut ingin melengkapi perbedaan atau kekurangannya dari orang lain. Gibson mengidentifikasi 4 tahap pengembangan kelompok, yaitu sebagai berikut. 1. Saling menerima. 2. Berkomunikasi dan mengambil keputusan.



1.13



 ADPU4333/MODUL 1



3. 4.



Motivasi dan produktivitas. Pengendalian dan organisasi.



Apabila kita tampilkan dalam bentuk bagan, 4 tahap Gibson di atas akan tampak sebagai berikut. Saling menerima



INDIVIDU



Produktivitas



Berkomunikasi



Pengendalian



KELOMPOK



ORGANISASI



Gambar 1.1 Proses ke Arah Terbentuknya Kelompok dan Organisasi



Suatu kerja sama dapat berlangsung dengan baik jika di antara pihak-pihak yang melakukan kerja sama tersebut juga melakukan pembagian kerja. Di sini, pembagian kerja yang dimaksud merupakan pengelompokan atau spesialisasi pekerjaan dalam berbagai bidang berdasarkan kepentingan sehingga setiap individu yang menjadi anggota kelompok kerja sama atau organisasi dapat mengerjakan bidang pekerjaan tertentu sesuai dengan keterampilan yang dimilikinya (Ulbert, 1992). Luther Gullick mengemukakan beberapa alasan mengapa pembagian kerja penting dalam suatu kerja sama organisasional (Sutarto, 1983), yaitu oleh karena: 1. orang berbeda dalam pembawaan, kemampuan serta kecakapan dan mencapai ketangkasan yang besar dengan spesialisasi; 2. orang yang sama tidak dapat berada di dua tempat pada saat yang sama; 3. seseorang tidak dapat mengerjakan dua hal pada saat yang sama; 4. bidang pengetahuan dan keahlian yang begitu luas menyebabkan seseorang dalam rentangan hidupnya tidak mungkin mengetahui lebih banyak, kecuali sebagian kecil saja.



1.14



Administrasi Keuangan 



Umumnya, kerja sama organisasional melalui pembagian kerja tersebut ditujukan untuk mencapai suatu tujuan yang telah ditentukan sebelumnya. Yang dimaksud tujuan adalah arah atau sesuatu yang ingin dicapai atau dipengaruhi yang menjadi sebab dilaksanakannya suatu kegiatan. Tujuan dari kerja sama organisasional atau yang sering disebut sebagai tujuan organisasi pada hakikatnya merupakan integrasi dari berbagai tujuan, baik yang bersifat komplementer, yaitu tujuan individu atau tujuan anggota, maupun tujuan yang sifatnya substantif, yaitu tujuan organisasi secara keseluruhan. Tujuan substantif merupakan tujuan pokok yang menjadi sebab utama dibentuknya suatu organisasi. Oleh sebab itu, kerja sama organisasional lebih diarahkan kepada dua dimensi tujuan, yaitu berikut ini. 1. Tercapainya tujuan secara efektif dan efisien. Keefektifan (effectiveness) berhubungan dengan tujuan organisasi secara eksplisit maupun secara implisit. Efisiensi (efficiency) berhubungan dengan rasio output dengan input atau keuntungan dengan biaya. Bisa saja terjadi tujuan dapat dicapai secara efektif, tetapi tidak efisien, artinya tujuan tercapai, tetapi terjadi pemborosan tenaga, bahan, bahkan waktu. Sebaliknya, dapat juga terjadi tujuan tercapai secara efisien, tetapi tidak efektif. Artinya, memang tidak terjadi pemborosan tenaga, bahan dan waktu, namun tujuan tercapai tidak berdasarkan rencana yang telah ditetapkan sebelumnya. 2. Tercapainya kepuasan, dalam proses pencapaian tujuan organisasi dari kerja sama organisasional tadi, setiap individu atau anggota yang bekerja sama atau terlibat dalam aktivitas kerja sama organisasional harus diberikan kepuasan sehingga mereka merasa dihargai, dan akhirnya akan mendorong motivasi dalam bekerja secara produktif. Dengan demikian, dapat dirumuskan suatu batasan tentang administrasi yaitu kegiatan kerja sama yang dilakukan sekelompok orang berdasarkan pembagian kerja sebagaimana ditentukan dalam struktur organisasi dengan mendayagunakan sumber daya-sumber daya untuk mencapai tujuan secara efektif dan efisien. C. ADMINISTRASI SEBAGAI ILMU DAN SENI Secara jelas Thomas Kuhn dalam bukunya The Structure of Scientific Revolutions (1970), menegaskan bahwa ilmu pengetahuan akan berkembang melalui tahapan paradigmanya. Administrasi pada tahap normal science telah



 ADPU4333/MODUL 1



1.15



memiliki dukungan teoretis yang aplikasinya terdapat pada berbagai bidang baik publik maupun privat, dan mempunyai komunitas profesional maupun akademis, seperti PERSADI (Persatuan Sarjana Administrasi Indonesia), IIAS (International Institute of Administrative Science), IASIA (International Association of Schools of International Administration) serta telah didirikannya berbagai lembaga pendidikan yang mengembangkan ilmu administrasi secara akademis maupun profesional dan juga telah banyak diterbitkannya berbagai jurnal pada taraf nasional maupun internasional. Administrasi yang pada dasarnya adalah manajemen dan organisasi (Fayol, 1992 dan Taylor, 1911), merupakan disiplin akademis baru yang menandai berakhirnya Abad XIX dan dimulainya perjalanan sejarah peradaban umat manusia dalam Abad XX. Sebagai salah satu ilmu sosial terapan yang perkembangannya di bawah ilmu politik dan ilmu ekonomi, ilmu administrasi relatif mengalami kesulitan dalam kemandiriannya sebagai ilmu (scientific entity) khususnya di Indonesia. Seperti halnya ilmu-ilmu yang lain, pada mulanya ilmu administrasi hanya merupakan sebuah seni. Manusia melakukan administrasi terdorong oleh naluri hidup bersama karena manusia pada dasarnya adalah makhluk organisasi. Di sini terkandung prinsip bahwa kebutuhan manusia tidak hanya satu, melainkan sangat beragam dan manusia tidak akan dapat memenuhi kebutuhannya, kecuali dengan bekerja sama dengan orang lain. Oleh karena itu, dapat ditegaskan bahwa tonggak awal dari perkembangan administrasi sebagai ilmu adalah pada akhir abad XIX. Pada waktu itu penyadaran bahwa proses penyelenggaraan pencapaian tujuan bersama secara lebih efektif dan efisien dapat dipelajari secara sistematis kian meningkat. Dari berbagai upaya untuk mempelajari secara sistematis inilah, kemudian lahir pengetahuan umum yang objektif tentang asas, pedoman, prinsip serta sistem dari proses pencapaian tujuan bersama. Akumulasi pengetahuan tentang administrasi inilah, kemudian memperoleh label administrative science atau ilmu administrasi. Ilmu mencakup lapangan yang sangat luas menjangkau semua aspek tentang progres manusia secara menyeluruh. Termasuk di dalamnya pengetahuan yang telah dirumuskan secara sistematik melalui pengamatan dan percobaan yang terus menerus, dan telah menghasilkan penemuan kebenaran yang bersifat umum (Moh. Nazir, 1985). Lebih lanjut Nazir mengatakan bahwa ilmu merupakan pengetahuan yang sudah dicoba dan diatur menurut dan arti menyeluruh dan sistematik.



1.16



Administrasi Keuangan 



Lahirnya administrasi sebagai ilmu didasarkan atas pendekatan dan penelitian ilmiah. Pelopornya, antara lain adalah Frederick Winslow Taylor (1836-1916) di Amerika Serikat dan Henry Fayol (1841-1925) di Prancis. Taylor mencoba meneliti tentang gerak dan waktu yang digunakan oleh buruh di perusahaan The Midvale Steel Company dalam memproduksi atau mengerjakan dan menghasilkan sesuatu barang. Oleh sebab itu, cara penelitian Taylor dinamakan Time and Motion Study, sedangkan teorinya dikenal dengan nama Shop Level Theory. Penelitian Taylor, kemudian dituangkan dalam bukunya yang berjudul Principles of Scientific Management yang diterbitkan pada tahun 1911. Dalam kurun waktu yang bersamaan, Henry Fayol mengembangkan General Administration Theory melalui observasi dan riset terhadap pimpinan (teknik-teknik kepemimpinan). Oleh karena itu, teori Fayol dinamakan Top Level Theory. Penelitian Fayol menghasilkan antara lain, fungsi-fungsi administrasi, prinsip-prinsip umum yang dituangkan dalam Administration Industrielle et Generale yang diterbitkan pada tahun 1918. Di samping itu, administrasi sebagai ilmu juga memiliki sifat-sifat dan landasan pendekatan ilmiah. 1. Landasan Ontologik, yaitu ada objek yang diamati terpisah dari subjek yang mengamati. Objek yang diamati oleh ilmu administrasi adalah kegiatan dan dinamika kerja sama sekelompok orang yang terorganisasi untuk mencapai tujuan yang diinginkan, sebagai fenomena sosial. 2. Landasan Epistemologik, yaitu metode pendekatan yang digunakan dan bagaimana menerapkan metode ilmiah yang berkenaan dengan cara mengamati sesuatu Administrasi dalam mempelajari dan mengamati objek mempergunakan pendekatan-pendekatan (approach), misalnya dengan cara (John M. Pfiffner) berikut ini. a. Constitutional - Legal - Historical Approach. b. Structural -m descriptive – approach. c. Social - psychological approach. 3. Landasan aksiologis, yaitu tujuan atau sasaran yang hendak dicapai. Dalam hal administrasi, yang mengamati dan menjelaskan proses kegiatan dan dinamika kerja sama untuk mencapai tujuan kelompok, tidak sekadar usaha bagaimana agar tujuan tercapai, akan tetapi lebih mengutamakan efisiensi dan efektivitas. Oleh sebab itu, ilmu administrasi mengajarkan konsep kerja sama yang efektif dan efisien dalam mencapai tujuan.



 ADPU4333/MODUL 1



1.17



Di samping itu, administrasi juga memiliki ciri-ciri agar dapat disebut sebagai ilmu (The Liang Gie, 1980), yaitu: 1. empiris, 2. sistematis, 3. objektif, 4. analitis, 5. dapat dibuktikan kebenarannya. Administrasi bersifat empiris sebab perkembangan dan penerapan administrasi didasarkan pengamatan-pengamatan dan percobaan-percobaan empiris sehingga menimbulkan aneka pendekatan, seperti pendekatan proses, perilaku, sistem, dan kontingensi. Administrasi juga bersifat sistematis, sebab keseluruhan tindakan dan aktivitas serta proses administrasi merupakan rangkaian kegiatan dan tindakan yang dilaksanakan secara bertahap, berkesinambungan, berurutan serta tersusun dalam satu kesatuan fungsi yang saling berhubungan, saling mempengaruhi bagi tercapainya tujuan. Administrasi bersifat objektif karena analisis dan telaahannya bebas dari prasangka dan keinginan pribadi penganalisis atau penelaah. Objektivitas ilmu masyarakat kesesuaian realita objek tanpa ada penyimpangan oleh subjektivitas dari yang meneliti. Administrasi bersifat analisis, sebab memperlihatkan spesifikasi atau spesialisasi atas berbagai bidang atau objek telaahan dalam memahami berbagai sifat, fungsi, dan aktivitas kerja sama (organisasi) menurut bidangnya masingmasing. Administrasi juga dapat dibuktikan kebenarannya karena seluruh proses kegiatan dan dinamika kerja sama administrasi ditujukan ke arah terciptanya efisiensi dan efektivitas yang dapat diuji berdasarkan output, seperti biaya, waktu, dan tenaga yang dipergunakan. Dengan demikian, administrasi memenuhi persyaratan untuk dapat disebut sebagai ilmu. Perkembangan ilmu administrasi sangat dipengaruhi oleh perubahan kebutuhan filosofis manusia dalam memahami hakikat dasar dari peranan administrasi sebagai fenomena kemasyarakatan. Pemahaman ini mencakup pemahaman terhadap pergeseran cara berpikir dan asumsi-asumsi yang dipakai dalam menghadapi permasalahan keadministrasian. Herbert Simon (1969) mengatakan bahwa ilmu administrasi merupakan ilmu yang artifisial. Hal ini



1.18



Administrasi Keuangan 



berarti ilmu administrasi lebih menekankan pada bagaimana dan bukan hanya semata-mata mengembangkan ilmu untuk ilmu. Robert Behn (1995) mengatakan bahwa tingkat perkembangan suatu ilmu tergantung pada kemampuan ilmu tersebut menjawab pertanyaan-pertanyaan mendasar (big questions) tentang masalah utama yang menjadi objek studinya. Dalam konteks ilmu administrasi, langkah yang harus dilakukan adalah mengetahui apakah ilmu administrasi sudah mampu memunculkan pertanyaan mendasar tentang objek studinya. Pertanyaan tersebut tentu saja tentang masalah yang signifikan. Misalnya, pertanyaan tentang visi, ruang lingkup, peranan administrasi, dan juga fenomena yang menjadi kajian utama administrasi. Terhadap sejumlah pertanyaan di atas, administrasi diharapkan pada tantangan untuk menjawab. Terutama pada fenomena yang menjadi fokus pengamatan ilmu administrasi adalah berfungsinya organisasi secara efektif (effective function of organization). Fenomena ini merupakan suatu fenomena yang kompleks sekali sehingga kajian tentang itu bertebaran dalam berbagai teori dari berbagai sumber disiplin antara lain ekonomi, sosiologi, dan psikologi. Implikasinya adalah bahwa pengembangan administrasi terdapat di berbagai school dan faculty dengan beberapa label seperti management, administration, dan sebagainya. Permasalahan apakah administrasi itu sebagai ilmu atau bukan sebenarnya tidak perlu dipersoalkan lagi. Pertanyaan itu relevan diajukan ketika administrasi belum mempunyai identitas. Kini, eksistensi administrasi telah lebih dari 100 tahun sejak Taylor dan Fayol menulis buku monumental tentang manajemen dan administrasi, yang dianggap sebagai tonggak sejarah pengakuan administrasi sebagai suatu fenomena scientific. Secara diakronis sejak Taylor dan Fayol menulis buku mereka (Siagian, 1974), pembahasan fenomena administrasi dari perspektif ilmiah telah banyak dilakukan. Bahkan jauh hari sebelum itu, August Vivien (Prancis) dan Max Weber telah membahas fenomena birokrasi dari sudut pandang ilmiah. Banyaknya pakar dengan latar belakang pendidikan berbeda tertarik membahas fenomena administrasi dari sudut ilmiah pada saat itu, memperkuat pendapat bahwa administrasi cukup layak untuk dipandang sebagai disiplin ilmu yang berdiri sendiri. Bukti lain yang memperkuat pendapat tersebut adalah ditemukannya prinsip-prinsip administrasi oleh Gullick dan Urwick (1962) pada tahun 1930-an. Penemuan prinsip tersebut telah memperkuat posisi administrasi sebagai disiplin ilmu yang sejajar dengan ilmu lain. Ditemukannya prinsip



 ADPU4333/MODUL 1



1.19



tersebut menunjukkan bahwa administrasi telah mempunyai prinsip, asas, dan norma tentang bagaimana kerja sama antarmanusia dapat berjalan secara harmonis, serasi, terkoordinasi dan terarah. Pembahasan paradigmatik terhadap administrasi juga mengarah kepada konklusi yang sama. Jika dalam arus teoretik administrasi telah memenuhi syarat untuk disebut sebagai disiplin ilmu, pertanyaan lebih lanjut adalah apakah secara empiris juga demikian? Untuk menjawab pertanyaan tersebut, ada baiknya disitir pendapat dari J. K. Galbraith (Prisma, 1974) yang mengatakan “adalah salah besar apabila ada yang berpendapat bahwa dengan rencana yang baik persoalan otomatis terpecahkan. setiap persoalan akan mudah terpecahkan sampai tuntas kalau ditopang oleh adanya administrasi yang baik.” Pendapat tersebut mempertegas bahwa secara pragmatis administrasi sangat diperlukan. Jika demikian maka tuntutan Dulyah Kaseem dan Andre G. Frank (1979) tentang adanya kegunaan praktis suatu bidang (administrasi) sebagai syarat utama untuk diakui maka hal ini telah dipenuhi oleh administrasi. Dengan demikian, merupakan kewajaran apabila kini eksistensi ilmu administrasi tidak perlu lagi dipertanyakan karena dalam kenyataannya keberadaan ilmu administrasi sangat diperlukan. Secara taksonomi, dalam sejarah perkembangan ilmu, ilmu administrasi pun telah diakui sebagai ilmu yang berdiri sendiri bahkan telah berkembang menjadi beberapa cabang. Berdasarkan aspek atau unsur-unsur administrasi terdapat sekurangkurangnya delapan unsur sebagai subkonsep administrasi, yaitu berikut ini. 1. Organisasi. 2. Manajemen pemasaran. 3. Manajemen produksi. 4. Manajemen personalia. 5. Manajemen keuangan. 6. Manajemen pembelian. 7. Manajemen pergudangan/logistik. 8. Manajemen sistem informasi. 9. Manajemen public relations. 10. Manajemen risiko. Berbicara mengenai perkembangan ilmu administrasi, paling tidak dapat dilihat dari 3 perspektif berikut. 1. Sejarah.



1.20



2. 3.



Administrasi Keuangan 



Revolusi paradigmatik. Aliran pemikiran administrasi.



Pertama, perkembangan sejarah ilmu administrasi menunjukkan kepada eksistensi pusat-pusat perkembangannya di tiga kawasan yang masing-masing memiliki ciri-cirinya sendiri sebagai berikut. 1. Kawasan Eropa Daratan, sering dinamakan Administrasi Kontinental yang dipelopori terutama oleh Belanda. Ciri-ciri aliran Kontinental adalah feodalisme, kekuasaan sentralistik, sistem pemerintahan monarkhies dengan pendekatan yang sangat legalistik. 2. Administrasi di Inggris, beberapa cirinya, antara lain mendasarkan pada tatanan konvensi, berkembang sistem commonwealth. 3. Administrasi di Amerika Serikat, sering disebut sebagai aliran AngloSaxon. Aliran ini memiliki ciri-ciri sebagai berikut: bersistem federal dengan kekuasaan pemerintahan nasional yang terbatas, ada pemisahan kekuasaan eksekutif dan legislatif, baik di tingkat pusat, states maupun lokal. Kedua, perkembangan ilmu administrasi dilihat dalam perkembangan paradigmatik. Paradigma adalah merupakan kumpulan lepas dari asumsi, konsep atau proposisi yang disatukan secara logis yang mengarahkan pemikiran dan jalannya penelitian. Pada saat ini, sedikitnya telah dapat diidentifikasi 8 macam paradigma itu menurut berikut ini. 1. Nicholas J. Henry. a. Dikotomi politik - administrasi. b. Prinsip-prinsip administrasi. c. Administrasi negara sebagai ilmu politik. d. Administrasi negara sebagai ilmu administrasi. e. Administrasi negara sebagai ilmu administrasi negara. 2.



T.J. Davies. a. Managerial. b. Psikologis. c. Politis. d. Sosiologis.



 ADPU4333/MODUL 1



3.



J.C. Bouchner. a. Traditional. b. Behavioral. c. Decisional. d. Ekologis.



4.



H.G. Frederickson. a. Birokrasi klasik. b. Neobirokratik. c. Institusi. d. Hubungan manusia. e. Pilihan publik.



5.



C.I. Sharma. a. Proses administrasi. b. Empiris. c. Perilaku manusia. d. Sistem sosial. e. Matematika. f. Teori keputusan.



6.



K.M. Henderson. a. Struktural. b. Behavioral environmental. c. Organizational. d. Comparative public administration.



7.



Bintoro Tjokroamidjojo. a. Administrasi negara klasik. b. Manajemen. c. Behavioral. d. Komparatif. e. Administrasi Pembangunan.



8.



A.R. Mustopadidjaja. a. Struktural Fungsional. b. Behavioral.



1.21



1.22



Administrasi Keuangan 



c. d.



Sistemik. Public Deterministic.



Bahkan Muljarto Tjokroaminoto merumuskan pergeseran ilmu administrasi negara secara ekologis kontekstual sebagai akibat akselerasi transformasi sosial sebagai berikut.



1. 2. 3.



Lama Nilai-nilai efisiensi/efektivitas. Normative science/kearifan konvensional. Administrasi negara sebagai Public Science.



1. 2. 3. 4.



Baru Nilai-nilai keberlanjutan. Behavioral science. Scientifically valid and policy wise relevant. Masalah-masalah mekanisme pelayanan (delivery mechanism). a. Masalah keberlanjutan pembangunan (sustainable development). b. Pengembangan kualitas kemandirian.



Paradigma-paradigma di atas merupakan paradigma ilmu administrasi yang berlaku atau dapat diberlakukan pada semua cabang ilmu administrasi, seperti pada taksonomi perkembangan ilmu administrasi di bagian awal modul ini. Ketiga, perkembangan ilmu administrasi dilihat dari sejarah pemikiran administrasi, antara lain berikut ini. 1. Periode Klasik, yang dimotori oleh F.W. Taylor (1911) dengan karya terkenalnya The Principle of scientific management. 2. Periode Process School, yang dirintis oleh Henry Fayol (1925) dengan buah karyanya General and Industrial Administration. 3. Human Relations School, yang dipelopori oleh Elton Mayo dan dibantu oleh Roesthlisburger dan Dickson memperkenalkan hasil percobaannya Hawthorne Studies. 4. Behavioral/Decision Making School, dengan motornya Herbert A. Simon (1930-1940) yang terkenal dengan teorinya Relational Decision.



1.23



 ADPU4333/MODUL 1



Sementara tetap mengakui sumbangan disiplin ilmu yang lain, berikut ini dapat dibuktikan perkembangan pemikiran administrasi sebagai disiplin yang lebih lengkap dan mencakup aliran, cara pendekatan, fokus bahasannya sebagai berikut. School



Method



Traditional



Introduction of the scientific method



Empirical



Learning through experience Study of interpersonal relations, cultural relationships, social groups and individual behavior Description of what managers should do



Behavioral



Process



Decision science



Quantitative



Integrative



View of organizing from where decision are made, and who makes them Use of mathematical formulas and models Integration of



Emphasis Systematic observation production and emphasizing efficiency Case method Human aspects: needs, motivation, leadership, group dynamics



Practionars Engineers



Harvard business school Psychologist, anthropologists, sociologists, social psychologists



Function: planning, organizing, leading, and evaluating Economics concepts: marginal utility, risk, and uncertainly Operation Research



Classical management writers



Systems &



Diverse



Economics



Mathematicians, statisticians



1.24



School



Administrasi Keuangan 



Method function with individual, group and organizational behavior.



Emphasis



Practionars



Contingency models Diverse



D. PERANAN ADMINISTRASI DALAM KEHIDUPAN MASYARAKAT Albert Lepawsky (1966) menunjukkan 6 peranan administrasi dalam kehidupan dan perkembangan masyarakat. 1. The universal Impotence of Administration Fayol mengatakan melalui pengetahuan administrasi kita mengerti perencanaan, organisasi, komando, koordinasi, dan kontrol, yang menjadi dasar-dasar untuk tenaga kerja. Dengan demikian, tiap orang mempunyai kebutuhan akan administrasi sehingga administrasi adalah satu objek dari kepentingan universal. 2. The Stabilizing Role of Administration in Society Fungsi primer administrasi, adalah untuk stabilisasi institusi-institusi sosial. 3. The Threat of a Managerial Revolution Kualitas esensial dari the emerging society adalah dalam hal karakter manajemennya bahwa dalam kenyataannya manajer-manajer mempunyai kesiapan untuk taken over masyarakat modern. 4. The Prospect Managerial Evolution Administrasi merupakan prospek bagi munculnya evolusi manajerial, Charles Merriem mengatakan bahwa lambat laun evolusi manajerial menyebabkan organ pemerintah tidak lain adalah juga organ manajerial. 5. Administration as the Key to Modern Society Charles A. Bearnd mengatakan, masyarakat modern merupakan masyarakat besar. Lebih tegas Charles A. Bearnd mengatakan tidak ada subjek yang lebih penting dari administrasi. Masa depan masyarakat beradab, bahkan peradaban itu sendiri bergantung pada kemampuan untuk mengembangkan ilmu, filsafat dan praktik administrasi yang kompeten untuk melaksanakan fungsi-fungsi administratif dari masyarakat beradab tersebut.



 ADPU4333/MODUL 1



6.



1.25



The Role Administration in Social Change Fungsi pokok dari administrasi adalah menjamin stabilitas sosial dengan menyediakan fasilitas bagi perubahan sosial.



Dengan demikian, administrasi mempunyai peranan yang besar dalam proses kemajuan dan peradaban manusia. Ada tidaknya peradaban dan terpeliharanya peradaban manusia tergantung pada ada atau tidaknya administrasi. Wallce B. Donhan mengatakan if civilization breakdown, it will be mainly a breakdown, therefore, the stabilizer of society and the guardians of traditions (Lepawsky, 1966). Pakar lain Corson dan Harris (1963) malah mengatakan we live in an administrative age. LAT IH A N Untuk memperdalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah latihan berikut! 1) Tunjukkan bahwa administrasi telah ada dan dikenal orang sejak Zaman Cina Kuno (600 - 00 B.C)! 2) Masyarakat awam sering memandang administrasi dalam pengertian yang sempit. Sebutkan beberapa definisi, tentang Administrasi dalam arti sempit tersebut! 3) Sebutkan pula definisi administrasi dalam arti luas! Jelaskan pula mengenai kerja sama organisasional dan tujuan yang ingin dicapai dalam kegiatan administrasi? 4) Buktikan bahwa administrasi dapat disebut sebagai ilmu! 5) Apa maksudnya administrasi juga dapat dilihat sebagai suatu seni? 6) Jelaskan peranan administrasi dalam kehidupan dan perkembangan masyarakat! Petunjuk Jawaban Latihan 1) Cobalah Anda baca terlebih dahulu materi tentang “Pengantar’ sebelum butir A Kegiatan Belajar 1 ini.



1.26



Administrasi Keuangan 



2) Cobalah Anda pelajari terlebih dahulu dengan seksama materi tentang ”Administrasi dalam Arti Sempit”, yang terdapat dalam butir A Kegiatan Belajar 1. 3) Sebaiknya terlebih dahulu Anda pelajari dengan seksama materi tentang “Administrasi dalam Arti Luas”, yang terdapat pada butir B dari Kegiatan Belajar 1. 4) Cobalah Anda pelajari terlebih dahulu materi tentang “Administrasi sebagai llmu dan seni” yang terdapat pada butir C dari Kegiatan Belajar 1. 5) Anda dapat menjawab dengan mempelajari terlebih dahulu materi tentang “Administrasi Sebagai Ilmu dan Seni” yang terdapat pada butir C dari Kegiatan Belajar. 6) Hendaknya Anda membaca terlebih dahulu materi tentang “Peranan Administrasi Dalam Perkembangan Masyarakat” yang terdapat pada butir D dari Kegiatan Belajar 1. R A NG KU M AN 1.



2.



3.



Administrasi telah dikenal orang sejak dahulu kala. Terutama buku yang diungkap Albert Lepawsky (1960) dalam History of Administration memperlihatkan The Constitution of Chose sudah mengatur, mengenai bagaimana menjalankan pemerintahan melalui departementasi tugas yang berbeda-beda. Meskipun sudah dikenal lama, hingga kini masih terdapat pengertian yang rancu di kalangan masyarakat mengenai pengertian administrasi. Jauh lebih banyak anggota masyarakat yang mengenal administrasi secara sempit sebagai tata usaha. Dalam arti luas, istilah administrasi sebenarnya berhubungan dengan segala kegiatan kerja sama yang dilakukan manusia atau sekelompok orang untuk mencapai tujuan yang diinginkan. Kerja sama dimaksud merupakan rangkaian kegiatan yang dilakukan oleh sekelompok orang secara bersama-sama, teratur, dan terarali berdasarkan pembagian tugas sesuai dengan kesepakatan bersama. Hal ini berarti, kegiatan kerja sama merupakan indikasi adanya proses administrasi secara luas. Bahkan Herbert A. Simon mengatakan bahwa kegiatan dua orang yang bekerja sama. menggulingkan atau memindahkan sebuah batu yang tidak dapat digulingkan hanya oleh satu orang di antara mereka adalah kegiatan yang di dalamnya terdapat proses administrasi. Lahirnya administrasi sebagai ilmu didasarkan atas pendekatan dan penelitian ilmiah. Pelopornya, antara lain adalah Frederick Winslow



 ADPU4333/MODUL 1



4.



5.



1.27



Taylor (1856-1916) di Amerika Serikat dengan Time and Motion Study (Shop Level Theory) dun Henry Fayol (1841 - 1925) di Prancis General Administration Theory. Sebagai ilmu, administrasi memiliki landasan ilmiah: (1) landasan ontologik; (2) landasan epistemologik; dan (3) landasan aksiologik. Di samping itu, administrasi juga memiliki ciri-ciri agar dapat disebut sebagai ilmu, yaitu (1) empiris; (2) sistematis; (3) objektif dan (4) analitis, serta (5) dapat dibuktikan kebenarannya. Dalam konteks administrasi sebagai seni, dapat disimpulkan bahwa pencapaian tujuan secara afektif dan efisien dapat dicapai apabila para administrator memiliki seni yang disebut keterampilan administratif; yaitu penggunaan kemahiran, kecerdikan, pengalaman, firasat dan penerapan pengetahuan secara sistematis yang dilakukan terutama oleh para administrator pada top level, middle maupun pada lower level dalam suatu kegiatan kerja sama organisasional. Hingga kini, paling tidak terdapat 3 faktor yang membuat seorang administrator memiliki seal/keterampilan administratif, yaitu (1) pembawaan (bakat); (2) pendidikan dan latihan; serta (3) pengalaman. Paling tidak terdapat 6 peranan administrasi dan kehidupan dari perkembangan masyarakat. Pertama, the universal importance of administration. Kedua, the stabilizing role of administration in society. Ketiga, the threat of a managerial revolution. Keempat, the prospect of managerial evolution. Kelima, administration as the key to modern society. Keenam, tine role administration in social change. TES F OR M AT IF 1 Pilihlah satu jawaban yang paling tepat!



1) Administrasi negara sejak dulu sudah terlibat dalam penataan anggaran negara. Hal ni dilihat dari The Constitution of Chow, terutama aturan .... A. keempat B. keenam C. ketujuh D. kedelapan 2) Berikut adalah contoh kegiatan administrasi dalam anti sempit, kecuali .... A. kearsipan B. korespondensi



1.28



Administrasi Keuangan 



C. perumusan kebijaksanaan D. pengiriman informasi dan data 3) Tidak semua kegiatan kerja sama dapat disebut sebagai administrasi. Kegiatan kerja sama tersebut bisa disebut sebagai administrasi hanya apabila memenuhi syarat berikut .... A. objektif B. empiris C. bersifat organisasional D. dikerjakan oleh lebih dari 2 orang 4) Administrasi merupakan suatu daya upaya manusia yang kooperatif, yang mempunyai tingkat rasionalitas yang tinggi. Definisi administrasi dalam arti secara luas tersebut dikemukakan oleh .... A. Leonard D. White B. Dwight Waldo C. The Liang Ole D. Stephen P. Robbins 5) Berikut adalah pandangan Prajudi Atmosudirdjo mengenai administrasi dalam arti luas, kecuali administrasi sebagai .... A. proses B. fungsi C. institusi D. sistem 6) Berikut merupakan landasan pendekatan ilmiah dalam administrasi, kecuali landasan .... A ontologik B. epistemologik C. aksiomalogik d. akslologik 7) Bukti lain yang memperkuat pendapat administrasi merupakan ilmu adalah ditemukannya prinsip-prinsip administrasi .... A. Gullick dan Urwick B. Albert Lepawsky C. Dwight Waldo D. Herbert A. Simon



1.29



 ADPU4333/MODUL 1



8) Perkembangan ilmu administrasi dapat dilihat dari perkembangan paradigmatik. Berikut adalah paradigma administrasi yang dikemukakan oleh, Nicholas J. Henry, kecuali .... A. dikotomi politik-administrasi B. prinsip-prinsip administrasi C. administrasi negara sebagai ilmu administrasi D. administrasi negara merupakan administrasi pembangunan 9) Administrasi sebagai sebuah seni, berarti .... A. pengetahuan administrator juga mencakup pengetahuan berupa seni dan hasil kreasi manusia, baik secara tradisional maupun modern B. administrator menerapkan ilmu pengetahuan berdasarkan kemahiran, kecerdikan, pengalaman, firasat secara sistematis C. administrator dalam menerapkan ilmu pengetahuan mengenai administrasi harus didasarkan atas teori administrasi secara baku dan apa adanya D. administrator harus memiliki jiwa seni, maksudnya berkaitan dengan seni lukis, seni tari, seni pidato, dan seni musik 10) Masa depan masyarakat beradab dan modern bergantung pada kemampuan untuk mengembangkan ilmu dan praktik administrasi. Pendapat tersebut menunjukkan peran penting administrasi dalam kehidupan masyarakat, dikemukakan oleh …. A. Albert Lepawsky B. Dwight Waldo C. Charles A. Beard D. Stephen P. Robbin Cocokkanlah jawaban Anda dengan Kunci Jawaban Tes Formatif 1 yang terdapat di bagian akhir modul ini. Hitunglah jawaban yang benar. Kemudian, gunakan rumus berikut untuk mengetahui tingkat penguasaan Anda terhadap materi Kegiatan Belajar 1.



Tingkat penguasaan =



Jumlah Jawaban yang Benar Jumlah Soal



 100%



1.30



Administrasi Keuangan 



Arti tingkat penguasaan: 90 - 100% = baik sekali 80 - 89% = baik 70 - 79% = cukup < 70% = kurang



Apabila mencapai tingkat penguasaan 80% atau lebih, Anda dapat meneruskan dengan Kegiatan Belajar 2. Bagus! Jika masih di bawah 80%, Anda harus mengulangi materi Kegiatan Belajar 1, terutama bagian yang belum dikuasai.



 ADPU4333/MODUL 1



1.31



Kegiatan Belajar 2



Pengertian dan Ruang Lingkup Administrasi Negara



P



ada masa kini dan mendatang, ilmu administrasi akan dihadapkan pada kenyataan-kenyataan yang menuntut semakin dikembangkannya profesionalisme. Hal ini berarti perlu diupayakan secara konsisten kesesuaian antara teori dan praktik. Teori keilmuan di atas memberikan perspektif dalam melihat dan memahami persoalan atau isu-isu agar tidak menjurus kepada pemahaman yang semata-mata atas dasar akal sehat (common sense), yaitu pemahaman yang tanpa teori, tanpa paradigma. Kesesuaian ini menjadi penting karena penerapan ilmu administrasi tidak berada dalam ruang yang hampa, melainkan berada dalam ruangan yang telah “berisi” serta bersinggungan dengan nilai-nilai dan kepercayaan masyarakat serta praktik-praktik kebijaksanaan publik yang sudah berjalan. Ilmu administrasi dituntut untuk menilai dan mengkaji bukan semata-mata dari apakah praktik yang ada tersebut kongruen dengan teori, melainkan apakah praktik itu menuju kepada tujuan yang benar, yaitu mendukung tercapainya suatu tatanan publik yang semakin baik, efisien, dan produktif. Inilah yang menjadi kriteria utama digunakannya ilmu administrasi dalam melakukan kajiannya. Sebagai suatu disiplin ilmu, Ilmu Administrasi merupakan ilmu perantara yang di dalamnya melibatkan berbagai disiplin ilmu, seperti antropologi, sosiologi, psikologi, politik, ekonomi, dan ilmu-ilmu sosial/kemanusiaan lainnya. Dengan dasar “ilmu-ilmu induk” tersebut, kajian terhadap ilmu administrasi dapat dilakukan secara tajam sambil terus memperkaya dan memvalidasi relevansi ilmunya dalam konteks realitas kebijaksanaan publik yang terus berubah dan berkembang. Dengan demikian, dalam konteks pengertian yang luas, Ilmu administrasi merupakan bidang ilmu yang menempatkan perumusan kebijaksanaan sebagai sasaran utama kajian. Bagaimana suatu kebijakan lahir, pemikiran-pemikiran apa yang melatarbelakanginya, bagaimana implementasi kebijaksanaan tersebut, serta apa implikasinya dalam tatanan kehidupan masyarakat, merupakan lingkup yang menjadi sorotannya. Jadi, fokus perhatian ilmu administrasi dalam arti luas juga mengarah pada pemikiran-pemikiran dan strategi untuk menciptakan



1.32



Administrasi Keuangan 



tatanan yang sehat, efisien, dan produktif, dari pada hal-hal teknis administratif (ketatausahaan) sebagaimana dipandang oleh orang awam. Lingkup kajian tersebut bertolak dari hakikat manusia sebagai homo sapiens, yakni makhluk yang berpikir. Dengan menempatkan dinamika pemikiran manusia sebagai objek perhatiannya, ilmu administrasi menjadi dinamis dan kontekstual. Sejalan dengan dinamika sosial yang terjadi, tanggung jawab administrasi pun semakin meningkat dan semakin meluas hingga bersinggungan dengan ihwal kenegaraan. Perkembangan selanjutnya menuntut peran negara bukan hanya sekadar penjaga malam (politzei staat), yang baru bertindak jika terjadi pelanggaran terhadap hukum dan perundang-undangan yang berlaku, tetapi negara adalah penggerak perubahan sosial ke arah kemajuan dan peningkatan taraf hidup rakyatnya (agent of development). Negara-negara yang lahir setelah Perang Dunia II semuanya memerankan dirinya sebagai agent of development. Hal ini disebabkan karena 5 alasan. Pertama, the ruling elites adalah orangorang yang lebih berpengetahuan (knowledgeable) dibandingkan dengan kebanyakan rakyatnya. Kedua, keharusan untuk segera merehabilitasi kerusakan-kerusakan dalam negeri akibat penjajahan dan peperangan. Ketiga, sistem politik yang dianut oleh banyak negara yang lahir setelah Perang Dunia ke-2 adalah sistem politik demokrasi yang mengharuskan the ruling elites memiliki komitmen yang tinggi terhadap kepentingan umum dan kesejahteraan rakyat. Keempat, keyakinan para founding fathers-nya bahwa kemerdekaan politik hanyalah sasaran antara saja untuk mewujudkan kesejahteraan umum yang dicita-citakan. Kelima, keyakinan para founding-fathers-nya bahwa kesejahteraan dalam hubungan antar negara dan antarbangsa bisa diwujudkan melalui pembangunan. Apabila kita perhatikan perkembangannya, ilmu administrasi negara ternyata banyak dipengaruhi oleh berbagai disiplin ilmu lain, seperti ilmu hukum, politik, sosiologi, manajemen, ekonomi, dan lain-lain. Oleh karena itu, konsep administrasi negara sebagai suatu pemikiran yang dipelajari secara interdisiplin paling sedikit mencakup aspek-aspek: (1) organisasi dan manajemen, (2) politik, dan (3) hukum. Sejarah perkembangan administrasi negara di suatu negara dipengaruhi oleh perkembangan ideologi, khususnya dari kelompok politik yang dominan yang menginginkan perubahan (penyempurnaan) administrasi publik agar lebih sesuai bagi kepentingan pencapaian tujuan politik mereka. Misalnya, di negara-negara federal, seperti Amerika Serikat dan Canada, sistem administrasi yang diinginkan pada mulanya adalah sistem yang mempunyai kejelasan perbedaan



 ADPU4333/MODUL 1



1.33



antara kewenangan dan tanggung jawab pemerintah negara bagian (state) dan pemerintah daerah country, municipality, town ship, school district, dan village. Meskipun ada kewenangan bersama antar berbagai tingkatan pemerintahan tersebut, tetapi pada dasarnya tiap jenis pemerintahan (federal, negara bagian dan pemerintahan daerah) secara hukum tidak dapat memaksakan kehendaknya kepada jenis pemerintahan yang lain. Belakangan, gaya pemerintahan federal di USA sudah berkembang menjadi gaya federalisme baru yang lebih pragmatis dan lebih menekankan secara bersama-sama. Jadi, ada pergeseran dari penekanan pada batas-batas kewenangan menurut hukum sovereignty antarberbagai jenis pemerintahan, ke arah bagaimana pemerintah-pemerintah dan para pejabat pemerintah yang bersangkutan berinteraksi dalam melakukan tugas-tugas publik. Ruang lingkup dan peranan administrasi negara dalam suatu negara berubah-ubah sesuai dengan konteks lingkungannya pada waktu itu. Pada era perekonomian liberal, mekanisme pasar diberi peranan utama dalam kehidupan perekonomian sehingga peranan pemerintah dengan birokrasinya (administrasi Negara) sangat dibatasi. Sejalan dengan kecenderungan tersebut maka ilmu administrasi negara juga berkembang ke arah pendekatan yang bersifat populistik, di mana ukuran keberhasilan administrasi negara dilihat dari perspektif kepentingan masyarakat baik secara nasional maupun secara lokal khususnya dalam pemenuhan kebutuhan masyarakat terhadap pelayanan. Dalam memilih alternatif program dilakukan analisis biaya dan manfaat, penekanan pada partisipasi masyarakat dalam seluruh tahap pelayanan masyarakat dari berbagai aspek sebagai faktor ekologis administrasi negara (astagrata) IPOLEKSOSBUDHANKAM dan agama yang kesemuanya dapat mempengaruhi pelaksanaan administrasi negara di Indonesia. A. MASA PENJAJAHAN BELANDA Dalam masa penjajahan kolonial Belanda selama 3,5 abad, administrasi sebagai ilmu pengetahuan belum dikenal, seperti sekarang. Pada waktu itu administrasi hanya diartikan dalam pengertian yang sempit, yaitu sebagai kegiatan tata usaha, dengan istilah administratie dalam bahasa Belanda. Istilah tersebut pada masa itu hanya diartikan sebagai kegiatan-kegiatan tata usaha, arsip, ekspedisi, korespondensi, registrasi, dan semacamnya. Demikian pula ilmu administrasi negara sebagai disiplin tersendiri belum dikenal pada waktu



1.34



Administrasi Keuangan 



itu. Paling maksimal, secara akademik administrasi negara pada waktu itu hanya dimasukkan implisit ke dalam ilmu pemerintahan (bestuurende), ilmu negara (staatskunde), hukum tata negara (staatsrecht), dan sebagainya. B. MASA PENJAJAHAN JEPANG Perlu dicatat di sini bahwa pemerintah penjajahan Jepang sempat menerapkan administrasi pemerintahan baru dengan mengorganisasi rukunrukun kampung secara lebih nyata. Asatjo adalah istilah untuk Rukun Kampung. Asatjo dibagi-bagi ke dalam Kumitjo, yaitu rukun-rukun tetangga (RT). Hal itu dapat dipandang sebagai rintisan diterapkannya sistem RT, RW, dan sebagainya, seperti diterapkan sekarang. Demikian pula organisasi pertahanan sipil (Hansip) dalam tata pemerintahan mulai kita kenal pada masa penjajahan Jepang dengan nama Sie Nen Dan. Kursus-kursus ketataprajaan mulai diadakan pula. Namun, kesemuanya adalah untuk alat penjajahan, bukan untuk tujuan pengembangan disiplin ilmu administrasi negara. C. MASA KEMERDEKAAN Pada awal-awal dibukanya kembali perguruan tinggi di Jakarta (Universiteit van Indonesia) serta dibukanya perguruan tinggi baru di Yogyakarta (Universitas Gajah Mada) pada akhir tahun 40-an, ilmu administrasi ataupun ilmu administrasi negara masih belum mendapatkan tempatnya yang terhormat sebagai disiplin ilmu tersendiri. Pada waktu itu di Universitas Gadjah Mada misalnya, ilmu administrasi negara hanya disajikan secara implisit sebagai bagian dari ilmu negara ataupun ilmu hukum. D. ILMU ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIA PADA TAHUN LIMA PULUHAN Dengan dipelopori oleh dunia perguruan tinggi, pada tahun-tahun 50-an di Indonesia mulai dikumandangkan administrasi negara sebagai suatu cabang disiplin ilmu pengetahuan tersendiri. Usaha-usaha introduksi dan penyebarluasannya, misalnya dilakukan oleh Sekolah Tinggi Pamong Praja di Malang yang semula bernama Kursus Dinas, kemudian berkembang menjadi Institut Ilmu Pemerintahan (IIP), juga oleh Fakultas Sosial Politik Universitas Gadjah Mada, khususnya pada jurusan Ilmu Usaha Negara dengan tenaga



 ADPU4333/MODUL 1



1.35



pengajar pertamanya Dr. Garth Jones pada tahun 1955. Oleh karena itu, Prof Dr. Bintoro berani menegaskan bahwa “Peletakan batu pertama ilmu administrasi negara di Indonesia dilakukan antara tahun 1951 s/d tahun 1955”. Dr. Kahri Nisjar, Ak., MM. (1996) mengatakan apabila dilihat dari perkembangan administrasi negara tersebut dapat ditarik kesimpulan, seperti berikut. 1. Administrasi negara tidak hanya berkaitan dengan kegiatan-kegiatan lembaga eksekutif saja, baik di tingkat pusat maupun daerah, yang sesuai dengan sasaran kebijaksanaan pemerintah. 2. Administrasi negara juga berkaitan dengan kegiatan yang berkenaan dengan penegakan hukum yang menyangkut kepentingan umum, jadi termasuk pula yang diselenggarakan di lingkungan lembaga yudikatif. 3. Administrasi negara menyangkut proses kegiatan yang dilakukan di dalam lembaga legislatif (Dewan Perwakilan Rakyat), kerja sama antara pihak eksekutif dengan DPR, juga dengan Badan Usaha Milik Negara, dengan kekuatan-kekuatan sosial politik, dan juga dengan organisasi tertentu lainnya. Tercakup di sini fungsi-fungsi pengambilan keputusan, perencanaan, komunikasi, pengendalian dan sebagainya. Dengan demikian, dapat dikatakan sebagai berikut. 1. Administrasi negara mencakup setiap bidang dan kegiatan yang sesuai dengan sasaran-sasaran kebijaksanaan pemerintah, termasuk pula proses kegiatan dari DPR, penyelenggaraan fungsi lingkungan serta organisasiorganisasi sosial politik bagi tercapainya tujuan negara/pemerintah. 2. Dari segi fungsinya, administrasi negara merupakan kegiatan pengambilan keputusan, perencanaan, perumusan tujuan dan sasaran, perumusan kebijaksanaan, penggalangan kerja sama eksekutif dengan DPR dan organisasi-organisasi sosial politik untuk memperoleh dukungan rakyat atas program-program pemerintah, termasuk dukungan sumber-sumber dan dananya, dengan melalui suatu sistem komunikasi, koordinasi, pengawasan, serta pengendalian yang efektif demi tercapainya tujuan negara/pemerintah. Untuk memperjelas pemahaman mengenai administrasi negara, berikut akan dikemukakan beberapa pengertian administrasi negara. 1. Administrasi negara menurut J. M. Pfiffner and Robert Presthus dalam bukunya Public Administration adalah a process concerned with carrying



1.36



2.



3.



Administrasi Keuangan 



out public policies (suatu proses yang berhubungan dengan pelaksanaan kebijaksanaan negara). Dimock dalam bukunya Public Administration, mendefinisikan sebagai Public administration is the activity of the state in the exercise of its political power (administrasi negara adalah kegiatan negara dalam melaksanakan kekuasaan/kewenangan politiknya). Nicholis Henry (1975) dalam bukunya Public Administration and Public Affairs mengatakan sebagai berikut.



Public administrasi differs from political science in its emphasis on bureaucratic structure and behavior an din its methodologies. Public administration differs from administrative science in the evaluative technique used by nonprofit organization, and because profit-seeking organizations are considerably less constrained in considering the public interest in their decision making structures and the behavior of their administrators”.



4.



5.



6.



7.



Felix A. Nigro and Liyod G. Nigro (1977) dalam bukunya Modern Public Administration menulis sebagai berikut. Public administrasi: a. is a cooperative group effort in a public setting; b. covers all there branches -- executives, legislative, and judicial -- and their interrelationships; c. has an important role in the formulation of public policy, and is this part of the political process; d. is deferent in significant ways from private administration; e. is closely associated with numerous private group and individuals in providing services to the community. Harold F. Gortner (1977) dalam Administration in the Public Sector menyebutkan bahwa public administration involves coordination of all organized activities, having its purpose the implementation of public policy. Leonard D. White mengatakan bahwa Public administration is consists of all those to their purpose the fulfillment or enforcement of public policy (administrasi negara adalah keseluruhan operasi (aktivitas-aktivitas kerja) yang bertujuan menyelenggarakan atau menegakkan kebijaksanaan kenegaraan). Grover Starling (1977) dalam bukunya Managing the Public Sector mengatakan sebagai berikut. Public administration concerns the accomplishing side of government. It comprises all those activities in carrying out the policies of elected officials and some activities associated with the development of those



 ADPU4333/MODUL 1



1.37



policies. Public administration is, in short, all associated after that last campaign promise and election-night-cheer.



8.



Drs. J. Gordon (1978) dalam bukunya Public Administration in America mengatakan sebagai berikut.



Public Administration may be defined as all processes, organizations, and individuals (the latter acting in official positions and rules) associated with carrying out laws and other rules adapted or issued by legislatures, executives and courts. This definitions should be understood to include considerable administrative involvement in formulation as well as implementation of legislative and executive orders.



9.



Drs. Soewarno Handayaningrat dalam Pengantar Studi Ilmu Administrasi dan Manajemen menyebutkan beberapa karakteristik Administrasi Negara, yaitu berikut ini. a. Administrasi negara bertujuan memberikan pelayanan yang sebaikbaiknya kepada masyarakat (public survive). b. Dalam pencapaian tujuannya didasarkan ketentuan atau peraturan perundang-undangan yang berlaku (legalistic approach). c. Dalam kegiatannya mengutamakan kebenaran sesuai dengan prosedur yang telah ditentukan (birokrasi). d. Cara kerja Administrasi Negara dianggap kurang begitu efisien (inefficient). e. Administrasi Negara bersifat monopolistis karena sifatnya mengutamakan kepentingan umum (no competition). f. Administrasi Negara dalam kegiatannya ditujukan bagi kepentingan kesejahteraan rakyat banyak (social welfare), misalnya pembuatan jalan dan jembatan, pengairan, kesehatan dan lain-lain.



Di samping beberapa pengertian tersebut, berikut akan diuraikan ciri-ciri yang dapat dipergunakan untuk mengidentifikasi administrasi negara, terutama untuk melihat perbedaannya dengan administrasi swasta. Miftah Thoha (1992) mengemukakan ciri-ciri tersebut adalah berikut ini. 1. Pelayanan yang diberikan oleh administrasi negara bersifat lebih urgent dibandingkan dengan pelayanan yang diberikan oleh organisasi swasta. Urgensi pelayanan ini disebabkan karena menyangkut kepentingan semua lapisan masyarakat. 2. Pelayanan yang diberikan oleh administrasi negara pada umumnya bersifat monopoli atau semi monopoli. Dalam hal ini, bentuk pelayanan yang diberikan tidak bisa dibagi kepada organisasi-organisasi lainnya.



1.38



3.



4.



5.



Administrasi Keuangan 



Dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, administrasi maupun administrasi negaranya sendiri relatif berdasarkan undang-undang dan peraturan. Ciri ini memberikan warna legalitas administrasi negara. Administrasi Negara dalam memberikan pelayanan tidak dikendalikan oleh harga pasar. Oleh karena itu, permintaan pelayanan oleh masyarakat kepada administrasi negara tidak didasarkan perhitungan laba-rugi, melainkan ditentukan oleh rasa pengabdian kepada masyarakat umum. Usaha-usaha yang dilakukan oleh administrasi negara dilakukan tergantung pada penilaian mata rakyat banyak. Itulah sebabnya, pelayanan yang diberikan oleh administrasi negara hendaknya adil tidak memihak, proporsional, bersih, dan mementingkan kepentingan orang banyak dibandingkan kepentingan pribadinya, penilaian tersebut tentu saja tidak lepas dari penilaian rakyat yang dilayaninya.



Ciri-ciri administrasi negara lainnya yang dapat dipergunakan untuk membedakan secara jelas dengan institusi-institusi lain dikemukakan oleh Miftah Thoha (1992) sebagai berikut. Pertama, administrasi negara adalah suatu kegiatan yang tidak bisa dihindari (unavoidable). Setiap orang selama hidupnya selalu berhubungan dengan administrasi negara. Mulai dari lahir sampai meninggal dunia, orang tidak bisa melepaskan diri dari sentuhan kegiatan administrasi negara. Baik warga negara ataupun orang asing tidak juga mampu menghindari kegiatan administrasi negara. Orang asing jika akan bepergian ke Indonesia misalnya, tidak bisa begitu saja memasukinya, Ia memerlukan visa dari negara yang bersangkutan agar dapat memasukinya dengan aman. Usaha mendapatkan visa tersebut memaksa orang tersebut berhubungan dengan aparat administrasi dari Indonesia. Demikianlah seterusnya hubungan antara orang-orang dengan administrasi negara tidak bisa putus. Kedua, administrasi negara memerlukan adanya kepatuhan. Dalam hal ini administrasi negara mempunyai monopoli untuk menggunakan wewenang dan kekuasaan yang ada padanya untuk memaksa setiap warga negara mematuhi peraturan-peraturan dan segala perundang-undangan yang telah ditetapkan. Jika terdapat warga negara tidak mau mematuhinya maka kekuasaan paksaan (cohesive power) itu akan dilaksanakan oleh administrasi negara. Untuk kelengkapan terlaksananya kepatuhan itu maka dibentuk organisasi-organisasi pelaksana kekuasaan paksaan tersebut. Organisasi-organisasi itu, antara lain pengadilan, kepolisian, militer, dan penjara.



 ADPU4333/MODUL 1



1.39



Ketiga, administrasi negara mempunyai prioritas. Banyak kegiatan yang bisa dilakukan oleh administrasi negara. Prioritas diperlukan untuk mengatur pelayanan terhadap masyarakat. Sebab, apabila tidak dilakukan prioritas, akan terjadi adanya suatu kegiatan yang bisa dikerjakan dengan baik dan ada pula yang dapat mencelakakan orang lain. Dengan adanya prioritas tersebut maka administrasi negara mempunyai tanggung jawab moral untuk senantiasa ada dan melayani sepanjang waktu. Keempat, administrasi negara mempunyai ukuran yang tidak terbatas. Besar lingkup kegiatan administrasi negara meliputi seluruh wilayah negara. Tidak ada organisasi yang dapat menandingi besarnya organisasi negara, dan tidak ada kegiatan administrasi dari organisasi lainnya sebesar kegiatan administrasi negara. Kelima, pimpinan atasnya bersifat politis. Administrasi negara dipimpin oleh pejabat-pejabat yang dipilih atau diangkat berdasarkan ketentuan-ketentuan yang berlaku. Contoh pejabat-pejabat politik ini, antara lain Presiden, Menteri, Gubernur, Bupati, dan juga sampai ke Lurah (Kepala Desa). Keenam, pelaksanaan administrasi negara sebagian besar kegiatannya bersifat politis dan tujuannya di antaranya adalah untuk mencapai perdamaian, keamanan, kesehatan, pendidikan, keadilan, kemakmuran, pertahanan, kemerdekaan, dan persamaan maka hal tersebut tidak mudah untuk diukur. Paling tidak alasan utamanya karena tujuan tersebut lebih banyak unsur politiknya dibandingkan dengan unsur-unsur lainnya. Ketujuh, banyak yang diharapkan dari administrasi negara. Dalam hubungan ini akan terdapat dua standar penilaian. Di satu sisi masyarakat menghendaki administrasi negara berbuat banyak untuk memenuhi kebutuhan mereka. Di sisi lain, administrasi negara juga mempunyai kemampuan, keahlian, dana, dan sumber-sumber lain yang terbatas. Masyarakat banyak menghendaki pejabat-pejabat administrasi negara seharusnya berbuat melindungi kepentingan rakyat banyak. Moral dan etika pejabat-pejabat administrasi negara hendaknya menunjukkan moral dan etika yang prima. Hukum hendaknya diterapkan kepada semua pihak dengan tanpa pandang bulu. Dengan demikian, perlu ditegaskan di sini bahwa administrasi negara merupakan bidang ilmu yang menempatkan perumusan kebijaksanaan negara sebagai sasaran utama kajiannya (Robert Presthus). Bagaimana suatu kebijaksanaan lahir, pemikiran-pemikiran apa yang melatarbelakanginya, bagaimana implementasi kebijaksanaan tersebut, serta apa implikasinya dalam tatanan kehidupan masyarakat, merupakan lingkup yang menjadi sorotannya



1.40



Administrasi Keuangan 



(J.M. Pfifner). Di samping itu, administrasi juga mengkaji pelaksanaan kekuasaan/wewenang politik (Dimock), serta penegakan kebijaksanaan negara (Leonard D. White). Berdasarkan penegasan tersebut, dalam modul selanjutnya keuangan negara sebagai bagian dari administrasi negara akan dilihat dari perspektif kebijaksanaan negara. LAT IH A N Untuk memperdalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah latihan berikut! 1) Sebutkan beberapa pengertian/definisi administrasi negara! 2) Uraikan ciri-ciri administrasi negara! 3) Jelaskan bahwa administrasi negara terkait erat kebijaksanaan negara! Petunjuk Jawaban Latihan Bacalah kembali uraian materi Kegiatan Belajar 2 dengan cermat, apabila ada kesulitan Anda dapat berdiskusi dengan teman atau tutor. R A NG KU M AN 1.



2. 3.



4.



Ilmu administrasi negara banyak dipengaruhi oleh berbagai disiplin ilmu. Oleh karena itu, konsep Administrasi negara merupakan suatu pemikiran yang dipelajari secara interdisiplin yang mencakup aspekaspek dan manajemen, politik, dan hukum. Sejarah perkembangan administrasi negara di suatu negara dipengaruhi oleh perkembangan negara ideologi. Ruang lingkup dan peranan administrasi negara dalam suatu negara berubah-ubah sesuai dengan konteks lingkungan. Sejalan dengan kecenderungan tersebut, ilmu administrasi negara berkembang ke arah pendekatan yang bersifat populistik. Administrasi negara tidak hanya berkaitan dengan kegiatan lembaga eksekutif, tetapi juga dengan penegakan hukum. Di samping itu, administrasi negara menyangkut proses kegiatan yang dilakukan di dalam lembaga legislatif.



 ADPU4333/MODUL 1



5.



1.41



Ciri-ciri yang dapat dipergunakan untuk mengidentifikasi administrasi negara adalah pelayanan yang diberikannya bersifat lebih urgen, bersifat monopoli atau semi monopoli, dan pelayanannya relatif berdasarkan undang-undang dan peraturan. Di samping itu, ciri-ciri lainnya adalah berikut ini. a. Administrasi negara merupakan kegiatan yang tidak bisa dihindari. b. Administrasi negara memerlukan adanya kepatuhan. a. Administrasi negara mempunyai prioritas dan ukurannya yang tidak terbatas. c. Pimpinan atasnya bersifat politis. d. Pelaksanaan administrasi negara bersifat politis. e. Banyak yang diharapkan dari administrasi negara. TES F OR M AT IF 1 Pilihlah satu jawaban yang paling tepat!



1) Sejalan dengan dinamika sosial yang terjadi, tanggung jawab administrasi pun semakin meningkat dan meluas hingga bersinggungan dengan ikhwal kenegaraan, terutama sebagai penggerak perubahan sosial ke arah kemajuan dan peningkatan taraf hidup rakyat (agent of development). Hal ini disebabkan karena alasan berikut ini, kecuali .... A. the ruling elites (pemimpin-pemimpin bangsa) adalah orang-orang yang lebih berpengetahuan dibandingkan dengan kebanyakan rakyat B. keharusan untuk segera merehabilitasi dan mereformasi keadaan negara C. keyakinan para pendiri negara dan pemimpin bangsa bahwa dalam hubungan antar negara dan antarbangsa bisa diwujudkan melalui pembangunan D. keyakinan para pendiri negara dan pemimpin bangsa bahwa kemerdekaan politik merupakan sasaran utama mewujudkan kesejahteraan umum 2) Administrasi negara berkembang ke arah pendekatan yang bersifat mengutamakan kepentingan masyarakat, baik secara nasional maupun secara lokal, khususnya dalam pemenuhan kebutuhan masyarakat terhadap pelayanan. Pendekatan demikian disebut pendekatan.... A. society B. public service



1.42



Administrasi Keuangan 



C. populistik D. empirik 3) Pemerintah Penjajahan Jepang di Indonesia telah mempraktikkan administrasi pemerintahan berikut ini, kecuali .... A. asatjo (istilah untuk rukun kampung) B. kumitjo (istilah untuk rukun tetangga) C. hansip D. satpam 4) Public administration involves coordination of all organized activities, having its purpose the implementation of public policy. Definisi di atas dikemukakan oleh .... A. Dimock B. Harold F. Gortner C. Nicholas Henry D. Leonard D. White 5) Berikut ini adalah ciri-ciri administrasi negara, kecuali .... A. pelayanan yang diberikan oleh administrasi negara bersifat lebih urgen dibandingkan dengan pelayanan yang diberikan oleh organisasi swasta B. pelayanan yang diberikan oleh administrasi negara pada umumnya bersifat monopoli atau semi monopoli C. dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, administrasi maupun administrasi negaranya sendiri relatif berdasarkan undangundang dan peraturan D. administrasi negara dalam memberikan pelayanan dikendalikan oleh harga pasar. Cocokkanlah jawaban Anda dengan Kunci Jawaban Tes Formatif 2 yang terdapat di bagian akhir modul ini. Hitunglah jawaban yang benar. Kemudian, gunakan rumus berikut untuk mengetahui tingkat penguasaan Anda terhadap materi Kegiatan Belajar 2.



Tingkat penguasaan =



Jumlah Jawaban yang Benar Jumlah Soal



 100%



 ADPU4333/MODUL 1



1.43



Arti tingkat penguasaan: 90 - 100% = baik sekali 80 - 89% = baik 70 - 79% = cukup < 70% = kurang Apabila mencapai tingkat penguasaan 80% atau lebih, Anda dapat meneruskan dengan Kegiatan Belajar 3. Bagus! Jika masih di bawah 80%, Anda harus mengulangi materi Kegiatan Belajar 2, terutama bagian yang belum dikuasai.



1.44



Administrasi Keuangan 



Kegiatan Belajar 3



Konsep Dasar dan Ruang L ingkup Administrasi Keuangan



P



ada uraian terdahulu telah kita ketahui bahwa pengurusan anggaran dan keuangan telah lama menjadi fokus perhatian administrasi negara, yakni sejak zaman Cina Kuno. Perkembangan informasi dan ilmu pengetahuan yang pesat pada abad ke-20 ini telah membawa administrasi negara berkembang dengan sedemikian pesat pula. Bahkan di zaman modern kini, administrasi negara telah mampu menempatkan dirinya sebagai suatu sistem yang menjawab berbagai persoalan yang timbul di masyarakat modern. Gerald Caiden (1982) menandaskan bahwa disiplin administrasi negara pada hakikatnya merupakan suatu disiplin yang menanggapi masalah-masalah pelaksanaan persoalan masyarakat (public affairs) dan management dari usaha-usaha masyarakat (public business). Hal ini meliputi segala sesuatu yang dapat dijelaskan sebagai jawaban masyarakat terhadap masalah-masalah yang memerlukan pemecahanpemecahan kolektif dan bukan perorangan, melalui suatu bentuk intervensi pemerintah di luar intervensi sosial dan pihak swasta. Konsekuensi dari semakin kompleks dan saling ketergantungan di dalam masyarakat modern tersebut menuntut peran pemerintah dalam perekonomian sehari-hari. Dalam masyarakat primitif, kegiatan pemerintah dalam artinya modern tidak dikenal. Pada waktu itu terdapat suatu organisasi hierarki, dengan seorang pemimpin yang mengepalai, tetapi pemimpin ini praktis tidak mempunyai pengaruh atas tingkah laku dari ekonomi yang hampir seluruhnya berkisar pada pencaharian hidup. Dalam kehidupan modern, Due dan Friedlaender (1984) menegaskan bahwa pemerintah dituntut mampu menjalankan fungsi pokoknya, di antaranya adalah berikut ini. Pertama, menentukan standar untuk membatasi pemerasan si miskin (dan secara implisit membatasi penawaran tenaga kerja) dengan membuat undangundang yang melarang tenaga kerja anak-anak dan untuk melaksanakan perpajakan serta tindakan-tindakan mengenai pembelanjaan untuk mendistribusikan kembali pendapatan untuk mencapai suatu distribusi pendapatan yang lebih merata.



 ADPU4333/MODUL 1



1.45



Kedua, pemerintah berfungsi menyediakan barang umum yang tidak dapat disediakan oleh ekonomi pasar sektor swasta. Barang ini mempunyai sifat pokok bahwa apabila tersedia maka harus merata untuk semua orang. Sifat lain dari barang umum ini adalah tidak dapat diproduksi dan dijual atas dasar keuntungan. Pertahanan nasional merupakan contoh yang paling nyata. Ketiga, pemerintah juga berfungsi mengeluarkan peraturan dan/atau subsidi yang diperlukan untuk menjamin suatu keluaran (output) yang efisien secara ekonomis dan untuk membatasi ketidakadilan pendapatan. Keempat, tindakan pemerintah dibutuhkan untuk menstabilkan ekonomi melalui kebijaksanaan fiskal dan/atau moneter yang tepat. Melengkapi fungsi-fungsi pemerintah tersebut, Richard Musgrave (1959) membagi kegiatan pemerintah ke dalam 3 bagian sebagai berikut. 1. Alokasi Kegiatan ini meliputi penyediaan berbagai jasa pemerintah masyarakat. Beberapa di antara jasa-jasa ini merupakan barang-barang umum (misalnya pertahanan nasional); eksternalitas (misalnya pendidikan), dan sebagian lagi disediakan pemerintah untuk menghindarkan monopoli pribadi dan ongkos mengumpulkan biaya-biaya (misalkan jalan raya). 2. Distribusi Kegiatan pemerintah yang termasuk distribusi adalah pendapatan, programprogram kemakmuran, struktur pajak progresif, dan sebagainya. 3. Stabilisasi atau pertumbuhan Kegiatan ini ditujukan kepada peningkatan stabilitas ekonomi dengan mengurangi pengangguran dan inflasi dengan mempengaruhi, apabila perlu, tingkat pertumbuhan ekonomi. Dengan demikian, tampak bahwa kegiatan pemerintah cukup luas. Untuk melaksanakan fungsi tersebut, pemerintah harus mempunyai sumber-sumber pendapatan yang banyak dan mengaturnya dalam suatu administrasi keuangan yang profesional. A. KONSEP DASAR ADMINISTRASI KEUANGAN Administrasi keuangan merupakan salah satu bagian dari bidang administrasi. Dalam konteks administrasi negara, istilah yang akrab dikenal adalah “Administrasi Keuangan Negara”. Khusus mengenai sinyalemen



1.46



Administrasi Keuangan 



pengurusan administrasi keuangan negara oleh administrasi negara, kita tahu dari uraian terdahulu, sudah dikenal sejak Zaman Cina Kuno. Administrasi keuangan negara merupakan kegiatan penataan kerja sama sekelompok aparat pemerintah yang berkaitan dengan urusan keuangan. Di sini, pengertian administrasi keuangan negara meliputi keuangan yang dikelola oleh pemerintah pusat maupun oleh pemerintah daerah. Yang dimaksud dengan keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban yang dapat dinilai dengan uang, demikian pula segala sesuatu (baik uang maupun barang) yang menjadi kekayaan negara sehubungan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut (M.N. Azmi Achir, 1975). Drs. Ibnu Syamsi (1994) menjelaskan bahwa yang dimaksud hak negara yang berkenaan dengan keuangan, adalah (1) hak monopoli mencetak dan mengedarkan uang; (2) hak untuk memungut sumber-sumber keuangan, seperti pajak, bea dan cukai; (3) hak untuk memproduksi barang dan jasa yang dapat dinikmati oleh khalayak umum yang dalam hal ini pemerintah dapat memperoleh balas jasa sebagai sumber penerimaan negara. Sedangkan kewajiban negara mencakup upaya-upaya membiayai pengeluaran-pengeluaran negara dalam rangka pelaksanaan tugas-tugas pemerintah, yakni (1) melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia; (2) memajukan kesejahteraan umum; (3) mencerdaskan kehidupan bangsa; (4) ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial. Dasar hukum keuangan negara mengacu pada Pasal 23 (Bab III) UUD 1945. Secara lengkap Pasal 23 tersebut berbunyi sebagai berikut. 1. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara ditetapkan tiap-tiap tahun dengan undang-undang. 2. Segala pajak untuk keperluan negara berdasarkan undang-undang. 3. Macam dan harga mutu uang ditetapkan dengan undang-undang. 4. Hal keuangan negara, selanjutnya diatur dengan undang-undang. 5. Untuk memeriksa tentang tanggung jawab keuangan negara, diadakan suatu Badan Pemeriksa Keuangan, yang peraturannya ditetapkan dengan undangundang. Hasil pemeriksaan itu diberikan kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Undang-undang yang dimaksud oleh Pasal 23 tersebut adalah UU tentang Perbendaharaan Indonesia zaman Hindia Belanda dulu yang termuat dalam ICW (Indische Compabilities Wet ) Staatsblaad No. 448 Tahun 1925, kemudian diubah dan diundangkan oleh Pemerintah RI dalam Lembaran Negara (LN)



 ADPU4333/MODUL 1



1.47



1954 No. 66, dan diubah lagi dengan Undang-undang mengenai Badan Pemeriksa Keuangan, yaitu UU No. 5 Tahun 1973. B. RUANG LINGKUP ADMINISTRASI KEUANGAN Sebenarnya, pengertian keuangan negara yang dikehendaki oleh Pasal 23 UUD 1945 mencakup perspektif yang lebih luas. Menurut BPK sebagaimana diungkap Wakil Ketua BPK 1998 Drs. Kunarto dalam Kompas, 02 Juni 1998, keuangan negara meliputi 4 ruang lingkup, yaitu berikut ini. Pertama, administrasi keuangan negara merupakan seluruh penerimaan dan pengeluaran, baik yang menyangkut Pemerintah Pusat, Pemda, BUMN, dan daerah, maupun institusi yang menggunakan modal atau kelonggaran dari negara atau masyarakat. Kedua, administrasi keuangan negara merupakan seluruh kekayaan negara berupa harta yang berbentuk uang, hak-hak negara, seperti hak menagih atas kontrak kerja pertambangan, hak penangkapan ikan, hak pengusahaan hutan, kewajiban-kewajiban atau utang-utang negara, seperti dana pensiun, asuransi kesehatan, jaminan sosial tenaga kerja, kekayaan bersih negara dan kekayaan alam. Ketiga, administrasi keuangan negara merupakan kebijaksanaankebijaksanaan anggaran, fiskal, moneter, beserta akibatnya di bidang ekonomi. Keempat, administrasi keuangan negara mencakup keuangan lainnya yang dikelola oleh pemerintah pusat dan daerah, dan badan-badan yang menjalankan kepentingan negara atas uang yang dimiliki negara maupun uang ataupun dana yang dimiliki masyarakat. C. PERENCANAAN ADMINISTRASI KEUANGAN NEGARA Penyusunan anggaran keuangan negara tidak hanya ditujukan untuk memenuhi ketentuan konstitusional yang dimaksudkan Pasal 23 Ayat (1) saja, tetapi dimaksudkan juga sebagai rencana kerja sesuai dengan pendapat Drs. Ibnu Syamsi (1994) bahwa penyusunan tersebut lebih merupakan rencana kerja yang akan dilaksanakan oleh pemerintah dalam tahun anggaran yang bersangkutan. Oleh karena itu, dalam penyusunannya juga berdasarkan GBHN sehingga APBN merupakan implementasi dari rencana pembangunan dan kebijaksanaan pemerintah.



1.48



Administrasi Keuangan 



Konsekuensinya, penyusunan APBN harus menganut asas efektivitas dan efisiensi anggaran. Sebagaimana diatur, APBN dituangkan dalam bentuk undang-undang dan menjadi tanggung jawab badan eksekutif dalam implementasinya, yaitu dalam hal ini Presiden dengan dibantu Wakil Presiden, para Menteri Kabinet, dan Pimpinan Lembaga Tinggi Negara lainnya. Berdasarkan Pasal 5 Ayat 2 UUD 1945, Presiden dapat mengeluarkan peraturan atau keputusan presiden sebagai pedoman pelaksanaannya. Masing-masing menteri dapat pula menerbitkan peraturan atau keputusan menteri sebagai pedoman pelaksanaan teknis menyangkut bidang tugasnya masing-masing. Aturan mainnya adalah Presiden, Menteri maupun Pimpinan Lembaga Tinggi Negara lainnya senantiasa berpedoman pada GBHN yang memuat strategi dan sasaran pembangunan. D. PELAKSANAAN ADMINISTRASI KEUANGAN NEGARA Menurut Ibnu Syamsi (1994: 254) dalam bukunya Dasar-Dasar Kebijaksanaan Keuangan Negara, pelaksanaan kegiatan keuangan dalam bentuk APBN menganut sistem pengurusan keuangan, yang terdiri dari : Pengurus Umum (Pengurus Administratif) dan Pengurusan Khusus (Pengurusan Bendaharawan). Pengurusan umum tersebut mengandung unsur penguasaan, sedangkan pengurusan khusus mengandung kewajiban. Pengurusan umum erat hubungannya dengan penyelenggaraan tugas pemerintah di segala bidang, dan tindakannya membawa akibat pengeluaran dan atau menimbulkan penerimaan negara. Pada Pasal 4 Ayat (1) UUD 1945 disebutkan bahwa Presiden memegang kekuasaan pemerintahan. Mengacu pada Pasal 25 UU Perbendaharaan Indonesia, keterkaitan dengan Pasal 4 Ayat (1) UUD 1945 tersebut berarti bahwa Presiden memegang wewenang Pengurusan Umum, yaitu berkuasa untuk bertindak dan mengatur yang membawa akibat pengeluaran dan penerimaan bagi negara. Oleh karena tugas-tugas negara itu luas dan berat maka Presiden, kemudian melimpahkan wewenang tersebut kepada para Menteri dan Ketua Lembaga Non-Departemen. Dalam pengurusan umum ini terdapat 2 pejabat atau subjek pengurusan (1) otorisator, yaitu pejabat yang mendapat pelimpahan wewenang untuk mengambil tindakan-tindakan yang mengakibatkan adanya pengeluaran dan atau penerimaan negara; (2) ordonator, yaitu pejabat yang berwenang untuk menguji tagihan, memerintahkan pembayaran dan atau penagihan sebagai akibat dari



 ADPU4333/MODUL 1



1.49



adanya tindakan otorisator tersebut di atas. Dalam hal ini yang bertindak sebagai ordonator adalah Menteri Keuangan. Pengurusan khusus dilaksanakan oleh para bendaharawan (Computable). Dalam Pasal 77 Ayat (1) ICW (Undang-Undang Perbendaharaan Indonesia), yang dimaksud dengan Bendaharawan, adalah orang-orang atau badan-badan yang ditugaskan untuk menerima, menyimpan, membayar (mengeluarkan) atau menyerahkan uang atau kertas-kertas berharga dan barang-barang di dalam gudang-gudang atau tempat-tempat penyimpanan, seperti yang dimaksud dalam Pasal 55 UU Perbendaharaan Indonesia, diwajibkan memberi perhitungan (pertanggungjawaban) tentang hal pengurusannya. Yang dikenai Pasal 55 ICW itu adalah pengurusan barang-barang saja, bukan pengurusan uang dan suratsurat berharga. Pasal 55 ICW, yaitu Pengurus barang-barang dalam gudang-gudang negara dan tempat-tempat penyimpanan lain ada di bawah pengawasan Badan Pemeriksa Keuangan, berdasarkan dan sesuai dengan cara yang ditentukan dalam ordonansi. Dilihat dari objek pengurusan khusus, ada beberapa macam bendaharawan. 1. Bendaharawan uang, yaitu yang menerima, menyimpan uang, dan surat berharga milik negara. 2. Bendaharawan barang, yaitu yang menerima, menyimpan, dan mengeluarkan barang-barang milik negara. 3. Bendaharawan uang dan barang, yaitu yang menerima, menyimpan, dan mengeluarkan/membayarkan uang dan barang milik negara. Bendaharawan uang terdiri dari: (a) bendaharawan umum, yang menjalankan pengurusan kas negara, dan bertugas menerima semua pendapatan negara, menyimpan, dan melakukan pembayaran berdasarkan surat perintah membayar dari ordonator; (b) bendaharawan khusus penerimaan tertentu, yang bertindak selaku penghubung antara pihak pembayar dengan kas negara. Tugasnya adalah menerima pembayaran dari yang berkewajiban membayar, untuk selanjutnya menyetor ke kas negara; (c) bendaharawan khusus pengeluaran tertentu, disebut juga bendaharawan UUDP (uang untuk dipertanggungjawabkan), yang bertugas untuk melakukan pengeluaran-pengeluaran tertentu atas beban anggaran.



1.50



Administrasi Keuangan 



LAT IH A N Untuk memperdalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah latihan berikut! 1) Jelaskan latar belakang arti penting administrasi keuangan! 2) Apa yang dimaksud dengan administrasi keuangan! Jelaskan pendapat Anda dengan mengacu pada beberapa pendapat ahli yang Anda ketahui! 3) Kemukakan dan jelaskan ruang lingkup administrasi keuangan! 4) Bagaimana mekanisme pelaksanaan administrasi keuangan negara? Jelaskan! Petunjuk Jawaban Latihan 1) Hendaklah Anda membaca terlebih dahulu materi tentang “Latar Belakang Pentingnya Administrasi Keuangan” yang terdapat pada uraian Kegiatan Belajar 3. 2) Anda harus mempelajari terlebih dahulu dengan seksama materi tentang “Konsep Dasar Administrasi Keuangan” yang terdapat dalam Kegiatan Belajar 3. 3) Sebaiknya terlebih dahulu Anda pelajari dengan seksama dan sungguhsungguh materi tentang “Ruang Lingkup Administrasi Keuangan” yang terdapat pada Kegiatan Belajar 3. 4) Anda harus mempelajari dan memahami secara seksama materi tentang “Pelaksanaan Administrasi Keuangan Negara” yang terdapat pada Kegiatan Belajar 3.



R A NG KU M AN 1.



Dalam kehidupan modern, kegiatan pemerintah memerlukan administrasi keuangan yang profesional. Hal ini dikarenakan (1) pemerintah berfungsi mengeluarkan peraturan dan/atau subsidi yang diperlukan untuk menjamin output yang efisien secara ekonomis dan juga untuk mengatasi ketidakadilan pendapatan; dan (2) tindakan pemerintah dibutuhkan untuk menstabilisasi ekonomi melalui kebijaksanaan moneter dan fiskal yang tepat.



 ADPU4333/MODUL 1



2.



3.



4.



1.51



Administrasi keuangan merupakan salah satu bagian dari bidang administrasi yang dalam konteks administrasi negara dikenal dengan istilah administrasi keuangan negara. Pengertian administrasi keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban yang dapat dinilai dengan uang, demikian pula segala sesuatu (baik barang maupun uang) yang menjadi kekayaan negara sehubungan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut (M.N. Azmi Achir, 1975). Keuangan negara meliputi 4 ruang lingkup sebagai berikut. Pertama, seluruh penerimaan dan pengeluaran pemerintah pusat, daerah, BUMN, dan BUMD maupun institusi yang menggunakan modal atau kelonggaran dari negara atau masyarakat. Kedua, seluruh kekayaan negara berupa harta yang berbentuk uang, dan hak-hak negara. Ketiga, kebijaksanaan-kebijaksanaan anggaran, fiskal, dan moneter beserta akibatnya di bidang ekonomi. Keempat, keuangan lainnya yang dikelola pemerintah pusat dan daerah serta badan-badan yang menjalankan kepentingan negara atas uang yang dimiliki negara maupun uang atau dana yang dimiliki masyarakat. Pelaksanaan administrasi keuangan negara menganut sistem pengurusan keuangan, yang terdiri dari Pengurusan Umum (Pengurus Administratif) dan Pengurusan Khusus (Pengurus Bendaharawan). Pengurusan Umum tersebut mengandung unsur penguasaan, sedangkan pengurusan khusus mengandung kewajiban. TES F OR M AT IF 3 Pilihlah satu jawaban yang paling tepat!



1) Dalam kehidupan modern, menurut Due & Friedlander (1984) pemerintah memainkan 4 fungsi pokok, kecuali .... A. membatasi pemerasan si miskin B. bersama-sama sektor swasta menyediakan barang umum C. mengeluarkan subsidi untuk menjamin output yang efisien serta mengatasi ketidakadilan pendapatan D. menstabilisasi ekonomi melalui kebijaksanaan fiskal dan/atau moneter yang tepat



1.52



Administrasi Keuangan 



2) Melengkapi fungsi-fungsi pemerintah tersebut, Richard Musgrave (1959) membagi kegiatan pemerintah ke dalam 3 bagian, yaitu .... A. alokasi, distribusi, dan stabilisasi B. alokasi, infrastruktur, dan standarisasi C. distribusi, standarisasi, dan stabilisasi D. distribusi, infrastruktur, dam stabilisasi 3) Menurut Drs. Ibnu Syamsi (1994), berikut ini merupakan maksud dari hak negara berkenaan dengan keuangan, kecuali hak.... A. monopoli mencetak dan mengedarkan uang B. untuk memungut sumber-sumber keuangan C. untuk memproduksi barang dan jasa yang dapat dinikmati oleh khalayak umum D. untuk menentukan besarnya sumber pinjaman luar negeri 4) Dasar hukum keuangan negara terdapat pada Pasal 23 UUD 1945 “APBN ditetapkan tiap-tiap tahun dengan undang-undang”. Yang dimaksud undang-undang pada pasal tersebut, kecuali .... A. UU No. 5 Tahun 1973 B. UU Perbendaharaan Indonesia pada zaman Hindia Belanda C. UU yang termuat dalam ICW Staatblad No. 448 Tahun 1925 D. UU Perpajakan 5) Ruang Lingkup administrasi keuangan negara di antaranya adalah seluruh penerimaan dan pengeluaran dari .... A. Pemerintah Pusat, Pemda, dan BUMN B. Pemerintah Pusat, BUMD, dan Koperasi C. BUMN, BUMD, dan Swasta D. Pemerintah Daerah, Lembaga pengelola dana masyarakat, dan Yayasan Sosial 6) Administrasi keuangan negara merupakan seluruh kekayaan negara berupa .... A. uang, hak penangkapan ikan, dan dana bantuan IMF B. hak menagih atas kontrak kerja pertambangan, hak pengusahaan hutan, dan dana Jamsostek C. kekayaan bersih negara, kekayaan alam, dan hak mengelola pangan D. dana pensiun, asuransi kesehatan, dan asuransi kerugian



1.53



 ADPU4333/MODUL 1



7) Pelaksanaan administrasi keuangan negara menganut dua sistem pengurusan, yaitu pengurusan.... A. umum dan pengurusan administratif B. khusus dan pengurusan bendaharawan C. umum dan pengurusan bendaharawan D. administratif dan pengurusan terpusat 8) Pengurusan yang berkaitan erat dengan penyelenggaraan tugas pemerintah di segala bidang dan tindakannya membawa akibat pengeluaran dan atau menimbulkan penerimaan negara disebut pengurusan.... A. umum B. bendaharawan C. khusus D. terpusat 9) Dalam Pengurusan Umum, pejabat pengurusan yang berwenang menguji tagihan, memerintahkan pembayaran dan atau penagihan sebagai akibat dari tindakan penerimaan maupun pengeluaran negara adalah .... A. otorisator B. ordonator C. otoritas moneter D. dirjen anggaran 10) Dilihat dari objek Pengurusan Khusus, terdapat beberapa macam bendaharawan, kecuali bendaharawan.... A. uang B. barang C. uang dan barang D. penerimaan dan pengeluaran Cocokkanlah jawaban Anda dengan Kunci Jawaban Tes Formatif 3 yang terdapat di bagian akhir modul ini. Hitunglah jawaban yang benar. Kemudian, gunakan rumus berikut untuk mengetahui tingkat penguasaan Anda terhadap materi Kegiatan Belajar 3.



Tingkat penguasaan =



Jumlah Jawaban yang Benar Jumlah Soal



 100%



1.54



Administrasi Keuangan 



Arti tingkat penguasaan: 90 - 100% = baik sekali 80 - 89% = baik 70 - 79% = cukup < 70% = kurang Apabila mencapai tingkat penguasaan 80% atau lebih, Anda dapat meneruskan dengan modul selanjutnya. Bagus! Jika masih di bawah 80%, Anda harus mengulangi materi Kegiatan Belajar 3, terutama bagian yang belum dikuasai.



1.55



 ADPU4333/MODUL 1



Kunci Jawaban Tes Formatif Tes Formatif 1 1) D 2) C 3) C 4) B 5) D 6) C 7) A 8) D 9) B 10) A



Tes Formatif 2 1) D 2) C 3) D 4) B 5) D



Tes Formatif 3 1) B 2) A 3) D 4) C 5) A 6) B 7) C 8) A 9) B 10) D



1.56



Administrasi Keuangan 



Daftar Pustaka Ahmad Yani. 2002. Hubungan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah di Indonesia. Jakarta: Raja Grafindo Persada. Aneka Sari Ilmu Administrasi. 1978. Staf Dosen BPA Universitas Gajah Mada. Deddy Supriady Bratakusumah. 2002. Otonomi Penyelenggaraan Pemerintah Daerah. Yogyakarta: Gramedia Pustaka Utama. Himpunan Peraturan Pemerintahan Daerah Tahun. 2000. Pemerintahan Daerah (Otonomi Daerah). Jakarta: Cipta Jaya. Ibnu Syamsi. (1994). Dasar-dasar Kebijaksanaan Keuangan Negara. Jakarta: Rineka Cipta. Kantaprawira, Rusadi. 1990. Pendekatan Sistem dalam Ilmu-ilmu Sosial. Bandung: Sinar Baru. Mamesah. 1995. Sistem Administrasi Keuangan Daerah. Jakarta: Gramedia. M. Arif Djamaludin. 1977. Sistem Perencanaan Pembuatan Program dan Anggaran. Ghalia Indonesia. M. Suparmoko. 1982. Asas-asas Ilmu Keuangan Negara. BPFE Universitas Gajah Mada. Mardiasmo. 2002. Otonomi dan Manajemen Keuangan Daerah. Yogyakarta: Andi. Masgrive, Richard A., Peggy B. 1995. Keuangan Negara dalam Teori dan Praktik. Jakarta: Erlangga. MN. Azmy Akhir. 1975. Masalah Pengurusan Keuangan Negara, Suatu Pengantar Teknis. Bandung: Yulianti.



 ADPU4333/MODUL 1



1.57



Prajudi, A. 1980. Dasar-dasar Ilmu Administrasi. Jakarta: Ghalia Indonesia. R.H.A. Rachman Prawira Amidjaya. 1980. Keuangan Negara dan Kebijaksanaan Fiskal. Alumni. Siagian, S.P. 1980. Filsafat Administrasi. Jakarta: Gunung Agung. Soeparmoko. 1986. Keuangan Negara: dalam Teori dan Praktik. Yogyakarta: BPEE-Universitas Gadjah Mada. Silalahi, U. 1989. Studi tentang Ilmu Administrasi: Konsep, Teori, dan Dimensi. Bandung: Sinar Baru. Stillman, R.J. 1980. Public Administration: Concepts and Cases. Boston: Houghton Mifflin Company. Soetrisno. 1981. Dasar-dasar Ilmu Keuangan Negara. Yogyakarta: FE-Universitas Gadjah Mada. Sistem Administrasi Negara Kesatuan Republik Indonesia. 2002. Jakarta: Lembaga Administrasi Negara Republik Indonesia. Undang-undang Republik Indonesia No. 19 Tahun 2001 tentang, Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun 2002. 2002. Jakarta: Eko Jaya. Undang-undang Republik Indonesia tentang, Perubahan Atas Undang-undang No. 18 Tahun 1997 Tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah. (2001). Jakarta: Panca Usaha.



Modul 2



Administrasi Keuangan dan Kebijakan Keuangan Dr. Drs. Rahman Mulyawan, M.Si.



PE N DA H UL U AN



S



uatu sistem terdiri dari bagian-bagian yang saling berkaitan sehingga membentuk konfigurasi tertentu. Sistem merupakan kombinasi seperangkat bagian, unsur atau elemen yang saling terkait, berinteraksi dan saling ketergantungan satu sama lain sehingga keseluruhannya menjadi satu kesatuan yang bulat, utuh, terpadu dan merupakan totalitas yang mempunyai tujuan dan fungsi tertentu. Apabila Administrasi Keuangan sebagai suatu sistem, maka hal ini tidak terlepas dari perspektif administrasi keuangan sebagai bagian dari kebijakan negara. Dalam konteks keuangan negara sebagai kebijakan negara, terdapat model yang relatif efektif untuk melihat sistem keuangan negara, yakni model eastion. Dalam konteks model sistem administrasi keuangan negara merupakan proses yang bersifat dialektis. Setelah mempelajari modul ini, diharapkan Anda dapat memahami Keuangan Negara Indonesia sebagai suatu sistem. Secara khusus, setelah mempelajari modul ini, Anda diharapkan dapat menjelaskan hal-hal berikut. 1. Pengertian dan lingkup sistem yang meliputi: a. pengertian sistem; b. bagian-bagian sistem; c. batas sistem; d. klasifikasi sistem; e. lingkungan sistem; f. sifat-sifat sistem; g. tingkat kompleksitas sistem; h. proses kerja sistem. 2. Administrasi keuangan sebagai subsistem kebijakan negara. a. Administrasi keuangan negara sebagai subsistem kebijakan negara.



2.2



3.



4.



Administrasi Keuangan 



b. Pengertian dan ruang lingkup model sistem. c. Administrasi keuangan dalam konteks model sistem. d. Pengaruh lingkungan terhadap administrasi keuangan negara. Kebijakan Fiskal. a. Pembiayaan Fungsional. b. Pengelolaan Anggaran. c. Stabilitas Anggaran Otomatis. d. Anggaran Belanja Seimbang. Kebijakan Moneter. a. Kebijakan dalam menentukan cash ratio. b. Kebijakan Pasar Terbuka. c. Kebijakan Suku Bunga Kredit. d. Kebijakan dan Penganggaran Keuangan Pusat. e. Kebijakan dan Penganggaran Keuangan Negara dalam APBN. f. Kebijakan Suku Bunga Deposito. 5. Kebijakan Keuangan Internasional.



Berdasarkan tujuan tersebut, modul ini terdiri dari 5 (lima) kegiatan belajar. 1. Kegiatan Belajar 1 membahas tentang Sistem Administrasi Keuangan dan Anggaran Keuangan; 2. Kegiatan Belajar 2 membahas tentang Administrasi Keuangan sebagai subsistem kebijakan negara; 3. Kegiatan Belajar 3 membahas tentang Kebijakan Fiskal; 4. Kegiatan Belajar 4 membahas tentang Kebijakan Moneter; 5. Kegiatan Belajar 5 membahas tentang Kebijakan Keuangan Internasional. Selamat belajar!



 ADPU4333/MODUL 2



2.3



Kegiatan Belajar 1



Sistem Administrasi Keuangan dan Anggaran Keuangan A. PENGERTIAN SISTEM Kata “sistem” berasal dari kata Yunani systema-systematos. Asal katanya adalah “synistanai”’ yang secara harfiah berarti “menempatkan bersama-sama” (syn = together, histanai = to set, to place). Dari sinilah, kemudian muncul pengertian sederhana tentang sistem yang bersifat umum, yaitu suatu keseluruhan yang terdiri dari bagian-bagian yang saling berkaitan dalam rangka mencapai tujuan tertentu. Dari uraian etimologis tersebut, dapat ditarik beberapa ciri pokok suatu sistem sebagai berikut. 1. Sistem merupakan suatu keseluruhan. 2. Suatu sistem mempunyai bagian-bagian. 3. Bagian-bagian dalam suatu sistem saling berkaitan. 4. Suatu sistem bekerja untuk mencapai tujuan tertentu. Sebagai perbandingan dari pengertian umum di atas, berikut ini dikemukakan beberapa definisi para pakar teori sistem.



... systems are complexes of elements standing in interaction, in an environmental setting (Luwig von Bertalanfy). ... a system is a set of components, interacting with each other, and a boundary which selects both the kind and rate of flow of inputs and outputs to and from the system (Berrien). ... a system is any entity, conceptual or physical, which consists of interdependent parts (Russel L. Ackof). ... a system is a big black box ... (Kenneth E. Boulding). ... a system is an array of components designed to accomplish a particular objective ... (Richard A. Johnson et. al.).



Dengan demikian, dapat kita katakan bahwa dalam arti luas, sistem merupakan kombinasi seperangkat bagian, unsur atau elemen saling terkait erat, saling berinteraksi dan saling ketergantungan (interdependensi) satu sama lain sehingga keseluruhannya menjadi satu kesatuan yang bulat, utuh, terpadu, serta merupakan suatu totalitas atau satu entity yang mempunyai tujuan dan fungsi tertentu. Berdasarkan pemikiran tersebut, David B. Guralnik mendefinisikan



2.4



Administrasi Keuangan 



sistem sebagai “ ... a set of arrangement of things so related as to form an organic whole; as a solar system, supply system”. Senada dengan definisi tersebut, Richard A. Johnson mengatakan sistem merupakan “ ... an organized of complex whole; an assemblage of things or part forming a complex or unitary whole. It is a set of interrelated elements.” Pakar lain, David I Cleland dan William R King mengatakan bahwa sistem lebih dapat dilihat sebagai “ ... a regularly interacting or interdependent group of items forming a unified whole.” Lebih lengkap lagi, Herbert G. Hicks berpendapat bahwa sistem merupakan hal-hal berikut ini.



... a set of interrelated, interdependent, or interacting elements. It is an organized or complex whole, a combination of things forming a unitary whole. This definition is quite encompassing; it includes everything from an ant to a man to bicycle to the cosmic universe.



Apabila kita lihat lebih jauh, Herbert G Hicks tampak lebih menekankan tiga aspek utama dalam suatu sistem, yaitu adanya interelasi (keterkaitan satu sama lain), interdependensi (saling ketergantungan) dan interacting (keterhubungan satu sama lain antarbagian-bagian dalam sistem). Mendukung pendapat semacam ini, Wagiono Ismangil mengatakan bahwa “suatu sistem adalah suatu kesatuan usaha yang terdiri dari bagian-bagian yang berkaitan (interrelated) satu sama lain yang berusaha mencapai suatu tujuan, dalam suatu lingkungan yang kompleks.” Dengan demikian, terlihat jelas bahwa dalam arti yang luas, sesuatu dapat disebut sistem apabila memenuhi kriteria-kriteria berikut. 1. Terdiri dari beberapa unsur, elemen atau bagian. 2. Elemen-elemen, unsur-unsur atau bagian-bagian itu satu sama lain jalin menjalin, pengaruh mempengaruhi, terjadi interaksi dan interdependensi. 3. Keseluruhannya terpadu menjadi kesatuan yang utuh, suatu totalitas. 4. Kesatuan itu mempunyai tujuan, fungsi atau output tertentu. B. BAGIAN-BAGIAN SISTEM Dari beberapa pengertian di atas terlihat bahwa suatu sistem terdiri dari bagian-bagian. Bagian-bagian tersebut berkaitan sedemikian rupa sehingga membentuk suatu konfigurasi tertentu yang biasa disebut sebagai struktur sistem atau dapat pula disebut sebagai pola hubungan antara bagian-bagian suatu sistem. Struktur sistem ini merupakan hal yang penting dalam suatu sistem,



 ADPU4333/MODUL 2



2.5



karena struktur tersebut menentukan bagaimana suatu sistem bekerja dalam mencapai sasaran tertentu di mana setiap bagian menjalankan fungsi tertentu. Di samping itu, pandangan yang juga perlu dipertegas di sini adalah bahwa suatu sistem merupakan suatu keseluruhan (the whole), artinya suatu sistem bukanlah semata-mata merupakan penjumlahan dari bagian-bagian. Setiap bagian berhubungan satu dengan yang lain sehingga terjalin suatu ketergantungan di antara bagian-bagian tersebut. Secara teknis bagian-bagian suatu sistem sering juga dinamakan komponen sistem, elemen sistem atau juga sering disebut subsistem. Dalam teori sistem, elemen, unsur atau bagian dari suatu sistem lazim disebut sebagai “subsistem”. Sudah menjadi keharusan bahwa suatu sistem terdiri dari beberapa sub sistem . Suatu sistem dapat saja merupakan suatu subsistem dari sistem yang lebih besar. Demikian pula sistem yang lebih besar itu pada gilirannya juga hanya merupakan subsistem dari sistem yang lebih besar lagi. Sistem yang dipandang terbesar tersebut biasa disebut “supra sistem”. Johnson, Kast, dan Rosenzweig menyebut adanya hierarki supra sistem, yaitu systems, systems of systems dan systems of systems of systems. Interelasi, interaksi atau interdependensi antara subsistem merupakan hubungan intern dalam sistem. Suatu sistem bersama-sama dengan berbagai sistem lain merupakan sub-subsistem dari sistem yang lebih besar, yang memungkinkan terjadinya hubungan antara satu sistem dengan sistem-sistem lainnya. Hubungan antarsistem tersebut merupakan hubungan ekstern. Interaksi sistem meliputi 3 tingkat, yaitu input - konversi - output. Tingkat input dan output merupakan interaksi antar sistem, sedangkan tingkat konversi (perubahan, transformasi), adalah interaksi antarkomponen dalam sistem. Hubungan (interaksi) tersebut dapat dibeda-bedakan berdasarkan aspekaspek tertentu. 1. Jangkauan. a. Intern, yaitu interaksi antarkomponen atau subsistem dalam satu sistem. Di dalam sistem administrasi, misalnya terjadi interaksi intern antara struktur organisasi, kepegawaian, keuangan, dan lain-lain dalam tingkat konversi. b. Ekstern, yaitu interaksi antara satu sistem dengan lain sistem, dalam tingkat input dan output. Sistem administrasi akan mengadakan interaksi, misalnya dengan sistem ekonomi, dan politik.



2.6



Administrasi Keuangan 



2.



Sebab-akibat a. Deterministik, bila hubungan sebab-akibatnya tidak pasti bahwa suatu komponen/sistem otomatis pasti terpengaruh atau tergantung dari komponen/sistem lain. b. Nondeterministik, apabila hubungan sebab-akibatnya tidak pasti; bahwa untuk dapat berfungsi atau berubah, sesuatu komponen/ sistem tidak perlu bergantung dari sesuatu komponen/sistem lain.



3.



Sifat pengaruhnya a. Fungsional, positif, atau reinforcing, apabila pengaruhnya menunjang, memperkuat, mempercepat fungsi, perubahan atau pertumbuhan subsistem/sistem. b. Disfungsional, negatif, atau counter acting, apabila pengaruhnya menghambat, mencegah atau menetralisasi (Drs. Bulizuar Buyung, 1986).



C. BATAS SISTEM Batas sistem (boundary) adalah batas yang memisahkan, mana bagianbagian yang termasuk ke dalam suatu sistem dan mana yang tidak. Dengan demikian, batas-batas suatu sistem dapat berubah tergantung pada elemenelemen apa yang akan dimasukkan ke dalam sistem dan elemen-elemen apa yang tidak. D. KLASIFIKASI SISTEM Drs. Bulizuar Buyung (1986) mengemukakan beberapa klasifikasi sistem sebagai berikut. 1. Sistem konkret (concrete system) dan sistem abstrak (abstract system) Berdasarkan sifatnya secara fisik, sistem dapat dibedakan menjadi sistem konkret dan sistem abstrak. Sistem konkret adalah sistem yang dapat dilihat, diraba, serta berwujud, seperti hewan, komputer, mobil dan lainlain, sedangkan sistem abstrak adalah sistem yang tidak dapat dilihat bagaimana wujudnya, misalnya kepribadian, perekonomian, politik dan lain-lain.



 ADPU4333/MODUL 2



2.7



2.



Sistem alamiah (natural system) dan sistem buatan (man made system) Sistem alamiah merupakan sistem yang terjadi secara alami, dalam arti tidak dibuat oleh manusia. Beberapa contoh sistem alamiah dapat disebut di antaranya, seperti tata surya, pegunungan, lautan dan lain-lain, sedangkan yang dimaksud dengan sistem buatan, ialah sistem yang terjadi sebagai hasil ciptaan manusia, misalnya sistem lalu lintas, televisi, handphone, dan lain-lain.



3.



Sistem hidup (living system) dan sistem mati (non living system) Melihat kemungkinan perubahannya, sistem dapat dibedakan antara sistem hidup dan sistem mati. Sistem hidup adalah sistem yang selalu berubah, tumbuh dan berkembang. Contohnya, manusia, kebudayaan, tumbuhtumbuhan dan lain-lain. Sementara, sistem mati bersifat relatif statis, dengan perubahan yang sangat lambat, sebut saja, misalnya apartemen, patung, dan mobil.



4.



Sistem terbuka (open system) dan sistem tertutup (close system) Dilihat dari interaksinya dengan sistem-sistem lain, dikenal adanya sistem terbuka dan sistem tertutup. Sistem terbuka adalah sistem yang eksistensinya sangat dipengaruhi oleh berbagai sistem lain; pada dasarnya setiap ada pengaruh dari luar selalu membawa suatu akibat pada sistem itu, misalnya manusia, tradisi, kebudayaan dan lain-lain. Eksistensi sistem tertutup stabil tidak terpengaruh oleh sistem-sistem atau hal-hal lain, misalnya penerangan listrik, dan mesin mobil.



5.



Sistem kompleks (complex system) dan sistem sederhana (simple system) Berdasarkan jumlah subsistemnya, dikenal adanya sistem kompleks dan sistem sederhana. Sistem kompleks adalah sistem yang subsistemnya demikian banyak sehingga terjadi demikian banyak hubungan antarsubsistemnya, seperti televisi, mobil, pendidikan, pemerintahan dan lain-lain. Apabila jumlah sub sistemnya sedikit maka sistem itu merupakan sistem yang sederhana, misalnya meja, lemari, dan rokok.



E. LINGKUNGAN SISTEM Lingkungan sistem adalah tempat suatu sistem berada atau bekerja. Secara teknis lingkungan sistem dapat dilihat sebagai bagian-bagian yang berada di luar



2.8



Administrasi Keuangan 



batas-batas suatu sistem. Lingkungan suatu sistem dapat mempengaruhi proses yang terjadi di dalam sistem. Sehubungan dengan ini dapat dibedakan dua macam sistem, yaitu sistem terbuka dan sistem tertutup. Secara sederhana, sistem terbuka dapat diterangkan sebagai sistem yang berinteraksi dengan lingkungannya, yaitu yang menerima dan memberikan pengaruh pada lingkungannya. Sistem keuangan negara dapat disebut sebagai sistem yang terbuka, hal ini dikarenakan sistem keuangan negara sangat dipengaruhi oleh sistem politik misalnya, demikian pula sistem keuangan negara akan mempengaruhi pola-pola hubungan di dalam masyarakat. F. SIFAT-SIFAT SISTEM Berdasarkan pengertian dan klasifikasi sistem di atas kita dapat mengidentifikasi sifat-sifat dari suatu sistem sebagai berikut. 1. Terdiri dari berbagai unsur atau komponen. Komponen-komponen ini dapat dilihat dari segi struktural ataupun fungsional. 2. Komponen-komponen tersebut berhubungan satu sama lain, jalin menjalin, pengaruh mempengaruhi; terjadi interelasi, interaksi, dan interdependensi. 3. Komponen-komponen tersebut secara keseluruhan terpadu menjadi kesatuan yang bulat, suatu entity, suatu totalitas atau one integrated whole. 4. Keseluruhan komponen sebagai suatu totalitas itu mempunyai tujuan, fungsi atau output tertentu. 5. Wagiono Ismangil mengemukakan bahwa sifat-sifat dari suatu sistem terdiri dari: a. pencapaian tujuan; b. kesatuan usaha. c. keterbukaan terhadap lingkungan; d. transformasi; e. hubungan antarbagian; f. mekanisme pengendalian. 1.



Pencapaian Tujuan Pada prinsipnya, suatu sistem bersifat dinamis dan bergerak ke arah pencapaian tujuan berupa penciptaan nilai, serta menghasilkan output yang bernilai lebih tinggi. Umumnya, orientasi pencapaian tujuan pada gilirannya memberi sifat dinamis kepada sistem melalui perubahan yang terus menerus dan konsisten.



 ADPU4333/MODUL 2



2.9



Dinamisasi semacam ini sering kali menunjukkan kompleksitas. Hal ini terutama terjadi karena adanya tujuan ganda pada sistem. Akibat lebih jauh adalah terjadinya suatu proses penentuan prioritas berbagai tujuan tadi secara hierarkis untuk menentukan mana yang lebih penting dari yang lain. Dan inilah yang sering kali mengaburkan dan menyulitkan pengarahan sistem karena kriteria penilaian yang lalu menjadi tidak sejalan satu dengan yang lain. Pelayanan yang cepat dan murah, sering kali harus dilakukan dengan mengurangi tingkat kualitas dari output. 2.



Kesatuan Usaha Kesatuan usaha sering kali disebut dengan istilah wholism dalam konsep sistem. Kesatuan usaha mencerminkan suatu sifat dasar dari sistem, yakni hasil keseluruhan melebihi dari jumlah bagian-bagiannya. Konsep semacam ini dikenal dengan synergy (kekuatan yang mengikat sistem). Kekuatan synergy biasanya menuntut optimalisasi dari keseluruhan sistem dan mencari imbangan dari efek berbagai tujuan, bagian-bagian sistem maupun hubungan sistem dengan lingkungan. Secara implisit konsep kesatuan usaha ini menuntut suboptimalisasi dari tujuan bagian-bagian agar pencapaian tujuan secara keseluruhan dapat dilaksanakan dengan berhasil. 3.



Keterbukaan terhadap Lingkungan Konsep keterbukaan dalam sistem memperlihatkan adanya suatu kaitan antara sistem dengan lingkungannya. Makin terbuka suatu sistem, makin terpengaruh perilakunya oleh lingkungan sekitarnya. Sebaliknya, makin tertutup suatu sistem, makin independen dari lingkungannya. Namun demikian, pengertian ini bersifat relatif. Pada kenyataannya sulit sekali mencari sistemsistem tertutup, artinya lingkungan tidak mempunyai pengaruh terhadap keberhasilannya mencapai tujuan. Peranan lingkungan dalam perilaku sistem makin menempati porsi penting terutama karena lingkungan sistem makin lama makin relatif terhadap tingkah laku sistem dalam melayaninya. Lingkungan merupakan sumber kesempatan (opportunities) sekaligus hambatan (threats) pengembangan suatu sistem. Dalam usaha mencapai tujuan, kesempatan-kesempatan baru dalam pengembangan atau hambatan-hambatan berupa persaingan-persaingan merupakan faktor-faktor penting dalam pengembangan suatu sistem. Hal ini berarti lingkungan merupakan sumber perkembangan suatu sistem meskipun pada sisi yang lain, lingkungan dapat saja mematikan sistem.



2.10



Administrasi Keuangan 



Keterbukaan terhadap lingkungan dapat membuat penilaian terhadap suatu sistem menjadi relatif. Artinya, suatu sistem dapat mencapai tujuan dengan baik dalam situasi lingkungan tertentu. Sistem yang dapat berhasil dengan baik di suatu tempat, mungkin tidak dapat berfungsi dengan baik di daerah lain. Dalam terminologi sistem kondisi semacam itu dinamakan equifinality, yakni pencapaian tujuan suatu sistem, tidak mutlak harus dilakukan dengan suatu cara terbaik, tetapi pencapaian tujuan suatu sistem dapat dilakukan melalui berbagai cara sesuai dengan tantangan lingkungan yang dihadapinya. 4.



Transformasi Transformasi merupakan proses perubahan input menjadi output yang dilakukan oleh sistem. Pada setiap sistem, input yang berupa energi/materi/informasi ditransformasi menjadi output baik berupa barang atau jasa. Keberhasilan suatu sistem dalam mencapai tujuan banyak ditentukan oleh kemampuan transformasi karena itu para administrator perlu memahami proses transformasi ini dan mengembangkan kemampuan meningkatkan nilai input menjadi output, serta meningkatkan efisiensi dari sistem. 5.



Hubungan Antarbagian Segi penting lain dalam setiap sistem adalah interrelatedness dari bagianbagian yang membentuk suatu kesatuan yang sistematis dan serasi. Aspek ini penting sekali dalam setiap proses sistem karena ciri pokok sistem adalah bagian-bagian yang spesialis dan berkaitan satu dengan yang lain. Sebagaimana disebutkan di atas bahwa di dalam sistem dikenal konsepkonsep subsistem dan suprasistem, yang menggambarkan pengertian hierarkis di dalam konsep sistem. Subsistem menggambarkan bagian-bagian dalam sistem, sementara suprasistem menggambarkan lingkungan sistem. Kaitan antara subsistem satu dengan subsistem lain dan juga kaitan antara sistem dengan suprasistem inilah yang memberikan analisis sistem suatu dasar pemahaman yang lebih luas. Lebih luas lagi konsep kaitan antara sistem dengan lingkungannya (suprasistem) memberikan gambaran mengenai hubungan sistem yang satu dengan sistem yang lainnya dalam suatu lingkungan tertentu. Dengan demikian, orang dapat membuat analisis yang lebih luas dan memahami kaitan yang selama ini tidak kelihatan dengan nyata.



 ADPU4333/MODUL 2



2.11



6.



Mekanisme Pengendalian Mekanisme pengendalian dalam suatu sistem merupakan alat pengarah dan penilai sampai sejauh mana suatu sistem bergerak secara terarah dalam rangka mencapai tujuannya. Bagi sebagian besar sistem yang bergerak dalam lingkungan yang dinamis, mekanisme ini perlu dikembangkan sebagai alat untuk dapat mengendalikan perilaku sistem dalam liku-liku perubahan lingkungan. Dalam perkembangan yang lebih jauh, sangat ideal kalau suatu sistem mempunyai suatu alat yang secara otomatis dapat menilai lingkungan yang dihadapi dan menyesuaikan perilakunya dengan tantangan atau perubahan lingkungan yang terjadi. Mekanisme pengendalian menyangkut sistem umpan balik (feedback) terutama dalam memberikan informasi kepada sistem sebagai efek dari perilaku sistem terhadap pencapaian tujuan atau pemecahan persoalan yang dihadapi. Lebih jauh, informasi menunjang mekanisme penyesuaian (adaptasi) yang mengarahkan sistem kepada tujuan yang dikehendaki. Hal ini merupakan suatu mekanisme yang mutlak diperlukan dalam setiap sistem yang bergerak dalam suatu lingkungan yang terus menerus berubah. Tanpa mekanisme semacam ini, sistem dapat bergerak ke arah yang salah dan membentur hambatan yang mengancam eksistensi sistem. G. TINGKAT KOMPLEKSITAS SISTEM Yang dimaksud dengan tingkat kompleksitas sistem adalah seberapa rumit struktur dan proses suatu sistem. Hal ini akan menyangkut, baik banyaknya elemen sistem, pola hubungan antarelemen maupun proses kerjanya suatu sistem. Berdasarkan kompleksitasnya, Boulding mengklasifikasikan ke dalam 9 tingkat. 1. Sistem statis, yaitu sistem yang mempunyai struktur statis (static structure), yang juga disebut sebagai suatu frame work. Sebagai contoh adalah susunan meja dan kursi dalam sebuah ruangan kuliah. 2. Sistem dinamis sederhana (simple dynamic system). Contoh sistem di tingkat ini adalah sistem yang terdapat dalam jam dinding. 3. Sistem Sibernetik (Cybernetic System). Sistem pada tingkat ini ditandai dengan adanya kontrol umpan balik (feedback control system). Jenis sistem yang termasuk ke dalam sistem ini adalah sistem yang terdapat dalam sebuah lemari es.



2.12



4.



5.



6.



7.



8.



9.



Administrasi Keuangan 



Sistem terbuka (open system) Sistem pada tingkat ini ditandai oleh adanya suatu struktur yang hidup, serta berkemampuan memelihara struktur sistem secara mandiri (self maintaining structure), dan mampu berinteraksi dengan lingkungan. Contoh sistem ditingkat ini adalah sel biologis. Genetic-societal system. Sistem pada tingkat ini adalah sistem kehidupan tumbuh-tumbuhan yang ditandai dengan adanya ‘perilaku philanthropies’. Animal system. Yaitu sistem kehidupan binatang, sistem ini ditandai dengan adanya ‘mobilitas spasial‘, perilaku yang bertujuan (teologis), dan adanya kesadaran (self awareness). Human system. Sistem ini ditandai oleh adanya kesadaran diri (self consciousness) yang lebih mendalam tentang hakikat dan citra diri, serta tindakan yang terkendali secara rasional. Socio-organization system. Tingkat ini ditandai oleh adanya interaksi manusia yang mempunyai kedudukan (status) dan menjalankan peran (role) tertentu. Transcendental system. Tingkat kesembilan adalah sistem adikodrati (transendental system) yang menyangkut sistem dunia kodrati, terutama berkaitan dengan konstelasi kekuasaan “Yang Maha Kuasa”.



H. PROSES KERJA SISTEM Proses kerja sistem mengarah pada pencapaian tujuan tertentu melalui proses konversi, yaitu proses perubahan input menjadi output. Proses konversi berlangsung di dalam dan dipengaruhi oleh struktur sistem. Semakin rumit struktur suatu sistem, semakin rumit proses yang terjadi. Struktur dan proses sistem dapat sedemikian rumit sehingga sulit untuk diidentifikasi dan dianalisis. Apabila demikian, suatu sistem biasanya dipandang sebagai suatu “kotak hitam” (black box) yang mengubah input menjadi output. Secara skematis dapat digambarkan sebagai berikut.



2.13



 ADPU4333/MODUL 2



SISTEM INPUT



PROSES



OUTPUT



BLACKBOX Feed Back



Gambar 2.1



LAT IH A N Untuk memperdalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah latihan berikut! 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8)



Sebutkan beberapa pengertian/definisi sistem! Jelaskan bagian-bagian dari sistem! Jelaskan pengertian dari batas-batas sistem! Apa yang dimaksud dengan lingkungan sistem? Sebutkan klasifikasi sistem! Jelaskan sifat-sifat sistem! Jelaskan pula tingkat kompleksitas sistem! Sebutkan dan jelaskan proses kerja sistem!



Petunjuk Jawaban Latihan 1) Hendaklah Anda membaca terlebih dahulu materi tentang “Pengertian Sistem” yang terdapat pada Kegiatan Belajar 1. 2) Anda harus mempelajari terlebih dahulu dengan seksama materi tentang “Bagian-Bagian Sistem” yang terdapat dalam Kegiatan Belajar 1. 3) Sebaiknya terlebih dahulu Anda pelajari dengan seksama dan sungguhsungguh materi tentang “Batas Sistem” yang terdapat pada Kegiatan Belajar 1. 4) Anda harus mempelajari dan memahami secara seksama tentang “Lingkungan Sistem” yang terdapat pada Kegiatan Belajar 1. 5) Terlebih dahulu Anda harus mempelajari materi tentang “Klasifikasi Sistem” yang terdapat pada Kegiatan Belajar 1.



2.14



Administrasi Keuangan 



6) Sebaiknya Anda pelajari terlebih dahulu materi tentang “Sifat-sifat Sistem” yang terdapat pada Kegiatan Belajar 1. 7) Anda sebaiknya membaca dan mempelajari terlebih dahulu materi tentang “Klasifikasi Sistem”, seperti yang terdapat pada Kegiatan Belajar 1 berikut ini. 8) Anda harus mempelajari dulu mengenai materi “ Proses Kerja Sistem” yang terdapat pada Kegiatan Belajar 1. R A NG KU M AN 1.



2.



3. 4.



5.



Dalam arti luas, sistem merupakan kombinasi seperangkat bagian, unsur atau elemen saling terkait erat, saling berinteraksi dan saling ketergantungan (interdependensi) satu sama lain sehingga keseluruhannya menjadi satu kesatuan yang bulat, utuh, terpadu, serta merupakan suatu totalitas atau satu entity yang mempunyai tujuan dan fungsi tertentu. Dengan demikian, terlihat jelas bahwa dalam arti yang luas, sesuatu dapat disebut sistem apabila memenuhi kriteria-kriteria berikut: a. terdiri dari beberapa unsur, elemen atau bagian; b. elemen-elemen, unsur-unsur atau bagian-bagian itu satu sama lain jalin menjalin, pengaruh mempengaruhi, terjadi interaksi dan interdependensi; c. keseluruhannya terpadu menjadi kesatuan yang utuh, suatu totalitas; d. kesatuan itu mempunyai tujuan, fungsi atau output tertentu. Suatu sistem terdiri dari bagian-bagian. Bagian-bagian tersebut berkaitan sedemikian rupa sehingga membentuk suatu konfigurasi tertentu yang biasa disebut sebagai struktur sistem atau dapat pula disebut sebagai pola hubungan antara bagian-bagian suatu sistem. Batas sistem (boundary) adalah batas yang memisahkan, mana bagianbagian yang termasuk ke dalam suatu sistem dan mana yang tidak. Klasifikasi sistem, terdiri dari sistem: a. konkret (concrete system) dan sistem abstrak (abstract system); b. alamiah (natural system) dan sistem buatan (man made system); c. hidup (living system) dan sistem mati (non living system); d. terbuka (open system) dan sistem tertutup (close system); e. kompleks (complex system) dan sistem sederhana (simple system). Lingkungan Sistem. Lingkungan sistem, adalah tempat suatu sistem berada atau bekerja. Secara teknis, lingkungan sistem dapat dilihat sebagai bagian-bagian



 ADPU4333/MODUL 2



2.15



yang berada di luar batas-batas suatu sistem. Ada dua macam sistem, yaitu sistem terbuka dan sistem tertutup. Sistem keuangan negara dapat disebut sebagai sistem yang terbuka karena sangat dipengaruhi oleh sistem politik misalnya. 6. Sifat-sifat sistem. a. Terdiri dari berbagai unsur atau komponen. b. Komponen-komponen tersebut saling mempengaruhi; terjadi interelasi, interaksi, dan interdependensi. c. Komponen-komponen tersebut merupakan kesatuan yang bulat atau one integrated whole. d. Keseluruhan komponen itu mempunyai tujuan, fungsi, atau output tertentu. e. Wagiono Ismangil mengemukakan bahwa sifat-sifat dari suatu sistem terdiri dari: 1) pencapaian tujuan; 2) kesatuan usaha; 3) keterbukaan terhadap lingkungan; 4) transformasi; 5) hubungan antarbagian; 6) mekanisme pengendalian. 7. Tingkat kompleksitas sistem. Menunjukkan kerumitan struktur dan proses suatu sistem, menyangkut banyaknya elemen sistem, pola hubungan antarelemen, maupun proses kerjanya suatu sistem. Berdasarkan kompleksitasnya, Boulding mengklasifikasikan ke dalam 9 tingkat, yaitu a. sistem statis. b. sistem dinamis sederhana (simple dynamic system); c. sistem sibernetik (cybernetic system); d. sistem terbuka (open system); e. genetic-societal system; f. animal system; g. human system; h. socio-organization system. i. transcendental system. 8. Proses kerja sistem. Proses kerja sistem mengarah pada pencapaian tujuan tertentu melalui proses konversi, yaitu proses perubahan input menjadi output. Suatu sistem biasanya dipandang sebagai suatu “kotak hitam” (black box) yang mengubah input menjadi output.



2.16



Administrasi Keuangan 



TES F OR M AT IF 1 Pilihlah satu jawaban yang paling tepat! 1) Berikut ini adalah beberapa kriteria sistem, kecuali .... A. terdiri dari beberapa unsur, elemen atau bagian B. elemen-elemen tersebut saling mempengaruhi, terjadi interaksi dan interdependensi C. keseluruhan sistem semata-mata merupakan penjumlahan elemenelemen D. ada output tertentu yang dihasilkan 2) Interaksi antarsistem keuangan negara dengan sistem politik bersifat .... A. deterministik B. nondeterministik C. intern D. ekstern 3) Pengaruh interaksi yang mempercepat perubahan subsistem menunjukkan sifat interaksi .... A. fungsional B. disfungsional C. deterministik D. nondeterministik 4) Apabila dilihat dari klasifikasi sistem, sistem keuangan termasuk klasifikasi, kecuali sistem.... A. terbuka B. konkret C. kompleks D. abstrak 5) Suatu sistem bersifat dinamis dan bergerak ke arah pencapaian tujuan. Dinamisasi ini menunjukkan kompleksitas, yang terutama terjadi karena adanya .... A. orientasi pencapaian tujuan B. adanya tujuan ganda pada sistem C. adanya kesatuan tujuan D. adanya suatu hierarkis dalam tujuan



 ADPU4333/MODUL 2



2.17



6) Konsep kesatuan sistem dikenal dengan istilah .... A. unity B. integral C. synergy D. interdependensi 7) Dalam terminologi sistem, dikenal kondisi equifinality. Berikut merupakan pengertian dari kondisi tersebut, kecuali .... A. keterbukaan terhadap lingkungan membuat penilaian terhadap suatu sistem menjadi relatif B. suatu sistem dapat mencapai tujuan dengan baik dalam situasi lingkungan tertentu C. sistem yang dapat berhasil dengan baik di suatu tempat, mungkin tidak dapat berfungsi dengan baik di daerah lain D. pencapaian tujuan suatu sistem, harus dilakukan dengan suatu cara terbaik 8) Berdasarkan kompleksitas sistem dari Boulding, sistem yang ditandai oleh adanya kesadaran diri (self consciousness) termasuk klasifikasi .... A. simple dynamic system B. socio-organization system C. human system D. transcendental system 9) Yang merupakan alat pengarah dan penilai sampai sejauh mana suatu sistem bergerak secara terarah dalam rangka pencapaian tujuan adalah .... A. informasi sistem B. lingkungan sistem C. mekanisme pengendalian D. transformasi 10) Faktor penting penentu mekanisme pengendalian pencapaian tujuan suatu sistem adalah .... A. dinamisasi sistem B. informasi yang menunjang adaptasi C. interdependensi D. interelasi



2.18



Administrasi Keuangan 



Cocokkanlah jawaban Anda dengan Kunci Jawaban Tes Formatif 1 yang terdapat di bagian akhir modul ini. Hitunglah jawaban yang benar. Kemudian, gunakan rumus berikut untuk mengetahui tingkat penguasaan Anda terhadap materi Kegiatan Belajar 1.



Tingkat penguasaan =



Jumlah Jawaban yang Benar



 100%



Jumlah Soal Arti tingkat penguasaan: 90 - 100% = baik sekali 80 - 89% = baik 70 - 79% = cukup < 70% = kurang Apabila mencapai tingkat penguasaan 80% atau lebih, Anda dapat meneruskan dengan Kegiatan Belajar 2. Bagus! Jika masih di bawah 80%, Anda harus mengulangi materi Kegiatan Belajar 1, terutama bagian yang belum dikuasai.



 ADPU4333/MODUL 2



2.19



Kegiatan Belajar 2



Administrasi Keuangan sebagai Subsistem Kebijakan Negara



M



elihat administrasi keuangan sebagai suatu sistem tidak terlepas dari perspektif administrasi keuangan sebagai suatu bagian dari kebijakan negara. Sebelum kita menelusuri lebih jauh tentang administrasi keuangan sebagai subsistem kebijakan negara, berikut penulis kemukakan terlebih dahulu beberapa pengertian mengenai kebijakan, kebijakan negara atau sering pula disebut sebagai kebijakan publik. Lasswell dan Kaplan mengartikan kebijakan sebagai “Suatu program pencapaian tujuan, nilai-nilai dan tindakan-tindakan yang terarah”. Sementara Friedrich mendefinisikan kebijakan sebagai “Serangkaian tindakan yang diusulkan seseorang, sekelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu dengan menunjukkan kesulitan-kesulitan dan kemungkinankemungkinan usulan kebijakan tersebut dalam rangka mencapai tujuan tertentu.” Friedrich lebih menunjukkan dari mana usulan kebijakan itu datang, yaitu bisa dari seseorang, sekelompok orang atau bisa juga dari pemerintah. Dalam sudut pandang Friedrich, implementasi kebijakan menghadapi berbagai kesulitan dan juga sejumlah kemudahan dalam rangka pencapaian tujuan yang telah ditetapkan. Senada dengan kedua pendapat tersebut, Anderson juga merumuskan kebijakan sebagai “Serangkaian tindakan yang mempunyai tujuan tertentu yang diikuti dan dilaksanakan oleh seseorang pelaku atau sekelompok pelaku guna memecahkan suatu masalah tertentu.” Pakar lain, Mac Rae dan Wilde lebih jauh menekankan pengaruh kebijakan tersebut terhadap sejumlah besar orang. Dengan perkataan lain, kebijakan mempunyai “kekuatan” yang besar untuk mempengaruhi banyak orang, dan apabila hanya sedikit orang yang kena pengaruh tersebut maka sulit disebut sebagai kebijakan. Sementara itu, kata “publik” dipahami sebagai memiliki dimensi arti yang beragam. Namun, penting untuk dicatat di sini bahwa “publik” secara sosiologis tidak dapat disamakan dengan “masyarakat”. Perbedaan keduanya terletak pada masyarakat diartikan sebagai “sistem antarhubungan sosial di mana manusia hidup dan tinggal secara bersama-sama.” Dengan demikian, di dalam masyarakat terdapat norma-norma atau nilai-nilai tertentu yang mengikat atau



2.20



Administrasi Keuangan 



membatasi kehidupan anggota-anggotanya. Di lain pihak, kata “publik” diartikan sebagai “kumpulan orang-orang yang menaruh perhatian, minat atau kepentingan yang sama”. Hal ini berarti, dalam pengertian “publik” tidak terdapat norma atau nilai yang mengikat/membatasi perilaku publik sebagaimana halnya pada masyarakat. Berdasarkan pengertian kebijakan dan publik tersebut kita mencoba untuk melihat lebih jelas mengenai definisi dan pengertian kebijakan publik. David Easton (1959) memberi pengertian public policy sebagai berikut.



The authoritative allocation of values for the whole society — it turns out that only the government can “authoritatively” act on the “whole” society, and every thing the government choose to do or not to do results in the “allocation of values (Easton, in Dye Understanding Public Policy, 1987: 3).



Easton menitikberatkan pengertian kebijakan publik pada alokasi nilai yang otoritatif (sah) untuk seluruh masyarakat. Bagi Easton, hanya pemerintah sajalah yang mempunyai otoritas dan dapat berbuat banyak untuk seluruh masyarakat. Titik tekan yang ingin dikemukakan Easton di sini bahwa semua kebijakan yang dipilih pemerintah untuk dilaksanakan atau tidak, merupakan hasil dari alokasi nilai otoritatif tersebut. Hal ini dikarenakan, pemerintah terdiri dari para penguasa dalam suatu sistem politik yang terlibat dalam masalah kehidupan rakyat sehari-hari yang telah menjadi tanggung jawab dan perannya. Pakar lain, Heinz Eulau dan Kenneth Prewit (1973) mendefinisikan kebijakan publik sebagai berikut. Policy is defines as ‘a standing decision’ characterized behavioral consistency and repetitiveness on the part of both who make it and those who abide it. Now certainty is it would be a wonderful thing if government activities were characterized by ‘consistency and repetitiveness’, but it is doubtful that we would ever find ‘public policy’ in government if we insist on these criteria. Much of government does is inconsistent and non-repetitive (Eulau, dan Prewitt, 1973: 485).



Apabila kita simak lebih mendalam, Heinz Eulau dan Kenneth Prewit menekankan arti penting konsistensi dalam implementasi kebijakan itu sendiri. Itu sebabnya Heinz Eulau dan Kenneth Prewit lebih memfokuskan pengertian kebijakan sebagai suatu keputusan yang disifati oleh adanya perilaku yang konsisten, dan tidak itu saja, kebijakan dipandang Heinz Eulau dan Kenneth Prewit sebagai pengulangan pada bagian dari keduanya, yakni bagi orang orangorang yang membuatnya dan bagi orang-orang yang melaksanakannya. Secara



 ADPU4333/MODUL 2



2.21



eksplisit, Heinz Eulau dan Kenneth Prewit tampaknya juga ingin mengatakan bahwa antara pemerintah dan kebijakan publik itu sendiri memiliki keterkaitan satu sama lain. Thomas R. Dye (1987) dengan jelas mengemukakan bahwa hubungan antara kebijakan publik dengan institusi pemerintah adalah sedemikian dekat. Dye mengatakan bahwa suatu kebijakan tidak akan dapat menjadi suatu kebijakan publik bila belum diimplementasikan, serta belum diperkuat oleh institusi pemerintah. Untuk melengkapi pengertian kebijakan publik, berikut dikemukakan pendapat beberapa pakar, di antaranya WI Jenkins (1978), seperti diterjemahkan oleh Solichin Abdul Wahab (1990) sebagai berikut. Kebijakan publik merupakan serangkaian keputusan yang saling berkaitan yang diambil oleh seorang aktor politik atau sekelompok aktor politik berkenaan dengan tujuan yang telah dipilih beserta cara-cara untuk mencapainya dalam suatu situasi, di mana keputusan-keputusan itu pada prinsipnya masih berada dalam batas-batas kewenangan kekuasaan dari para aktor tersebut (Jenkins, dalam Solichin AW,1990).



Selain itu, Chief J.O Udoji (1981) juga, seperti yang diterjemahkan oleh Solichin Abdul Wahab, (1990) mengatakan sebagai berikut.



Kebijakan publik merupakan tindakan bersanksi yang mengarah pada tujuan tertentu yang diarahkan pada suatu masalah atau sekelompok masalah tertentu yang saling berkaitan yang mempengaruhi sebagian besar warga masyarakat (Chief, 1981).



William N Dunn (1995) dalam tulisannya yang berjudul Analisis Kebijakan Publik, memberikan definisi kebijakan publik sebagai berikut. Serangkaian pilihan yang kurang lebih berhubungan, yang dibuat oleh badan-badan atau kantor-kantor pemerintah, kemudian diformulasikan dalam bidang issue, yaitu arah tindakan aktual atau potensial dari pemerintah yang didalamnya terkandung konflik di antara kelompok masyarakat (Dunn, 1995).



Dari perspektif yang berbeda dengan Dunn, Barbara N. McLennan (1980) mengklasifikasikan kebijakan publik ke dalam 3 kategori sebagai berikut.



(1) Policy designed to improve the level of economic development and rate of economic growth. (2) Policy designed to improve day-to-day living conditions. (3) Policy relating to security in the international area. The conversion processes of the political system can also be described as “policy making”. Policy makingthe transformation of public action-



2.22



Administrasi Keuangan 



is always a very complex process. In modern state policy is theoretically regarded as the product of the “popular will”, and different procedures have been adapted in various states for achieving the appearance of popular support and representation (McLennan, Comparative Politics and Public Policy, 1980: XIII).



Kategorisasi Mc Lennan tampaknya ditujukan bagi pembangunan ekonomi dan pertumbuhan ekonomi nasional. Bagi McLennan hal tersebut penting dalam hal mendesain kondisi kehidupan masyarakat sehari-hari ke arah yang kian baik serta memberikan dampak bagi pertahanan dan keamanan nasional. Dari uraian mengenai definisi kebijakan publik tersebut, dapat kita tarik kesimpulan sebagai berikut. 1. Kebijakan publik berbentuk pilihan tindakan-tindakan pemerintah. 2. Tindakan-tindakan pemerintah itu dialokasikan kepada seluruh masyarakat sehingga bersifat mengikat. 3. Tindakan-tindakan pemerintah itu mempunyai tujuan-tujuan tertentu. 4. Tindakan-tindakan pemerintah itu selalu diorientasikan terhadap terpenuhinya kepentingan publik. Di negara kita, menurut Mustopadidjaja AR, pemerintah memiliki peranan yang sedemikian besar dalam perumusan kebijakan negara. Ada beberapa hal yang menunjukkan keabsahan (legitimasi) peran pemerintah yang besar dalam proses perumusan kebijakan negara, yakni berikut ini. 1. Pemerintah mempunyai hak yang sah untuk menentukan arah pembangunan nasional sesuai dengan keinginan/aspirasi rakyat. 2. Pemerintah mempunyai cukup infrastruktur (baik lunak maupun keras) yang memungkinkan dirinya mampu mengumpulkan masukan-masukan guna perumusan kebijakan pembangunan nasional. 3. Pemerintah mempunyai kewenangan yang sah untuk menghimpun dana dan daya untuk melaksanakan pembangunan. 4. Pemerintah mempunyai cukup kemampuan dan tanggung jawab untuk menerjemahkan kebutuhan, keinginan, dan tuntutan masyarakat ke dalam rencana-rencana dan program-program pembangunan. Menyadari akan besarnya tanggung jawab pemerintah dalam proses pembangunan tersebut, M Irfan Islamy menyebutkan fungsi pemerintah sebagai stabilisator, dinamisator, inovator dan akumulator. Dalam konteks administrasi keuangan negara, salah satu unsur, yakni fungsi yang tepat adalah fungsi



 ADPU4333/MODUL 2



2.23



akumulator. Sebagai akumulator, pemerintah berkewajiban menghimpun dan sekaligus menyalurkan (sebagai alokator) daya dan dana baik yang ada pada pemerintah maupun rakyat yang sebesar mungkin dimanfaatkan bagi usahausaha pembangunan yang dijabarkan dalam program-program pembangunan. Dengan demikian, tepat rasanya bila kita memandang sistem administrasi keuangan negara Indonesia sebagai bagian dari kebijakan publik Pemerintah Republik Indonesia. Memang hanya pemerintah sajalah yang mempunyai otoritas dan dapat berbuat banyak melahirkan kebijakan-kebijakan untuk seluruh masyarakat (David Easton,). Apalagi, antara pemerintah dan kebijakan publik itu sendiri memiliki keterkaitan satu sama lain (Heinz Eulau dan Kenneth Prewit, bahkan dapat dikatakan hubungan antara kebijakan publik dengan institusi pemerintah adalah sedemikian dekat (Thomas R. Dye, 1987). Untuk memperjelas posisi keuangan negara sebagai suatu subsistem kebijakan publik, dapat dilihat dari beberapa kebijakan pemerintah dalam bidang ekonomi, salah satu elemen kebijakan tersebut adalah kebijakan moneter dan fiskal. Lengkapnya, kebijakan tersebut adalah berikut ini. 1. Kegiatan mengalokasikan faktor-faktor produksi, barang-barang dan jasa untuk memenuhi kebutuhan masyarakat. 2. Kegiatan mengadakan redistribusi pendapatan atau mentransfer penghasilan. 3. Kegiatan dalam rangka menstabilkan perekonomian, melalui kebijakan moneter dan fiskal. 4. Kegiatan yang mempercepat pertumbuhan ekonomi sehingga standar hidup masyarakat menjadi lebih layak. (Suparmoko, 1986: 20) A. PENGERTIAN DAN RUANG LINGKUP MODEL SISTEM Dalam konteks keuangan negara sebagai kebijakan negara, terdapat suatu model yang efektif untuk melihat sistem keuangan negara yakni Model Sistem yang dikembangkan oleh seorang ilmuwan politik Amerika : David Easton (1965). Menurut model ini, kebijakan yang dihasilkan pemerintah dipandang sebagai output dari sistem, sedangkan yang menjadi input selain sumbersumber, juga tuntutan-tuntutan dan dukungan-dukungan, termasuk di antaranya lingkungan. Model Eastonian ini memandang kebijakan negara sebagai respons suatu sistem politik terhadap kekuatan-kekuatan lingkungan (sosial, ekonomi, politik, kebudayaan, keamanan, geografis, dan sebagainya) yang terdapat pada sistem



2.24



Administrasi Keuangan 



politik tersebut. Dengan demikian, kebijakan publik tersebut dipandang sebagai hasil (output) dari suatu sistem politik. Sistem politik menurut Easton terdiri dari sejumlah lembaga-lembaga dan aktivitas-aktivitas politik dalam masyarakat yang berfungsi mengubah tuntutantuntutan (demands), dukungan-dukungan (supports) dan sumber-sumber (resources) menjadi keputusan-keputusan atau kebijakan-kebijakan yang bersifat otoritatif (sah dan mengikat) bagi seluruh anggota masyarakat. Dengan formulasi lain sistem politik terdiri dari berikut ini. 1. Subsistem masukan (inputs), terdiri dari tuntutan-tuntutan, dukungandukungan dan sumber-sumber. 2. Subsistem proses (with inputs), proses mengubah masukan menjadi keluaran atau disebut juga proses konversi atau kotak hitam. 3. Subsistem keluaran (outputs), hasil atau produk dari proses konversi yang berupa keputusan atau kebijakan. 4. Subsistem lingkungan (environment), yaitu faktor-faktor dari luar yang mempengaruhi sistem politik, seperti sosial, ekonomi, kebudayaan, keamanan, geografis, dan seterusnya. 5. Subsistem umpan balik (feed back), yaitu dampak dari pelaksanaan keputusan atau kebijakan, baik yang positif maupun yang negatif, dimanfaatkan oleh sistem politik. Dari sistem kebijakan negara tersebut, dapat pula kita tegaskan kembali bahwa administrasi keuangan negara merupakan subsistem kebijakan negara terutama apabila dilihat dari administrasi keuangan negara sebagai sub sistem lingkungan, yakni aspek ekonomi. Sebelum melangkah lebih jauh, perlu terlebih dahulu dikemukakan mengenai pengertian model itu sendiri. Definisi model yang sederhana ialah a representation of something else, designed for a specific purpose (Bullock dan Stallybrass, 1977). Jadi, menurut definisi ini, model merupakan suatu pengejawantahan dari sesuatu yang lain, yang dirancang untuk tujuan tertentu. Dalam alur pemikiran yang sama, Thomas R. Dye (1978: 39) mengatakan bahwa “a model is merely an abstraction or representation of political life”. Artinya, model pada hakikatnya merupakan suatu upaya menyederhanakan atau mengejawantahkan kenyataan politik.



2.25



 ADPU4333/MODUL 2



Model Sistem yang dimaksud, digambarkan sebagai berikut. Environment



Environment



Inputs



The Political System



Demands Supports Resources



Conversion/decision processes etc



Environment



Policy Outputs



Feed Back



Policy Outcomes



Environment



Gambar 2.2 Model Sistem pada Proses Kebijakan Negara



Keterangan: 1. Policy demands: demands for action arising from both inside and outside the political system; 2. Policy decisions: authoritative rather then routine decisions by the political authorities; 3. Policy outputs: what the system does - thus, while goods and services are the most tangible outputs, the concept is not restricted to this; 4. Policy outcomes (or impact): consequences intended or unintended resulting from political action or inaction. Penggunaan model sebenarnya dimaksudkan untuk hal-hal berikut ini. 1. Menyederhanakan dan menjelaskan pemikiran tentang permasalahan dan kebijakan keuangan negara. 2. Mengidentifikasikan kekuatan-kekuatan yang terdapat dalam masyarakat, berupa sumber-sumber keuangan yang relevan. 3. Menjelaskan tentang fakta atau peristiwa dan hasil-hasil yang mungkin dapat dicapai di bidang keuangan, beserta rekomendasinya. Menurut Drs. Ibnu Syamsi (1994: 36), kebijakan keuangan negara yang perlu dianalisis dengan menggunakan model haruslah mendasarkan diri pada kebijakan yang rasional, maksudnya kebijakan yang bertujuan mengoptimalkan hasil nilai bersih (net value achievement). Net Value Achievement adalah semua nilai yang relevan dari masyarakat yang ingin diketahui, dan pengorbanan beberapa nilai untuk dibutuhkan bagi suatu kebijakan untuk mendapatkan nilai lainnya. Dengan perkataan lain, kebijakan rasional adalah kebijakan yang



2.26



Administrasi Keuangan 



mendasarkan diri pada prinsip efisiensi terhadap nilai-nilai sosial, politik dan ekonomi yang tidak selalu dapat dinilai dengan uang. B. ADMINISTRASI KEUANGAN NEGARA DALAM KONTEKS MODEL SISTEM Dalam konteks kebijaksanaan publik tersebut, keuangan negara sebagai suatu sistem merupakan hubungan timbal balik antara ketiga elemen yang melingkupinya, yaitu kebijakan publik, pelaku kebijakan, dan lingkungan kebijakan (William N. Dunn (1995). Untuk jelasnya, dapat dilihat pada Gambar 2.3 berikut ini. Pelaku kebijakan keuangan negara



Lingkungan kebijakan keuangan negara



Kebijakan keuangan negara



Sumber: Dunn, 1995: 63



Gambar 2.3 Tiga Elemen Sistem Kebijakan



1.



2.



3.



Kebijakan publik dalam hal keuangan negara dimaksud merupakan serangkaian pilihan yang kurang lebih berhubungan (termasuk keputusan untuk tidak berbuat) yang dibuat oleh badan-badan atau kantor-kantor pemerintah, diformulasikan dalam bidang-bidang isu (issues areas) keuangan negara terutama ke arah tindakan aktual atau potensial dari pemerintah. Dalam konteks keuangan negara, salah satu tindakan kebijakan aktual pemerintah diwujudkan dalam tindakan di bidang moneter dan fiskal. Pelaku kebijakan, yaitu individu-individu atau kelompok-kelompok yang mempengaruhi atau dipengaruhi oleh keputusan-keputusan masyarakat, organisasi-organisasi profesi, partai-partai politik, badan-badan pemerintah, wakil-wakil rakyat dan analisis kebijakan keuangan negara. Lingkungan kebijakan keuangan negara yang dimaksud adalah suasana tertentu, di mana kejadian-kejadian di sekitar isu kebijakan keuangan



 ADPU4333/MODUL 2



2.27



negara itu timbul, mempengaruhi dan juga dipengaruhi oleh pelaku kebijakan dan kebijakan publik di bidang keuangan negara. Paling tidak lingkungan yang dimaksud terdiri dari lingkungan ideologi, lingkungan sosial-budaya, lingkungan sosial-ekonomi maupun lingkungan sosialpolitik. Berdasarkan uraian tersebut, terlihat bahwa sebagai suatu sistem, kebijakan keuangan negara merupakan proses yang bersifat dialektis, artinya antara faktor subjek dan objek serta lingkungan merupakan satu kesatuan yang utuh dan saling melengkapi. Pada tataran teoretis memang dapat dimaklumi bahwa keuangan negara lebih dapat dimengerti melalui pendekatan sistem yang memperlihatkan keterkaitan erat antara faktor subjek, objek dan lingkungan. Bill Jenkins (1978) dalam Policy Analysis: Models and Approaches sebagaimana tercantum dalam Havester Wheatsheaf The Policy Process menulis, seperti berikut ini. In traditional systems models, inputs arise out of the environment, are aggregated in some fashion, and impact on the political system. In all this the environment is defined broadly in socio-economic, physical and political term. The environment is not structure less. It may be made up of individuals, groups and organizations with values and interests, operating alone or together over time. Further, the strength of environmental influences may very with their proximity to the political system. Interestingly enough, arguments concerning environmental change and environmental structure have been a feature of organizational sociology for some years, the thesis being that, to account for organizational behavior, one requires a better conceptualization of environmental influences. As usually defines, the environment surrounds the whole process, influencing anything and everything (Jenkins, in Harvester The Policy Process, 1993).



Menurut Bill Jenkins, lingkungan yang dimaksud di sini termasuk di dalamnya lingkungan sosial dan ekonomi, lingkungan fisik, serta lingkungan politis. Dan yang terpenting dicatat dari apa yang dikemukakan Jenkins bahwa lingkungan dimaksud bukanlah tanpa struktur. Lingkungan, lanjut Jenkins, dapat terbentuk dari individu-individu, kelompok, maupun organisasi-organisasi yang memiliki nilai serta kepentingan yang selalu terjaga sepanjang waktu. Lebih jauh, lingkungan seperti ini berpengaruh kuat terhadap sistem politik yang ada. Memperjelas pendapatnya, Bill Jenkins menggambarkannya dalam Gambar 2.4 berikut.



2.28



Administrasi Keuangan 



Environment Envi-ronment



Envi-ronment Inputs



Mediating Variables



The Political Systems



Policy Output



Policy Comes



The Decision System Envi-ronment



Demands/ resources/ supports, etc



Envi-ronment



Groups/parties/ organization, etc Organizational Network



Sumber: Bill Jenkins (1978) in Harvester 1993.



Gambar 2.4 Dinamika dan Proses dari Operasi Sistem Politik dalam Lingkungan



C. PENGARUH FAKTOR LINGKUNGAN TERHADAP ADMINISTRASI KEUANGAN NEGARA Model sistem yang diungkap pada gambar di atas, memperlihatkan bahwa proses-proses utama dari sistem politik terdiri dari inputs, yang berbentuk tuntutan-tuntutan (demands) dan dukungan-dukungan (supports), serta resources (berbagai sumber daya). Tuntutan-tuntutan tersebut mencakup tindakan-tindakan yang dilakukan oleh individu-individu dan kelompok dalam masyarakat untuk mempengaruhi alokasi nilai-nilai yang sah dari pemerintah. Tuntutan-tuntutan, dukungan-dukungan, serta beberapa sumber daya disalurkan melalui “kotak hitam pengambilan keputusan” (the black box of decision making) atau juga dikenal dengan sebutan proses konversi untuk menghasilkan keluaran-keluaran berupa kebijakan-kebijakan pemerintah. Outcomes pada hakikatnya merupakan akibat kebijakan-kebijakan tersebut terhadap masyarakat. Kerangka kerja sistem ini tidak berakhir di sini, sebab masih terdapat mekanisme umpan balik. Artinya, keluaran-keluaran dari sistem politik tersebut mempengaruhi masukan-masukan sistem di masa mendatang. Pendekatan sistem ini berupaya untuk menjelaskan saling keterpaduan antara lingkungan, sistem politik, dan kebijakan keuangan negara sekaligus juga memahami apa yang berlangsung dalam sistem politik itu atau dalam istilah Thomas R. Dye (1987: 131) sebagai Black Box.



 ADPU4333/MODUL 2



2.29



Sebagai model analisis, model sistem mempunyai tingkat kegunaan tertentu. Terutama dalam memberikan petunjuk mengenai (1) dimensi-dimensi lingkungan yang menimbulkan tuntutan-tuntutan terhadap sistem keuangan negara; (2) ciri-ciri sistem politik yang memungkinkan untuk mengubah tuntutan-tuntutan menjadi kebijakan keuangan negara; (3) cara inputs yang berasal dari lingkungan mempengaruhi sistem keuangan negara; (4) ciri-ciri sistem politik yang mempengaruhi isi kebijakan keuangan negara; (5) proses keterpengaruhan antara inputs dengan kebijakan keuangan negara itu sendiri; serta (6) cara maupun strategi kebijakan keuangan negara melalui mekanisme umpan balik, yang mempengaruhi lingkungan dan sistem politik. Berdasarkan argumentasi-argumentasi di atas, titik tekan yang ingin diungkapkan di sini bahwa faktor lingkungan sangat berpengaruh terhadap kebijakan keuangan negara yang dihasilkan. 1.



Pengertian tentang Lingkungan Studi mengenai keuangan negara akan lebih komprehensif jika dikaitkan dengan faktor lingkungan. Hal ini dikarenakan efektivitas kebijakan keuangan negara akan tercapai apabila keuangan negara itu sendiri peka terhadap lingkungan (environment) bukan hanya sebagai produk dari subjek (pelaku) semata terhadap adanya tuntutan dari public problem (William N. Dunn, 1995). Demikian pula apabila dilihat dari pencapaian setiap tujuan kebijakan keuangan negara, ternyata dapat dicapai atau tidak sangat ditentukan oleh lingkungan (John W. Sutherland: 1977). Dalam konteks arti penting aspek lingkungan dalam kebijakan publik tersebut, David Easton (1965) mengatakan bahwa mungkin saja suatu kebijakan sudah baik dalam pembuatannya, mekanismenya dan prosesnya telah dijalankan dengan tepat, tetapi pada saat diimplementasikan lingkungan tidak mendukung maka bisa terjadi kebijakan tadi tidak efektif sehingga hasilnya tidak sesuai dengan yang diharapkan. Lingkungan (environment) yang dimaksud, menurut Prof. Dr. H. Asep Djadja Saefullah (1992: 32) adalah The context involves both the physical situation of the region concerned and the socio-economics and socio cultural characteristics of the community being studied. Demikian pula, pendapat Findley (1987: 19) sebagai berikut. Context includes societal of group phenomena including norms, social institutions, such as facilities, clubs, or factor context communities and physical features of the individual environment. Pengertian lingkungan, seperti dikemukakan Saefullah (1992) dan Findley



2.30



Administrasi Keuangan 



(1987), menyangkut berbagai aspek fisik dan nonfisik yang terdapat di daerah yang bersangkutan. Pada dasarnya, lingkungan fisik adalah lingkungan alam bersama tumbuhan dan hewan yang ada di suatu wilayah negara. Dalam lingkungan fisik ini juga termasuk manusia sebagai salah satu faktor yang selalu berproses dengan lingkungannya (Sitanggang, 1996). Sitanggang membagi lingkungan fisik khusus pemerintahan ke dalam 3 kelompok lingkungan fisik, yaitu letak geografis, kesuburan, dan kekayaan alam serta penduduk (manusia sebagai lingkungan fisik). Sementara yang dimaksud dengan lingkungan nonfisik (sosial) dalam konteks pemerintahan ialah semua aspek kehidupan manusia sebagai homo sosial, sebagai homo politican, homo economic dan homo sapiens di dalam kehidupan bernegara (Sitanggang, 1996). Perubahan terhadap unsur yang satu akan berpengaruh terhadap unsur-unsur yang lain, hubungan-hubungan tersebut dengan lingkungan alam sekitarnya semakin hari semakin mendapat perhatian dalam mempelajari kehidupan bernegara dan pemerintahannya. Lingkungan sosial pemerintahan dimaksud, dikelompokkan Sitanggang (1996) ke dalam 5 bidang, yakni ideologi, sosial budaya, sosial politik, sosial ekonomi serta keamanan dan ketertiban. Ideologi yang dimaksud Sitanggang dalam konteks negara Indonesia merupakan nilai dasar yang bersifat tetap, tetapi mampu berkembang secara dinamis sebagai sebuah ideologi terbuka. Nilai yang terkandung dalam ideologi terbuka terdiri dari dua jenis nilai, yaitu nilai-nilai dasar, yakni memuat tentang cita-cita, tujuan, serta lembaga-lembaga penyelenggara negara, termasuk tata hubungan antarlembaga serta tugas dan wewenangnya, yang bersifat tetap sepanjang zaman; dan nilai-nilai instrumental, yang merupakan arahan, kebijakan, strategi, sasaran, serta lembaga pelaksananya yang dapat disesuaikan dengan kehendak zaman. Sistem sosial yang dimaksud dapat dipahami sebagai seluruh konfigurasi pola-pola interaksi para pelaku individual. Dengan demikian, hal tersebut akan menyangkut baik aspek dinamis maupun aspek statis dalam kehidupan masyarakat. Aspek dinamis menyangkut proses interaksi itu sendiri, sementara aspek statis muncul berupa lembaga-lembaga sosial sebagai manifestasi proses pelembagaan pola-pola interaksi yang terwujud dalam struktur sosial dengan unsur-unsur yang terdiri dari sistem sosial budaya, sosial-ekonomi, sosial-politik serta keamanan dan ketertiban sebagaimana diungkapkan oleh Sitanggang (1996).



 ADPU4333/MODUL 2



2.31



Menurut Prof. John Gaus (1936: 85) konsep lingkungan dapat disebut juga sebagai konsep ekologi. Gaus mengatakan An ecological approach to public administration builds, then, quite literally from the ground up ... dan konsep ecology telah masuk ke dalam kajian ilmu sosial dan administrasi negara lama sebelum istilah ecology tersebut populer di era 1970-an. Prof. John Gaus (1936: 87 - 88) memberikan pengertian ekologi tersebut sebagai berikut.



Ecology deals with all interrelationships of living organism and their environment. Thus an ecological approach to public administration builds … quite literally from the ground up from the elements of a place-soils, climate, location, for example-to the people who live there-their numbers, ages, and knowledge, and the ways of physical and social technology by which from the place and in relationships with one another, they get their living.



Menurut Prof John Gaus ekologi tersebut mencakup semua interrelasi dari makhluk hidup dengan lingkungannya. Bahkan dalam konteks administrasi negara, Prof John Gaus menulis ... the study of public administration must include its ecology. Di sini, Gaus ingin menekankan betapa administrasi negara beserta lingkungannya, dan juga semua aktivitas organisasional dari administrasi negara dipengaruhi oleh ekologi administrasi. Bagi Gaus, sistem administrasi tidak dapat dipisahkan secara bersamaan dengan masyarakat. Secara khusus, Gaus menggambarkan beberapa elemen penting yang berguna dalam menjelaskan pasang surut peran pemerintah. Kutipan pendapat Gaus tersebut adalah the important elements for explaining the ebb and flow of the functions of government: people, place, physical technology, social technology, wishes and ideas, catastrophes, and personality. Singkatnya dapat dikatakan bahwa konsentrasi Gaus adalah pada pengamatannya terhadap arti penting lingkungan administrasi bagi pemahaman bagaimana karakteristik lingkungan administrasi mempengaruhi pembangunan institusi administrasi. Pakar lain, J.W. Bews (1935: 1) dalam bukunya Human Ecology mengemukakan pendapat yang senada dengan Prof John Gaus sebagai berikut. The word its self is derived from the Greek oikos, a house or home, the same root word as occurs in economy and economics. Economic is a subject with which ecology has much in common. But ecology is much wider. It deals with all the interrelationships of living organism and their environment.



2.32



Administrasi Keuangan 



Dalam memberikan definisi mengenai lingkungan, Bews tampaknya merasa perlu terlebih dahulu mengemukakan asal kata ecology, yakni dari Bahasa Yunani Oikos yang berarti rumah. Dalam pandangan Bews, oikos dalam ecology merupakan akar kata yang sama dengan oikos dalam economic. Hanya saja, makna ecology lebih luas, yakni mencakup semua interelasi antara organisme hidup dengan lingkungannya. Lebih jauh J.W. Bews (1935) menunjukkan bahwa keterkaitan antara lingkungan fisik, populasi, transportasi dan pemerintah sebenarnya telah terindikasi dengan sedemikian jelas. Bews (1935) menulis The linkage between physical area, population, transport, and government is concretely indicated. Charles A. Beard (1940) dalam tulisannya “Administration, A Foundation of Government“ lebih jelas merumuskan beberapa aksioma dalam pemerintahan yang menunjukkan keterkaitan perubahan lingkungan (environmental change) dengan hasil aktivitas administrasi negara. Charles A. Beard (1940: 232) menulis I present, for what it is worth, and may prove to be worth, the following bill of axioms or aphorisms on public administration as fitting this important occasion. Norton Long sebagaimana diungkapkannya dalam Public Administration: Concepts and Case (1949: 104) menekankan perspektif mengenai administrative ecology lebih kepada immediate environment of public administration yang disebutnya sebagai administrative power. Dalam tulisannya Power and Administration Long berpendapat sebagai berikut. Administrative institution-public agencies, department, bureaus, and field offices-are engaged in a continual battle political survival. In this fierce administrative contest bureaucrats contend for limited power resources from clientele and constituent groups, the legislative and executive branches, and the general public in order to sustain their organizations. The life blood of administration is power. Its attainment, maintenance, increase, and losses area subjects the practitioner and student can ill afford to neglect.



Dalam sudut pandang Long, titik dalam lingkungan administrasi negara merupakan administrative power. Kekuatan yang dimaksud Long merupakan flowing in from the sides of an organization, as it were; it also lows up the organizational center from the constituent parts. Di sini, para administrator mencoba membangun public relations yang kuat dan memobilisasi dukungan politik melalui upaya membangun sebuah a wide range of activities designed to secure enough customer acceptance to survive and if fortunate, develop a consensus adequate to program formulation and execution, yakni aktivitas yang



 ADPU4333/MODUL 2



2.33



dirancang untuk memberikan perlindungan bagi konsumen, juga membangun konsensus bagi program-program formulasi dan implementasi kebijakan. LAT I H A N Untuk memperdalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah latihan berikut! 1) Jelaskan bahwa administrasi keuangan merupakan suatu subsistem kebijakan negara! 2) Jelaskan pengertian dan ruang lingkup model sistem! 3) Jelaskan administrasi keuangan negara dalam perspektif sistem! 4) Jelaskan pengaruh faktor lingkungan terhadap administrasi keuangan! 5) Jelaskan pengertian tentang lingkungan dalam konteks kebijakan negara! Petunjuk Jawaban Latihan 1) Hendaklah Anda membaca terlebih dahulu uraian materi Kegiatan Belajar 2 tentang Administrasi Keuangan Sebagai Suatu Subsistem Kebijakan Negara. 2) Anda harus mempelajari terlebih dahulu dengan seksama materi tentang Pengertian dan Ruang Lingkup Model Sistem yang terdapat dalam Kegiatan Belajar 2. 3) Sebaiknya terlebih dahulu Anda pelajari dengan seksama dan sungguhsungguh materi tentang administrasi Keuangan Dalam Konteks Model Sistem. 4) Anda harus mempelajari dan memahami secara seksama materi tentang Pengaruh Faktor Lingkungan terhadap Administrasi Keuangan. 5) Terlebih dahulu Anda harus mempelajari materi tentang Pengertian tentang Lingkungan.



2.34



Administrasi Keuangan 



R A NG KU M AN 1.



2.



3.



4.



5.



Melihat administrasi keuangan negara sebagai suatu sistem tidak terlepas dari perspektif administrasi keuangan sebagai bagian dari kebijakan negara. Kebijakan negara yang dimaksud merupakan bentuk pilihan tindakan-tindakan pemerintah yang dialokasikan kepada seluruh masyarakat. Dengan demikian, bersifat mengikat. Tindakan pemerintah di sini dilandasi tujuan yang diorientasikan kepada pemenuhan kepentingan publik. Salah satu fungsi pemerintah dalam konteks administrasi keuangan negara adalah sebagai akumulator. Artinya, pemerintah berkewajiban menghimpun dan sekaligus menyalurkan dana dan daya, baik yang ada pada pemerintah maupun pada masyarakat untuk sebesar mungkin dimanfaatkan bagi usahausaha pembangunan. Dengan demikian, administrasi keuangan negara merupakan subsistem dari kebijakan negara. Dalam konteks keuangan negara sebagai kebijakan negara, terdapat suatu model yang efektif untuk melihat sistem keuangan negara, yakni Model Sistem Eastonian. Dalam sudut pandang model ini, kebijakan yang dihasilkan pemerintah dipandang sebagai output dari sistem, sedangkan yang menjadi input selain sumber-sumber, juga tuntutantuntutan dan dukungan-dukungan, termasuk di antaranya lingkungan. Dalam konteks model sistem, administrasi keuangan negara merupakan suatu proses yang bersifat dialektis, artinya antara faktor subjek dan objek serta lingkungan merupakan satu kesatuan yang utuh dan saling melengkapi. Faktor lingkungan sangat berpengaruh terhadap kebijakan keuangan negara yang dihasilkan, terutama (1) dimensi lingkungan yang menimbulkan tuntutan terhadap sistem keuangan negara, (2) pengaruh inputs yang berasal dari lingkungan terhadap sistem keuangan negara maupun (3) strategi kebijakan keuangan negara melalui mekanisme umpan balik yang justru sebaliknya mempengaruhi lingkungan. Lingkungan yang dimaksud terdiri dari lingkungan fisik dan sosial. Lingkungan fisik (dalam konteks pemerintahan) meliputi letak geografis, kesuburan, dan kekayaan alam serta penduduk. Sementara lingkungan sosial pemerintahan dimaksud terdiri dari ideologi, sosial budaya, sosial politik, sosial ekonomi, serta keamanan dan ketertiban.



 ADPU4333/MODUL 2



2.35



TES F OR M AT IF 2 Pilihlah satu jawaban yang paling tepat! 1) Antara kebijakan negara dengan institusi pemerintah memiliki keterkaitan yang sedemikian dekat. Bahkan suatu kebijakan tidak dapat menjadi kebijakan negara apabila belum diimplementasikan, serta belum diperkuat oleh institusi pemerintah. Pendapat ini dikemukakan oleh .... A. David Easton B. Thomas R. Dye C. WI Jenkins D. Heinsz Eulau dan Kenneth Previtt 2) Berikut ini adalah karakteristik kebijakan publik (negara), kecuali .... A. kebijakan negara berbentuk pilihan tindakan-tindakan pemerintah B. tindakan pemerintah tersebut dialokasikan kepada masyarakat C. tindakan pemerintah tersebut diorientasikan pada kepentingan publik D. kebijakan publik juga merupakan implementasi tindakan legislatif 3) Keabsahan pemerintah dalam proses perumusan kebijakan negara dapat dibuktikan dari kenyataan berikut ini, kecuali .... A. pemerintah mempunyai hak yang sah menentukan garis besar pedoman dasar pembangunan nasional B. pemerintah mempunyai kewenangan yang sah untuk menghimpun dana pembangunan C. pemerintah mempunyai cukup infrastruktur D. pemerintah berwenang merumuskan kebijakan pembangunan nasional 4) Inputs dalam Model Sistem Eastonian, terdiri dari .... A. tuntutan, dukungan, dan umpan balik B. aspirasi, faktor lingkungan, dan tuntutan-tuntutan masyarakat C. umpan balik, kebijakan, dan faktor lingkungan D. dukungan, tuntutan, dan sumber-sumber 5) Upaya penyederhanaan atau pengejawantahan kenyataan politik disebut .... A. model B. model sistem politik C. konversi D. konstruk politik



2.36



Administrasi Keuangan 



6) Kebijakan publik dalam hal administrasi keuangan negara merupakan serangkaian pilihan yang dicirikan oleh .... A. keputusan yang dibuat oleh pemerintah B. diformulasikan dalam bidang issue C. implementasi tindakan aktual oleh pemerintah D. jawaban A, B, dan C benar 7) Sebagai model analisis, model sistem mempunyai tingkat kegunaan tertentu, terutama dalam memberikan petunjuk mengenai .... A. dimensi lingkungan yang menimbulkan tuntutan-tuntutan terhadap sistem keuangan negara B. karakteristik inputs yang dapat mempengaruhi kebijakan keuangan negara C. ciri-ciri sistem politik yang memungkinkan untuk mengubah tuntutantuntutan menjadi kebijakan negara D. proses keterpengaruhan antara inputs dengan kebijakan keuangan negara 8) Pendekatan sistem menjelaskan keterpaduan antara lingkungan, sistem politik, dan kebijakan keuangan negara yang berlangsung dalam sistem politik tersebut. Thomas R. Dye menyebut fenomena ini sebagai .... A. Black Box B. Demands C. Conversion Process D. Outcomes 9) Efektivitas kebijakan keuangan negara akan tercapai bila peka terhadap lingkungan, bukan hanya sebagai produk dari subjek semata terhadap adanya tuntutan dari public problem. Pendapat ini didasarkan atas pendapat .... A. Findley B. Easton C. William N. Dunn D. John W. Sutherland 10) Lingkungan sosial pemerintahan terdiri dari .... A. ideologi B. sosial politik C. sosial budaya D. birokrasi



2.37



 ADPU4333/MODUL 2



Cocokkanlah jawaban Anda dengan Kunci Jawaban Tes Formatif 2 yang terdapat di bagian akhir modul ini. Hitunglah jawaban yang benar. Kemudian, gunakan rumus berikut untuk mengetahui tingkat penguasaan Anda terhadap materi Kegiatan Belajar 2.



Tingkat penguasaan =



Jumlah Jawaban yang Benar



 100%



Jumlah Soal Arti tingkat penguasaan: 90 - 100% = baik sekali 80 - 89% = baik 70 - 79% = cukup < 70% = kurang Apabila mencapai tingkat penguasaan 80% atau lebih, Anda dapat meneruskan dengan Kegiatan Belajar 3. Bagus! Jika masih di bawah 80%, Anda harus mengulangi materi Kegiatan Belajar 2, terutama bagian yang belum dikuasai.



2.38



Administrasi Keuangan 



Kegiatan Belajar 3



Kebijakan Fiskal



K



ebijakan fiskal adalah kebijakan yang dilakukan oleh pemerintah yang berkaitan dengan pendapatan dan pengeluaran negara. Kebijakan fiskal ini dilaksanakan dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) sebagai instrumen utama. Misalnya, dalam rangka meningkatkan kenyataan yang tercermin dalam Indek Nilai Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara tahun 2012 yang tidak efisien saat ini, pemerintah perlu mengambil kebijakan fiskal untuk memperbaikinya. Bermacam-macam kegiatan atau proyek yang akan dilaksanakan diprioritaskan pada program-program yang dapat memperbaiki kinerja APBN, kemudian langkah selanjutnya pemerintah akan menyusun anggarannya. Institude for Development of Economic and Finance menilai Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) tahun 2012 tidak efisien. Kajian ini didasarkan pada fakta bahwa seperempat anggaran dalam APBN digunakan untuk membayar bunga utang, seperempatnya lagi untuk membayar subsidi BBM (lihat penjelasan APBN 2012), dan sebagian lagi membayar gaji pegawai. Berikut ini bisa kita simak contoh anggaran negara Republik Indonesia tahun 2012, sebagai berikut.



2.39



 ADPU4333/MODUL 2



Pendapatan dan Pengeluaran Negara dalam APBN Tahun 2012



Anggaran Pendapatan Negara Penerimaan perpajakan Penerimaan negara bukan pajak Penerimaan hibah Anggaran Belanja Negara Anggaran belanja Pemerintah Pusat Anggaran transfer ke daerah



Rp1.032.570.205.000.000,00 Rp277.991.382.880.000,00 Rp825.091.586.000,00 Rp964.997.261.407.000,00 Rp470.409.458.592.000,00



Sumber : UU No. 22 tahun 2011 tentang APBN 2012



Berdasarkan analisa terhadap Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) tahun 2012 di atas (lihat penjelasan APBN tahun 2012) stimulus fiskal kurang dari 12%, demikian pendapat analis INDEF dalam kajian bertema “RAPBN 2013 Warisan Buruk Untuk Pemerintahan Yang Akan Datang”. Dalam APBN 2012 tersebut selain porsi stimulus fiskal yang kecil, juga tersirat belanja negara yang lebih besar daripada pendapatan. Dalam lima tahun terakhir, rata-rata pendapatan negara hanya meningkat 10,92%, sementara belanja negara meningkat 11, 55%. Pada kurun waktu ini, ironisnya kebijakan defisit anggaran tidak untuk meningkatkan peran stimulus fiskal, tetapi justru habis untuk belanja birokrasi. Pada era ini pemerintah sedang didera oleh berbagai masalah nasional penting terkait dengan merosotnya tingkat kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah sebagai dampak dari merajalelanya korupsi yang terjadi hampir di semua departemen dan di semua tingkatan pemerintahan dari pusat sampai pada lini-lini pemerintahan di daerah. Oleh karena itu, kebijakan-kebijakan pemerintah untuk meningkatkan stimulus fiskal dalam kerangka meningkatkan kinerja keuangan publik sangat sulit diimplementasikan. Beberapa kali diluncurkan kebijakan kenaikan BBM, gagal diimplementasikan karena mendapat reaksi keras dari masyarakat. Belanja pemerintah terus melambung, dan rata-rata belanja pemerintah pusat tumbuh 15% sedangkan belanja pegawai tumbuh 19%. APBN



2.40



Administrasi Keuangan 



2012 tersandera oleh subsidi BBM yang membengkak dan utang negara yang tidak efisien, kebijakan pencitraan oleh pemerintah saat ini juga ikut menyumbangkan gagalnya kebijakan-kebijakan peningkatan kinerja keuangan dan berakibat melemahnya stimulus fiskal pada periode berjalan. Diprediksikan subsidi BBM pada RAPBN 2013 mencapai Rp. 193,8 triliun atau naik Rp. 56,4 triliun dibanding APBN 2012. Secara teoritis pengeluaran pemerintah diselenggarakan berdasarkan rencana yang sudah dikaji benefit and cost dengan skala prioritas ke-butuhan masyarakat bangsa saat itu. Meskipun hukum kecenderungan peningkatan pengeluaran negara berlaku secara general termasuk di Indonesia, namun rancangan pengeluaran tersebut harus didasarkan pada kemungkinan dapat tidaknya negara mengusahakan pendapatannya. Pengeluaran negara harus sesuai dengan batas-batas kemampuan negara dan bangsa yang bersangkutan. Setelah rencana pengeluaran ditetapkan barulah dipikirkan rencana pemasukan dananya. Oleh karena itu, sering atau dapat dikatakan kebijakan fiskal tercermin pada anggaran negara dan di Indonesia dinamakan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Dasar kebijakan fiskal ini adalah bahwa tindakan pemerintah tidak dapat disamakan dengan tindakan individu, dan pengaruh-pengaruh dari tindakan-tindakan tersebut terhadap masyarakat secara keseluruhan. Kebijakan fiskal ini belum lama muncul dalam dunia ilmu pengetahuan karena baru sejak tahun 1930-an, yaitu pada saat terjadi depresi internasional. Sebelum tahun-tahun tersebut, pengeluaran pemerintah hanya dianggap sebagai alat untuk membiayai kegiatan-kegiatan pemerintah dan dinilai langsung berdasarkan atas manfaat langsung yang dapat ditimbulkan tanpa melihat pengaruhnya terhadap pendapatan nasional, pajak tidak dilihat pengaruhnya terhadap pendapatan nasional hanya dianggap sebagai sumber pembiayaan pengeluaran negara. Oleh karena itu, pada saat depresi terjadi, di mana penerimaan negara menurun, maka pengeluaran pemerintah harus dikurangi pula. Apabila terjadi inflasi ataupun deflasi, kebijakan yang dipercayai untuk menanggulanginya adalah kebijakan moneter. Seharusnya apabila



 ADPU4333/MODUL 2



2.41



penerimaan negara menurun seperti pada saat depresi terjadi, pemerintah tidak harus melakukan pengurangan dalam pengeluarannya, yang pada umumnya dilakukan oleh para individu apabila penerimaannya berkurang. Apabila pemerintah mengurangi pengeluarannya, maka justru hal itu akan memperberat perekonomian karena menurunnya pengeluaran pemerintah akan berarti menurunnya pendapatan sebagian besar anggota masyarakat yang merupakan objek pajak dan selanjutnya memperkecil penerimaan pemerintah lagi, demikian seterusnya. Di samping itu, pada saat depresi banyak dana masyarakat (swasta) menganggur sehingga peningkatan pengeluaran pemerintah tidak akan mengurangi investasi sektor swasta. Depresi yang terjadi pada tahun 1930-an ini membuktikan bahwa kebijakan moneter tidak mampu untuk menanggulanginya. Pada tahun 1936 muncul teori Keynes yang terkenal, yaitu General Theory of employment, interest and money yang merupakan dasar dari kebijakan fiskal dan menyebabkan peranan pemerintah dalam perekonomian semakin menonjol. Pada awal pemunculannya, kebijakan fiskal terutama dimaksudkan untuk mengatasi masalah pengangguran, baru sesudah Perang Dunia II kebijakan fiskal mulai diarahkan untuk mengatasi masalah inflasi. Kondisi yang terilustrasikan seperti di atas sepertinya terulang kembali dengan kasus yang serupa saat ini, di mana tingkat pengangguran yang tinggi terjadi pada hampir semua angkatan kerja. Kondisi ini di barengi dengan kebijakan subsidi BBM yang memakan porsi sebesar 11,7% dari total belanja negara. Sangat disayangkan keminiman diversifikasi energi yang membuat Indonesia bergantung dengan BBM. Pada hal setiap kenaikan ICP 1 dolar AS per barrel, maka akan terjadi penambahan subsidi BBM sebanyak Rp. 2 triliun. Sebagaimana kita ketahui bersama bahwa tanah air Indonesia sangat kaya sumber energi lain seperti gas dan batubara yang justru dijual murah ke luar negeri. Utang Indonesia yang out standing-nya pada akhir Juni 2012 sebesar Rp 1.938.6 triliun akan terus bertambah seiring besarnya defisit. Namun, hal tersebut tidak sejalan dengan peningkatan kesejahteraan masyarakat. Hal ini terbukti dengan masih tingginya angka kemiskinan, pengangguran dan ketimpangan pendapatan yang semakin melebar, yaitu 0,41. Rasio realisasi pembayaran bunga utang terhadap penerimaan pajak mencapai 13,3%, yang berarti hampir seperempat pajak masyarakat habis digunakan untuk membayar cicilan utang dan bunganya.



2.42



Administrasi Keuangan 



Pada sisi lain, secara teoritik kebijakan fiskal pada umumnya bertujuan untuk mencapai kestabilan dalam perekonomian yang mantap, tetap mempertahankan laju pertumbuhan ekonomi yang layak tanpa adanya pengangguran, kemiskinan dan ketimpangan pendapatan dalam masyarakat dan ketidakstabilan harga-harga kebutuhan masyarakat. Jadi, tujuan kebijakan fiskal adalah peningkatan secara terus-menerus pendapatan nasional riil pada laju faktor-faktor produksi dengan tetap mempertahankan kestabilan harga-harga umum. FISCAL CYCLE – Developmental Stages Understand environmental problem - source of carbon emission



Monitor and evaluate effectiveness – potterdally revise instrumen package



Implementation of instrument package Polution usage charge plus revenue recycling



Communication and awareness strategy Public participation – identifying winners and losers



Clarifying the policy basis – National objectives or strategis (a.g. reduction of carbon emission, etc) Benchmarking (other countries)



How to obtain institutional and political support for action Establishing of a steering group (different ministries and stakeholders)



Selection of instrument: Economic instruments vs registration (policy package) Carbon emission reduction from sector priorities (energy, forestry, industry, etc)



Kestabilan ekonomi tidak berarti kestabilan untuk semua sektor perekonomian karena perubahan harga relatif sangat diperlukan bagi penyesuaian dalam perubahan teknologi, preferensi masyarakat dan tersedianya dalam perubahan teknologi, preferensi masyarakat dan tersedianya faktor produksi agar penggunaan optimum dari semua sumber daya ekonomi dapat terealisasi. Keadaan ini harus diperjuangkan dalam pemerintahan saat ini, dan



 ADPU4333/MODUL 2



2.43



harus segera direalisasikan dalam rencana-rencana kebijakan keuangan khususnya kebijakan fiskal. Dalam perkembangannya, kebijakan fiskal dapat dibedakan menjadi 4 macam atas dasar berikut ini. a. Pembiayaan fungsional (functional finance). b. Pengelolaan anggaran (the managed budget approach) c. Stabilitas anggaran otomatis (the stabilizing budget) d. Anggaran belanja seimbang (balance approach) Untuk memperjelas masing-masing kebijakan fiskal tersebut, cermatilah uraian berikut. A. PEMBIAYAAN FUNGSIONAL Kebijakan pembiayaan fungsional dirumuskan oleh A.P Lerner, bahwa pengeluaran pemerintah ditentukan oleh akibat-akibat tidak langsung terhadap pendapatan nasional terutama untuk meningkatkan kesempatan kerja. Di lain pihak, pajak berfungsi untuk mengatur pengeluaran masyarakat, di samping untuk meningkatkan penerimaan pemerintah sehingga pada saat terjadinya pengangguran pajak sama sekali tidak diperlukan. Kemudian, pinjaman digunakan sebagai alat untuk menekan inflasi lewat pengurangan dana yang ada dalam masyarakat. Apabila dirasa bahwa pajak maupun pinjaman tidak tepat untuk mengatasi masalah kesempatan kerja barulah ditempuh pencetakan uang. Jadi, di sini pengeluaran pemerintah dan perpajakan dipertimbangkan sebagai suatu hal yang terpisah, namun demikian ada kekhawatiran bahwa tanpa adanya hubungan yang langsung antara pengeluaran pemerintah dan perpajakan akan ada bahayanya karena kemungkinan pengeluaran pemerintah semakin berlebihan. B. PENGELOLAAN ANGGARAN Pengelolaan dan penetapan anggaran di Indonesia didasarkan pada pertimbangan-pertimbangan yang termuat dalam regulasi sebagai berikut.



2.44



1.



2.



3.



4.



5.



6.



7.



8.



9.



Administrasi Keuangan 



Undang-Undang Nomor 12 Tahun 1985 tentang Pajak Bumi dan Bangunan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1985 Nomor 68, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3312) sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 1994 (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1994 Nomor 62, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3569). Undang-Undang Nomor 13 Tahun 1985 tentang Bea Meterai (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1985 Nomor 69, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3313). Undang-Undang Nomor 10 Tahun 1995 tentang Kepabeanan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1995 Nomor 75, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3612) sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2006 (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2006 Nomor 93, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4661). Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1995 tentang Cukai (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1995 Nomor 76, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3613) sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2007 (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2007 Nomor 105, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4755). Undang-Undang Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1997 Nomor 43, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 3687). Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2001 Nomor 136, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4152). Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2002 tentang Surat Utang Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2002 Nomor 110, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4236). Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 47, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4286). Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 70, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4297).



 ADPU4333/MODUL 2



2.45



10. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 78, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4301). 11. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 5, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4355). 12. Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 66, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4400). 13. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 104, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4421). 14. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4437). 15. Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2004 Nomor 126, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4438). 16. Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2005 Nomor 157, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4586). 17. Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2006 Nomor 62, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4633). 18. Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2008 tentang Surat Berharga Syariah Negara (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor 70, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4852). 19. Undang-Undang Nomor 35 Tahun 2008 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2008 tentang



2.46



20.



21.



22.



23.



Administrasi Keuangan 



Perubahan atas Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua menjadi Undang-Undang (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2008 Nomor Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4884). Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2009 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2008 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia Menjadi Undang-Undang (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 7, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 4962). Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 123, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5043). Undang-Undang Nomor 28 Tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 130, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5049). Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234)..



APBN Tahun Anggaran 2012 disusun dengan berpedoman pada Rencana Kerja Pemerintah (RKP) tahun 2012, serta kerangka ekonomi makro dan pokokpokok kebijakan fiskal tahun 2012 sebagaimana telah dibahas dan disepakati bersama dalam pembahasan rancangan APBN tahun anggaran 2012 antara pemerintah dan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia. Hal tersebut sesuai dengan ketentuan dalam Pasal 12 dan Pasal 13 Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 tentang keuangan negara. Selain itu, APBN tahun anggaran 2012 juga mempertimbangkan kondisi ekonomi, sosial, dan politik yang berkembang dalam beberapa bulan terakhir, serta berbagai langkah kebijakan yang diperkirakan akan ditempuh dalam tahun 2012. Dengan memperhatikan perkembangan faktor eksternal dan stabilitas ekonomi makro, pertumbuhan ekonomi Indonesia dalam tahun 2012 diperkirakan mencapai sekitar 6,7% (enam koma tujuh persen). Seiring dengan membaiknya kondisi perekonomian global, pemerintah optimis target pertumbuhan ekonomi tersebut dapat tercapai, melalui pertumbuhan konsumsi



 ADPU4333/MODUL 2



2.47



masyarakat yang diperkirakan masih cukup tinggi, iklim investasi yang semakin kondusif, dan kinerja ekspor yang semakin meningkat. Sementara itu, impor Indonesia akan lebih difokuskan pada barang modal sehingga dapat memicu perkembangan industri pengolahan dalam negeri. Di samping itu, kondisi makro ekonomi juga diperkirakan membaik dan stabil. Melalui kebijakan fiskal, moneter, dan sektor riil yang terkoordinasi, nilai tukar rupiah diperkirakan akan berada pada kisaran Rp8.800,00 (delapan ribu delapan ratus rupiah) per satu dolar Amerika Serikat. Stabilitas nilai tukar rupiah ini mempunyai peranan penting terhadap pencapaian sasaran inflasi tahun 2012 dan perkembangan suku bunga perbankan. Dalam tahun 2012, dengan terjaganya stabilitas nilai tukar rupiah dan terjaminnya pasokan serta lancarnya arus distribusi kebutuhan bahan pokok, maka laju inflasi diperkirakan dapat ditekan pada tingkat 5,3% (lima koma tiga persen). Sejalan dengan itu, rata-rata suku bunga Surat Perbendaharaan Negara (SPN) 3 (tiga) bulan diperkirakan akan mencapai 6,0% (enam koma nol persen). Di lain pihak, dengan mempertimbangkan pertumbuhan permintaan minyak dunia yang mulai meningkat seiring dengan pemulihan perekonomian dunia, rata-rata harga minyak mentah Indonesia (Indonesia Crude Price/ICP) di pasar internasional dalam tahun 2012 diperkirakan akan berada pada kisaran US$90,0 (sembilan puluh koma nol dolar Amerika Serikat) per barel, sedangkan tingkat lifting minyak mentah diperkirakan mencapai sekitar 950 (sembilan ratus lima puluh) ribu barel per hari. Strategi pelaksanaan pembangunan Indonesia didasarkan pada Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005–2025. Pelaksanaan strategi RPJPN dibagi ke dalam empat tahap Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) di mana tiap-tiap tahap memuat rencana dan strategi pembangunan untuk lima tahun yang akan dilaksanakan oleh Pemerintah. Selanjutnya, Presiden terpilih beserta anggota kabinet yang membantunya akan menuangkan visi, misi, dan rencana kerja pemerintahan untuk menjawab tantangan dan permasalahan aktual, sekaligus untuk mencapai sasaran-sasaran rencana pembangunan jangka menengah dan jangka panjang yang telah disusun. RPJMN tahap pertama telah selesai dengan berakhirnya masa kerja Kabinet Indonesia Bersatu, dan tahun 2012 merupakan tahun ketiga dalam agenda RPJMN tahap kedua. Berdasarkan pelaksanaan, pencapaian, dan sebagai kelanjutan dari RPJMN ke-1 (2004 – 2009), RPJMN ke-2 (2010 – 2014) ditujukan untuk lebih memantapkan penataan kembali Indonesia di segala bidang dengan menekankan upaya peningkatan kualitas sumber daya manusia termasuk pengembangan kemampuan ilmu dan teknologi serta penguatan daya



2.48



Administrasi Keuangan 



saing perekonomian. Sementara itu, dalam RPJMN tahap kedua (2010 – 2014), kegiatan pembangunan akan diarahkan untuk beberapa tujuan, yaitu (a) memantapkan penataan kembali Negara Kesatuan Republik Indonesia; (b) meningkatkan kualitas sumber daya manusia; (c) membangun kemampuan ilmu pengetahuan dan teknologi; dan (d) memperkuat daya saing perekonomian. Upaya pencapaian tujuan-tujuan tersebut akan diimplementasikan melalui pencapaian sasaran pembangunan tiap tahun dengan fokus yang berbeda, sesuai dengan tantangan dan kondisi yang ada. Fokus kegiatan tersebut diterjemahkan dalam rencana kerja Pemerintah (RKP) tiap-tiap tahun. Rencana Kerja Pemerintah tahun 2012 disusun berdasarkan tema “Percepatan dan Perluasan Pertumbuhan Ekonomi yang Berkualitas, Inklusif, dan Berkeadilan bagi Peningkatan Kesejahteraan Rakyat” dan diterjemahkan ke dalam 11 (sebelas) prioritas nasional dan tiga prioritas nasional lainnya. Sebelas prioritas pembangunan nasional tersebut, yaitu 1. reformasi birokrasi dan tata kelola; 2. pendidikan; 3. kesehatan; 4. penanggulangan kemiskinan; 5. ketahanan pangan; 6. infrastruktur; 7. iklim investasi dan iklim usaha; 8. energi; 9. lingkungan hidup dan pengelolaan bencana; 10. daerah tertinggal, terdepan, terluar, dan pasca konflik; serta 11. kebudayaan, kreativitas, dan inovasi teknologi. Sedangkan tiga prioritas nasional lainnya, meliputi bidang: 1. politik, hukum, dan keamanan; 2. perekonomian; dan 3. kesejahteraan rakyat. Pencapaian prioritas sasaran pembangunan nasional dan prioritas nasional lainnya tersebut akan diterjemahkan melalui program-program kegiatan pembangunan yang akan dilaksanakan pemerintah di tahun 2012. Kebijakan fiskal yang didasarkan pada pendekatan pengelolaan anggaran lebih disukai daripada yang didasarkan pada pendekatan fungsional karena dalam pendekatan pengelolaan anggaran, pengeluaran pemerintah, perpajakan



 ADPU4333/MODUL 2



2.49



dan pinjaman dimaksudkan untuk mencapai kestabilan ekonomi yang mantap, sasaran-sasaran dan prioritas pembangunan nasional. Pendekatan yang dipelopori oleh Alvin Hansen ini menghendaki hubungan langsung antara pengeluaran pemerintah dan perpajakan selalu dipertahankan, tetapi penyesuaian dalam anggaran selalu dibuat guna memperkecil ketidakstabilan ekonomi sehingga pada suatu saat terjadi defisit maupun surplus. Untuk mengatasi masalah pengangguran dalam masa depresi, pendekatan ini menyarankan untuk mengadakan peningkatan dalam pengeluaran pemerintah. Dalam perkembangan selanjutnya, untuk jangka panjang hendaknya digunakan anggaran seimbang dengan catatan bahwa anggaran defisit hendaknya digunakan untuk mengatasi masa depresi dan pada saat terjadi inflasi hendaknya digunakan anggaran yang surplus agar kestabilan ekonomi dapat terjamin. Dalam perkembangan lebih lanjut, untuk mengatasi masa depresi, peningkatan pengeluaran pemerintah akan diimbangi pula dengan penerimaan pajak yang meningkat pula, asalkan tidak sampai menimbulkan keadaan deflasi. Sebaliknya, pada masa inflasi pajak akan digunakan untuk mencegah timbulnya akibat inflasi yang tidak diinginkan. Kebijakan ini dilaksanakan dalam usaha untuk mempertahankan adanya anggaran yang seimbang tanpa defisit anggaran belanja dalam jangka panjang. Kebaikan dari pendekatan ini adalah bahwa pinjaman negara tidak akan meningkat, tetapi sektor swasta dan masyarakat menjadi kurang bersemangat karena kurang percaya pada diri sendiri. C. STABILITAS ANGGARAN OTOMATIS Pada dasarnya, pemerintah lebih menyukai dan mempercayai mekanisme kebijakan fiskal otomatis. Dengan pendekatan ini, akan terjadi penyesuaian secara otomatis terhadap penerimaan dan pengeluaran pemerintah yang akan menyebabkan perekonomian stabil tanpa adanya campur tangan pemerintah. Pengeluaran pemerintah akan ditentukan berdasarkan pada perkiraan manfaat dan biaya relatif dari berbagai program, sedangkan pajak akan ditentukan sehingga dapat menimbulkan surplus dalam periode kesempatan kerja penuh. Apabila terjadi kemunduran dalam kegiatan dunia usaha, maka program pengeluaran pemerintah dalam perpajakan tidak akan berubah, namun akan ada penurunan



2.50



Administrasi Keuangan 



dalam penerimaan pajak terutama dari pajak pendapatan. Di lain pihak, akan ada peningkatan dalam pengeluaran pemerintah terutama yang dikaitkan dengan bantuan sosial, gaji, pensiun, dan sebagainya. Dengan adanya defisit dalam anggaran belanja pemerintah diharapkan akan mendorong perkembangan sektor swasta sehingga dapat kembali mencapai kesempatan kerja penuh. Sebaliknya dalam keadaan inflasi, akan diusahakan kenaikan dalam penerimaan pemerintah yang berasal dari pajak pendapatan dan tunjangan untuk bantuan sosial, seperti tunjangan pengangguran dikurangi sehingga akan tercapai surplus dalam anggaran belanja pemerintah. Peranan stabilitas anggaran yang otomatis ini dapat ditingkatkan dengan penambahan pengeluaran pemerintah dalam proyekproyek pekerjaan umum. D. ANGGARAN BELANJA SEIMBANG Dalam pendekatan ini, dikehendaki adanya keseimbangan antara penerimaan dan pengeluaran pemerintah sehingga terjadi kestabilan dalam perekonomian. Keseimbangan dalam anggaran belanja pemerintah ini akan berusaha dipertahankan tanpa adanya defisit atau surplus anggaran belanja sehingga dalam masa dep-resi, pengeluaran pemerintah akan ditingkatkan selaras dengan peningkatan dalam penerimaan pemerintah yang berasal dari pajak, asal tidak mengarah pada keadaan deflasi. Untuk mengatasi keadaan inflasi akan digunakan pajak sebaik-baiknya Menurut Musgrave, ada 3 fungsi utama dari kebijakan fiskal sebagai berikut.



1.



Fungsi Alokasi



Kebijakan fiskal dikatakan mempunyai fungsi alokasi karena dapat berfungsi untuk mengadakan alokasi yang optimal terhadap sumber-sumber daya ekonomi di dalam masyarakat sehingga kesejahteraan masyarakat dapat lebih ditingkatkan.



 ADPU4333/MODUL 2



2.51



Dengan tercapainya optimalisasi dalam penggunaan sumber-sumber daya ekonomi, akan menyebabkan tercapainya efisiensi dalam penggunaan sumbersumber daya ekonomi. Alokasi sumber-sumber daya ekonomi yang ada dalam masyarakat dapat dilakukan melalui kebijakan perpajakan yang selektif dalam pengenaan tarif pajak terhadap barang-barang dan masyarakat (wajib pajak). Di samping itu, dilakukan seleksi tarif pengenaan pajak terhadap barang yang akan masuk dan ke luar dari wilayah negara. Apabila pemerintah tidak menghendaki beredarnya suatu barang tertentu dalam masyarakat, pemerintah dapat menetapkan tarif pajak yang tinggi terhadap barang tersebut. Dengan pengenaan pajak yang tinggi terhadap barang tersebut diharapkan masyarakat akan mengubah produksi barang-barang tersebut ataupun menggantikan pengimporan barang-barang yang dikenakan pungutan tinggi tersebut. Sebaliknya, terhadap barang-barang yang dikehendaki peredarannya dalam pasaran, pemerintah dapat mengenakan pungutan pajak yang relatif rendah/kecil dan diharapkan produsen akan berpindah meningkatkan produksi barang yang hanya dikenai pajak yang kecil tersebut. Demikian juga importir, akan berusaha memasukkan barang-barang yang dikenai pajak yang rendah. Di samping itu, pemerintah dapat juga melaksanakan kebijakan fiskal untuk mengalihkan alokasi sumber-sumber dengan cara pemberian pembebasan pajak yang bersifat sementara (tax holiday) dan keringanan-keringanan lainnya diberikan pada sektor-sektor yang perlu digalakkan keberadaannya. Pemerintah dapat juga menetapkan sektor-sektor yang menjadi sumber-sumber usaha para penanam modal asing dan penanaman modal dalam negeri, serta daerah-daerah mana yang boleh atau dilarang untuk melaksanakan kegiatan usahanya melalui kebijakan fiskal dengan cara pemberian tax holiday serta pemberian keringanankeringanan lain. Hal ini diharapkan dapat menjadi perangsang bagi para investor baik yang berasal dari luar negeri maupun berasal dari dalam negeri sendiri. Dengan adanya ketentuan alokasi terhadap usaha yang boleh dilakukan para investor di suatu lokasi tertentu maka hal ini akan mengakibatkan usaha-usaha pemerataan pembangunan yang diupayakan pemerintah di seluruh negara. Dalam rangka perlindungan terhadap barang-barang produksi dalam negeri terhadap barang-barang sejenis yang berasal dari ekspor dan pada umumnya mempunyai kualitas yang lebih tinggi, pemerintah dapat menggunakan bea masuk yang tinggi terhadap barang tersebut sehingga akan menyebabkan tingginya harga barang tersebut, dan pada akhirnya tidak akan terjangkau dengan daya beli sebagian besar masyarakat yang memerlukannya. Hal ini akan menyebabkan importir mengurangi jumlah barang tersebut sehingga produksi



2.52



Administrasi Keuangan 



barang sejenis di dalam negeri dapat berkembang dengan baik. Pelaksanaan realokasi sumber-sumber daya ekonomi yang ada dapat pula dilaksanakan melalui kebijakan fiskal lain, yaitu dengan cara memberikan subsidi atau melakukan pembelian terhadap produksi barang-barang tertentu yang ingin digalakkan pemerintah. Hal ini dilaksanakan dengan maksud untuk mengalihkan aktivitas masyarakat yang menghasilkan barang-barang tertentu kepada aktivitas menghasilkan barang yang diinginkan pemerintah dengan tujuan untuk meningkatkan kesejahteraan hidup sebagian besar warga negaranya. 2.



Fungsi Distribusi



Kebijakan fiskal dikatakan mempunyai fungsi distribusi karena pemerintah dapat melakukan distribusi pendapatan yang lebih merata dalam masyarakat. Usaha pendistribusian pendapatan yang lebih merata ini dilakukan pemerintah dalam rangka lebih menjamin tercapainya keadilan dalam masyarakat. Dalam distribusi pendapatan yang lebih merata ini terkandung pula pengertian bahwa kepada setiap warga negara akan diberikan haknya sesuai dengan kontra prestasi masing-masing/kemampuan masing-masing individu. Pada kenyataannya, kemampuan masing-masing individu itu dalam suatu masyarakat tidaklah sama, artinya ada orang/golongan yang kaya dan miskin, ada pula yang mempunyai kepandaian tinggi dan rendah, serta ada golongan orang yang mempunyai kemampuan tinggi untuk bekerja karena mereka kebetulan sehat jasmani dan rohaninya, tetapi ada pula golongan penduduk yang tidak mempunyai kemampuan tinggi untuk bekerja karena mereka kebetulan cacat jasmaninya dan sebagainya. Dengan adanya kenyataan-kenyataan ini, diperlukan peran pemerintah dalam mewujudkan distribusi pendapatan yang lebih merata agar jurang pemisah antara golongan kaya dan miskin tidak terlalu lebar. Dalam hal ini, diperlukan fungsi pemerintah yang bertugas melindungi golongan masyarakat yang mempunyai kemampuan-kemampuan lemah. Menurut Bank Dunia, ada beberapa kriteria distribusi pendapatan dalam masyarakat sebagai dampak pengaruh pajak terhadap perekonomian, yaitu sebagai berikut. Apabila 40% dari jumlah keluarga di suatu masyarakat menerima > 17% dari PDB, maka derajat ketidakmerataan di dalam masyarakat tersebut rendah. Apabila 40% dari seluruh jumlah keluarga yang ada dalam masyarakat



 ADPU4333/MODUL 2



2.53



memperoleh 14%-17% PDB, ketidakmerataan dalam distribusi pendapatan masyarakat dikatakan berada dalam keadaan di tengah-tengah/cukup. Sedangkan apabila 40% dari jumlah keluarga dalam masyarakat tersebut memperoleh 12%-14% dari PDB, maka derajat ketidakmerataan pendapatan di masyarakat tersebut adalah tinggi. Derajat ketidakmerataan dalam distribusi pendapatan dalam masyarakat dikatakan sangat tinggi apabila 40% dari seluruh jumlah keluarga memperoleh 1



Y



T



Y



IPW = IT 5WT > 1



Y



LAKAK



BOBOT DAK EO = IPWT x DKX



ALOKASI DAK PER BIDANG ADO – DO + PAGU PER BIDANG



ALOKASI DAK (AD) – (ADD2) + ADB2 + … (ADBN2)



Dana Alokasi Khusus digunakan khusus untuk membiayai investasi pengadaan dan atau peningkatan prasarana dan sarana fisik dengan umur ekonomis yang panjang. Dalam keadaan tertentu Dana Alokasi Khusus dapat membantu biaya pengoperasian dan pemeliharaan prasarana dan sarana tertentu untuk periode terbatas, tidak melebihi 3 (tiga) tahun.



7.38



I.



Administrasi Keuangan 



PEMBIAYAAN DEKONSENTRASI



Dekonsentrasi merupakan salah satu cara dalam penyelenggaraan sistem pemerintah Negara Republik Indonesia. Sesuai dengan Pasal 1 Huruf h Undangundang Nomor 32 Tahun 2004. Pengertian dekonsentrasi adalah pelimpahan wewenang dari pemerintah pusat kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu.



Pusat Dekonsentrasi



TP



Bantuan Keuangan Provinsi



Hibah TP TP



Kab/Kota



Kewenangan ini harus disertai dengan pembiayaan sesuai dengan kewenangan yang dilimpahkan tersebut. Daerah/gubernur mempunyai kewenangan untuk mengelolanya mulai dari pembiayaan, perizinan, perencanaan, pelaksanaan, dan evaluasi sesuai dengan standar, norma dan kebijakan pemerintah. Penyelenggaraan wewenang dalam rangka dekonsentrasi dilaksanakan oleh dinas provinsi. Penggunaan asas dekonsentrasi dimaksudkan untuk mendapatkan efisiensi dan efektivitas dalam pengelolaan pemerintahan, pembangunan, dan pelayanan umum serta untuk menjamin hubungan yang serasi antara pemerintah pusat dan daerah serta antardaerah. Contoh alokasi dana dekonsentrasi biaya untuk penyelenggaraan kewenangan yang dilimpahkan kepada gubernur dan /atau perangkat pusat di daerah dibebankan pada anggaran pendapatan belanja negara sesuai besarnya kewenangan dan beban tugas yang dilimpahkan. Penentuan besaran biaya ini dilakukan oleh menteri keuangan dengan memperhatikan pertimbangan menteri teknis dan/atau pimpinan lembaga



 ADPU4333/MODUL 7



7.39



pemerintah nondepartemen, gubernur dan/atau perangkat pusat di daerah yang mendapat pelimpahan wewenang. Menteri teknis adalah menteri yang memberikan pelimpahan kepada gubernur dan/atau perangkat pusat di daerah penganggaran dan pengelolaan keuangan dalam penyelenggaraan kewenangan yang dilimpahkan dilakukan secara terpisah dan anggaran pendapatan dan belanja daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Tata cara penyaluran biaya penyelenggaraan wewenang yang dilimpahkan kepada gubernur dan/atau perangkat pusat di daerah dilaksanakan sesuai dengan peraturan perundang-undangan bagi anggaran pendapatan dan belanja negara. Dalam keadaan mendesak untuk keselamatan masyarakat luas dan stabilitas sosial, instansi yang mengemban kewenangan yang dilimpahkan untuk menangani masalah yang dihadapi tidak tersedia biaya yang mencukupi, wajib berkoordinasi dengan gubernur untuk mengatasinya. Keadaan mendesak adalah suatu keadaan dan situasi di lapangan yang memerlukan penanganan secepatnya, seperti terjadinya gangguan, ancaman, akibat benda yang menyebabkan terganggunya keselamatan masyarakat luas dan stabilitas sosial sehingga fungsi pemerintahan tidak dapat dilaksanakan. Gubernur wajib mengupayakan secepatnya tersedianya biaya yang dapat dilakukan dengan cara berikut ini. 1. Melaporkan secepatnya kepada pemerintah mengenai keadaan mendesak tersebut dan biaya yang diperlukan untuk dapat disediakan. Sebelum melaporkan kepada pemerintah, gubernur terlebih dahulu melakukan evaluasi untuk menentukan keadaan mendesak melalui koordinasi dengan instansi terkait dan musyawarah pimpinan daerah. 2. Meminjam dana yang bersumber dari anggaran pendapatan dan belanja daerah setelah terlebih dahulu berkonsultasi dengan pimpinan DPRD untuk mendapatkan persetujuannya dalam hal biaya dari pemerintah belum tersedia. Sepanjang biaya yang tersedia pada instansi bersangkutan tidak



7.40



Administrasi Keuangan 



mencukupi, gubernur wajib mengupayakannya, antara lain dapat dilakukan dengan meminjam dana anggaran pendapatan dan belanja daerah setelah terlebih dahulu berkonsultasi dengan pimpinan DPRD untuk mendapatkan persetujuan, pinjaman ini wajib diganti oleh pemerintah selambatlambatnya pada tahun anggaran berikutnya. Untuk menyikapi upaya gubernur di atas, pimpinan DPRD dalam kesempatan pertama mengadakan rapat paripurna khusus untuk memberikan pertimbangan dan persetujuan penggunaan dana anggaran pendapatan dan belanja daerah serta mewajibkan gubernur untuk mempertanggungjawabkannya. Jika dalam pelaksanaan kewenangan yang dilimpahkan menghasilkan penerimaan maka penerimaan tersebut merupakan penerimaan negara dan wajib disetor ke kas negara. Demikian pula jika terdapat saldo lebih anggaran pelaksanaan kewenangan yang dilimpahkan maka saldo tersebut disetor ke kas negara. J.



PEMBIAYAAN TUGAS PEMBANTUAN



Tugas pembantuan merupakan salah satu cara dalam penyelenggaraan sistem pemerintah Negara Republik Indonesia. Sesuai dengan Pasal 1 Huruf i Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004, Pengertian Tugas Pembantuan adalah penugasan dari pemerintah kepada daerah dan/atau desa, dari pemerintah provinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu. Jika tidak disertai dengan pembiayaan, sarana dan prasarana, serta sumber daya manusia Pemerintah desa berhak untuk menolak melaksanakan tugas pembantuan. Seperti halnya dalam asas dekonsentrasi penggunaan asas tugas pembantuan yang dimaksudkan untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas dalam pengelolaan pemerintahan, pembangunan dan pelayanan umum. Penyelenggaraan tugas pembantuan diatur dalam peraturan pemerintah Nomor 52 Tahun 2001. Dalam penjelasan umum PP ini dinyatakan bahwa pembagian wilayah administrasi pemerintahan di Indonesia berdasarkan Pasal 18 Undang-undang Dasar 1945 beserta penjelasannya menegaskan bahwa pembagian daerah Indonesia atas daerah besar dan kecil dengan bentuk dan



 ADPU4333/MODUL 7



7.41



susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah provinsi dan daerah provinsi akan dibagi dalam daerah yang lebih kecil, dengan mengingat dasar permusyawaratan dalam sistem pemerintahan negara dan hak-hak asal-usul dalam daerah yang bersifat istimewa. Negara Republik Indonesia sebagai negara kesatuan dalam penyelenggaraan pemerintahannya menggunakan asas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Penyelenggaraan asas tugas pembantuan adalah cerminan dari sistem dan prosedur penugasan pemerintah kepada daerah dan desa serta penugasan dari provinsi dan kabupaten kepada desa untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan dan pembangunan yang disertai dengan pembiayaan, sarana dan prasarana, serta sumber daya manusia dengan kewajiban melaporkan pelaksanaannya dan mempertanggungjawabkannya kepada yang memberi tugas. Tugas ini diselenggarakan karena tidak semua wewenang dan tugas pemerintahan dapat dilakukan dengan menggunakan asas desentralisasi dan asas dekonsentrasi. Pemberian tugas pembantuan dimaksudkan untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan, pengelolaan pembangunan, dan pelayanan umum. Tujuan pemberian tugas pembantuan adalah memperlancar pelaksanaan tugas dan penyelesaian permasalahan serta membantu pengembangan pembangunan bagi daerah dan desa. Contoh peruntukan dana tugas pembantuan Tugas pembantuan yang diberikan pemerintah kepada daerah dan desa, meliputi sebagian tugas bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama dan kewenangan bidang lain, yakni kebijaksanaan tentang perencanaan nasional dan pe-ngendalian pembangunan secara makro, dana perimbangan ke-uangan, sistem administrasi negara dan lembaga perekonomian negara, pembinaan dan pemberdayaan sumber daya manusia, pendayagunaan sumber daya alam serta teknologi tinggi yang strategis, konservasi dan standarisasi nasional.



7.42



Administrasi Keuangan 



Tugas pembantuan yang diberikan oleh provinsi sebagai daerah otonom kepada desa meliputi sebagian tugas dalam bidang pemerintahan yang bersifat lintas kabupaten dan kota, serta sebagian tugas pemerintahan dalam bidang tertentu lainnya, termasuk juga sebagian tugas pemerintahan yang tidak atau belum dapat dilaksanakan oleh daerah kabupaten dan kota, sedangkan sebagai wilayah administrasi mencakup sebagian tugas dalam bidang pemerintahan yang dilimpahkan kepada gubernur sebagai wakil pemerintah. Sekarang, cobalah Anda identifikasi kesamaan dan perbedaan antara dana dekonsentrasi dengan dana tugas pembantuan pada tabel berikut! Kesamaan Dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan ......................................................... ..........................................................



Perbedaan Dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan ......................................................... ..........................................................



K. PINJAMAN DAERAH Timbulnya pinjaman daerah merupakan konsekuensi dari meningkatnya kebutuhan dana (fiscal needs) untuk melayani masyarakat yang juga meningkat sebagai alat perkembangan penduduk dan ekonomi. Adanya peningkatan pelayanan tersebut tentu membutuhkan dana, namun tidak dapat diimbangi dengan ketersediaan dana (fiscal capacity). Hal ini akan menimbulkan fiscal gap, yaitu perbedaan antara fiscal needs dan fiscal capacity tersebut yang harus ditutupi, antara lain melalui pinjaman daerah. Pinjaman daerah adalah semua transaksi yang mengakibatkan daerah menerima dari pihak lain sejumlah uang atau manfaat bernilai uang sehingga daerah tersebut dibebani kewajiban untuk membayar kembali, tidak termasuk kredit jangka pendek yang lazim terjadi dalam perdagangan. Pinjaman daerah merupakan salah satu sumber penerimaan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi yang dicatat dan dikelola dalam anggaran pendapatan dan belanja daerah. Dana pinjaman merupakan pelengkap dari sumber-sumber penerimaan daerah yang ada dan ditujukan untuk membiayai pengadaan prasarana daerah atau harta tetap ini yang berkaitan dengan kegiatan yang bersifat meningkatkan penerimaan yang dapat digunakan untuk mengembalikan pinjaman, serta memberikan manfaat bagi pelayanan masyarakat. Selain itu, daerah



 ADPU4333/MODUL 7



7.43



dimungkinkan pula melakukan pinjaman dengan tujuan lain, seperti mengatasi masalah jangka pendek yang berkaitan dengan arus kas daerah. Pinjaman daerah perlu disesuaikan dengan kemampuan daerah karena dapat menimbulkan beban anggaran pendapatan dan belanja daerah tahun-tahun berikutnya yang cukup berat sehingga perlu didukung dengan keterampilan perangkat daerah dalam mengelola pinjaman daerah. Selain dari dalam negeri, daerah dapat juga melakukan pinjaman dari sumber luar negeri melalui pemerintah pusat. Mekanisme pinjaman dari sumber luar negeri melalui pemerintah pusat mengandung pengertian bahwa pemerintah pusat akan melakukan evaluasi dari berbagai aspek mengenai dapat tidaknya usulan pinjaman daerah untuk diproses lebih lanjut. Dengan demikian, pemrosesan lebih lanjut usulan pinjaman daerah secara tidak langsung sudah mencerminkan persetujuan pemerintah pusat atas usulan termaksud. Pinjaman daerah dari luar negeri ini dapat berupa pinjaman bilateral atau pinjaman multilateral. Pinjaman bilateral adalah pinjaman yang berasal dari negara tertentu. Sedangkan pinjaman multilateral adalah pinjaman yang berasal dari lembaga keuangan internasional, seperti World Bank, Asian Development Bank, Islamic Development Bank. Jika Anda ingin menambah wawasan tentang sumber penerimaan keuangan daerah, Anda dapat mengunjungi http://www.keuangandaerah.net/ LAT IH A N Untuk memperdalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah latihan berikut! 1) Diskusikan dengan kelompok belajar Anda tentang pergeseran penerimaan negara. Bandingkan saat pemerintahan Orde Baru dengan saat dioperasionalisasikan Undang-undang Nomor 33 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah! 2) Diskusikan pula dengan kelompok belajar Anda, mengapa kajian tentang penerimaan negara sangat dibutuhkan dalam penyelenggaraan tugas dan fungsi negara terutama dalam pelayanan publik!



7.44



Administrasi Keuangan 



3) Mengapa kajian tentang pengelolaan sumber-sumber keuangan perlu dibedakan antara sumber-sumber untuk pemerintah pusat dan sumbersumber keuangan daerah? Jelaskan! 4) Jelaskan macam-macam dan jenis-jenis sumber keuangan daerah kabupaten dan kota! 5) Untuk kepentingan apa pengelolaan sumber-sumber keuangan daerah perlu dioptimalkan? Petunjuk Jawaban Latihan 1) Pelajari sumber-sumber keuangan negara saat pemerintahan orde baru dan sumber-sumber keuangan negara dan pengelolaannya berdasarkan Undangundang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undangundang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, kemudian bandingkan antara keduanya. 2) Pelajari kembali tugas dan fungsi negara dan dampak penyelenggaraan tugas dan fungsi negara tersebut. 3) Untuk menjelaskan perbedaan kajian antara sumber-sumber keuangan di pusat dan di daerah, Anda dapat mencermati esensi pelaksanaan otonomi daerah. 4) Pelajari kembali uraian tentang pelaksanaan otonomi daerah yang perlu ditopang dengan sumber-sumber yang memadai. 5) Hubungkan penyelenggaraan otonomi di daerah dan dampak finansial dari tugas tersebut. R A NG KU M AN Sebagai salah satu bagian dari keuangan negara, keuangan Daerah akhir-akhir ini sangat marak dibicarakan dan bahkan cenderung menuju suatu euforia. Hal ini tidak terlepas dari pemberlakuan dua undang-undang, yaitu Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Kehadiran dua undang-undang tersebut menjadi momentum penting dari era otonomi daerah dan desentralisasi fiskal yang saat ini menjadi isu penting dalam kehidupan berbangsa dan bernegara meskipun perlu adanya



 ADPU4333/MODUL 7



7.45



penyempurnaan atas kedua undang-undang tersebut. Maraknya pelaksanaan otonomi daerah ini juga tidak terlepas dari langkah dan tuntutan reformasi di berbagai bidang. Agar pelaksanaan otonomi daerah dapat direalisasikan,maka perlu ditopang sumber-sumber keuangan dalam rangka pendanaan penyelenggaraan tugas-tugas dan fungsi pemerintahan di daerah. Berdasarkan Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah maka sumber-sumber keuangan daerah dapat diklasifikasikan sebagai berikut. 1. Pajak Daerah. 2. Retribusi Daerah. 3. Bagian Daerah dan Penerimaan Pajak Bumi dan Bangunan. 4. Bagian Daerah dari Penerimaan MPHTB. 5. Bagian Daerah dari Penerimaan PPh Orang Pribadi dalam Negeri dan PPh Pasal 21. 6. Bagian Daerah dari Penerimaan Sumber Daya Alam. 7. Dana Alokasi Umum. 8. Dana Alokasi Khusus. 9. Dana Kontingensi. 10. Pembiayaan Dekonsentrasi. 11. Pembiayaan Tugas Pembantuan. 12. Pinjaman Daerah. TES F OR M AT IF 3 Pilihlah satu jawaban yang paling tepat! 1) Pajak daerah adalah …. A. iuran wajib masyarakat kepada negara B. iuran wajib masyarakat yang tanpa imbalan langsung dan seimbang C. iuran paksa masyarakat kepada negara D. jawaban A, B, dan C benar 2) Berikut yang termasuk pajak pusat adalah .... A. bumi dan bangunan B. parkir C. reklame D. hotel



7.46



Administrasi Keuangan 



3) Pungutan daerah sebagai pembayaran atas jasa dan izin tertentu yang diberikan oleh pemerintah daerah untuk kepentingan pribadi atau badan disebut …. A. pajak B. retribusi C. bagi hasil D. layanan publik 4) Sumber keuangan daerah dibutuhkan karena …. A. tuntutan reformasi B. untuk pendanaan otonomi daerah C. untuk operasionalisasi kepala daerah D. untuk membayar gaji pegawai daerah 5) Dana alokasi umum adalah dana …. A. dari APBN B. untuk membiayai pelaksanaan desentralisasi C. untuk pemerataan kemampuan daerah D. jawaban A, B, dan C benar 6) Dana alokasi khusus adalah dana yang …. A. dialokasikan kepada daerah oleh pusat untuk membiayai kebutuhan tertentu B. disyaratkan dalam undang-undang otonomi C. dialokasikan untuk wilayah-wilayah perbatasan D. dialokasikan untuk daerah konflik 7) Pembiayaan desentralisasi adalah dana …. A. untuk penyelenggaraan dekonsentrasi B. pusat untuk daerah C. penyelenggaraan tugas-tugas daerah D. penyelenggaraan pemilihan kepala daerah 8) Pinjaman daerah adalah …. A. syarat penyelenggaraan otonomi B. pinjaman pemerintah untuk penyelenggaraan pelayanan C. utang pemerintah daerah baik dalam negeri maupun luar negeri D. utang pemerintah RI kepada badan keuangan internasional



7.47



 ADPU4333/MODUL 7



Cocokkanlah jawaban Anda dengan Kunci Jawaban Tes Formatif 3 yang terdapat di bagian akhir modul ini. Hitunglah jawaban yang benar. Kemudian, gunakan rumus berikut untuk mengetahui tingkat penguasaan Anda terhadap materi Kegiatan Belajar 3.



Tingkat penguasaan =



Jumlah Jawaban yang Benar



 100%



Jumlah Soal



Arti tingkat penguasaan: 90 - 100% = baik sekali 80 - 89% = baik 70 - 79% = cukup < 70% = kurang Apabila mencapai tingkat penguasaan 80% atau lebih, Anda dapat meneruskan dengan Kegiatan Belajar 4. Bagus! Jika masih di bawah 80%, Anda harus mengulangi materi Kegiatan Belajar 3, terutama bagian yang belum dikuasai.



7.48



Administrasi Keuangan 



Kegiatan Belajar 4



Struktur, Penyusunan, dan Penetapan APBD A. STRUKTUR APBD Menurut Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006, struktur APBD merupakan satu kesatuan yang terdiri dari: 1. Pendapatan Daerah; 2. Belanja Daerah; 3. Pembiayaan Daerah. Struktur APBD tersebut diklasifikasikan menurut urusan pemerintahan dan organisasi yang bertanggung jawab melaksanakan urusan pemerintahan sesuai dengan peraturan perundang-undangan. 1.



Pendapatan Daerah Pendapatan daerah adalah hak daerah yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih dalam periode tahun bersangkutan dan tidak perlu dibayar kembali oleh daerah. Pendapatan daerah meliputi semua penerimaan uang melalui rekening kas umum daerah yang menambah ekuitas dana. Pendapatan daerah meliputi: (a) pendapatan asli daerah; (b) dana perimbangan, dan (c) lain-lain pendapatan. a.



Pendapatan asli daerah (PAD) PAD adalah bagian dari pendapatan daerah yang bersumber dari potensi daerah itu sendiri yang dipungut berdasarkan peraturan daerah tersebut sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Kewenangan daerah dalam memungut PAD dimaksudkan agar daerah dapat mendanai pelaksanaan otonomi daerah yang bersumber dari potensi daerahnya sendiri. PAD terdiri dari: 1) pajak daerah; 2) retribusi daerah; 3) hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan, yang mencakup bagian laba atas penyertaan modal pada perusahaan milik:



 ADPU4333/MODUL 7



7.49



a) daerah (BUMD); b) pemerintah (BUMN); dan c) swasta. 4) Lain-lain PAD yang sah, yang meliputi: a) hasil penjualan kekayaan daerah yang tidak dipisahkan; b) hasil pemanfaatan atau pendayagunaan kekayaan daerah yang tidak dipisahkan; c) jasa giro; d) pendapatan bunga; e) penerimaan atas tuntutan ganti rugi daerah; f) keuntungan selisih nilai tukar rupiah terhadap mata uang asing; g) komisi, potongan, ataupun bentuk lain sebagai akibat dari penjualan dan/atau pengadaan barang dan/atau jasa oleh daerah; h) pendapatan denda atas keterlambatan pelaksanaan pekerjaan; i) pendapatan denda pajak dan retribusi; j) pendapatan dari fasilitas sosial dan fasilitas umum; k) pendapatan dari penyelenggaraan pendidikan dan pelatihan; dan l) pendapatan dari angsuran/cicilan penjualan. b.



Dana perimbangan 1) dana alokasi umum; 2) dana alokasi khusus; dan 3) dana bagi hasil, yang meliputi bagi hasil pajak dan bagi hasil bukan pajak.



c.



Pendapatan lain-lain yang sah 1) pendapatan hibah; 2) pendapatan dana darurat; 3) dana bagi hasil pajak dari provinsi kepada kabupaten/kota; 4) bantuan keuangan dari provinsi atau dari pemerintah daerah lainnya; 5) dana penyesuaian; 6) dana otonomi khusus.



2.



Belanja Daerah Belanja daerah meliputi semua pengeluaran uang dari rekening kas umum daerah yang mengurangi ekuitas dana, yang merupakan kewajiban daerah dalam satu tahun anggaran yang tidak akan diperoleh pembayarannya kembali oleh daerah.



7.50



Administrasi Keuangan 



Pasal 26 dan 27 dari Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah tidak merinci tentang klasifikasi belanja menurut urusan wajib, urusan pilihan, dan klasifikasi menurut organisasi, fungsi, program kegiatan, serta jenis belanja. Sedangkan Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 Pasal 31 Ayat (1), memberikan secara rinci klasifikasi belanja daerah berdasarkan urusan wajib, urusan pilihan atau klasifikasi menurut organisasi, fungsi, program kegiatan, serta jenis belanja. a.



Klasifikasi belanja menurut urusan wajib Menurut Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 Pasal 32 Ayat (2), klasifikasi belanja menurut urusan wajib mencakup: 1) pendidikan; 2) kesehatan; 3) pekerjaan Umum; 4) perumahan rakyat; 5) penataan ruang; 6) perencanaan pembangunan; 7) perhubungan; 8) lingkungan hidup; 9) kependudukan dan catatan sipil; 10) pemberdayaan perempuan; 11) keluarga berencana dan keluarga sejahtera; 12) sosial; 13) tenaga kerja; 14) koperasi dan usaha kecil dan menengah; 15) penanaman modal; 16) kebudayaan; 17) pemuda dan olah raga; 18) kesatuan bangsa dan politik dalam negeri; 19) pemerintahan umum; 20) kepegawaian; 21) pemberdayaan masyarakat dan desa; 22) statistik; 23) arsip; 24) komunikasi dan informatika.



 ADPU4333/MODUL 7



b. 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8)



7.51



Klasifikasi belanja menurut urusan pilihan Pertanian. Kehutanan. Energi dan sumber daya mineral. Pariwisata. Kelautan dan perikanan. Perdagangan. Perindustrian. Transmigrasi.



c.



Klasifikasi belanja menurut urusan pemerintahan, organisasi, fungsi, program dan kegiatan, serta jenis belanja Belanja daerah tersebut mencakup belanja: 1) tidak langsung, dan 2) langsung. Komponen belanja tidak langsung dan belanja langsung sebagai berikut. 1) Belanja tidak langsung, meliputi: a) belanja pegawai; b) bunga; c) subsidi; d) hibah; e) bantuan sosial; f) belanja bagi hasil; g) bantuan keuangan; h) belanja tak terduga. 2) Belanja langsung, meliputi belanja: a) pegawai; b) barang dan jasa; c) modal. 3.



Pembiayaan Daerah Pembiayaan adalah setiap penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun pada tahun-tahun anggaran berikutnya. Pembiayaan



7.52



Administrasi Keuangan 



daerah adalah transaksi keuangan pemerintah daerah yang dimaksudkan untuk menutup defisit atau untuk memanfaatkan surplus APBD. Pembiayaan Daerah menurut Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 Pasal 59 terdiri dari Penerimaan Pembiayaan dan Pengeluaran Pembiayaan Daerah. a.



Penerimaan pembiayaan Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 Pasal 60 menyebutkan bahwa penerimaan pembiayaan daerah, meliputi: 1) sisa lebih perhitungan anggaran (SILPA) tahun lalu; 2) pencairan dana cadangan; 3) penerimaan pinjaman daerah; 4) hasil penjualan kekayaan daerah yang dipisahkan; 5) penerimaan kembali pemberian pinjaman; 6) penerimaan piutang daerah. b. Pengeluaran pembiayaan Pengeluaran pembiayaan daerah, meliputi: 1) pembentukan dan cadangan; 2) penyertaan modal (investasi) pemerintah daerah; 3) pembayaran utang pokok yang jatuh tempo; 4) pemberian pinjaman daerah. B. PENYUSUNAN RANCANGAN APBD Proses perencanaan dan penyusunan APBD, mengacu pada PP Nomor 58 Tahun 2005 tentang pengelolaan keuangan daerah, secara garis besar sebagai berikut: (1) penyusunan rencana kerja pemerintah daerah; (2) penyusunan rancangan kebijakan umum anggaran; (3) penetapan prioritas dan plafon anggaran sementara; (4) penyusunan rencana kerja dan anggaran SKPD; (5) penyusunan rancangan perda APBD; dan (6) penetapan APBD. Dalam gambar, tahapan penyusunan rancangan APBD terlihat sebagai berikut.



7.53



 ADPU4333/MODUL 7



Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD)



Kebijakan Umum APBD



Prioritas Plafon Anggaran Sementara



Rencana Kerja dan Anggaran SKPD (RKA-SKPD)



Rancangan Perda APBD



Perda APBD



Gambar 7.1 Tahapan Penyusunan Rancangan APBD



1.



Rencana Kerja Pemerintah Daerah Penyusunan APBD didasarkan pada perencanaan yang sudah ditetapkan terlebih dahulu, mengenai program dan kegiatan yang akan dilaksanakan. Bila dilihat dari perspektif waktunya, perencanaan di tingkat pemerintah daerah dibagi menjadi tiga kategori yaitu: Rencana Jangka Panjang Daerah (RPJPD) merupakan perencanaan pemerintah daerah untuk periode 20 tahun; Rencana Jangka Menengah Daerah (RPJMD) merupakan perencanaan pemerintah daerah untuk periode 5 tahun; dan rencana kerja pemerintah daerah (RKPD) merupakan perencanaan tahunan daerah. Sedangkan perencanaan di tingkat SKPD terdiri dari: rencana strategi (Renstra) SKPD merupakan rencana untuk periode 5 tahun; dan rencana kerja (Renja) SKPD merupakan rencana kerja tahunan SKPD. Proses penyusunan perencanaan di tingkat satker dan pemda dapat diuraikan sebagai berikut. a. SKPD menyusun rencana strategis (Renstra-SKPD) yang memuat visi, misi, tujuan, strategi, kebijakan, program, dan kegiatan pembangunan yang bersifat indikatif sesuai dengan tugas dan fungsinya masing-masing.



7.54



b.



c.



d.



e.



f.



g. h. i.



Administrasi Keuangan 



Penyusunan Renstra-SKPD dimaksud berpedoman pada rencana pembangunan jangka menengah daerah (RPJMD). RPJMD memuat arah kebijakan keuangan daerah, strategi pembangunan daerah, kebijakan umum, dan program SKPD, lintas SKPD, dan program kewilayahan. Pemda menyusun rencana kerja pemerintah daerah (RKPD) yang merupakan penjabaran dari RPJMD dengan menggunakan bahan dari Renja SKPD untuk jangka waktu satu tahun yang mengacu kepada Renja Pemerintah. Renja SKPD merupakan penjabaran dari Renstra SKPD yang disusun berdasarkan evaluasi pencapaian pelaksanaan program dan kegiatan tahuntahun sebelumnya. RKPD memuat rancangan kerangka ekonomi daerah, prioritas, pembangunan dan kewajiban daerah, rencana kerja yang terukur dan pendanaannya, baik yang dilaksanakan langsung oleh pemda maupun ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat. Kewajiban daerah sebagaimana dimaksud di atas adalah mempertimbangkan prestasi capaian standar pelayanan minimal sesuai dengan peraturan perundang-undangan. RKPD disusun untuk menjamin keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, dan pengawasan. Penyusunan RKPD diselesaikan selambat-lambatnya akhir bulan Mei tahun anggaran sebelumnya. RKPD ditetapkan dengan peraturan kepala daerah.



7.55



 ADPU4333/MODUL 7



2.



Kebijakan Umum APBD serta Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS)



Renstra SKPD Renja SKPD



RPJMD



RPJMN



RKPD



RKP



KUA



PPAS



RPJMN = Rencana Pembangunan Jk Menengah Nasional RKP = Rencana Kerja Pemerintah (Pusat)



Nota Kesepakatan DPRD&KDH



RKA-SKPD



Pedoman Penyusunan RKA-SKPD



Tim Anggaran Pemda



Suatu jembatan antara proses perumusan kebijakan dan penganggaran merupakan hal penting dan mendasar agar kebijakan menjadi realitas dan bukannya hanya sekedar harapan. Untuk tujuan ini harus ditetapkan setidaknya dua aturan yang jelas. a. Implikasi dari perubahan kebijakan (kebijakan yang diusulkan) terhadap sumber daya harus dapat diidentifikasi, meskipun dalam estimasi yang kasar, sebelum kebijakan ditetapkan. Suatu entitas yang mengajukan kebijakan baru harus dapat menghitung pengaruhnya terhadap pengeluaran publik, baik pengaruhnya terhadap pengeluaran sendiri maupun terhadap departemen pemerintah yang lain. b. Semua proposal harus dibicarakan/dikonsultasikan dan dikoordinasikan dengan para pihak terkait: ketua TAPD, kepala Bappeda, dan kepala SKPD. Dalam proses penyusunan anggaran, tim anggaran pemerintah daerah (TAPD) harus bekerja sama dengan baik dengan satuan kerja perangkat daerah (SKPD) untuk menjamin bahwa anggaran disiapkan dalam koridor kebijakan



7.56



Administrasi Keuangan 



yang sudah ditetapkan (KUA dan PPAS); dan menjamin semua stakeholders terlibat dalam proses penganggaran sesuai dengan peraturan yang berlaku. Konsultasi dapat memperkuat legislatif untuk menelaah strategi pemerintah dan anggaran. Dengan pendapat antara legislatif dan pemerintah, demikian juga dengan adanya tekanan dari masyarakat, dapat memberi mekanisme yang efektif untuk mengonsultasikan secara luas kebijakan yang terbaik. Pemerintah harus berusaha untuk mengambil umpan balik atas kebijakan dan pelaksanaan anggarannya dari masyarakat, misalnya melalui survei, evaluasi, seminar, dsb. Akan tetapi, proses penyusunan anggaran harus menghindari tekanan yang berlebihan dari pihak-pihak yang berkepentingan dan para pelobi, agar penyusunan anggaran dapat diselesaikan tepat waktu. a. 1) 2)



3)



4)



Kebijakan umum APBD Proses penyusunan KUA, adalah sebagai berikut. Kepala daerah berdasarkan RKPD menyusun rancangan kebijakan umum APBD (RKUA). Penyusunan RKUA berpedoman pada pedoman penyusunan APBD yang ditetapkan oleh Menteri Dalam Negeri setiap tahun. Sebagai contoh untuk bahan penyusunan APBD Tahun 2007 Menteri Dalam Negeri telah menerbitkan Permendagri Nomor 26 Tahun 2006 tertanggal 1 September 2006 tentang Pedoman Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun Anggaran 2007. Kepala daerah menyampaikan RKUA tahun anggaran berikutnya, sebagai landasan penyusunan RAPBD, kepada DPRD selambat-lambatnya pertengahan bulan Juni tahun anggaran berjalan. RKUA yang telah dibahas kepala daerah bersama DPRD dalam pembicaraan pendahuluan RAPBD selanjutnya disepakati menjadi Kebijakan Umum APBD (KUA). Pedoman penyusunan anggaran seperti tercantum dalam Permendagri Nomor 26 Tahun 2006 tersebut di atas memuat, antara lain: a) pokok-pokok kebijakan yang memuat sinkronisasi kebijakan pemerintah dengan pemerintah daerah; b) prinsip dan kebijakan penyusunan APBD tahun anggaran bersangkutan; c) teknis penyusunan APBD; d) hal-hal khusus lainnya.



 ADPU4333/MODUL 7



7.57



b.



Prioritas dan plafon anggaran sementara Untuk penyusunan rancangan APBD, diperlukan adanya urutan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS). PPAS merupakan program prioritas dan patokan batas maksimal anggaran yang diberikan kepada SKPD untuk setiap program sebagai acuan dalam penyusunan RKASKPD. Proses penyusunan dan pembahasan PPAS menjadi PPA adalah sebagai berikut. 1) Berdasarkan KUA yang telah disepakati, pemda dan DPRD membahas rancangan prioritas dan plafon anggaran sementara (PPAS) yang disampaikan oleh kepala daerah. 2) Pembahasan PPAS. 3) Pembahasan PPAS dilaksanakan dengan langkah-langkah sebagai berikut. a) Menentukan skala prioritas dalam urusan wajib dan urusan pilihan. b) Menentukan urutan program dalam masing-masing urusan. c) Menyusun plafon anggaran sementara untuk masing-masing program. 4) KUA dan PPAS yang telah dibahas dan disepakati bersama kepala daerah dan DPRD dituangkan dalam nota kesepakatan yang ditandatangani bersama oleh kepala daerah dan pimpinan DPRD. 5) Kepala daerah berdasarkan nota kesepakatan menerbitkan pedoman penyusunan rencana kerja dan anggaran SKPD (RKA-SKPD) sebagai pedoman kepala SKPD menyusun RKA-SKPD. Berdasarkan ketentuan yang tercantum dalam Pasal 87 Ayat (2) Permendagri Nomor 13 Tahun 2006, kepala daerah menyampaikan rancangan PPAS kepada DPRD untuk dibahas bersama antara TAPD dan panitia anggaran DPRD paling lambat minggu kedua bulan Juli dari tahun anggaran berjalan. Setelah disepakati bersama PPAS tersebut ditetapkan sebagai Prioritas dan Plafon Anggaran (PPA) paling lambat pada akhir bulan Juli tahun anggaran berjalan. Format PPAS dapat dilihat pada lampiran dari Permendagri Nomor 13 Tahun 2006. 3.



Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran SKPD (RKA-SKPD) Menurut Pasal 89 Ayat (3) Permendagri Nomor 13 Tahun 2006, setelah ada nota kesepakatan tersebut di atas tim anggaran (TAPD) menyiapkan surat edaran kepala daerah tentang pedoman penyusunan RKA-SKPD yang harus diterbitkan paling lambat awal bulan Agustus tahun anggaran berjalan.



7.58



Administrasi Keuangan 



Pengaturan pada aspek perencanaan diarahkan agar seluruh proses penyusunan APBD semaksimal mungkin dapat menunjukkan latar belakang pengambilan keputusan dalam penetapan arah kebijakan umum, skala prioritas dan penetapan alokasi serta distribusi sumber daya dengan melibatkan partisipasi masyarakat. Sementara itu, penyusunan anggaran dilakukan dengan tiga pendekatan, yaitu pendekatan kerangka pengeluaran jangka menengah (KPJM), pendekatan anggaran terpadu, dan pendekatan anggaran kinerja. Pendekatan KPJM adalah pendekatan penganggaran berdasarkan kebijakan, dengan pengambilan keputusan terhadap kebijakan tersebut dilakukan dalam perspektif lebih dari satu tahun anggaran, dengan mempertimbangkan implikasi biaya keputusan yang bersangkutan pada tahun berikutnya yang dituangkan dalam prakiraan maju. Kerangka pengeluaran jangka menengah digunakan untuk mencapai disiplin fiskal secara berkelanjutan. Gambaran jangka menengah diperlukan karena rentang waktu anggaran satu tahun terlalu pendek untuk tujuan penyesuaian prioritas pengeluaran, dan ketidakpastian terlalu besar bila perspektif anggaran dibuat dalam jangka panjang (di atas 5 tahun). Proyeksi pengeluaran jangka menengah juga diperlukan untuk menunjukkan arah perubahan yang diinginkan. Dengan menggambarkan implikasi dari kebijakan tahun berjalan terhadap anggaran tahun-tahun berikutnya, proyeksi pengeluaran multitahun akan memungkinkan pemerintah untuk dapat mengevaluasi biayaefektivitas (kinerja) dari program yang dilaksanakan. Sedangkan pada pendekatan anggaran tahunan yang murni, hubungan antara kebijakan sektoral dengan alokasi anggaran biasanya lemah, dalam arti sumber daya yang diperlukan tidak cukup mendukung kebijakan/program yang ditetapkan. Akan tetapi, harus dihindari perangkap di mana pendekatan pemrograman multitahun ini dengan sendirinya membuka peluang terhadap peningkatan pengeluaran yang tidak perlu atau tidak relevan. Penganggaran terpadu (unified budgeting), adalah penyusunan rencana keuangan tahunan yang dilakukan secara terintegrasi untuk seluruh jenis belanja guna melaksanakan kegiatan pemerintahan yang didasarkan pada prinsip pencapaian efisiensi alokasi dana dan untuk menghindari terjadinya duplikasi belanja. Sedangkan penyusunan anggaran berbasis kinerja dilakukan dengan memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan keluaran tersebut. Dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja diperlukan indikator kinerja, standar biaya, dan evaluasi kinerja dari setiap program dan jenis kegiatan.



 ADPU4333/MODUL 7



7.59



Pendekatan penganggaran berdasarkan prestasi kerja dilaksanakan dengan memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dan keluaran yang diharapkan dari kegiatan dengan hasil kerja dan manfaat yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapaian hasil dan keluaran tersebut. Anggaran berbasis kinerja ini disusun berdasarkan pada: a. indikator kinerja; b. capaian atau target kinerja; c. analisis standar belanja (ASB); d. standar satuan kerja; e. standar pelayanan minimal. Dokumen penyusunan anggaran yang disampaikan oleh masing-masing satuan kerja perangkat daerah (SKPD) yang disusun dalam format rencana kerja dan anggaran (RKA) SKPD harus betul-betul dapat menyajikan informasi yang jelas tentang tujuan, sasaran, serta korelasi antara besaran anggaran (beban kerja dan harga satuan) dengan manfaat dan hasil yang ingin dicapai atau diperoleh masyarakat dari suatu kegiatan yang dianggarkan. Oleh karena itu, penerapan anggaran berbasis kinerja mengandung makna bahwa setiap pengguna anggaran (penyelenggara pemerintahan) berkewajiban untuk bertanggung jawab atas hasil proses dan penggunaan sumber dayanya. Selanjutnya, beberapa prinsip dalam disiplin anggaran yang perlu diperhatikan dalam penyusunan anggaran daerah antara lain adalah (1) pendapatan yang direncanakan merupakan perkiraan yang terukur secara rasional yang dapat dicapai untuk setiap sumber pendapatan, sedangkan belanja yang dianggarkan merupakan batas tertinggi pengeluaran belanja; (2) penganggaran pengeluaran harus didukung dengan adanya kepastian tersedianya penerimaan dalam jumlah yang cukup dan tidak dibenarkan melaksanakan kegiatan yang belum tersedia atau tidak mencukupi kredit anggarannya dalam APBD/Perubahan APBD; dan (3) semua penerimaan dan pengeluaran daerah dalam tahun anggaran yang bersangkutan harus dimasukkan dalam APBD dan dilakukan melalui rekening kas umum daerah. Format dan cara pengisian RKA-SKPD dapat dilihat pada lampiran dari Permendagri Nomor 13 Tahun 2006. 4.



Penyiapan Raperda APBD RKA-SKPD yang telah disusun, dibahas, dan disepakati bersama antara Kepala SKPD dan Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD) digunakan



7.60



Administrasi Keuangan 



sebagai dasar untuk penyiapan Raperda APBD. Raperda ini disusun oleh pejabat pengelola keuangan daerah yang untuk selanjutnya disampaikan kepada kepala daerah. Raperda tentang APBD harus dilengkapi dengan lampiran-lampiran berikut ini. a. Ringkasan APBD menurut urusan wajib dan urusan pilihan. b. Ringkasan APBD menurut urusan pemerintahan daerah dan organisasi. c. Rincian APBD menurut urusan pemerintahan daerah, organisasi, pendapatan, belanja, dan pembiayaan. d. Rekapitulasi belanja menurut urusan pemerintahan daerah, organisasi, program, dan kegiatan. e. Rekapitulasi belanja daerah untuk keselarasan dan keterpaduan urusan pemerintahan daerah dan fungsi dalam kerangka pengelolaan keuangan negara. f. Daftar jumlah pegawai pergolongan dan perjabatan. g. Daftar piutang daerah. h. Daftar penyertaan modal (investasi) daerah. i. Daftar perkiraan penambahan dan pengurangan aset tetap daerah. j. Daftar perkiraan penambahan dan pengurangan aset-aset lain. k. Daftar kegiatan-kegiatan tahun anggaran sebelumnya yang belum diselesaikan dan dianggarkan kembali dalam tahun anggaran ini. l. Daftar dana cadangan daerah. m. Daftar pinjaman daerah. Suatu hal penting yang harus diperhatikan adalah bahwa sebelum disampaikan dan dibahas dengan DPRD, Raperda tersebut harus disosialisasikan terlebih dahulu kepada masyarakat yang bersifat memberikan informasi tentang hak dan kewajiban pemerintah daerah serta masyarakat dalam pelaksanaan APBD pada tahun anggaran yang direncanakan. Penyebarluasan dan/atau sosialisasi tentang Raperda APBD ini dilaksanakan oleh sekretaris daerah selaku koordinator pengelola keuangan daerah.



 ADPU4333/MODUL 7



7.61



C. PENETAPAN APBD Proses penetapan APBD melalui tahapan sebagai berikut. 1.



Penyampaian dan Pembahasan Raperda tentang APBD Menurut ketentuan dari Pasal 104 Permendagri No. 13 Tahun 2006, Raperda beserta lampiran-lampirannya yang telah disusun dan disosialisasikan kepada masyarakat untuk selanjutnya disampaikan oleh kepala daerah kepada DPRD paling lambat pada minggu pertama bulan Oktober tahun anggaran sebelumnya dari tahun anggaran yang direncanakan untuk mendapatkan persetujuan bersama. Pengambilan keputusan bersama ini harus sudah terlaksana paling lama 1 (satu) bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan dimulai. Atas dasar persetujuan bersama tersebut, kepala daerah menyiapkan rancangan peraturan kepala daerah tentang APBD yang harus disertai dengan nota keuangan. Raperda APBD tersebut antara lain memuat rencana pengeluaran yang telah disepakati bersama. Raperda APBD ini baru dapat dilaksanakan oleh pemerintahan kabupaten/kota setelah mendapat pengesahan dari Gubernur terkait. Selanjutnya menurut Pasal 108 ayat (2) Permendagri Nomor 13 Tahun 2006, apabila dalam waktu 30 (tiga puluh hari) setelah penyampaian Raperda APBD Gubernur tidak mengesahkan raperda tersebut, maka kepala daerah (Bupati/Walikota) berhak menetapkan Raperda tersebut menjadi Peraturan Kepala Daerah. 2.



Evaluasi Raperda tentang APBD dan Rancangan Peraturan Kepala Daerah tentang Penjabaran APBD Raperda APBD pemerintahan kabupaten/kota yang telah disetujui dan rancangan Peraturan Kepala Daerah tentang Penjabaran APBD sebelum ditetapkan oleh Bupati. Walikota harus disampaikan kepada Gubernur untuk dievaluasi dalam waktu paling lama 3 (tiga) hari kerja. Evaluasi ini bertujuan demi tercapainya keserasian antara kebijakan daerah dan kebijakan nasional, keserasian antara kepentingan publik dan kepentingan aparatur, serta untuk meneliti sejauh mana APBD kabupaten/kota tidak bertentangan dengan kepentingan umum, peraturan yang lebih tinggi dan/atau peraturan daerah lainnya.



7.62



Administrasi Keuangan 



Hasil evaluasi ini sudah harus dituangkan dalam keputusan gubernur dan disampaikan kepada bupati/walikota paling lama 15 (lima belas) hari kerja terhitung sejak diterimanya Raperda APBD tersebut. 3.



Penetapan Perda tentang APBD dan Peraturan Kepala Daerah tentang Penjabaran APBD Tahapan terakhir adalah menetapkan raperda APBD dan rancangan peraturan kepala daerah tentang penjabaran APBD yang telah dievaluasi tersebut menjadi Peraturan Daerah tentang APBD dan Peraturan Kepala Daerah tentang Penjabaran APBD paling lambat tanggal 31 Desember tahun anggaran sebelumnya. Setelah itu, Perda dan peraturan kepala daerah tentang penjabaran APBD ini disampaikan oleh bupati/walikota kepada gubernur terkait paling lama 7 (tujuh) hari kerja setelah tanggal ditetapkan. LAT IH A N Untuk memperdalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah latihan berikut! 1) Retribusi daerah merupakan .... A. hasil dari PAD B. lain-lain pendapatan yang sah C. bagian dari dana perimbangan D. fasilitas umum dan sosial 2) Belanja daerah untuk pengadaan perumahan rakyat termasuk dalam klasifikasi belanja menurut.... A. urusan umum B. urusan wajib C. urusan pilihan D. program dan kegiatan



 ADPU4333/MODUL 7



7.63



3) Kerangka pengeluaran jangka menengah daerah, pengeluaran terpadu dan prinsip penganggaran berbasis kinerja merupakan pendekatan yang digunakan dalam menyusun .... A. RKPD B. RKA-SKPD C. RKA-SKPKD D. RENSTRADA 4) Raperda tentang APBD disusun berdasarkan rencana kerja dan anggaran SKPD yang telah disepakati bersama antara .... A. Kepala daerah dan DPRD B. Sekretaris Daerah dan TAPD C. Kepala SKPD dan TAPD D. Kepala SKPKD dan TAPD 5) Raperda tentang APBD harus diserahkan kepada DPRD untuk dibahas paling lambat .... A. Minggu I bulan Oktober sebelum tahun anggaran dimulai B. Minggu I bulan November sebelum tahun anggaran dimulai C. Minggu I bulan Desember sebelum tahun anggaran dimulai D. Minggu IV bulan Desember sebelum tahun anggaran dimulai Petunjuk Jawaban Latihan Cobalah Anda baca terlebih dahulu materi tentangn “Struktur, Penyusunan, dan Penetapan APBD” dari Kegiatan Belajar 4 ini. Cobalah Anda pelajari terlebih dahulu dengan seksama materi tentang “Struktur, Penyusunan dan Penetapan APBD”, yang terdapat dalam Kegiatan Belajar 4.



1. 2.



R A NG KU M AN 1.



Struktur APBD mencakup: pendapatan daerah; belanja daerah, dan; pembiayaan daerah. Pendapatan daerah meliputi Penghasilan Asli Daerah (PAD), Dana Perimbangan dan Lain-lain pendapatan asli daerah yang sah.



7.64



Administrasi Keuangan 



2.



Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah memberikan lebih rinci mengenai klasifikasi belanja daerah. Menurut Permendagri tersebut di atas belanja daerah diklasifikasikan menurut urusan wajib, urusan pilihan dan urusan pemerintahan, organisasi, fungsi, program dan kegiatan yang mencakup juga belanja tidak langsung dan belanja langsung. 3. Selanjutnya pembiayaan daerah menurut Pasal 59 Permendagri dari Nomor 13 Tahun 2006 terdiri dari Penerimaan Pembiayaan dan Pengeluaran Pembiayaan. 4. Penyusunan Raperda tentang APBD dilaksanakan melalui tahapan sebagai berikut: (a) penyusunan rencana kerja pemerintah daerah; (b) penyusunan rancangan kebijakan umum anggaran; (c) penetapan prioritas dan plafon anggaran sementara; (d) penyusunan rencana kerja dan anggaran SKPD; (e) penyusunan rancangan perda APBD; dan (f) penetapan APBD. 5. Raperda tentang APBD dan Rancangan Peraturan Kepala Daerah tentang Penjabaran APBD yang telah dievaluasi dan disetujui bersama selanjutnya paling lambat pada akhir Desember sebelum tahun anggaran baru dimulai sudah harus ditetapkan menjadi Perda tentang APBD dan Peraturan Kepala Daerah tentang Penjabaran APBD. a. Penetapan Kebijakan Umum Anggaran (KUA) serta Priotitas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS). b. Penyiapan Raperda tentang APBD. c. Penetapan APBD. TES F OR M AT IF 4 Pilihlah satu jawaban yang paling tepat! 1) Struktur APBD merupakan satu kesatuan yang terdiri dari ... A. pendapatan daerah B. belanja daerah C. pembiayaan daerah D. A, B, dan C betul 2) Struktur APBD diklasifikasikan menurut urusan pemerintahan dan organisasi yang bertanggung jawab melaksanakan urusan pemerintahan sesuai dengan .... A. peraturan perundang-undangan B. keputusan presiden



7.65



 ADPU4333/MODUL 7



C. peraturan pemerintah D. keputusan menteri keuangan 3) Hak daerah yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih dalam periode tahun bersangkutan dan tidak perlu dibayar kembali oleh daerah, disebut .... A. pinjaman luar negeri B. pinjaman dalam negeri C. pendapatan daerah D. dana perimbangan 4) Bagian dari pendapatan daerah yang bersumber dari potensi daerah itu sendiri yang dipungut berdasarkan peraturan daerah tersebut sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku, disebut .... A. pendapatan asli daerah B. bantuan C. subsidi D. hibah 5) Dana Perimbangan meliputi hal-hal di bawah ini, kecuali dana.... A. alokasi umum B. alokasi khusus C. bagi hasil, yang meliputi bagi hasil pajak dan bagi hasil bukan pajak D. bagi hasil dari penerimaan negara bukan pajak Cocokkanlah jawaban Anda dengan Kunci Jawaban Tes Formatif 4 yang terdapat di bagian akhir modul ini. Hitunglah jawaban yang benar. Kemudian, gunakan rumus berikut untuk mengetahui tingkat penguasaan Anda terhadap materi Kegiatan Belajar 4.



Tingkat penguasaan =



Jumlah Jawaban yang Benar Jumlah Soal



Arti tingkat penguasaan: 90 - 100% = baik sekali 80 - 89% = baik 70 - 79% = cukup < 70% = kurang



 100%



7.66



Administrasi Keuangan 



Apabila mencapai tingkat penguasaan 80% atau lebih, Anda dapat meneruskan dengan modul selanjutnya. Bagus! Jika masih di bawah 80%, Anda harus mengulangi materi Kegiatan Belajar 4, terutama bagian yang belum dikuasai.



7.67



 ADPU4333/MODUL 7



Kunci Jawaban Tes Formatif Tes Formatif 1 1) D 2) A 3) D 4) C 5) A



Tes Formatif 2 1) D 2) A 3) B 4) B 5) A



Tes Formatif 3 1) D 2) A 3) B 4) B 5) D 6) A 7) C 8) C



Tes Formatif 4 1) D 2) A 3) C 4) A 5) D



7.68



Administrasi Keuangan 



Daftar Pustaka Lembaga Administrasi Negara (LAN) dan Depdagri, Modul 1 Bahan Diklat Teknis Pengelolaan Keuangan bagi Pejabat Nonkeuangan Eselon 2: Perencanaan dan Penyusunan APBD. SCBD Project. Jakarta. 2007. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah. Pedoman Umum Penyelenggaraan Pendidikan dan Pelatihan Tahun 2006. Lembaga Administrasi Negara (L.A.N.) Pedoman Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja, Deputi IV BPKP. 2005. Peraturan Pemerintah Nomor 20 Tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah. Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran. Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2004 tentang Pinjaman Daerah. Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun 2004 tentang Dana Perimbangan. Peraturan Pemerintah Nomor 56 Tahun 2004 tentang Sistem Informasi Keuangan.



 ADPU4333/MODUL 7



7.69



Peraturan Pemerintah Nomor 57 Tahun 2004 tentang Hibah Kepada Daerah. Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2004 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 26 Tahun 2006 tentang Pedoman Penyusunan APBD Tahun 2007. Program Diklat Departemen Keuangan Tahun 2006. Badan Pendidikan dan Pelatihan Departemen Keuangan. Keputusan Menteri Keuangan R. I. Nomor 579/KMK.02/2003 tentang Pinjaman Daerah. Keputusan Menteri Keuangan R. I. Nomor 337/KMK.01/2004 tentang Sistem Akuntansi Laporan Keuangan Pusat. Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Keuangan Daerah: Perspektif Desentralisasi Fiskal dan Pengelolaan APBD di Indonesia. 2006. Budi Mulyana, Subkhan, dan Kuwat Slamet. Lembaga Pengkajian Keuangan Publik dan Akuntansi Pemerintah, Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan, Departemen Keuangan. Manajemen Keuangan bagi Eksekutif Nonpejabat Keuangan. Dr. Fritz Klein steuber dan Siswanto Sutoyo. PT. Damar Mulia Pustaka. 2000. www.depdagri.go.id www.depkeu.go.id www.anggaran.depkeu.go.id



Modul 8



Pendapatan Asli Daerah Dr. Drs. Rahman Mulyawan, M.Si.



PE N DA H UL U AN



P



endapatan daerah adalah semua penerimaan daerah dalam periode tahun anggaran tertentu yang menjadi hak daerah. Atau dapat pula diartikan sebagai hak pemerintah daerah yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih. Pendapatan daerah dan penerimaan pembiayaan daerah merupakan penerimaan daerah. Penerimaan daerah adalah uang yang masuk ke kas daerah. Pendapatan daerah merupakan perkiraan yang terukur secara rasional yang dapat dicapai untuk setiap sumber pendapatan. Pendapatan daerah meliputi semua penerimaan uang melalui rekening kas umum daerah, yang menambah ekuitas dana, merupakan hak daerah dalam satu tahun anggaran dan tidak perlu dibayar kembali oleh daerah. Pendapatan daerah dirinci menurut urusan pemerintahan daerah, organisasi, kelompok, jenis, obyek, dan rincian obyek pendapatan. Kajian mengenai pendapatan asli daerah inilah yang menjadi pokok bahasan utama dalam Modul 8. Agar pemahaman dan wawasan Anda menjadi lebih komprehensif, maka pada modul ini akan diuraikan potensi pendapatan asli daerah, perimbangan keuangan pusat dan daerah, serta lain-lain pendapatan dan pinjaman daerah. Oleh karena itu, setelah mempelajari modul ini, Anda diharapkan mampu mengaplikasikan konsep dasar dan pengelolaan pendapatan asli daerah. Secara khusus, setelah mempelajari materi modul ini, Anda diharapkan dapat menjelaskan hal-hal berikut ini. 1. Potensi pendapatan asli daerah a. sumber-sumber pendapatan asli daerah; b. analisis potensi pendapatan asli daerah. 2. Perimbangan keuangan pusat dan daerah a. konsep perimbangan keuangan pusat dan daerah; b. dana alokasi umum; c. dana alokasi khusus.



8.2



3.



Administrasi Keuangan 



Lain-lain pendapatan dan pinjaman daerah: a. lain-lain pendapatan; b. manajemen dana pinjaman daerah; c. sumber pembiayaan dan pinjaman daerah.



Berkaitan dengan tujuan tersebut, modul ini terdiri dari 3 (tiga) kegiatan belajar. 1. Kegiatan Belajar 1, membahas tentang potensi pendapatan asli daerah. 2. Kegiatan Belajar 2, membahas tentang perimbangan keuangan pusat dan daerah. 3. Kegiatan Belajar 3, membahas tentang lain-lain pendapatan dan pinjaman daerah. Selamat belajar!



8.3



 ADPU4333/MODUL 8



Kegiatan Belajar 1



Potensi Pendapatan Asli Daerah A. SUMBER-SUMBER PENDAPATAN ASLI DAERAH Keterkaitan antara kegiatan pemerintah daerah dengan sumber keuangan pada hakikatnya memberikan petunjuk hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Hal ini tidak terlepas dari pembagian kewenangan antara pusat dan daerah. Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah merupakan suatu sistem yang menyeluruh dalam rangka pendanaan penyelenggaraan asas desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas pembantuan, dan juga merupakan suatu sistem pembagian keuangan yang adil, proporsional, demokratis, transparan dan efisien dalam rangka pendanaan penyelenggaraan desentralisasi dengan mempertimbangkan potensi, kondisi dan kebutuhan daerah Sejalan dengan upaya untuk memantapkan kemandirian pemerintah daerah yang dinamis dan bertanggung jawab, serta mewujudkan pemberdayaan dan otonomi daerah dalam lingkup yang lebih nyata, maka diperlukan upaya-upaya untuk meningkatkan efisiensi, efektivitas, dan profesionalisme sumber daya manusia dan lembaga-lembaga publik di daerah. Pendapatan asli daerah (PAD) bertujuan memberikan kewenangan kepada Pemerintah Daerah untuk mendanai pelaksanaan otonomi daerah sesuai dengan potensi daerah sebagai perwujudan desentralisasi. Inti dari Desentralisasi Fiskal adalah menciptakan kemandirian daerah dalam penyelenggaraan urusan daerah, sebagaimana dimaksud pada Pasal 1 Ayat (7) dari Undang-undang No. 33 Tahun 2004. Dalam hubungannya dengan pendanaan, desentralisasi fiskal merupakan faktor utama bagi kelancaran penyediaan dana pembangunan agar pelaksanaan pembangunan daerah dapat berjalan secara maksimal. 1. Dukungan sumber-sumber keuangan yang berasal dari PAD, terdiri dari: a. hasil pajak daerah; b. hasil retribusi daerah; c. hasil perusahaan milik daerah; d. hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan; e. lain-lain pendapatan asli daerah yang sah.



8.4



2.



3.



Administrasi Keuangan 



Dana Perimbangan, terdiri dari: a. bagi hasil pajak (BHP) terdiri atas pajak bumi dan bangunan (PBB), bea perolehan hak atas tanah dan bangunan (BPHTB) dan pajak penghasilan (PPh); b. penerimaan dari sumber daya alam; c. dana alokasi umum (DAU); d. dana alokasi khusus (DAK). Penerimaan lain: a. bukan pajak; b. pinjaman daerah; c. yang bersumber dari pemerintah daerah lain, lembaga keuangan bank, lembaga keuangan bukan bank dan masyarakat yang merupakan pendukung dalam penyelenggaraan pembangunan daerah.



Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah merupakan alat untuk melaksanakan desentralisasi fiskal perlu diterapkan sebagai wujud dari otonomi daerah. Hal ini juga menimbulkan permasalahan dalam pembagian keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, di mana pelaksanaan tugas dan wewenang masing-masing tingkat pemerintahan memerlukan dukungan dana yang besar pula. Hubungan fiskal antara pemerintah pusat dan daerah ditandai dengan tingginya kontrol pusat terhadap proses pembangunan daerah. Ini terlihat dari rendahnya proporsi PAD terhadap total pendapatan daerah dibanding besarnya subsidi yang diberikan dari pemerintah pusat. Sumber-sumber penerimaan daerah dalam pelaksanaan desentralisasi seperti pendapatan asli daerah (PAD), dana perimbangan (DP), lain-lain pendapatan pinjaman daerah (PD) yang merupakan pendukung dalam penyelenggaraan pembangunan daerah sehingga daerah dapat mengatur dan mengurus sendiri daerahnya dalam pelaksanaan pembangunan daerahnya. Dalam konteks otonomi daerah dan desentralisasi fiskal, Mardiasmo (2001) secara spesifik mengatakan bahwa sebagai kebijakan, desentralisasi fiskal mempunyai tiga misi utama, yaitu 1. meningkatkan kualitas dan kuantitas pelayanan publik dan kesejahteraan masyarakat; 2. menciptakan efisiensi dan efektivitas pengelolaan sumber daya daerah; 3. memberdayakan dan menciptakan ruang bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam proses pembangunan.



 ADPU4333/MODUL 8



8.5



B. ANALISIS POTENSI PENDAPATAN ASLI DAERAH Dengan diberlakukannya Undang-undang No.33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, memberi makna bahwa pelaksanaan otonomi daerah lebih menekankan pada daerah kabupaten/kota. Kemandirian dalam pengelolaan keuangan dan mencari sumber-sumber pembiayaan yang sesuai dengan potensi dan kemampuan keuangan daerah sebagai wujud suksesnya peningkatan kuantitas dan kualitas pelayanan kepada masyarakat. Setiap daerah diberikan hak untuk melakukan otonomi daerah dengan memberikan kewenangan yang luas, nyata dan bertanggung jawab yang dapat menjamin perkembangan dan pembangunan daerah. Pemberian kewenangan dimaksud dilaksanakan secara proporsional yang diwujudkan dengan pengaturan, pembagian dan pemanfaatan sumber daya nasional yang berkeadilan serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. Usaha untuk menggali sumber-sumber pendapatan daerah, mengalami berbagai kendala, baik dari segi keterbatasan sumber dana itu sendiri maupun dari segi kemampuan dan sistem pengelolaan serta penatausahaannya. Perkembangan pembangunan daerah menghendaki juga perkembangan di sektor pendapatan daerahnya, minimal harus dapat mengimbangi langkah-langkah pemerintahan daerah dalam percepatan pembangunannya seperti yang diharapkan. Untuk menyelenggarakan otonomi daerah yang luas, nyata dan bertanggung jawab diperlukan kewenangan dan kemampuan menggali sumber keuangan sendiri, yang didukung oleh perimbangan keuangan antara pusat dan daerah. Dalam hal ini, kewenangan keuangan yang melekat pada setiap kewenangan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah. Dalam menjamin terselenggaranya otonomi daerah yang semakin mantap maka diperlukan usahausaha untuk meningkatkan kemampuan keuangan sendiri, yakni dengan mengupayakan peningkatan penerimaan pendapatan asli daerah, baik dengan meningkatkan penerimaan sumber PAD yang sudah ada maupun dengan penggalian sumber PAD yang baru sesuai dengan ketentuan yang ada serta memperhatikan kondisi dan potensi ekonomi masyarakat. Dalam pengelolaan keuangan daerah menyangkut 3 (tiga) bidang analisis yang saling terkait satu sama lainnya, yaitu meliputi:



8.6



1.



2.



3.



1.



Administrasi Keuangan 



analisis penerimaan, yaitu analisis mengenai kemampuan pemerintah daerah dalam menggali sumber-sumber pendapatan yang potensial dan biaya-biaya yang dikeluarkan untuk meningkatkan pendapatan tersebut; analisis pengeluaran, yaitu analisis mengenai seberapa besar biaya-biaya dari suatu pelayanan publik dan faktor-faktor yang menyebabkan biaya tersebut meningkat; analisis anggaran, yaitu analisis mengenai hubungan antara pendapatan dan pengeluaran serta kecenderungan yang diproyeksikan untuk masa depan.



Rasio Pendapatan Asli Daerah /Total Pendapatan Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah yang ideal adalah apabila setiap tingkat pemerintahan dapat independen di bidang keuangan untuk membiayai pelaksanaan tugas dan wewenang masing-masing. Hal utama yang menunjukkan suatu daerah otonom mampu berdiri sendiri dalam pembangunannya terletak pada kemampuan keuangan daerah tersebut untuk menggali sumber-sumber keuangan sendiri dan ketergantungan terhadap pemerintah pusat harus seminimal mungkin, sehingga PAD harus menjadi sumber keuangan besar yang didukung oleh kebijakan pembagian keuangan pusat dan daerah sebagai prasyarat mendasar dalam sistem pemerintahan negara. Dilihat dari sisi pendapatan, keuangan daerah yang berhasil adalah kalau keuangan daerah mampu meningkatkan penerimaan daerah secara berkelanjutan seiring dengan perkembangan perekonomian di daerah tersebut tanpa memperburuk alokasi faktor-faktor produksi dan rasa keadilan dalam masyarakat serta dengan biaya untuk mendapatkan penerimaan daerah secara efektif dan efisien. Inti dari desentralisasi fiskal adalah menciptakan kemandirian daerah dalam penyelenggaraan daerah, sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 Ayat (7) Undang-undang tersebut. Dalam hubungannya dengan pendanaan, desentralisasi fiskal merupakan faktor utama bagi kelancaran penyediaan dana pembangunan agar pelaksanaan pembangunan daerah dapat berjalan secara maksimal. Pendapatan Daerah juga merupakan variabel utama untuk menentukan tingkat kemandirian daerah atau sering disebut dengan derajat desentralisasi fiskal. Derajat desentralisasi fiskal ditentukan berdasarkan rasio dana daerah terhadap total penerimaan daerah.



 ADPU4333/MODUL 8



8.7



a.



Daya pajak (tax effort) Daya pajak adalah rasio antara penerimaan pajak dengan kapasitas atau kemampuan bayar pajak di suatu daerah. Indikator yang digunakan untuk mengetahui kemampuan membayar masyarakat adalah produk domestik regional bruto. Daya Pajak =



Penerimaan Pajak Penerimaan Pajak  100% Kemampuan Bayar Pajak PDRB



Jika PDRB suatu daerah meningkat maka kemampuan daerah dalam membayar pajak juga akan meningkat. Ini berarti bahwa administrasi penerimaan daerah dapat meningkatkan daya pajaknya agar pemerintah daerah dapat meningkatkan penerimaan pajaknya. b.



Efektivitas (efectivity) Efektivitas adalah mengukur hubungan antara hasil pungut suatu pajak dengan potensi pajak itu sendiri. Indikator efektivitas adalah rasio antara hasil pemungutan suatu pajak dengan hasil pajak, dengan asumsi bahwa semua wajib pajak membayar semua pajak terutang. Efektivitas menyangkut semua tahap administrasi penerimaan pajak, menentukan wajib pajak dan membukukan penerimaan. c.



Efisiensi (efficiency) Efisiensi mengukur bagian dari hasil pajak yang digunakan untuk menutup biaya pemungutan pajak yang bersangkutan. Selain mencakup biaya langsung kantor pajak yang bersangkutan, daya guna juga memperhitungkan biaya langsung bagi kantor pajak, dan mungkin juga biaya mencakup biaya luar yakni biaya mematuhi pajak bagi wajib pajak, itikad baik masyarakat dan lain sebagainya. 2.



Penilaian Pendapatan Asli Daerah Untuk meningkatkan kemandirian daerah, pemerintah daerah harus berupaya secara terus menerus menggali dan meningkatkan sumber keuangannya sendiri. Salah satu masalah yang dihadapi dalam upaya peningkatan pendapatan asli daerah adalah kelemahan dalam hal penilaian atas pungutan daerah. Untuk mendukung itu perlu diadakan penilaian sumber PAD



8.8



Administrasi Keuangan 



agar dapat dipungut secara berkesinambungan tanpa memperburuk alokasi faktor produksi dan keadilan. Potensi pendapatan asli daerah adalah kekuatan yang ada di suatu daerah untuk menghasilkan sejumlah penerimaan PAD. Untuk mengetahui potensi sumber-sumber PAD dibutuhkan pengetahuan tentang analisis perkembangan beberapa variabel yang dapat dikendalikan seperti kebijakan dan kelembagaan; dan yang tidak dapat dikendalikan seperti variabel ekonomi, yang dapat mempengaruhi kekuatan sumber-sumber penerimaan PAD. Beberapa variabel yang perlu dianalisis untuk mengetahui potensi sumber PAD. a. Kondisi suatu daerah, keadaan struktur ekonomi dan sosial suatu daerah sangatlah menentukan. b. Besar kecil keinginan pemerintah daerah untuk menetapkan pungutan; hal ini disebabkan karena struktur ekonomi dan sosial suatu masyarakat sangat menentukan tinggi rendahnya tuntutan akan adanya pelayanan publik dalam kuantitas dan kualitas tertentu. c. Kemampuan masyarakat untuk membayar segala pungutan yang ditetapkan oleh pemerintah daerah. d. Peningkatan cakupan atau ekstensifikasi dan intensifikasi penerimaan PAD. Ada tiga hal penting yang harus diperhatikan dalam usaha peningkatan cakupan: 1) menambah obyek dan subyek pajak dan/atau retribusi; 2) meningkatkan besar penetapan. 3) dalam penelitian potensi pendapatan asli daerah, perlu dipertimbangkan kemungkinan adanya kesenjangan yang disebabkan data potensi tidak tersedia dengan akurat sehingga besarnya penetapan pajak atau retribusi belum sesuai dengan potensi yang sebenarnya. e. Perkembangan PDRB per kapita riil. Semakin tinggi pendapatan seseorang maka akan semakin tinggi pula kemampuan seseorang untuk membayar. 3.



Indikator Penilaian Pajak dan Retribusi Berikut ini, beberapa indikator yang dapat digunakan untuk melakukan penilaian pajak dan retribusi. a. Hasil (yield), yaitu memadai tidaknya hasil suatu pajak dalam kaitannya dengan berbagai layanan yang dibiayainya, stabilitas dan mudah tidaknya memperkirakan besarnya hasil pajak tersebut, perbandingan hasil pajak



 ADPU4333/MODUL 8



b.



c.



d.



8.9



dengan biaya pungutan, elastisitas hasil pajak terhadap inflasi, pertambahan penduduk, pertambahan pendapatan dan sebagainya. Keadilan (equality), dalam hal ini, dasar pajak dan kewajiban membayarnya harus jelas dan adil, artinya beban pajak harus sama antara berbagai kelompok yang berbeda, tetapi dengan kedudukan ekonomi yang sama dan beban pajak harus lebih banyak ditanggung oleh kelompok yang memiliki sumber daya yang lebih besar. Efisiensi ekonomi (efficiency), pajak/retribusi daerah hendaknya mendorong atau setidaknya tidak menghambat penggunaan sumber daya secara efisien dan efektif dalam kehidupan ekonomi. Kemampuan melaksanakan (ability to implement), dalam hal ini suatu pajak haruslah dapat dilaksanakan, baik dari aspek politik maupun administratif. LAT IH A N Untuk memperdalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah latihan berikut!



1) Jelaskan otonomi daerah dalam hubungannya dengan kemampuan keuangan daerah. Daerah bagaimana yang diuntungkan dan daerah bagaimana yang dirugikan? 2) Apa saja misi utama yang diharapkan dari kebijakan otonomi daerah? Apakah ketiga misi tersebut saat ini sudah terealisasi di daerah Anda? 3) Jelaskan perbedaan analisis penerimaan, analisis pengeluaran dan analisis anggaran? 4) Penerimaan dari pajak restoran misalnya 1 miliar dan biaya untuk memungut pajak tersebut sebesar 1,1 miliar. Berapa efisiensi pemungutan pajak? Apakah pajak ini sebaiknya tidak dipungut? 5) Jelaskan indikator untuk menilai pajak dan retribusi! Petunjuk Jawaban Latihan 1. 2.



Cobalah Anda baca terlebih dahulu materi tentang “Potensi Pendapatan Asli Daerah” dari Kegiatan Belajar 1 ini. Cobalah Anda pelajari terlebih dahulu dengan seksama materi tentang “Potensi Pendapatan Asli Daerah”, yang terdapat dalam Kegiatan Belajar 1.



8.10



Administrasi Keuangan 



R A NG KU M AN Sumber pendapatan asli daerah terdiri dari: 1. hasil pajak daerah; 2. retribusi daerah; 3. hasil perusahaan milik daerah; 4. hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan; 5. lain-lain pendapatan yang sah. Dalam melakukan analisis pendapatan daerah digunakan ratio-ratio, antara lain: 1. ratio pendapatan asli daerah/total pendapatan; 2. untuk mengukur pendapatan pajak digunakan ratio; 3. daya pajak; 4. efektivitas pemungutan pajak; 5. efisiensi pemungutan pajak. Indikator penilaian pajak dan retribusi daerah, adalah 1. hasil, 2. keadilan, 3. efisiensi, 4. kemampuan melaksanakan. TES F OR M AT IF 1 Pilihlah satu jawaban yang paling tepat! 1) Dana Perimbangan terdiri dari hal-hal di bawah ini, kecuali .... A. bagi hasil pajak (BHP) terdiri atas penerimaan negara bukan pajak, pajak bumi dan bangunan (PBB), bea perolehan hak atas tanah dan bangunan (BPHTB) dan pajak penghasilan (PPh) B. penerimaan dari sumber daya alam C. dana alokasi umum (DAU) D. dana alokasi khusus (DAK)



 ADPU4333/MODUL 8



8.11



2) Indikator yang berkaitan dengan memadai tidaknya hasil suatu pajak dalam kaitannya dengan berbagai layanan yang dibiayainya, stabilitas dan mudah tidaknya memperkirakan besarnya hasil pajak tersebut, perbandingan hasil pajak dengan biaya pungutan elastisitas hasil pajak terhadap inflasi, pertambahan penduduk, pertambahan pendapatan dan sebagainya untuk melakukan penilaian pajak dan retribusi, disebut …. A. hasil B. keadilan C. efisiensi D. kemampuan 3) Indikator yang berkaitan dengan dasar pajak dan kewajiban membayarnya harus jelas dan adil, artinya beban pajak harus sama antara berbagai kelompok yang berbeda, tetapi dengan kedudukan ekonomi yang sama dan beban pajak harus lebih banyak ditanggung oleh kelompok yang memiliki sumber daya yang lebih besar, disebut …. A. hasil B. keadilan C. efisiensi D. kemampuan 4) Indikator yang berkaitan dengan mendorong atau setidaknya tidak menghambat penggunaan sumber daya secara efisien dan efektif dalam kehidupan ekonomi, disebut … A. hasil B. keadilan C. efisiensi D. kemampuan 5) Indikator yang berkaitan dengan dapat dilaksanakan, baik dari aspek politik maupun administratif, disebut …. A. hasil B. keadilan C. efisiensi D. kemampuan



8.12



Administrasi Keuangan 



Cocokkanlah jawaban Anda dengan Kunci Jawaban Tes Formatif 1 yang terdapat di bagian akhir modul ini. Hitunglah jawaban yang benar. Kemudian, gunakan rumus berikut untuk mengetahui tingkat penguasaan Anda terhadap materi Kegiatan Belajar 1.



Tingkat penguasaan =



Jumlah Jawaban yang Benar



 100%



Jumlah Soal Arti tingkat penguasaan: 90 - 100% = baik sekali 80 - 89% = baik 70 - 79% = cukup < 70% = kurang Apabila mencapai tingkat penguasaan 80% atau lebih, Anda dapat meneruskan dengan Kegiatan Belajar 2. Bagus! Jika masih di bawah 80%, Anda harus mengulangi materi Kegiatan Belajar 1, terutama bagian yang belum dikuasai.



 ADPU4333/MODUL 8



8.13



Kegiatan Belajar 2



Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah A. KONSEP PERIMBANGAN KEUANGAN PUSAT DAN DAERAH. Dana Perimbangan merupakan salah satu sumber Penerimaan Daerah sebagaimana diatur dalam Undang-undang No.33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Lahirnya undang-undang tersebut didasari oleh suatu alasan bahwa penyerahan kewenangan yang lebih luas kepada daerah sebagai pelaksanaan Undang-undang No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Sebagai petunjuk pelaksanaannya, maka dikeluarkan Peraturan Pemerintah No.55 Tahun 2005 tentang Dana Perimbangan. Dana perimbangan bertujuan untuk menciptakan keseimbangan keuangan pemerintah pusat dan pemerintah daerah dan antara pemerintahan daerah. Dana perimbangan yang terdiri dari dana bagi hasil (DBH) dari penerimaan pajak dan SDA, dana alokasi umum (DAU) dan dana alokasi khusus (DAK) merupakan sumber pendanaan bagi daerah dalam pelaksanaan desentralisasi yang alokasinya tidak dapat dipisahkan satu dengan yang lain mengingat tujuan masing-masing jenis penerimaan tersebut saling mengisi dan melengkapi. Dana bagi hasil adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah berdasarkan angka-angka persentase tertentu dan untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi. Dana alokasi umum, adalah dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan dan bertujuan untuk pemerataan kemampuan keuangan antar daerah melalui penerapan formula yang mempertimbangkan kebutuhan belanja pegawai, kebutuhan fiskal dan potensi daerah. Kebutuhan daerah dicerminkan dari luas daerah, keadaan geografis, jumlah penduduk, tingkat kesehatan dan kesejahteraan masyarakat di daerah dan tingkat pendapatan masyarakat di daerah. Kapasitas fiskal dicerminkan dari pendapatan asli daerah, dana bagi hasil pajak dan sumber daya alam. Dana alokasi khusus adalah dana yang bersumber dari APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional, sesuai dengan fungsi yang merupakan perwujudan tugas



8.14



Administrasi Keuangan 



kepemerintahan di bidang tertentu, khususnya dalam upaya pemenuhan kebutuhan sarana dan prasarana pelayanan dasar masyarakat. Melalui penyempurnaan prinsip-prinsip, mekanisme, dan penambahan persentase beberapa komponen dana perimbangan, diharapkan daerah dapat meningkatkan fungsi pemerintahan daerah sebagai ujung tombak dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Hal ini memberikan konsekuensi terhadap besarnya dana yang diperlukan untuk membiayai pelaksanaan kegiatan pemerintahan di daerah. Perimbangan keuangan pusat dan daerah yang ideal adalah apabila setiap tingkat pemerintahan independen di bidang keuangan untuk membiayai pelaksanaan tugas dan wewenang masing-masing. Hal ini berarti sumber pendapatan sendiri menjadi sumber pendapatan utama atau subsidi dari tingkat pusat menjadi sumber pendapatan yang kurang penting. Pendapatan daerah merupakan variabel utama untuk menentukan tingkat kemandirian daerah atau sering disebut kemandirian fiskal. Implementasi perimbangan keuangan pemerintah pusat dan daerah diharapkan dapat menjembatani pemenuhan kebutuhan pembiayaan penyelenggaraan pemerintahan di daerah, baik implementasi dalam peraturan pelaksanaannya maupun realisasi dari dana yang diserahkan kepada daerah. Ada 4 (empat) kriteria untuk menjamin sistem hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang baik: 1. harus memberikan pembagian kewenangan yang rasional dari berbagai tingkat pemerintahan mengenai penggalian sumber dana pemerintah dan kewenangan penggunaannya; 2. menyajikan suatu bagian yang memadai dari sumber-sumber dana masyarakat secara keseluruhan untuk membiayai pelaksanaan fungsi-fungsi penyediaan pelayanan pembangunan yang diselenggarakan pemerintah daerah; 3. sejauh mungkin membagi pengeluaran pemerintah secara adil di antara daerah-daerah atau sekurang-kurangnya memberikan prioritas pada pemerataan pelayanan kebutuhan dasar tertentu; 4. pajak dan retribusi yang dikenakan pemerintah daerah harus sejalan dengan distribusi yang adil atas beban keseluruhan dari pengeluaran pemerintah dalam masyarakat. Dampak dari penerapan desentralisasi fiskal adalah menciptakan kemandirian daerah dalam penyelenggaraan urusan daerah, artinya perimbangan keuangan antara pusat dan daerah terjadi apabila setiap tingkat pemerintahan dapat independen di bidang keuangan untuk membiayai pembangunan daerah masing-masing. Dampak dari penerapan fiskal berdasarkan Undang-undang



 ADPU4333/MODUL 8



8.15



No.33 Tahun 2004 mendorong tingkat kemandirian daerah dalam pendanaan pembangunan daerah. Pada daerah yang telah melakukan persiapan-persiapan yang matang dalam melakukan pengelolaan keuangan daerah akan dapat menentukan seberapa besar kemampuannya untuk melaksanakan program pembangunan. Pengelolaan keuangan daerah dalam rangka desentralisasi dikelola secara tertib, taat pada peraturan perundang-undangan, efisiensi, ekonomis, efektif dan transparan serta bertanggung jawab dengan memperhatikan keadilan, kepatuhan dan manfaat untuk masyarakat. 1. a.



Dana Bagi Hasil Pajak dan Sumber Daya Alam Hasil yang bersumber dari pajak 1) Pajak bumi dan bangunan (PBB). 2) Bea perolehan hak atas tanah dan bangunan (BPHTB). 3) Pajak penghasilan (PPh) Pasal 25 dan Pasal 29 wajib pajak orang pribadi dalam negeri dan PPh Pasal 21.



b.



Hasil dari sumber daya alam 1) Kehutanan. 2) Pertambangan umum. 3) Perikanan. 4) Pertambangan minyak bumi. 5) Pertambangan gas bumi. 6) Pertambangan panas bumi.



c.



Dana bagi hasil dari pajak 1) Dana bagi hasil penerimaan PBB: a) 90% (sembilan puluh persen) untuk daerah dengan rincian: (1) 16,2% (enam belas dua persepuluh persen) untuk daerah provinsi yang bersangkutan dan disalurkan ke rekening kas umum daerah provinsi; (2) 64,8% (enam puluh empat delapan persepuluh persen) untuk daerah kabupaten/kota yang bersangkutan dan disalurkan ke rekening kas umum daerah kabupaten/kota; dan (3) 9% (sembilan persen) untuk biaya pemungutan.



8.16



Administrasi Keuangan 



b) 10% (sepuluh persen) bagian pemerintah dari penerimaan PBB dibagikan kepada seluruh daerah kabupaten dan kota yang didasarkan atas realisasi penerimaan PBB tahun anggaran berjalan, dengan imbangan sebagai berikut: (1) 65% (enam puluh lima persen) dibagikan secara merata kepada seluruh daerah kabupaten/kota; dan (2) 35% (tiga puluh lima persen) dibagikan sebagai insentif kepada daerah kabupaten dan kota yang realisasi tahun sebelumnya mencapai /melampaui rencana penerimaan sektor tertentu. 2) Dana bagi hasil dari penerimaan BPHTB untuk daerah. a) 80% (delapan puluh persen) dengan rincian: (1) 16% (enam belas persen) untuk daerah provinsi yang bersangkutan dan disalurkan ke Rekening kas Umum Daerah provinsi; dan (2) 64% (enam puluh empat persen) untuk daerah kabupaten dan kota penghasil dan disalurkan ke rekening kas umum daerah kabupaten/kota. b) 20% (dua puluh persen) bagian pemerintah dari penerimaan BPHTB dibagikan dengan porsi yang sama besar untuk seluruh kabupaten dan kota. 3) Dana bagi hasil penerimaan PPh Pasal 25 dan Pasal 29 wajib pajak orang pribadi dalam negeri dan PPh Pasal 21. Penerimaan negara dari pajak penghasilan (PPh) Pasal 25 dan Pasal 29 wajib pajak orang pribadi dalam negeri dan PPh Pasal 21 dibagikan kepada dengan rincian sebagai berikut. a) 80% delapan puluh persen) bagian Pemerintah. b) 20% (dua puluh persen) dibagi antara Pemerintah Daerah provinsi dan kabupaten/kota.dibagi dengan imbangan: (1) 8% (delapan persen) untuk provinsi yang bersangkutan; (2) 12% (dua belas persen) untuk kabupaten/kota dalam provinsi yang bersangkutan, dengan perincian sebagai berikut. (a) 8,4% (delapan empat persepuluh persen) untuk kabupaten/kota tempat wajib pajak terdaftar; (b) 3,6% (tiga enam persepuluh persen) untuk seluruh kabupaten/kota dalam provinsi yang bersangkutan dengan bagian yang sama besar.



 ADPU4333/MODUL 8



8.17



Alokasi definitif dana bagi hasil PPh Pasal 25 dan Pasal 29 wajib pajak orang pribadi dalam negeri dan PPh Pasal 21 masing-masing daerah untuk Tahun Anggaran 2006 didasarkan atas prognosa realisasi penerimaan PPh Pasal 25 dan Pasal 29 wajib pajak orang pribadi dalam negeri dan PPh Pasal 21. Alokasi definitif merupakan koreksi atas penetapan alokasi sementara dana bagi hasil. 2. a.



Dana Bagi Hasil dari Sumber Daya Alam (SDA) Penerimaan iuran hak pengusahaan hutan (IHPH) Dari Provisi Sumber Daya Hutan (PSDH)yang dihasilkan dari wilayah Daerah yang bersangkutan dibagi dengan imbangan: 1) 20% (dua puluh persen) untuk pemerintah; 2) 80% (delapan puluh persen) untuk daerah.



b.



Penerimaan kehutanan yang berasal dari dana reboisasi dibagi dengan imbangan: 1) 60% (enam puluh persen) untuk pemerintah; dan 2) 40% (empat puluh persen) untuk daerah.



c.



Penerimaan pertambangan umum Yang dihasilkan dari wilayah daerah provinsi adalah sebesar 80% (delapan puluh persen) untuk provinsi yang bersangkutan, dengan rincian sebagai berikut. 1) 26% (dua puluh enam persen) untuk provinsi yang bersangkutan. 2) 54% (lima puluh empat persen) untuk kabupaten/ kota lainnya dalam provinsi yang bersangkutan.



d.



DBH sumber daya alam perikanan, berasal dari penerimaan secara nasional 1) 20% (dua puluh persen) untuk pemerintah; 2) 80% (delapan puluh persen) dibagikan dengan porsi yang sama besar untuk seluruh kabupaten/kota.



8.18



Administrasi Keuangan 



e.



DBH sumber daya alam pertambangan minyak bumi Sebesar 15,5% (lima belas setengah persen) berasal dari penerimaan negara sumber daya alam pertambangan minyak bumi dari wilayah kabupaten/kota yang bersangkutan setelah dikurangi komponen pajak dan pungutan lainnya, dibagi dengan rincian sebagai berikut. 1) 3% (tiga persen) dibagikan untuk provinsi. 2) 6% (enam persen) dibagikan untuk kabupaten/kota penghasil. 3) 6% (enam persen) dibagikan untuk seluruh kabupaten/kota lainnya dalam provinsi yang bersangkutan. 4) 0,5% (setengah persen) dibagi dengan rincian: a) 0,1% (satu persepuluh persen) untuk provinsi yang bersangkutan; b) 0,2% (dua persepuluh persen) untuk kabupaten/kota penghasil; c) 0,2% (dua persepuluh persen) untuk seluruh kabupaten/kota lainnya dalam provinsi yang bersangkutan.



f.



Penerimaan pertambangan gas bumi Yang dihasilkan dari wilayah daerah yang bersangkutan setelah dikurangi komponen pajak dan pungutan lainnya sesuai dengan peraturan perundangundangan, dibagi dengan imbangan: 1) 69,5% (enam puluh sembilan setengah persen) untuk pemerintah, dan 2) 30,5% (tiga puluh setengah persen) untuk daerah. DBH pertambangan gas bumi sebesar 30,5% (tiga puluh setengah persen) berasal dari penerimaan negara sumber daya alam pertambangan gas bumi dari wilayah kabupaten/kota yang bersangkutan setelah dikurangi komponen pajak dan pungutan lainnya, dibagi dengan rincian sebagai berikut. a) 6% (enam persen) dibagikan untuk provinsi yang bersangkutan. b) 12% (dua belas persen) dibagikan untuk kabupaten/kota penghasil. c) 12% (dua belas persen). d) 0,5% (setengah persen) dibagi dengan rincian: (1) 0,1% (satu persepuluh persen) dibagikan untuk provinsi yang bersangkutan; (2) 0,2 % (dua persepuluh persen) dibagikan untuk kabupaten/kota penghasil;dan (3) 0,2% (dua persepuluh persen) dibagikan untuk kabupaten/kota lainnya dalam provinsi yang bersangkutan.



 ADPU4333/MODUL 8



g.



8.19



Pertambangan panas bumi Yang dihasilkan dari wilayah daerah yang bersangkutan yang merupakan penerimaan negara bukan pajak, dibagi dengan imbangan: 1) 20% (dua puluh persen) untuk pemerintah; 2) 80% (delapan puluh persen) untuk daerah. Dana bagi hasil dari penerimaan pertambangan panas bumi dibagikan kepada daerah dibagi dengan rincian berikut. 1) 16% (enam belas persen) untuk provinsi yang bersangkutan. 2) 32% (tiga puluh dua persen) untuk kabupaten /kota penghasil. 3) 32% (tiga puluh dua persen) untuk kabupaten/kota lainnya dalam provinsi yang bersangkutan.



B. DANA ALOKASI UMUM Tujuan pengalokasian DAU ini selain memang dalam kerangka otonomi pemerintahan di tingkat daerah, juga memiliki tujuan lain. Salah satu tujuan penting pengalokasian DAU ini adalah dalam kerangka pemerataan kemampuan pelayanan publik di antara pemerintah daerah di Indonesia. DAU dimaksudkan untuk dapat memperbaiki pemerataan perimbangan keuangan yang ditimbulkan oleh sumber daya alam, oleh karena sumber perimbangan dana keuangan pusat dan daerah yang berasal dari sumber daya alam yang tidak merata. Dana alokasi umum, terdiri dari dana alokasi umum untuk daerah 1. provinsi, 2. kabupaten/kota. Jumlah keseluruhan DAU ditetapkan sekurang-kurangnya 26% (dua puluh enam persen) dari pendapatan dalam negeri neto, yang dimaksud dengan pendapatan dalam negeri neto, adalah pendapatan dalam negeri setelah dikurangi dengan penerimaan negara yang dibagi hasilkan kepada daerah, dan ditetapkan dalam anggaran pendapatan dan belanja negara tahun anggaran yang bersangkutan. 1. Dana Alokasi Umum Untuk daerah provinsi dan kabupaten/kota ditetapkan sebagai berikut. a. Untuk daerah provinsi sebesar 10% (sepuluh persen) dari jumlah keseluruhan dana alokasi umum.



8.20



b.



Administrasi Keuangan 



Untuk daerah kabupaten/kota sebesar 90% (sembilan puluh persen) dari jumlah keseluruhan dana alokasi umum.



Penghitungan dana alokasi umum masing-masing daerah provinsi dan kabupaten /kota dilakukan dengan menggunakan formula dana alokasi umum sesuai dengan Undang-Undang No.33 Tahun 2004 tentang perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah. DAU untuk suatu daerah provinsi dan kabupaten/kota ditetapkan berdasarkan alokasi dasar dan celah fiskal. a.



Celah fiskal (CF) Celah fiskal daerah provinsi dan kabupaten/kota dihitung dari kebutuhan fiskal dikurangi dengan kapasitas fiskal masing-masing daerah provinsi dan kabupaten/kota. Celah fiskal (CF) untuk suatu kabupaten/kota dihitung berdasarkan perkalian bobot kabupaten/kota yang bersangkutan dengan jumlah DAU seluruh kabupaten/kota. Dana alokasi umum atas dasar celah fiskal dihitung berdasarkan perkalian bobot celah fiskal masing-masing daerah provinsi atau kabupaten/kota dengan jumlah keseluruhan dana alokasi umum daerah provinsi atau kabupaten/kota. b.



Kebutuhan fiskal (KF) Kebutuhan fiskal daerah yang dimaksud dihitung berdasarkan perkalian antara total belanja daerah rata-rata dengan penjumlahan dari perkalian masingmasing bobot variabel dengan indeks jumlah penduduk, indeks luas wilayah, indeks kemahalan konstruksi, indeks pembangunan manusia dan indeks produk domestik regional bruto per kapita. Parameter dimaksud sebagai indikator untuk mengukur tingkat kesenjangan kemampuan keuangan antar daerah dalam rangka pendanaan pelaksanaan desentralisasi. Semakin kecil nilai indeks, semakin baik tingkat pemerataan kemampuan keuangan antardaerah. c.



Kapasitas fiskal Kapasitas fiskal merupakan penjumlahan dari pendapatan asli daerah (PAD) dan dana bagi hasil (DBH).



 ADPU4333/MODUL 8



8.21



d.



Alokasi dasar Dana alokasi umum atas dasar alokasi dasar dihitung berdasarkan jumlah gaji pegawai negeri sipil daerah termasuk kenaikan gaji pokok, tunjangan struktural, tunjangan fungsional, pemberian gaji bulan ke 13, dan gaji bagi calon pegawai negeri sipil daerah. Penghitungan dana alokasi umum untuk masing-masing daerah provinsi dan kabupaten/kota dilakukan dengan menggunakan formula dana alokasi umum sesuai dengan Undang-Undang Nomor 33 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah. 1) Daerah yang memilik nilai celah fiskal lebih besar dari 0 (nol), menerima dana alokasi umum sebesar alokasi dasar ditambah celah fiskal. 2) Daerah yang memiliki nilai celah fiskal sama dengan 0 (nol), menerima dana alokasi umum sebesar alokasi dasar. 3) Daerah yang memiliki nilai celah fiskal negatif dan nilai negatif tersebut lebih kecil dari alokasi dasar, menerima dana alokasi umum sebesar alokasi dasar setelah diperhitungkan nilai celah fiskal. Dana perimbangan tersebut merupakan kelompok sumber pembiayaan pelaksanaan desentralisasi yang alokasinya tidak terpisahkan satu dengan lainnya, mengingat tujuan masing-masing dan saling melengkapi. Oleh karena itu, DAU diformulasikan sedemikian rupa sehingga mampu mengatasi kesenjangan yang mencolok antardaerah yang berbeda potensinya. C. DANA ALOKASI KHUSUS Dana alokasi khusus (DAK) adalah dana yang bersumber dari anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN) yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional. Dana alokasi khusus dialokasikan kepada daerah tertentu yang memenuhi kriteria yang ditetapkan untuk mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah, sesuai dengan fungsi seperti ditetapkan dalam APBN. Daerah tertentu dimaksudkan adalah daerah yang dapat memperoleh alokasi DAK berdasarkan kriteria umum, kriteria khusus, dan kriteria teknis. Dana alokasi khusus dialokasikan untuk membantu daerah mendanai kebutuhan fisik sarana dan prasarana dasar yang merupakan prioritas nasional di bidang pendidikan, kesehatan, infrastruktur (jalan, irigasi, dan air bersih),



8.22



Administrasi Keuangan 



kelautan dan perikanan, pertanian, prasarana pemerintahan daerah, serta lingkungan hidup. Penghitungan alokasi DAK dilakukan melalui dua (2) tahapan, yaitu penentuan 1. daerah tertentu yang menerima DAK; 2. besaran alokasi DAK masing-masing daerah. Besaran alokasi DAK masing-masing daerah ditentukan dengan perhitungan indeks berdasarkan kriteria. Pemerintah menetapkan kriteria DAK yang meliputi kriteria umum, kriteria khusus, dan kriteria teknis. 1.



Kriteria Umum Kriteria Umum dihitung untuk melihat kemampuan APBD untuk membiayai kebutuhan-kebutuhan dalam rangka pembangunan daerah yang dicerminkan dari penerimaan umum APBD dikurangi dengan belanja pegawai. a. Pengalokasian DAK diprioritaskan untuk daerah-daerah yang memiliki kemampuan fiskal rendah atau di bawah rata-rata nasional. b. Kemampuan fiskal daerah didasarkan pada selisih antara realisasi penerimaan umum daerah (pendapatan asli daerah, dana alokasi umum, dan dana bagi hasil) dengan belanja pegawai negeri sipil daerah pada APBD Tahun Anggaran 2005. 2.



Kriteria Khusus Kriteria khusus yang dimaksud, adalah DAK dialokasikan kepada daerah tertentu untuk mendanai kegiatan khusus yang merupakan bagian dari Program yang menjadi prioritas nasional. Karakteristik daerah antara lain daerah pesisir dan kepulauan, daerah perbatasan dengan negara lain, daerah tertinggal/terpencil, daerah yang termasuk daerah ketahanan pangan, dan daerah pariwisata. Daerah rawan banjir/longsor, daerah penampung transmigrasi, daerah yang memiliki pulau-pulau kecil terdepan, daerah yang alokasi DAU-nya dalam tahun 2007 tidak mengalami kenaikan, daerah rawan pangan dan/atau kekeringan, daerah pasca konflik, daerah penerima pengungsi. Kegiatan khusus yang ditetapkan oleh pemerintah mengutamakan kegiatan pembangunan dan/atau pengadaan dan/ atau peningkatan dan/ atau perbaikan sarana dan prasarana fisik pelayanan dasar masyarakat dengan umur ekonomis yang panjang, termasuk pengadaan sarana fisik penunjang.



 ADPU4333/MODUL 8



8.23



Program yang menjadi prioritas nasional dimuat dalam rencana kerja pemerintah tahun anggaran yang bersangkutan. 3.



Kriteria Teknis Kriteria teknis disusun berdasarkan indikator-indikator kegiatan khusus yang akan didanai DAK. Kriteria teknis dirumuskan melalui indeks teknis oleh menteri teknis terkait dan kemudian disampaikan kepada menteri keuangan. Kriteria teknis kegiatan DAK untuk bidang pendidikan dirumuskan oleh menteri pendidikan nasional, bidang kesehatan dirumuskan oleh menteri kesehatan, bidang infrastruktur jalan, irigasi dan air bersih dan sanitasi dirumuskan menteri pekerjaan umum, bidang kelautan dan perikanan dirumuskan oleh menteri kelautan dan perikanan, bidang pertanian dirumuskan oleh menteri pertanian, bidang prasarana pemerintahan daerah dirumuskan oleh menteri dalam negeri, dan bidang lingkungan hidup dirumuskan oleh menteri negara lingkungan hidup. Kriteria teknis antara lain meliputi standar kualitas/kuantitas konstruksi, serta perkiraan manfaat lokal dan nasional yang menjadi indikator dalam perhitungan teknis. Daerah penerima DAK wajib menyediakan dana pendamping sekurangkurangnya 10 % (sepuluh persen) dari alokasi DAK, dana pendamping ini wajib dianggarkan dalam APBD, hanya saja untuk daerah dengan kemampuan fiskal tertentu tidak diwajibkan menyediakan dana pendamping. Kemampuan fiskal tertentu apabila daerah yang selisih antara penerimaan umum APBD dan belanja pegawainya sama dengan nol atau negatif. Kewajiban penyediaan dana pendamping menunjukkan komitmen daerah terhadap bidang kegiatan yang didanai dari DAK yang merupakan kewenangan daerah. Yang dimaksud kegiatan fisik, adalah kegiatan di luar kegiatan administrasi proyek fisik, kegiatan penelitian, kegiatan pelatihan, kegiatan perjalanan pegawai daerah, dan kegiatan umum lain yang sejenis. 4. a.



b.



Perencanaan Teknis (Kasus Tahun 2007) Berdasarkan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 128/PMK 07/2006 tetang Penetapan Alokasi dan Pedoman Umum Pengelolaan Dana Alokasi Khusus tahun anggaran 2007. Direktorat jenderal perbendaharaan menerbitkan surat rincian alokasi anggaran (SRAA)-DAK tahun anggaran 2007. Alokasi DAK wajib dicantumkan dalam APBD Tahun Anggaran 2007.



8.24



Administrasi Keuangan 



c.



Kepala daerah penerima DAK menyusun rencana penggunaan DAK sesuai peraturan menteri keuangan. d. Rencana penggunaan dituangkan dalam bentuk rencana daerah (RD) yang memuat rincian kegiatan yang akan didanai DAK beserta rencana biaya yang bersumber dari DAK dan dana pendamping. e. Berdasarkan RD kepala daerah menyusun konsep DIPA dan disampaikan kepada direktur jenderal perbendaharaan c.q kepala kantor wilayah direktorat jenderal perbendaharaan setempat. f. Atas dasar DIPA DAK, kepala daerah penerima DAK menyusun DPASKPD atau dokumen pelaksana anggaran sejenis lainnya dan menginginkan 1(satu) eksemplar kepada kepala kantor wilayah direktorat jenderal perbendaharaan setempat. g. Berdasarkan SRAA-DAK, kepala kantor wilayah direktorat jenderal perbendaharaan setempat melakukan konfirmasi atas RD dan DIPA dengan kepala daerah penerima DAK atau pejabat yang ditunjuk. h. Konfirmasi dilakukan dengan cara melihat kesesuaian kegiatan antara RD dengan peraturan menteri keuangan ini dan petunjuk teknis yang diterbitkan oleh menteri teknis terkait. i. Dalam melaksanakan konfirmasi, kepala kantor wilayah perbendaharaan setempat tidak dapat mengurangi besaran alokasi DAK yang telah ditetapkan oleh menteri keuangan. j. Kepala kantor wilayah direktorat jenderal perbendaharaan setempat atas nama menteri keuangan mengesahkan surat pengesahan DIPA alokasi khusus (SP-DIPA DAK). k. Atas dasar DIPA DAK, kepala daerah penerima DAK menyusun DPASKPD atau dokumen pelaksanaan anggaran sejenis lainnya dan mengirimkan 1(satu) eksemplar kepada kepala kantor wilayah direktorat jenderal perbendaharaan setempat. l. DPA-SKPD atau dokumen pelaksana anggaran sejenis lainnya memuat kegiatan dan alokasi DAK serta dana pendampingnya. m. Dalam hal tidak terdapat kesesuaian DPA-SKPD atau dokumen pelaksana anggaran sejenis lainnya dengan DIPA DAK, Kantor Wilayah Direktorat Jenderal. Perbendaharaan setempat mengembalikan DPA-SKPD dimaksud untuk direvisi dan disesuaikan dengan DIPA DAK.



 ADPU4333/MODUL 8



8.25



5.



Penghitungan Alokasi Besaran alokasi dana alokasi khusus masing-masing daerah ditentukan dengan perhitungan indeks berdasarkan kriteria umum, kriteria khusus dan kriteria teknis. 6.



Kelembagaan Untuk meningkatkan efektivitas pelaksanaan DAK dapat dibentuk tim koordinasi pada masing-masing pemerintah daerah. masing-masing kepala daerah dapat menunjuk dan mengukuhkan pejabat daerah yang menangani koordinasi perencanaan pembangunan daerah sebagai koordinator tim koordinasi dengan anggota dari masing-masing dinas pelaksana DAK. Tim Koordinasi bertugas: a. mengoordinasikan kegiatan DAK dalam hal perencanaan, pelaksanaan, pelaporan dan pemantauan; b. mengoordinasikan kegiatan DAK agar terjadi sinkronisasi, sinergi, dan tidak tumpang tindih dengan kegiatan pembangunan lainnya; c. mengoordinasikan pelaksanaan kegiatan yang terkait dengan aspek transparansi, partisipasi, dan akuntabilitas pada masing-masing kegiatan DAK. 7. a.



b. c.



8.



Pemantauan dan Pengawasan Menteri perencanaan pembangunan nasional bersama menteri teknis melakukan pemantauan dan evaluasi terhadap pemanfaatan dan teknis pelaksanaan kegiatan yang didanai dari DAK sesuai dengan kewenangan masing-masing. Menteri keuangan melakukan pemantauan dan evaluasi pengelolaan keuangan DAK. Pengawasan fungsional/pemeriksaan pelaksanaan kegiatan dan pengelolaan keuangan DAK dilakukan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku.



Pelaporan Kepala daerah menyampaikan laporan triwulan yang memuat pelaksanaan kegiatan dan penggunaan DAK kepada: a. menteri keuangan cq direktur jenderal perimbangan keuangan dan direktur jenderal perbendaharaan dengan menggunakan format sesuai dengan lampiran peraturan menteri keuangan Nomor 128/PMK.07/2006 tentang



8.26



Administrasi Keuangan 



Penetapan Alokasi dan Pedoman Umum Pengelolaan Dana Alokasi Khusus. menteri teknis;dan menteri dalam negeri.



b. c.



Penyaluran DAK dapat ditunda apabila daerah tidak menyampaikan laporan triwulan yang dilakukan selambat-lambatnya 14 (empat belas hari setelah triwulan berakhir. LAT IH A N Untuk memperdalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah latihan berikut! 1) 2) 3) 4)



Jelaskan bagi hasil pajak dari pemerintah pusat ke daerah! Jelaskan pembagian penerimaan dari pajak bumi dan bangunan! Jelaskan apa beda antara DAU dan DAK! Bagaimana tahapan dalam penghitungan alokasi DAK? Apakah daerah saudara layak untuk dapat DAK? DAK kegiatan apa? Alasannya apa? 5) Bagaimana mekanisme pelaporan DAK? Petunjuk Jawaban Latihan Cobalah Anda baca terlebih dahulu materi tentang “Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah” dari Kegiatan Belajar 2 ini. Cobalah Anda pelajari terlebih dahulu dengan seksama materi tentang “Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah”, yang terdapat dalam Kegiatan Belajar 2.



1. 2.



R A NG KU M AN 1.



Sesuai dengan makna konsep otonomi daerah yang utamanya adalah desentralisasi atau penyerahan wewenang kepada daerah maka kewajiban pusat adalah menyerahkan sebagian urusan pemerintahannya kepada daerah secara konsekuen, sesuai konsensus yang ada.



 ADPU4333/MODUL 8



2.



3.



4.



5.



6.



7.



8.



9.



8.27



Kewajiban pemerintah pusat, adalah memberikan standar, arahan, bimbingan pelatihan supervisi, pengendalian, koordinasi, pemantauan, dan evaluasi. Pemerintah pusat juga berkewajiban memberikan fasilitasi yang berupa pemberian peluang, kemudahan, bantuan dan dorongan agar dalam melaksanakan otonomi dapat dilakukan secara efisien dan efektif sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Kewajiban lain yang harus dilaksanakan oleh pusat adalah pemberian sumber-sumber keuangan untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah. Hal ini penting terutama karena tidak mungkin bagi pemerintah daerah untuk melaksanakan kewenangan tanpa adanya sumber keuangan yang mendukung pelaksanaannya. Kewajiban pemerintah daerah adalah melaksanakan pelayanan publik berdasarkan wewenang yang diterimanya sesuai dengan prinsip otonomi daerah yang mendekatkan pelayanan publik menjadi lebih baik, karena pemerintah daerah lebih memiliki kesempatan untuk melihat secara lebih dekat dan merasakan permasalahan-permasalahan yang dihadapi masyarakat. Pemerintah Daerah juga memiliki kewajiban untuk mengelola keuangannya secara benar. Pengelolaan Keuangan haruslah ditujukan untuk kegiatan atau program yang jelas manfaatnya. Pemerintah daerah juga berkewajiban untuk mengembangkan kreativitasnya. Kreativitas di sini merupakan upaya daerah, dengan memanfaatkan sumber daya yang ada, untuk melakukan upaya agar pelaksanaan prinsip-prinsip otonomi daerah dapat dilaksanakan dengan semestinya. Pemerintah daerah memiliki hak untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahannya, hal ini diwujudkan antara lain dalam kebebasan untuk merencanakan pembangunan daerahnya. TES F OR M AT IF 2 Pilihlah satu jawaban yang paling tepat!



1) Dana Perimbangan bertujuan untuk …. A. menciptakan keseimbangan keuangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dan antara Pemerintahan Daerah B. menciptakan keadilan keuangan Pusat dan Daerah C. menciptakan pemerataan keuangan Pusat dan Daerah D. menciptakan efisiensi dan efektifitas keuangan Pusat dan Daerah



8.28



Administrasi Keuangan 



2) Dana perimbangan terdiri dari hal-hal di bawah ini, kecuali .... A. dana bagi hasil (DBH) dari penerimaan pajak dan SDA B. dana alokasi umum (DAU) C. dana alokasi khusus (DAK) D. dana alokasi istimewa 3) Dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan kepada daerah berdasarkan angka-angka persentase tertentu dan untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi, disebut .... A. dana perimbangan B. dana bagi hasil C. dana alokasi umum D. dana alokasi khusus 4) Dana yang bersumber dari pendapatan APBN yang dialokasikan bertujuan untuk pemerataan kemampuan keuangan antardaerah melalui penerapan formula yang mempertimbangkan kebutuhan belanja pegawai, kebutuhan fiskal dan potensi daerah, disebut dana.... A. perimbangan B. alokasi umum C. alokasi khusus D. bagi hasil 5) Dana yang bersumber dari APBN yang dialokasikan kepada daerah tertentu dengan tujuan untuk membantu mendanai kegiatan khusus yang merupakan urusan daerah dan sesuai dengan prioritas nasional, sesuai dengan fungsi yang merupakan perwujudan tugas kepemerintahan di bidang tertentu, khususnya dalam upaya pemenuhan kebutuhan sarana dan prasarana pelayanan dasar masyarakat, disebut dana.... A. alokasi khusus B. alokasi umum C. perimbangan D. bagi hasil Cocokkanlah jawaban Anda dengan Kunci Jawaban Tes Formatif 2 yang terdapat di bagian akhir modul ini. Hitunglah jawaban yang benar. Kemudian, gunakan rumus berikut untuk mengetahui tingkat penguasaan Anda terhadap materi Kegiatan Belajar 2.



8.29



 ADPU4333/MODUL 8



Tingkat penguasaan =



Jumlah Jawaban yang Benar



 100%



Jumlah Soal Arti tingkat penguasaan: 90 - 100% = baik sekali 80 - 89% = baik 70 - 79% = cukup < 70% = kurang Apabila mencapai tingkat penguasaan 80% atau lebih, Anda dapat meneruskan dengan Kegiatan Belajar 3. Bagus! Jika masih di bawah 80%, Anda harus mengulangi materi Kegiatan Belajar 2, terutama bagian yang belum dikuasai.



8.30



Administrasi Keuangan 



Kegiatan Belajar 3



Lain-lain Pendapatan dan Pinjaman Daerah A. LAIN-LAIN PENDAPATAN Prinsip kebijakan perimbangan keuangan sesuai dengan Undang-undang No.33 Tahun 2004 adalah perimbangan keuangan antara pemerintah dan pemerintahan daerah merupakan suatu sistem yang menyeluruh dalam rangka pendanaan penyelenggaraan asas desentralisasi, dekonsentrasi, dan tugas pembantuan. Sumber pendanaan penyelenggaraan asas desentralisasi, asas dekonsentrasi di daerah terdiri atas pendapatan asli daerah, dana perimbangan, pinjaman daerah, dan lain-lain pendapatan. Salah satu komponen lain-lain pendapatan yang dinyatakan dalam Pasal 43 Undang-undang No.33 Tahun 2004 sebagai bentuk hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah adalah hibah. Lain-lain pendapatan bagi suatu daerah adalah berupa pendapatan hibah dan dana darurat. Hibah daerah merupakan sumber penerimaan daerah yang berasal dari pemerintah dalam/luar negeri, badan/lembaga dalam/luar negeri atau perseorangan yang tidak perlu dibayar kembali. Penerimaan ini bersifat tidak mengikat sehingga tidak dapat mempengaruhi kebijakan daerah. Hibah digunakan untuk mendukung pelaksanaan kegiatan daerah, dapat berupa dana, barang maupun jasa termasuk tenaga ahli atau pelatihan. Kalau sumber hibah daerah berasal dari luar negeri maka dilakukan melalui Pemerintah dan dituangkan dalam naskah perjanjian antara pemerintah dan pemberi hibah luar negeri dan digunakan sesuai dengan naskah perjanjian. dengan demikian pemerintah bertindak sebagai pihak yang menerus hibahkan kepada daerah. Pemerintah daerah dapat menggunakan untuk menunjang peningkatan fungsi pemerintahan dan layanan dasar umum serta pemberdayaan aparatur daerah. 1. a.



b.



Hibah dari Luar Negeri Bersumber Bilateral, adalah hibah yang berasal dari pemerintah suatu negara melalui suatu lembaga/badan keuangan yang ditunjuk oleh pemerintah negara yang bersangkutan untuk melaksanakan pemberian hibah. Multilateral, adalah hibah yang berasal dari lembaga multilateral.



 ADPU4333/MODUL 8



c.



8.31



Donor lainnya, adalah badan/lembaga /organisasi/ kelompok masyarakat/ perorangan luar negeri yang tidak termasuk lembaga bilateral dan multilateral.



Hibah kepada daerah ini berdasarkan kriteria tertentu, antara lain kemampuan keuangan daerah, penyelenggaraan kegiatan berskala nasional atau internasional di daerah, kemampuan daerah untuk melaksanakan fungsi pemerintahan dan pelayanan dasar umum. Kriteria ini diatur lebih lanjut dalam peraturan menteri keuangan setelah berkoordinasi dengan kementerian negara/lembaga terkait. Yang dimaksud kriteria tertentu antara lain kemampuan keuangan daerah, penyelenggaraan kegiatan berskala nasional atau internasional di daerah, kemampuan daerah untuk melaksanakan fungsi pemerintahan dan pelayanan dasar umum. Hibah yang bersumber dari luar negeri sebagaimana dimaksud dituangkan dalam naskah perjanjian hibah (NPHLN) yang ditandatangani oleh pemerintah dan pemberi hibah luar negeri. a.



Prosedur pengajuan hibah luar negeri 1) Pengajuan usulan hibah luar negeri ini berasal dari pemerintah daerah maka pemerintah daerah mengajukan prastudi kelayakan (pre feasibility study) tentang pelayanan dasar umum atau kegiatan yang sifatnya peningkatan kapasitas sumber daya manusia atau kelembagaan dan diajukan kepada Bappenas untuk dimasukkan dengan daftar usulan hibah luar negeri. Oleh Bappenas maka usulan ini dimasukkan dalam apa yang dikenal dengan Buku Biru (blue book) untuk dijadikan acuan oleh negara /lembaga multilateral/donor memilih proyek apa yang akan dibiayai melalui hibah. 2) Kalau negara/lembaga/donor sudah mengidentifikasi hibah yang mau diberikan, maka hal ini akan diajukan oleh Bappenas kepada menteri keuangan dan departemen teknis sebagai penanggung jawab kegiatan hibah ini dan supaya diusulkan dalam DIPA dan dituangkan dalam naskah perjanjian hibah luar negeri (NPHLN) yang ditandatangani pemerintah dan pemberi hibah luar negeri. Hibah ini kemudian diteruskan oleh pemerintah sebagai hibah kepada daerah, dan penerusan hibah ini dituangkan dalam naskah perjanjian penerusan hibah (NPPH).



8.32



Administrasi Keuangan 



b.



Prinsip dasar penarikan hibah luar negeri Dalam hal hibah yang bersumber dari luar negeri pemerintah berkewajiban untuk memenuhi persyaratan dan pemerintah daerah wajib menyediakannya. 1) Penarikan hibah luar negeri dilaksanakan melalui mekanisme APBN. 2) Realisasi penarikan jumlah atau bagian dari jumlah hibah luar negeri dilakukan sesuai dengan alokasi anggaran sebagaimana ditetapkan dalam DIPA. 3) Dalam hal diperlukan penarikan jumlah atau bagian dari jumlah hibah luar negeri yang melebihi alokasi anggaran dalam DIPA maka pengguna anggaran (PA) atau kuasa pengguna anggaran (KPA) mengajukan usulan revisi DIPA sesuai dengan ketentuan yang berlaku.



c.



Tata cara penarikan hibah luar negeri Penarikan hibah luar negeri, dapat dilaksanakan melalui tata cara sebagai berikut. 1) Pembukaan Letter of Credit (L/C). Merupakan janji tertulis dari bank penerbit L/C (issuing bank) untuk membayar kepada eksportir (beneficiary) sepanjang memenuhi persyaratan L/C. a) PA/KPA mengajukan surat permintaan penerbitan surat kuasa penarikan dana (SPP-SKPD) L/C sebesar bagian nilai kontrak pengadaan barang dan jasa (KPBJ) yang merupakan suatu perjanjian pengadaan barang dan atau jasa yang melekat pada barang atau naskah lainnya yang dapat dipersamakan, yang ditandatangani oleh pejabat PA/KPA atau pejabat yang berwenang dengan rekanan. b) Berdasarkan SPP-SKPD L/C, KPPN menerbitkan SKPD L/C dan mengirimkan kepada Bank dengan tembusan Direktorat Jenderal Bea Cukai, dan PA/KPA. c) Berdasarkan SKPD L/C, PA/KPA memberitahukan kepada rekanan atau importir sebagai kuasa dari rekanan, untuk mengajukan pembukaan L/C. Selanjutnya, rekanan atau importir mengajukan permintaan pembukaan L/C kepada bank, dengan melampirkan KPBJ dan daftar barang yang akan diimpor (master list) yang disetujui PA/KPA serta dokumen pendukung lainnya yang diatur oleh bank.



 ADPU4333/MODUL 8



8.33



d) Atas dasar SKPD L/C dan permintaan pembukaan L/C dari rekanan atau importir sebagai kuasa dari rekanan, bank membuka L/C kepada bank koresponden dan tembusan dokumen pembukaan L/C disampaikan KPPN dan Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang, nilai L/C yang dibuka tidak boleh melebihi nilai SKPD L/C. e) Atas dasar L/C yang telah dibuka bank mengajukan permintaan kepada pemberi pinjaman hibah luar negeri (PPHLN) untuk menerbitkan surat pernyataan kesediaan melakukan pembayaran (letter of commitment) kecuali jika L/C dibuka pada bank pemberi pinjaman dan/atau hibah. f) Sebagai pemberitahuan realisasi pencairan L/C, Direktorat PPHLN, Bank menerima nota pemberitahuan penarikan (notice of disbursement / NOD) atau dokumen lain yang dipersamakan dari PPHLN. g) Berdasarkan dokumen realisasi L/C yang diterima dari bank koresponden, Bank Indonesia menerbitkan nota disposisi sebagai realisasi L/C dan membukukan ekuivalen rupiah ke dalam rekening kas negara, dengan menerbitkan nota debet/kredit sebagai realisasi pencairan L/C dan menyampaikan tembusannya kepada KPPN. h) Atas dasar SKPD L/C, nota disposisi dan nota debet/kredit, KPPN menerbitkan dan membukukan SP3 pada tahun anggaran berjalan sebagai realisasi APBN dan menyampaikannya kepada PA/KPA sebagai dasar pembukuan sistem akuntansi instansi (SAI). i) Dalam hal L/C dibuka di bank, berdasarkan dokumen realisasi L/C yang diterima dari bank koresponden, bank menerbitkan nota disposisi atau dokumen yang dipersamakan dan menyampaikannya kepada KPPN. j) Atas dasar SKPD L/C dan nota disposisi L/C atau dokumen yang dipersamakan dari bank, KPPN menerbitkan dan membukukan SP3 pada tahun anggaran berjalan sebagai realisasi APBN dan menyampaikan kepada PA/KPA sebagai dasar pembukuan SAI dan Bank Indonesia sebagai dasar pembukuan debet/kredit rekening kas negara. 2) Penarikan hibah luar negara dengan pembayaran langsung. Tata cara pembayaran langsung dilakukan sebagai berikut.



8.34



Administrasi Keuangan 



a)



PA/KPA menyampaikan Surat Permintaan Penerbitan Aplikasi Penarikan Dana Pembayaran Langsung (SPPAPDL) kepada KPPN. Merupakan dokumen yang ditandatangani oleh PA/KPA sebagai dasar bagi KPPN untuk mengajukan permintaan pembayaran kepada PPHLN untuk membayarkan secara langsung kepada rekanan pihak/pihak yang dituju. b) KPPN menerbitkan APD-PL (withdrawal application/WA) dan menyampaikannya kepada PPHLN. c) Atas setiap transaksi pembayaran tersebut, direktorat pinjaman dan hibah luar negeri, KPPN dan Bank Indonesia menerima Notice of Disbursment/NOD atau dokumen lain yang dipersamakan dari PPHLN. d) Dalam hal pinjaman diterus pinjamkan, direktorat pinjaman dan hibah luar negeri menyampaikan copy NOD atau dokumen lain yang dipersamakan kepada direktorat jenderal perbendaharaan. e) Atas dasar NOD atau dokumen lain yang dipersamakan, KPPN menerbitkan surat perintah pembukuan/pengesahan SP3 dan menyampaikannya kepada Bank Indonesia untuk dibukukan sebagai pencatatan realisasi penarikan pinjaman/hibah luar negeri, serta kepada PA/KPA sebagai dasar pembukuan SAI pada tahun anggaran berjalan. 3) Penarikan hibah luar negeri dengan cara rekening khusus (special account) Rekening khusus (reksus) merupakan rekening yang dibuka oleh menteri keuangan pada Bank Indonesia atau bank untuk menampung sementara dana hibah luar negeri tertentu berupa initial deposit untuk kebutuhan pembiayaan kegiatan selama periode tertentu dan setelah digunakan diisi kembali dengan mengajukan penggantian (replenishment) kepada PPHLN. Prosedur dilakukan sebagai berikut: a) atas dasar NPPHLN, direktur jenderal perbendaharaan membuka rekening khusus pada Bank Indonesia atau bank; b) atas permintaan PA/KPA, direktur jenderal perbendaharaan mengajukan permintaan pengisian initial deposit kepada PPHLN untuk kebutuhan pembiayaan selama periode tertentu atau sejumlah yang ditentukan dalam PPHLN;



 ADPU4333/MODUL 8



c) d)



e)



f)



g)



h)



i)



j)



k)



8.35



PA/KPA mengajukan kepada KPPN, SPM atau SPP, SKM, rekening khusus L/C dengan dilampiri dokumen pendukungnya; berdasarkan SPM atau SPP, SKM, Reksus L/C, KPPN menerbitkan SP2D atau Surat Kuasa Membayar Rekening Khusus untuk Letter of Credit (SKM RK L/C) dan selanjutnya menyampaikan kepada Bank Indonesia atau Bank. berdasarkan SKM Reksus L/C, PA, atau KPA memberitahukan kepada rekanan atau importir sebagai kuasa dari rekanan, untuk membuka L/C di Bank Indonesia atau bank dengan melampirkan KPBJ dan daftar barang yang akan diimpor (master list) yang disetujui PA/KPA serta dokumen pendukung lainnya yang diatur oleh Bank Indonesia atau bank. Bank Indonesia atau bank membuka L/C tidak melebihi nilai SKM rekening khusus L/C kepada bank koresponden dan tembusan dokumen pembukaan L/C disampaikan kepada KPPN dan direktorat jenderal pengelolaan utang. atas dasar tagihan dari bank koresponden, Bank Indonesia atau bank membebani rekening khusus untuk melakukan pembayaran kepada bank koresponden untuk diteruskan kepada pemasok. atas pembebanan tersebut Bank Indonesia menerbitkan nota disposisi sebagai realisasi L/C dan membukukan ekuivalen rupiah ke dalam rekening kas negara KPPN penerbit SKM Reksus L/C, dengan menerbitkan nota debet/kredit sebagai realisasi penarikan hibah luar negeri, dan menyampaikan kepada KPPN. atas dasar SKM RK-LC, nota disposisi L/C, dan nota debet/kredit yang diterima dari Bank Indonesia, KPPN menerbitkan dan membukukan SP3 pada tahun anggaran berjalan sebagai realisasi APBN dan menyampaikannya kepada PA atau KPA dan direktorat jenderal pengelolaan utang. dalam L/C dibuka di Bank, Bank menerbitkan Nota Disposisi atau dokumen lain yang dipersamakan sebagai realisasi L/C dan menyampaikannya kepada KPPN. atas dasar SKM Reksus L/C dan nota disposisi atau dokumen lain yang dipersamakan, KPPN menerbitkan dan membukukan SP3 pada tahun anggaran berjalan sebagai realisasi APBN dan menyampaikannya kepada Bank Indonesia , PA atau KPA, serta direktorat jenderal pengelolaan utang.



8.36



Administrasi Keuangan 



l)



untuk pengisian kembali rekening khusus, direktorat jenderal perbendaharaan mengajukan withdrawal application/ WA kepada PPHLN dengan dilampiri dokumen pendukung sebagaimana disyaratkan dalam NPHLN; m) direktorat jenderal pengelolaan utang dan Bank Indonesia menerima NOD atau dokumen lain yang dipersamakan dengan dari PPHLN sebagai realisasi penarikan pinjaman; n) dalam hal terdapat sisa dana dalam Reksus setelah penutupan rekening (closing account), sisa dana tersebut dikembalikan kepada PPHLN. 4) Penarikan hibah luar negeri dengan cara penggantian pembiayaan pendahuluan (reimbursment) Penggantian Pembiayaan Pendahuluan adalah pembayaran yang dilakukan oleh PPHLN untuk penggantian dana yang pembiayaan kegiatannya dilakukan terlebih dahulu melalui Rekening BUN dan/atau Rekening Kas Negara atau Rekening Penerima Penerusan Pinjaman. Penerima Penerusan Pinjaman (PPP) adalah Pemerintah daerah atau Badan Usaha Milik Negara. Penarikan hibah luar negeri dilakukan sebagai berikut. a) Berdasarkan NPPHLN dan dokumen anggaran yang berlaku, PA atau KPA mengajukan bukti-bukti pengeluaran pembiayaan pendahuluan dan rincian rencana penggunaan uang kepada KPPN. b) Atas dasar bukti pengeluaran tersebut dan dokumen pendukung sebagaimana disyaratkan oleh PPHLN, KPPN mengajukan aplikasi penarikan dana (APD) kepada PPHLN. c) Direktur Jenderal Pengelolaan Utang, KPPN dan Bank Indonesia menerima NOD atau dokumen lain yang dipersamakan dari PPHLN atas reimbursement yang dilakukan PPHLN untuk keuntungan rekening BUN dan/atau rekening kas negara atau rekening PPP. d) Atas NOD sebagaimana dimaksud, KPPN ditunjuk menerbitkan SP3 dan mengirimkannya kepada PA atau KPA untuk bahan pembukuan SAI. e) Tata cara pengakuan, pengukuran dan pengungkapan hibah luar negeri, beban bunga terutang dalam rangka penyusunan laporan



 ADPU4333/MODUL 8



f)



8.37



keuangan pemerintah pusat (LKPP), dilaksanakan sesuai dengan ketentuan yang diatur dalam SAP. Tata cara penyusunan laporan keuangan tentang penarikan hibah luar negeri mengacu kepada pedoman akuntansi utang yang diatur secara tersendiri dalam peraturan menteri keuangan.



2.



Hibah Dalam Negeri Dalam hal hibah yang bersumber dari dalam negeri, maka pemerintah daerah berkewajiban menyediakan dana pendamping. Dana pendamping adalah dana yang disediakan oleh pemerintah dan pemerintah daerah untuk pelaksanaan penerimaan hibah. Dana pendamping dapat berupa uang, barang, maupun jasa yang dikelola dalam APBD. Dalam hal dana pendamping berupa uang maka besarannya didasarkan pada kapasitas fiskal daerah. Dana pendamping merupakan persyaratan harus disediakan pemerintah dan pemerintah daerah, untuk pelaksanaan penerimaan hibah. Dana pendamping dapat berupa uang, barang maupun jasa yang dikelola dalam APBD. Hibah digunakan untuk menunjang peningkatan fungsi pemerintahan dan layanan dasar umum serta pemberdayaan aparatur daerah dan penggunaan hibah untuk kegiatan yang merupakan kewenangan daerah. a.



Penerimaan hibah Penerimaan hibah bersifat sebagai bantuan yang tidak mengikat dan harus digunakan sesuai dengan persyaratan di dalam naskah perjanjian hibah dalam negeri (NPHD) dan/atau naskah perjanjian penerusan hibah (NPPH). Yang dimaksud tidak mengikat adalah tidak mengikat secara politis, baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah dan tidak mempengaruhi kebijakan daerah. b. 1) 2) 3)



Bentuk hibah berupa Uang, dapat berupa rupiah, devisa dan/atau surat berharga. Barang, dapat berupa barang bergerak dan barang tidak bergerak. Jasa, dapat berupa bantuan teknis, pendidikan, pelatihan, penelitian, dan jasa lainnya. 4) Barang bergerak antara lain berupa peralatan, mesin kendaraan bermotor, sedangkan barang tidak bergerak antara lain tanah, rumah, gedung dan bangunan.



8.38



Administrasi Keuangan 



5) Dalam hal pengelolaan hibah yang bersumber dari dalam negeri Pemerintah dan hibah yang bersumber dari luar negeri dikelola melalui mekanisme APBN dan APBD. 6) Pertanggungjawaban hibah dalam bentuk barang dan/atau jasa dilaporkan melalui mekanisme pelaporan keuangan daerah sesuai dengan Peraturan Perundang-undangan. B. MANAJEMEN DANA PINJAMAN DAERAH Otonomi daerah sebagai tujuan dari reformasi yang dijalankan diharapkan dapat memberikan semangat bagi pemerintah daerah untuk secara terus menerus membenahi diri dan meningkatkan pembangunan daerahnya untuk mencapai kesejahteraan masyarakat. Adalah sesuatu yang logis kalau suatu daerah mengalami kemajuan apabila daerah tersebut senantiasa melaksanakan pembangunan fisik maupun pembangunan manusianya. Pembangunan fisik dapat berupa sarana dan prasarana daerah, seperti infrastruktur: 1. sosial: rumah sakit, sekolah, gelanggang olah raga, taman, dan sebagainya; 2. ekonomi: pasar, pusat perbelanjaan, kawasan industri, pusat perkantoran, pusat komoditas unggulan daerah dan sebagainya; 3. perkotaan: jalan, jembatan, terminal, perumahan, air minum, penerangan jalan, dan sebagainya. Untuk melaksanakan pembangunan tersebut diperlukan adanya dana yang tidak sedikit. Bagi daerah yang tidak memiliki dana yang cukup memadai tentu memerlukan tambahan dari pihak lain, agar program pembangunan yang telah direncanakan apalagi yang menyangkut kebutuhan minimal masyarakat atau untuk layanan umum yang tidak menghasilkan penerimaan atau proyek investasi dapat terlaksana. Yang dimaksud dengan ‘layanan umum yang tidak menghasilkan penerimaan ”(public services obligation/PSO), adalah layanan kepada masyarakat yang menjadi tanggung jawab pemerintah daerah yang tidak menghasilkan pendapatan bagi APBD. Yang dimaksud “proyek investasi yang menghasilkan penerimaan”, adalah proyek sarana dan prasarana yang menghasilkan pendapatan bagi APBD yang diperoleh dari pungutan atas penggunaan prasarana dan atau sarana tersebut.



 ADPU4333/MODUL 8



8.39



Pihak lain yang dimaksud adalah suatu lembaga perbankan, pemerintah pusat atau pihak asing yang peduli dengan program pembangunan di suatu daerah. Dalam hubungan ini pemerintah daerah dapat melakukan suatu kegiatan yang dikenal dengan pinjaman daerah, yaitu sebagai transaksi yang mengakibatkan pemerintah daerah/badan usaha milik daerah (BUMD) menerima dari pihak lain sejumlah uang atau manfaat bernilai uang sehingga pada akhirnya pemerintah daerah/BUMD berkewajiban melakukan pembayaran atas pinjamannya tersebut. Pada dasarnya, pinjaman pemerintah daerah dibedakan dengan pinjaman BUMD, perbedaannya terletak pada kepentingan dan beban yang ditanggungnya. Artinya bahwa pinjaman pemerintah daerah itu untuk kepentingan dan atas beban APBD, sedangkan pinjaman BUMD dipergunakan untuk kepentingan dan atas beban BUMD tersebut, meskipun BUMD tersebut milik pemerintah daerah yang bersangkutan dan memberikan pelayanan publik dengan perhitungan pengembalian hutang atas investasi yang dilaksanakan. Pinjaman daerah merupakan alternatif sumber pembiayaan anggaran pendapatan dan belanja daerah dan atau untuk menutup kekurangan kas yang digunakan untuk membiayai kegiatan yang merupakan inisiatif dan kewenangan daerah. Dana pinjaman merupakan pelengkap dari sumber-sumber penerimaan daerah yang ada dan ditujukan untuk membiayai pengadaan prasarana daerah atau harta tetap lain yang berkaitan dengan kegiatan yang bersifat meningkatkan penerimaan yang dapat digunakan untuk mengembalikan pinjaman serta memberikan manfaat bagi pelayanan masyarakat. Selain itu, daerah dimungkinkan pula melakukan pinjaman dengan tujuan lain, seperti mengatasi masalah jangka pendek yang berkaitan dengan arus kas daerah. Besaran pinjaman daerah perlu disesuaikan dengan kemampuan daerah karena dapat menimbulkan beban anggaran pendapatan dan belanja daerah tahun-tahun berikutnya sehingga perlu didukung dengan keterampilan perangkat daerah dalam mengelola pinjaman daerah. Untuk meningkatkan kemampuan obyektif dan disiplin pemerintah daerah dalam melaksanakan pengembalian pinjaman maka diperlukan kecermatan dan kehati-hatian dalam pengelolaan pinjaman daerah. 1.



Pertimbangan dalam Mengelola Pinjaman Daerah Dalam melaksanakan pinjaman daerah ada beberapa ketentuan yang perlu dipertimbangkan:



8.40



a. b.



c.



Administrasi Keuangan 



pemerintah daerah dilarang melakukan pinjaman langsung kepada pihak luar negeri; pemerintah daerah dilarang memberikan jaminan atas pinjaman pihak lain dan pendapatan daerah dan/atau barang milik daerah tidak boleh dijadikan jaminan pinjaman daerah. proyek yang dibiayai dari obligasi daerah beserta barang milik daerah yang melekat dalam proyek tersebut dapat dijadikan jaminan obligasi daerah.



2.



Batas Pinjaman Daerah Batas maksimal kumulatif pinjaman pemerintah dan pemerintah daerah tidak boleh melebihi 60% (enam puluh persen) dari produk domestik bruto tahun yang bersangkutan. Penetapan batas maksimal kumulatif pinjaman pemerintah dan pemerintah daerah adalah total pinjaman pemerintah setelah dikurangi pinjaman yang diberikan kepada pemerintah daerah, ditambah total pinjaman seluruh pemerintah daerah setelah dikurangi pinjaman yang diberikan kepada pemerintah dan/atau pemerintah daerah lain. 3. a.



b.



c.



Jenis Pinjaman Daerah Berikut ini, jenis-jenis pinjaman daerah. Pinjaman jangka pendek Merupakan pinjaman daerah dalam jangka waktu kurang atau sama dengan 1 (satu) tahun anggaran dan kewajiban pembayaran kembali pinjaman yang meliputi pokok pinjaman, bunga dan biaya lain seluruhnya harus dilunasi dalam tahun anggaran yang bersangkutan. Pinjaman jangka menengah Merupakan pinjaman daerah dalam jangka waktu lebih dari satu tahun anggaran dan kewajiban pembayaran kembali pinjaman meliputi pokok pinjaman, bunga dan biaya lain harus dilunasi dalam kurun waktu yang tidak melebihi sisa masa jabatan Kepala Daerah yang bersangkutan. Pinjaman jangka panjang Merupakan pinjaman daerah dalam jangka waktu lebih dari satu tahun anggaran dan kewajiban pembayaran kembali pinjaman meliputi pokok pinjaman, bunga, dan biaya lain harus dilunasi pada tahun-tahun anggaran berikutnya sesuai dengan persyaratan perjanjian pinjaman yang bersangkutan.



 ADPU4333/MODUL 8



8.41



Dalam hal kepala daerah dan wakil kepala daerah yang telah melakukan perjanjian pinjaman jangka menengah berhenti sebelum masa jabatannya berakhir, maka perjanjian pinjaman jangka menengah tersebut tetap berlaku. 4. a.



b.



5.



Persyaratan Umum Pinjaman Daerah Dalam melakukan pinjaman jangka pendek maka persyaratan yang harus dipenuhi: 1) kegiatan yang akan dibiayai dari pinjaman jangka pendek telah dianggarkan dalam APBD tahun yang bersangkutan; 2) kegiatan dimaksud merupakan kegiatan yang bersifat mendesak dan tidak dapat ditunda; 3) persyaratan lainnya seperti dipersyaratkan oleh calon pemberi pinjaman. Dalam hal pemerintah daerah akan melakukan pinjaman jangka menengah atau jangka panjang maka wajib memenuhi persyaratan sebagai berikut: 1) jumlah sisa pinjaman daerah ditambah jumlah pinjaman yang akan ditarik tidak melebihi 75% (tujuh puluh lima persen) dari jumlah penerimaan umum APBD tahun sebelumnya; 2) jumlah sisa pinjaman daerah adalah jumlah pinjaman lama yang belum dibayar; 3) jumlah pinjaman yang akan ditarik adalah rencana pencairan dana pinjaman tahun yang bersangkutan; 4) penerimaan umum APBD tahun sebelumnya adalah seluruh penerimaan APBD tidak termasuk dana alokasi khusus, dana darurat, dana pinjaman lama, dan penerimaan lain yang kegunaannya dibatasi untuk membiayai pengeluaran tertentu.



Rasio Kemampuan Keuangan Daerah Rasio kemampuan keuangan daerah dihitung berdasarkan perbandingan antara proyeksi tahunan jumlah pendapatan asli daerah, dana bagi hasil tidak termasuk dana bagi hasil dana reboisasi dan dana alokasi umum setelah dikurangi belanja wajib dibagi dengan proyeksi penjumlahan angsuran pokok, bunga dan biaya lain yang jatuh tempo setiap tahunnya selama jangka waktu pinjaman yang akan ditarik.



8.42



Administrasi Keuangan 



C. SUMBER PEMBIAYAAN DARI PINJAMAN DAERAH Pinjaman sektor publik dibutuhkan untuk membiayai berbagai kebutuhan dan penyediaan fasilitas yang diperlukan oleh sektor publik. Pinjaman diperlukan untuk menutupi kekurangan penerimaan yang berasal dari pajak dan retribusi daerah serta bantuan yang diberikan dari Pemerintah dalam bagi hasil pajak dan bukan pajak. Kenyataan selama ini menunjukkan bahwa pinjaman yang dipergunakan oleh pemerintah daerah untuk penyediaan infrastruktur publik di berbagai sektor-sektor yang menjadi kebutuhan dasar infrastruktur (sarana dan prasarana) pelayanan publik, dari sektor ini memerlukan dana investasi yang cukup besar. Infrastruktur publik ini misal sektor air bersih/air minum, persampahan/kebersihan, sanitasi lingkungan, kesehatan, pendidikan, jalan dan jembatan, transportasi, pusat kegiatan usaha, pasar, telekomunikasi, tenaga listrik, pelabuhan dan sebagainya. Dalam hal melakukan pinjaman daerah untuk proyek investasi infrastruktur dapat dibenarkan atas dasar pertimbangan berikut. 1. Sektor infrastruktur publik mencakup banyak sekali kegiatan yang memungkinkan pemerintah daerah untuk menyediakannya dan dapat membayar/menanggung biaya untuk operasionalisasi dan pemeliharaan, yang tentunya dibebankan kembali pada pihak penerima manfaat. 2. Pemerintah daerah diharapkan dapat membayar kembali pinjaman yang diterima atas pembiayaan investasi yang ditanamkan dari penerima manfaat. 3. Lembaga pemberi pinjaman multilateral dan bilateral yang bekerja atas dasar asas pinjaman yang dibayar kembali dari hasil yang diperoleh penerima manfaat atas infrastruktur publik yang dipergunakan dan sekaligus terlibat dalam sektor ini. Dasar dari pemberian pinjaman adalah diukur dari kemampuan daerah itu sendiri dalam menghimpun kembali penerimaan selama periode tertentu yang didasarkan atas jumlah pendapatan asli daerah. Pemerintah daerah yang belum mampu membiayai kebutuhan infrastruktur publik perlu meminjam dana agar dapat memenuhi kebutuhan masyarakat dalam membangun infrastruktur. Penanaman modal atau investasi ini tentunya diharapkan dapat memberikan nilai tambah bagi penerimaan daerah serta mampu membiayai dirinya sendiri atas penggunaan utilitas publik ini.



 ADPU4333/MODUL 8



8.43



Keputusan untuk meminjam seperti ini tidak berbeda dengan keputusan yang serupa yang dilakukan oleh sektor swasta. Namun demikian, tidak semua pengeluaran yang berasal dari pinjaman langsung menghasilkan penerimaan bagi daerah. Pinjaman pemerintah daerah di Indonesia diatur oleh pemerintah pusat dengan undang-undang dan peraturan pemerintah dengan maksud agar pemerintah daerah bersikap hati-hati dalam hal pinjaman dan dipergunakan sebaik-baiknya sehingga tidak memberatkan pemerintah daerah itu sendiri, maupun beban pada pemerintah pusat seperti banyak terjadi di masa lalu. Dalam Undang-undang No.33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, pada Pasal 51 disebutkan pinjaman daerah bersumber dari: 1. pemerintah, 2. pemerintah daerah lain, 3. lembaga keuangan bank, 4. lembaga keuangan bukan bank, 5. masyarakat (obligasi daerah). Kenapa Daerah Memerlukan Pinjaman Daerah? Kalau Pendapatan daerah baik berupa PAD, dana perimbangan dan lain-lain penerimaan lebih rendah atau lebih kecil dari belanja gaji, barang dan jasa, modal dan lain sebagainya maka akan terjadi defisit anggaran daerah; untuk menutup defisit maka harus ditutup melalui penerimaan pembiayaan yang berasal dari: 1. sisa lebih perhitungan anggaran daerah; 2. penerimaan pinjaman daerah; 3. dana cadangan daerah; dan 4. hasil penjualan kekayaan daerah yang dipisahkan. 1.



Pinjaman Daerah dari Pemerintah Pusat Pemerintah daerah dalam melaksanakan pembangunan terutama untuk memenuhi kebutuhan dasar masyarakat terutama dalam infrastruktur harus dapat dipenuhi oleh pemerintah daerah itu sendiri, sedangkan dana untuk pembangunan tersebut jumlahnya sangat terbatas sehingga pemerintah daerah harus mencari sumber pembiayaan lain.



8.44



Administrasi Keuangan 



Pinjaman daerah yang bersumber dari pemerintah berasal dari APBN dan/atau pinjaman luar negeri pemerintah yang diterus pinjamkan kepada daerah (SLA). a. Prinsip umum pinjaman daerah 1) Pinjaman daerah merupakan alternatif sumber pembiayaan. 2) Pinjaman daerah untuk membiayai kegiatan yang merupakan inisiatif dan kewenangan pemerintah daerah. 3) Pemerintah daerah dilarang melakukan pinjaman langsung kepada pihak luar negeri. 4) Pemerintah daerah dilarang memberikan jaminan atas pinjaman pihak lain. 5) Pendapatan daerah dan/atau barang milik daerah tidak boleh dijadikan jaminan pinjaman daerah. 6) Proyek yang dibiayai dari obligasi daerah beserta barang milik daerah yang melekat dalam proyek tersebut dapat dijadikan jaminan obligasi daerah. b.



Prosedur pinjaman daerah 1) Pemerintah dapat memberikan pinjaman kepada pemerintah daerah yang dananya berasal dari luar negeri. 2) Pinjaman kepada pemerintah daerah dilakukan melalui perjanjian penerusan pinjaman kepada pemerintah daerah (Subsidiary Loan Agreement/SLA). 3) Perjanjian penerusan pinjaman dilakukan antara menteri keuangan dan kepala daerah. 4) Perjanjian penerusan pinjaman ini dinyatakan dalam mata uang rupiah atau mata uang asing. 5) Pemerintah daerah diwajibkan melaporkan posisi kumulatif pinjaman dan kewajiban pinjaman kepada pemerintah setiap semester dalam tahun anggaran berjalan; tembusan laporan posisi kumulatif dimaksud disampaikan kepada DPRD sebagai pemberitahuan. 6) Dalam hal pemerintah daerah tidak menyampaikan laporan, pemerintah pusat dapat menunda penyaluran dana perimbangan.



c.



Batas pinjaman daerah 1) Batas kumulatif pinjaman pemerintah daerah tidak melebihi 60% (enam puluh persen) dari PDB tahun yang bersangkutan.



 ADPU4333/MODUL 8



8.45



2) Batas kumulatif pinjaman pemerintah daerah secara keseluruhan ditetapkan oleh menteri keuangan paling lambat bulan Agustus untuk tahun anggaran berikutnya. 3) Pedoman pelaksanaan dan mekanisme pemantauan serta pengendalian batas maksimal kumulatif pinjaman ditetapkan oleh menteri keuangan. d.



Persyaratan umum pinjaman daerah 1) Kegiatan yang akan dibiayai telah dianggarkan dalam APBD tahun yang bersangkutan. 2) Kegiatan mendesak dan tidak dapat ditunda. 3) Syarat lain yang dipersyaratkan calon pemberi pinjaman. 4) Pinjaman daerah yang bersumber dari pemerintah daerah lain berupa pinjaman antardaerah. 5) Pinjaman daerah yang bersumber dari lembaga keuangan bank berupa pinjaman biasa antara pemerintah daerah dengan bank umum atau bank pembangunan daerah untuk membiayai proyek investasi layanan umum. 6) Pinjaman daerah yang bersumber dari lembaga keuangan bukan bank antara lain dapat berasal dai lembaga asuransi pemerintah, dana pensiun, namun hal ini perlu pengaturan lebih lanjut karena lembaga keuangan bukan bank punya undang-undang pengaturan tersendiri dalam menginvestasikan dananya. 7) Pinjaman daerah yang berasal dari masyarakat dapat berasal dari orang pribadi dan/atau badan yang melakukan investasi di pasar modal, misalnya melalui obligasi daerah.



Oleh karena ketatnya aturan yang diperlakukan untuk mengadakan suatu pinjaman maka pemerintah daerah kesulitan untuk memperoleh dana sehingga menyebabkan pemerintah daerah memiliki keterbatasan anggaran. Pada hal di sisi lain pemerintah daerah memerlukan dana yang cukup besar untuk membangun berbagai infrastruktur yang dapat mendukung kegiatan ekonomi masyarakat di daerah. Terbatasnya anggaran yang dimiliki pemerintah daerah menyebabkan sulit untuk merencanakan penanaman modal pada infrastruktur publik, lagi pula karena syarat pinjaman yang berbeda-beda maka tidak banyak mendorong pemerintah daerah untuk mencari penggunaan sumber daya yang tepat.



8.46



Administrasi Keuangan 



a.



Persyaratan pinjaman Sekarang ini sebagian besar dana pinjaman berasal dari pinjaman luar negeri dan sebagian besar lainnya dari pinjaman yang diberikan dipergunakan untuk pendamping program. Prioritas untuk program pinjaman luar negeri tidak ditentukan oleh pemerintah daerah, namun pada umumnya juga tidak ditentukan oleh pemerintah pusat, tetapi oleh pemberi pinjaman, dalam hal ini oleh lembaga multilateral atau bilateral pemberi pinjaman. Ada 5 (lima) masalah dalam hal pinjaman pemerintah daerah: 1) jenis pengeluaran yang cocok untuk dibiayai dari pinjaman; 2) berapa besar pinjaman daerah dapat dilakukan; 3) syarat dari pinjaman; 4) cara membayar pinjaman; 5) tanggung jawab membayar pinjaman.



b.



Pinjaman daerah yang memerlukan pertimbangan menteri dalam negeri. adalah pinjaman daerah jangka menengah dan jangka panjang yang bersumber dari: 1) pinjaman pemerintah yang bersumber dari pinjaman luar negeri (SLA); 2) selain dari pemerintah.



c.



Persyaratan pinjaman untuk membiayai investasi: 1) biasanya memerlukan jangka waktu yang panjang misal 15-20 tahun untuk dapat mengembalikan investasi yang sudah ditanam; 2) sedangkan kalau dibiayai dari bank komersial biasanya jangka waktu pinjaman paling lama berjangka waktu 5-7 tahun; 3) tingkat bunga pinjaman bank komersial berkisar 13%-17%; 4) untuk pinjaman pemerintah daerah bunga yang dikehendaki adalah berkisar 10%-12%.



 ADPU4333/MODUL 8



8.47



LAT IH A N Untuk memperdalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah latihan berikut! 1) Jelaskan prosedur daerah untuk mendapatkan hibah dan pinjaman dari luar negeri! 2) Bagaimana strategi daerah saudara untuk bisa mendapatkan hibah luar negeri? 3) Dalam kondisi bencana apa yang harus dilakukan oleh daerah agar mendapat bantuan keuangan daerah dalam dan luar negeri? 4) Apakah pemerintah daerah boleh melakukan pinjaman daerah? Untuk apa biasanya digunakan? 5) Apa saja batasan yang harus dipenuhi dalam mendapatkan pinjaman daerah? Petunjuk Jawaban Latihan 1. 2.



Cobalah Anda baca terlebih dahulu materi tentang “Lain-lain Pendapatan dan Pinjaman Daerah” dari Kegiatan Belajar 3 ini. Cobalah Anda pelajari terlebih dahulu dengan seksama materi tentang “Lain-lain Pendapatan dan Pinjaman Daerah”, yang terdapat dalam Kegiatan Belajar 3.



R A NG KU M AN Dalam memenuhi kebutuhan dana untuk kesejahteraan rakyat, pemerintah daerah yang memiliki keterbatasan anggaran dapat memperoleh tambahan kemampuan keuangan dari lain-lain pendapatan antara lain berasal dari hibah luar negeri dan hibah dalam negeri. Selain itu, pemerintah daerah juga dapat melakukan pinjaman untuk membiayai APBD jika diperlukan. Hanya saja, memang prosedur yang ada tidak terlalu mudah untuk dilakukan khususnya bagi daerah yang lokasinya jauh dari Ibu kota. Akan tetapi, dengan semangat untuk membela kepentingan rakyat banyak maka birokrasi yang rumit tidak harus mematahkan semangat pejabat daerah untuk menggali potensi keuangan dari kedua sumber ini.



8.48



Administrasi Keuangan 



TES F OR M AT IF 3 Pilihlah satu jawaban yang paling tepat! 1) Sumber penerimaan daerah yang berasal dari pemerintah dalam/luar negeri, badan/lembaga dalam/luar negeri atau perseorangan yang tidak perlu dibayar kembali. Penerimaan ini bersifat tidak mengikat sehingga tidak dapat mempengaruhi kebijakan daerah, disebut .... A. hibah daerah B. pinjaman daerah C. subsidi daerah D. obligasi daerah 2) Hibah digunakan untuk mendukung pelaksanaan kegiatan daerah, dapat berupa, kecuali .... A. dana B. barang C. jasa termasuk tenaga ahli atau pelatihan D. investasi 3) Kalau sumber hibah daerah berasal dari luar negeri maka dilakukan melalui .... A. pemerintah dan dituangkan dalam naskah perjanjian antara pemerintah dan pemberi hibah luar negeri dan digunakan sesuai dengan naskah perjanjian. dengan demikian pemerintah bertindak sebagai pihak yang menerus hibahkan kepada daerah B. pihak ketiga yang disepakati pemerintah C. pihak investor D. kerja sama bilateral 4) Pemerintah daerah dapat menggunakan hibah daerah untuk .... A. menunjang peningkatan fungsi pemerintahan dan layanan dasar umum B. pemberdayaan aparatur daerah C. pembayaran hutang D. A dan B benar 5) Hibah dari luar negeri bersumber dari, kecuali .... A. bilateral adalah hibah yang berasal dari pemerintah suatu negara melalui suatu lembaga/badan keuangan yang ditunjuk oleh pemerintah negara yang bersangkutan untuk melaksanakan pemberian hibah B. multilateral



8.49



 ADPU4333/MODUL 8



C. donor lainnya D. pemerintah daerah dari luar negeri Cocokkanlah jawaban Anda dengan Kunci Jawaban Tes Formatif 3 yang terdapat di bagian akhir modul ini. Hitunglah jawaban yang benar. Kemudian, gunakan rumus berikut untuk mengetahui tingkat penguasaan Anda terhadap materi Kegiatan Belajar 3.



Tingkat penguasaan =



Jumlah Jawaban yang Benar



 100%



Jumlah Soal Arti tingkat penguasaan: 90 - 100% = baik sekali 80 - 89% = baik 70 - 79% = cukup < 70% = kurang Apabila mencapai tingkat penguasaan 80% atau lebih, Anda dapat meneruskan dengan modul selanjutnya. Bagus! Jika masih di bawah 80%, Anda harus mengulangi materi Kegiatan Belajar 3, terutama bagian yang belum dikuasai.



8.50



Administrasi Keuangan 



Kunci Jawaban Tes Formatif Tes Formatif 1 1) A 2) A 3) B 4) C 5) D



Tes Formatif 2 1) A 2) D 3) B 4) B 5) A



Tes Formatif 3 1) A 2) D 3) A 4) D 5) D



 ADPU4333/MODUL 8



8.51



Glosarium Anggaran pendapatan dan belanja daerah



:



suatu rencana keuangan tahunan Daerah yang ditetapkan berdasarkan Peraturan Daerah tentang APBD



Anggaran pendapatan dan belanja negara



:



suatu rencana keuangan tahunan Negara yang ditetapkan berdasarkan Undang-Undang tentang APBN



Asas akuntabilitas



:



asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan dan hasil akhir dari kegiatan penyelenggaraan negara harus dapat dipertanggung jawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai ketentuan perundang-undangan



Badan usaha



:



perusahaan berbentuk badan hukum yang menjalankan jenis usaha bersifat tetap, terusmenerus dan didirikan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku serta bekerja dan berkedudukan dalam wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia.



Bank (Negara)



:



Bank Indonesia atau Bank Pemerintah yang ditunjuk oleh menteri keuangan untuk menyalurkan dana pinjaman pemerintah dan atau menerima pengembangan pinjaman dari daerah melalui rekening penyaluran dan atau rekening penampungan untuk dana pinjaman pemerintah yang diteruspinjamkan atau diterushibahkan kepada daerah.



Conservatoir Beslaag



:



kekuatan hukum untuk pelaksanaan sita jaminan



Daerah otonom



:



kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai



8.52



Administrasi Keuangan 



batas daerah tertentu, berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dana alokasi umum



:



dana yang berasal dari APBN, yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antardaerah untuk membiayai kebutuhan pengeluarannya dalam rangka pelaksanaan desentralisasi.



Dana alokasi khusus



:



dana yang berasal dari APBN, yang dialokasikan kepada daerah untuk membantu membiayai kebutuhan tertentu.



Dana perimbangan



:



dana yang bersumber dari penerimaan APBN yang dialokasikan kepada daerah untuk membiayai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi.



Dana cadangan daerah



:



dana yang disisihkan dari APBD melalui dana yang bersumber dari sisa anggaran lebih tahun lalu dan atau dari surplus anggaran daerah tahun berjalan untuk tujuan tertentu.



Informasi daerah



:



segala dokumen yang berkaitan dengan keuangan daerah yang diperlukan dalam rangka penyelenggaraan sistem informasi keuangan daerah.



Kas daerah



:



tempat penyimpanan uang daerah yang ditentukan oleh bendahara umum daerah.



Kas negara



:



tempat penyimpanan uang negara yang ditentukan oleh menteri keuangan selaku bendahara umum negara untuk menampung seluruh penerimaan



keuangan



 ADPU4333/MODUL 8



8.53



negara dan membayar seluruh pengeluaran negara. Kekayaan negara yang dipisahkan



:



kekayaan negara yang berasal dari APBN untuk dijadikan penyertaan modal negara pada Persero dan/atau perum serta perseroan terbatas lainnya.



Kerugian keuangan daerah/negara



:



setiap kerugian daerah/negara yang nyata dan pasti jumlahnya, baik yang langsung maupun tidak langsung yang diakibatkan oleh perbuatan melanggar hukum atau kelalaian pejabat pengelolaan keuangan daerah/negara.



Kerugian daerah/negara



:



kekurangan uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai.



Keuangan daerah



:



semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dapat dinilai dengan uang termasuk di dalamnya segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah tersebut, dalam kerangka anggaran pendapatan dan belanja daerah.



Keuangan negara



:



semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.



Pejabat pengelola keuangan daerah



:



pejabat dan atau pegawai daerah yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku diberi kewenangan tertentu dalam kerangka pengelolaan keuangan daerah.



8.54



Administrasi Keuangan 



Pembiayaan



:



setiap penerimaan yang perlu dibayar kembali dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun tahun-tahun anggaran berikutnya.



Pembukuan



:



suatu proses pencatatan yang dilakukan secara teratur untuk mengumpulkan data dan informasi keuangan yang meliputi harta, kewajiban, modal, penghasilan dan biaya, serta jumlah harga perolehan dan penyerahan barang atau jasa, yang ditutup dengan menyusun laporan keuangan berupa neraca dan laporan laba rugi pada tahun pajak berakhir.



Pemegang kas



:



setiap orang yang ditunjuk dan diserahi tugas melaksanakan kegiatan kebendaharaan dalam rangka pelaksanaan APBD di setiap unit kerja pengguna anggaran.



Pemungutan



:



suatu rangkaian kegiatan mulai dari penghimpunan data obyek dan subyek pajak, penentuan besarnya pajak yang terutang sampai kegiatan penagihan pajak kepada wajib pajak serta pengawasan penyetorannya.



Pendapatan daerah



:



semua penerimaan kas daerah dalam periode tahun anggaran tertentu yang menjadi hak daerah.



Pendapatan negara



:



hak pemerintah pusat yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih.



Penerimaan daerah



:



semua penerimaan kas daerah dalam periode tahun anggaran tertentu.



Penerimaan negara



:



uang yang masuk ke kas negara.



8.55



 ADPU4333/MODUL 8



Pengeluaran daerah



:



semua pengeluaran kas daerah dalam periode tahun anggaran tertentu.



Pengeluaran negara



:



uang yang keluar dari kas negara



Perbendaharaan daerah



:



pengelola keuangan daerah yang memiliki dan atau dikuasai oleh pemerintah daerah dalam rangka pelaksanaan APBD.



Perbendaharaan negara



:



pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara, termasuk investasi dan kekayaan yang dipisahkan, yang ditetapkan dalam APBN dan APBD.



Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah



:



suatu sistem pembiayaan pemerintahan dalam kerangka negara kesatuan, yang mencakup pembagian keuangan antara pemerintah pusat dan daerah serta pemerataan antardaerah secara proporsional, demokratis, adil, dan transparan dengan memperhatikan potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah, sejalan dengan kewajiban dan pembagian kewenangan serta tata cara penyelenggaraan kewenangan tersebut, termasuk pengelolaan dan pengawasan keuangannya.



Uang negara



:



uang milik negara yang meliputi rupiah dan valuta asing.



Utang daerah



:



jumlah uang yang wajib dibayar daerah sebagai akibat penyerahan uang, barang dan atau jasa kepada daerah atau akibat lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.



Utang negara



:



jumlah uang yang wajib dibayar pemerintah pusat dan/atau kewajiban pemerintah pusat yang dapat dinilai dengan uang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, perjanjian,



8.56



Administrasi Keuangan 



atau berdasarkan sebab lainnya yang sah Wajib pajak



:



orang pribadi atau badan yang menurut peraturan perundang-undangan perpajakan diwajibkan untuk melakukan pembayaran pajak yang terutang, termasuk pemungut atau pemotong pajak tertentu.



8.57



 ADPU4333/MODUL 8



Daftar Pustaka Lembaga Administrasi Negara (LAN) & Depdagri, Modul 2 Bahan Diklat Teknis Pengelolaan Keuangan bagi Pejabat Nonkeuangan Eselon 3: Pelaksanaan dan Penatausahaan APBD. SCBD Project, Jakarta: 2007. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah. Pedoman Umum Penyelenggaraan Pendidikan dan Pelatihan Tahun 2006, Lembaga Administrasi Negara (L.A.N.) Pedoman Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja, Deputi IV BPKP, 2005. Peraturan Pemerintah Nomor 20 tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah. Peraturan Pemerintah Nomor 21 tahun 2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran. Peraturan Pemerintah Nomor 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Peraturan Pemerintah Nomor 54 tahun 2004 tentang Pinjaman Daerah. Peraturan Pemerintah Nomor 55 tahun 2004 tentang Dana Perimbangan. Peraturan Pemerintah Nomor 56 tahun 2004 tentang Sistem Informasi Keuangan.



8.58



Administrasi Keuangan 



Peraturan Pemerintah Nomor 57 tahun 2004 tentang Hibah Kepada Daerah. Peraturan Pemerintah Nomor 58 tahun 2004 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 26 Tahun 2006 tentang Pedoman Penyusunan APBD Tahun 2007. Program Diklat Departemen Keuangan Tahun 2006, Badan Pendidikan dan Pelatihan Departemen Keuangan. Keputusan Menteri Keuangan R.I. Nomor 579/KMK.02/2003 tentang Pinjaman Daerah. Keputusan Menteri Keuangan R.I. Nomor 337/KMK.01/2004 tentang Sistem Akuntansi Laporan Keuangan Pusat. Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Keuangan Daerah: Perspektif Desentralisasi Fiskal dan Pengelolaan APBD di Indonesia. Budi Mulyana, Subkhan, dan Kuwat Slamet. Lembaga Pengkajian Keuangan Publik dan Akuntansi Pemerintah, Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan, Departemen Keuangan. 2006. Manajemen Keuangan bagi Eksekutif Non-Pejabat Keuangan. Dr.Fritz Klein steuber dan Siswanto Sutoyo, PT. Damar Mulia Pustaka, 2000. www.depdagri.go.id www.depkeu.go.id www.anggaran.depkeu.go.id



Modul 9



Transparansi dan Pelaporan Keuangan Dr. Drs.Rahman Mulyawan, M.Si.



PE N DA H UL U AN



P



ertanggungjawaban pemimpin pemerintah daerah atas kinerjanya dan atas pengambilan keputusan penting mereka kepada rakyat dan bangsa merupakan bagian penting dalam penerapan good governance. Pengungkapan secara transparan dilakukan kepada rakyat, DPRD, pemerintah pusat maupun auditor pemerintahan. Akuntabilitas pemerintah daerah kepada para stakeholders tidak dapat dijalankan tanpa pengungkapan informasi pemerintahan daerah yang transparan. Pengungkapan informasi yang transparan menjadi salah satu sarana untuk pengendalian internal pemerintah daerah. Dengan sistem pengendalian intern yang efektif, pemerintah daerah dapat terhindar dari kerugian dan malapetaka besar yang sebelumnya tidak disangka. Tanpa pengendalian internal yang efektif, kendala dan risiko yang menyebabkan kerugian besar dapat terjadi tanpa terdeteksi oleh manajemen pemerintah daerah dalam waktu yang lama. Dalam kasus Enron, CEO, dan CFO perusahaan tersebut memanipulasi pos-pos laporan keuangan sehingga laporan keuangan yang diaudit tidak disajikan secara transparan. Kejadian serupa dapat terjadi pada pemerintahan baik pusat maupun daerah. Jika oknum tertentu memanipulasi laporan keuangan pemerintahan, maka kerugian besar bisa terjadi pada pemerintah dan rakyat, misalnya: jika oknum pemerintah daerah menghapuskan aktiva tetap berupa tanah dari pembukuan, maka kerugian pemerintah daerah akan terjadi manakala tanah tersebut dipindahtangankan kepada pihak yang tidak berhak. Sebagian besar kasus korupsi pada instansi pemerintah Indonesia terjadi pada proses pengadaan barang dan jasa. Pada Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2006 ditegaskan bahwa dalam rangka pertanggungjawaban pelaksanaan APBD, pemerintah daerah wajib menyusun dan menyajikan laporan keuangan dan laporan kinerja.



9.2



Administrasi Keuangan 



Berkaitan dengan hal tersebut di atas, modul ini akan membahas tentang transparansi dan pelaporan keuangan terutama pelaporan keuangan pemerintah daerah dalam penerapan good governance serta pembukuan. Oleh karena itu, setelah mempelajari modul ini, Anda diharapkan mampu menjelaskan penyelenggaraan pelaporan keuangan pemerintah daerah dalam penerapan good governance serta pembukuan dan pelaporan keuangan. Secara khusus, setelah mempelajari modul ini, Anda diharapkan mampu menjelaskan hal-hal berikut ini. 1. Pelaporan keuangan pemerintah daerah dalam penerapan good governance. a. Laporan keuangan. b. Laporan kinerja. c. Pernyataan tanggung jawab. 2. Pembukuan dan pelaporan keuangan. a. Siklus akuntansi. b. Kode rekening dan saldo normal. c. Penjurnalan sederhana dalam pembukuan keuangan daerah. d. Laporan keuangan daerah. e. Ilustrasi penjurnalan lebih kompleks dalam keuangan daerah. f. Ilustrasi pembukuan terdesentralisasi di SKPD. Berkaitan dengan tujuan tersebut, modul ini terdiri dari 2 (dua) kegiatan belajar. 1. Kegiatan Belajar 1, membahas tentang pelaporan keuangan pemerintah daerah dalam penerapan good governance. 2. Kegiatan Belajar 2, membahas tentang pembukuan dan pelaporan keuangan. Selamat belajar!



 ADPU4333/MODUL 9



9.3



Kegiatan Belajar 1



Pelaporan Keuangan Pemerintah Daerah dalam Penerapan Good Governance A. LAPORAN KEUANGAN Dalam pelaporan keuangan terdapat beberapa aspek yang harus dipenuhi untuk kesempurnaan laporan ataupun pemenuhan syarat-syarat berdasarkan ketentuan perundang-undangan yang berlaku. Pemerintah pusat dan pemerintah daerah (provinsi, kabupaten/kota) wajib membuat laporan keuangan yang terdiri dari: 1. neraca, 2. laporan realisasi anggaran, 3. laporan arus kas, 4. catatan atas laporan keuangan. Neraca menyajikan aset, utang, dan ekuitas dana yang diperbandingkan dengan periode sebelumnya. Laporan realisasi anggaran menyajikan realisasi pendapatan, belanja dan pembiayaan yang diperbandingkan dengan anggaran dan dengan realisasi periode sebelumnya. Laporan arus kas menyajikan arus kas dari aktivitas operasi, aktivitas investasi aset nonkeuangan, aktivitas pembiayaan dan arus kas dari aktivitas non-anggaran yang diperbandingkan dengan periode sebelumnya. Sementara itu, catatan atas laporan keuangan antara lain membahas tentang kebijakan akuntansi dan informasi lain yang diperlukan dan tidak tercantum dalam ketiga laporan lainnya. Contoh format laporan keuangan dapat dilihat pada lampiran modul ini. Kepala satuan kerja pemerintah daerah (SKPD) selaku pengguna anggaran menyusun laporan keuangan dan menyampaikannya kepada gubernur/bupati/walikota melalui pejabat pengelola keuangan daerah. Laporan yang harus dibuat terdiri dari neraca, laporan realisasi anggaran dan catatan atas laporan keuangan. Selain itu, SKPD juga harus membuat laporan kinerja. Laporan keuangan SKPD dan badan usaha daerah (BUD) disampaikan selambat-lambatnya 2 bulan setelah tahun anggaran berakhir. Penyelenggaraan teknis akuntansi dan penyusunan laporan keuangan SKPD dapat dilakukan langsung oleh satuan kerja pengguna anggaran atau dibantu oleh satuan kerja/pihak lain yang ditetapkan oleh gubernur/bupati/walikota



9.4



Administrasi Keuangan 



berdasarkan pertimbangan kondisi sumber daya yang tersedia. Namun demikian, tanggung jawab atas laporan tersebut berada pada satuan kerja pengguna anggaran yang bersangkutan. Pejabat pengelola keuangan daerah (PPKD) menyusun laporan keuangan pemerintah daerah berdasarkan laporan keuangan SKPD serta laporan pertanggungjawaban pengelolaan perbendaharaan daerah dan disampaikan kepada gubernur/bupati/ walikota. Selanjutnya, laporan keuangan pemerintah daerah tersebut disampaikan kepada badan pemeriksa keuangan (BPK) selambat-lambatnya 3 bulan setelah tahun anggaran berakhir. Gubernur/ bupati/walikota memberikan tanggapan dan melakukan penyesuaian terhadap laporan keuangan berdasarkan hasil pemeriksaan BPK atas laporan keuangan pemda serta koreksi lain berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintahan. Apabila sampai batas waktu 2 (dua) bulan setelah laporan keuangan disampaikan kepada BPK, namun BPK belum menyampaikan hasil pemeriksaannya maka kepala daerah menyampaikan rancangan peraturan daerah (Perda) tentang pertanggungjawaban pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD) kepada DPRD yang isinya sama dengan yang disampaikan kepada BPK PPKD menyusun rancangan Perda tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBD dan oleh gubernur/bupati/walikota disampaikan kepada dewan perwakilan rakyat daerah (DPRD) selambat-lambatnya 6 bulan setelah tahun anggaran berakhir. Rancangan Perda tentang pertanggungjawaban pelaksanaan APBD yang telah disetujui bersama dengan DPRD, untuk tingkat pemprov disampaikan kepada mendagri dan untuk tingkat pemkab/pemkot disampaikan kepada gubernur. B. LAPORAN KINERJA Laporan lain yang tingkat kepentingannya sama dengan pelaporan keuangan adalah laporan kinerja yang berisi ringkasan tentang keluaran dari masing-masing kegiatan dan hasil yang dicapai dari masing-masing program sebagaimana ditetapkan dalam dokumen pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN)/APBD. Format laporan kinerja secara umum untuk SKPD adalah sebagai berikut.



9.5



 ADPU4333/MODUL 9



LAPORAN KINERJA SATUAN KERJA PERANGKAT DAERAH TAHUN ANGGARAN ….. Kode xxxx xxxxx xxxx



Program /Kegiatan Program 1 Kegiatan A Indikator Kinerja 1 Indikator Kinerja 2 Program 2



Belanja Anggaran Realisasi



Hasil/Keluaran Rencana Realisasi Satuan Keterangan



Sedangkan format lain yang berkaitan dengan laporan kinerja untuk provinsi, kabupaten/kota adalah sebagai berikut. LAPORAN KINERJA PEMERINTAH PROVINSI/KABUPATEN/KOTA TAHUN ANGGARAN .... Belanja Hasil/Keluaran Fungsi/Sub Kode Fungsi/Program/ Anggaran Realisasi Rencana Realisasi Satuan Keterangan Kegiatan xx Fungsi xx Subfungsi xxxx Program xxxxx Kegiatan A Indikator Kinerja 1 Indikator Kinerja 2



Dengan laporan kinerja ini, kita dapat melihat dan menganalisis jumlah biaya yang dianggarkan beserta realisasinya dan yang paling penting adalah kita bisa melihat seberapa hasil dari pengeluaran belanja tersebut. Misalnya program pendidikan memiliki kegiatan pendidikan informal bagi masyarakat miskin. Indikator kinerja yang dipakai misalnya jumlah penduduk yang mendapat pendidikan jahit menjahit sampai mahir. Jika misalnya biaya yang dianggarkan dan realisasinya 100 juta rupiah dan jumlah masyarakat yang lulus pendidikan informal ini sejumlah 1000 orang, maka kita dapat melihat bahwa biaya rata-rata untuk pendidikan ini per orang adalah Rp100.000. Masyarakat dapat melihat hasil dari pengeluaran daerah ini bagi masyarakat. Ini merupakan contoh transparansi yang pada masa lampau kurang mendapat perhatian.



9.6



Administrasi Keuangan 



Dalam praktik di masa yang lalu, laporan akuntabilitas ini sering kali dimanipulasi dengan cara menetapkan indikator kinerja tidak pada awal tahun anggaran. Indikator ditetapkan pada saat laporan tersebut dibuat sehingga hanya indikator yang memberikan hasil yang baik saja yang dimunculkan. Akan tetapi, dengan PP No. 8 Tahun 2006, laporan kinerja merupakan satu kesatuan dengan pelaporan keuangan dan indikator kinerja harus ditetapkan pada saat penyusunan anggaran. C. PERNYATAAN TANGGUNG JAWAB Dalam PP No. 8 Tahun 2006, entitas akuntansi dan entitas pelaporan wajib pula membuat surat pernyataan tanggung jawab. Contoh pernyataan tanggung jawab adalah sebagai berikut: Surat Pernyataan Tanggung Jawab Laporan Keuangan Dinas ... Tahun Anggaran ...., sebagaimana terlampir adalah merupakan tanggung jawab kami. Laporan Keuangan tersebut telah disusun berdasarkan sistem pengendalian intern yang memadai dan isinya telah menyajikan informasi pelaksanaan anggaran dan posisi keuangan secara layak sesuai Standar Akuntansi Pemerintahan. ........... ..........., 20... Kepala Dinas ........ (............................) Pernyataan ini harus dibuat oleh kepala SKPD sebagai pernyataan bertanggung jawab atas laporan keuangan. Ini merupakan asersi dari penyelenggara negara yang akan memberikan tekanan psikologis agar penyelenggara negara menyadari kembali bahwa apa yang dilakukan dan tercermin dalam laporan keuangan merupakan tanggung jawab secara substansi maupun formal di depan hukum. Pernyataan tanggung jawab ini juga dibuat oleh entitas pelaporan untuk pemerintah daerah baik kota, kabupaten maupun propinsi yang ditandatangani oleh Walikota, Bupati maupun Gubernur sesuai dengan jenjang tanggung jawab keuangan mereka. Dengan demikian diharapkan



 ADPU4333/MODUL 9



9.7



penerapan good governance di sektor pemerintahan dapat dilaksanakan dengan baik secara akuntabel dan transparan. LAT IH A N Untuk memperdalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah latihan berikut! 1) Jelaskan hubungan antara pelaporan dan good governance dalam praktik pemerintahan daerah! 2) Jelaskan laporan apa saja yang harus dibuat sesuai dengan PP 8 Tahun 2006! Jelaskan perbedaan laporan kinerja dengan laporan keuangan! 3) Buatlah contoh surat pernyataan tanggung jawab untuk SKPD pada pemerintah kabupaten/kota tempat Anda tinggal! 4) Apakah Laporan keuangan SKPD dapat dibuatkan oleh pihak lain? Jelaskan! Jika boleh siapa yang harus menandatanganinya, SKPD yang bersangkutan ataukah Pembuatnya? 5) Kapankah indikator-indikator kinerja ditentukan untuk penyusunan laporan kinerja? Petunjuk Jawaban Latihan 1) Cobalah Anda cermati kembali materi tentang “Pelaporan Keuangan Pemda dalam Penerapan Good Governance” dari Kegiatan Belajar 1 ini. 2) Cobalah Anda cermati kembali materi tentang “Pelaporan Keuangan Pemda dalam Penerapan Good Governance”, yang terdapat dalam Kegiatan Belajar 1. 3) Sebagai panduan untuk menjawab pertanyaan ini, Anda dapat mencermati uraian tentang pernyataan tanggung jawab. 4) Untuk menjawab pertanyaan ini, Anda dapat mencermati kembali uraian tentang laporan keuangan. 5) Untuk menjawab pertanyaan ini, Anda dapat mencermati kembali uraian tentang laporan kinerja.



9.8



Administrasi Keuangan 



R A NG KU M AN Berdasarkan PP No 8 Tahun 2006, pemerintah daerah dan SKPD dalam rangka pertanggungjawaban pelaksanaan APBD, wajib menyusun dan menyajikan laporan: 1. keuangan 2. kinerja Laporan keuangan yang harus dibuat untuk entitas pelaporan (pemkab/pemkot/pemprop) terdiri dari: 1. neraca, 2. laporan realisasi anggaran, 3. laporan arus kas, dan 4. catatan atas laporan keuangan. Untuk SKPD, seluruh laporan keuangan tersebut wajib dibuat, kecuali laporan arus kas. Selain itu, seluruh SKPD maupun pemkab/pemkot/pemprop wajib pula membuat surat pernyataan tanggung jawab. TES F OR M AT IF 1



Pilihlah satu jawaban yang paling tepat! 1) Pemerintah daerah (kabupaten/kota/provinsi) wajib membuat laporan keuangan berikut ini, kecuali .... A. neraca B. laporan realisasi anggaran C. laporan arus kas bulanan D. catatan atas laporan keuangan 2.



Neraca menyajikan aset, utang, dan ekuitas dana yang diperbandingkan dengan .... A. periode sebelumnya B. dua tahun sebelumnya C. pelaporan lembaga lain D. hasil monitoring dan evaluasi dari BPK



9.9



 ADPU4333/MODUL 9



3) Laporan realisasi anggaran menyajikan realisasi pendapatan, belanja dan pembiayaan yang diperbandingkan dengan anggaran dan realisasi.... A. periode sebelumnya B. dua tahun sebelumnya C. target D. capaian 4) Laporan anggaran dan kegiatan menyajikan arus kas dari aktivitas berikut, kecuali .... A. operasi B. arus kas dari aktivitas investasi aset nonkeuangan C. arus kas dari aktivitas pembiayaan bulanan D. arus kas dari aktivitas non-anggaran yang diperbandingkan dengan periode sebelumnya 5) Kepala SKPD selaku pengguna anggaran menyusun laporan keuangan dan menyampaikannya kepada gubernur/bupati/walikota melalui pejabat.... A. pengelola keuangan daerah B. pembuat komitmen C. urusan layanan D. pengguna anggaran Cocokkanlah jawaban Anda dengan Kunci Jawaban Tes Formatif 1 yang terdapat di bagian akhir modul ini. Hitunglah jawaban yang benar. Kemudian, gunakan rumus berikut untuk mengetahui tingkat penguasaan Anda terhadap materi Kegiatan Belajar 1.



Tingkat penguasaan =



Jumlah Jawaban yang Benar



 100%



Jumlah Soal Arti tingkat penguasaan: 90 - 100% = baik sekali 80 - 89% = baik 70 - 79% = cukup < 70% = kurang Apabila mencapai tingkat penguasaan 80% atau lebih, Anda dapat meneruskan dengan Kegiatan Belajar 2. Bagus! Jika masih di bawah 80%, Anda harus mengulangi materi Kegiatan Belajar 1, terutama bagian yang belum dikuasai.



9.10



Administrasi Keuangan 



Kegiatan Belajar 2



Pembukuan dan Pelaporan Keuangan A. SIKLUS AKUNTANSI Secara umum, siklus akuntansi dimulai dari penjurnalan bukti dokumen sumber baik berupa SPM, STS, SP2D maupun dokumen anggaran serta transaksi lainnya. Setelah penjurnalan kemudian dilakukan posting ke buku besar yang sesuai. Setelah itu, pada akhir periode pelaporan dibuatkan neraca saldo untuk mengecek dan meringkas buku besar yang ada untuk selanjutnya dibuat laporan keuangan. Sebelum dibuat laporan keuangan, biasanya terdapat ayat jurnal penyesuaian untuk mencatat transaksi dan kejadian yang belum dicatat dalam jurnal umum sehari-hari seperti pencatatan hasil cek fisik persediaan, perlengkapan dan pencatatan utang biaya operasional. Cermatilah bagan siklus akuntansi berikut! SIKLUS AKUNTANSI



Kode Akun



Dokumen sumber



Jurnal



BAGAN AKUN STANDAR



Buku Besar



Neraca Saldo



Laporan Keuangan Jurnal Penyesuaian



Dari gambar tersebut terlihat bahwa pencatatan ke jurnal sampai penyusunan laporan keuangan sangat sederhana. Akan tetapi, dalam praktiknya, tidaklah sesederhana yang terlihat. Pembukuan ini jika dilakukan secara manual sangat rumit mengingat kode rekening yang sesuai dengan Permendagri No. 13 Tahun 2006 jumlahnya sangat banyak. Kerumitan ini diperbesar dengan banyaknya SKPD yang memiliki kode rekening tersendiri sesuai dengan fungsinya masing-masing. Jumlah rekening ini bisa ratusan sampai ribuan untuk



 ADPU4333/MODUL 9



9.11



kabupaten/kota yang besar. Oleh karena itu, adalah sangat penting untuk melakukan otomasi pembukuan dengan menggunakan program aplikasi komputer, baik di tingkat SKPKD maupun untuk SKPD yang besar seperti dinas pendidikan dan kesehatan. Dengan otomasi, para pegawai pembukuan di SKPKD maupun SKPD cukup hanya membuat jurnal atau bahkan hanya mengisi formulir yang ada dan laporan keuangan secara otomatis dapat tercetak dengan sempurna. Lampiran pembukuan berupa jurnal dan buku besar serta neraca saldo secara otomatis dapat dihasilkan dari program aplikasi komputer. Standar akuntansi yang digunakan dalam penyusunan laporan keuangan adalah standar akuntansi pemerintahan sesuai dengan PP No. 24 Tahun 2005. Isi PP No. 24 Tahun 2005 secara garis besar adalah sebagai berikut. 1. Kerangka konseptual akuntansi pemerintah. 2. PSAP 01 penyajian laporan keuangan. 3. PSAP 02 laporan realisasi anggaran. 4. PSAP 03 laporan arus KAS. 5. PSAP 04 catatan atas laporan keuangan. 6. PSAP 05 akuntansi persediaan. 7. PSAP 06 akuntansi investasi. 8. PSAP 07 akuntansi aset tetap. 9. PSAP 08 akuntansi konstruksi dalam pengerjaan. 10. PSAP 09 akuntansi kewajiban. PSAP 10 koreksi kesalahan, perubahan kebijakan akuntansi, dan peristiwa luar biasa. PSAP 11 laporan keuangan konsolidasian. Plus: Buletin Teknis tentang Penyusunan Neraca Awal. Buletin Teknis Penyusunan Laporan Keuangan Pemda. Dalam penyusunan laporan keuangan pemerintah daerah maupun SKPD wajib menggunakan PP ini sebagai acuan. B. KODE REKENING DAN SALDO NORMAL Kode rekening merupakan hal yang penting dalam proses penyusunan dan konsolidasi laporan keuangan serta verifikasi dan audit atas laporan keuangan. Kode ini memudahkan penyusun dan auditor laporan keuangan dalam memahami klasifikasi rekening sesuai dengan jenis, fungsi serta penggunaan



9.12



Administrasi Keuangan 



lain. Kode rekening menurut Permendagri No 13 Tahun 2006 dan Kepmendagri No 29 Tahun 2003 adalah sebagai berikut. KODE REKENING KEPMENDAGRI 29/2002



PERMENDAGRI 13/2006



XX XX XX XX XX XX XX XX



XX XX XX XX XX XX XX XX XX kode urusan pemerintahan



kode rekening anggaran pendapatan, belanja & pembiayaan



kode Organisasi



kode bidang pemerintahan



kode Program



kode unit organisasi



kode Kegiatan



kode rekening kelompok pendapatan, belanja & pembiayaan



Kode rekening Akun pendapatan, belanja & pembiayaan



kode rekening jenis pendapatan, belanja & pembiayaan



kode rekening kelompok pendapatan, belanja & pembiayaan



kode rekening obyek pendapatan, belanja & pembiayaan



kode rekening jenis pendapatan, belanja & pembiayaan



kode rekening rincian obyek pendapatan, belanja & pembiayaan kode rekening bagian belanja



kode rekening rincian obyek pendapatan, belanja & pembiayaan



Pada kegiatan belajar ini akan dibahas kode rekening akun yang terdiri dari: KODE



1 2 3 4 5 6



URAIAN Aset Kewajiban Ekuitas Dana Pendapatan Belanja Pembiayaan



Berikut ini, beberapa istilah yang berkaitan dengan saldo. 1. Saldo normal aset merupakan debit, artinya jika terjadi kenaikan dalam aset, maka akun aset didebit dan jika terjadi penurunan aset maka akun aset dikredit. 2. Saldo normal utang merupakan kredit, artinya jika terjadi kenaikan dalam utang, maka akun utang dikredit, dan jika terjadi penurunan utang, maka akun utang didebit.



 ADPU4333/MODUL 9



3.



4.



5.



6.



7.



9.13



Saldo normal ekuitas dana merupakan kredit, artinya jika terjadi kenaikan dalam ekuitas dana, maka akun ekuitas dana dikredit dan jika terjadi penurunan ekuitas dana, maka akun ekuitas dana didebit. Saldo normal pendapatan merupakan kredit, artinya jika terjadi kenaikan dalam pendapatan, maka akun pendapatan dikredit dan jika terjadi penurunan ekuitas dana, maka akun pendapatan didebit. Saldo normal belanja merupakan debit, artinya jika terjadi kenaikan dalam belanja, maka akun belanja didebit dan jika terjadi penurunan belanja, maka akun aset dikredit. Saldo normal pembiayaan penerimaan merupakan kredit, artinya jika terjadi kenaikan dalam pembiayaan penerimaan, maka akun pembiayaan penerimaan dikredit dan jika terjadi penurunan penerimaan pembiyaan, maka akun ini didebit. Saldo normal pembiayaan pengeluaran adalah debet, artinya jika terjadi kenaikan dalam pembiayaan pengeluaran, maka akun pembiayaan pengeluaran didebit dan jika terjadi penurunan, maka akun ini dikredit.



C. PENJURNALAN SEDERHANA DALAM PEMBUKUAN KEUANGAN DAERAH Berikut ini ilustrasi sederhana tentang penjurnalan akuntansi dengan asumsi yang sangat sederhana agar mudah untuk dipahami. Penyederhanaan ini dibuat untuk memudahkan pemahaman konsep jurnal yang memang kelihatannya tidak mudah. Asumsi yang dibuat, adalah 1. rekening pendapatan hanya ada satu yaitu pendapatan; 2. rekening belanja hanya ada satu yaitu belanja; 3. rekening pengeluaran pembiayaan hanya ada satu, yaitu pengeluaran pembiayaan; 4. rekening penerimaan pembiayaan hanya ada satu, yaitu penerimaan pembiayaan; 5. jumlah realisasi anggaran adalah sama dengan APBD; 6. di Pemda hanya ada satu SKPD sehingga pembukuannya terpusat dengan menggunakan single database. Pembukuan dengan menggunakan single database merupakan suatu konsep ideal untuk pembukuan keuangan daerah di masa yang akan datang. Dengan single data base hanya terdapat satu database besar untuk semua SKPD dan



9.14



Administrasi Keuangan 



SKPKD yang memungkinkan penjurnalan pembukuan dapat dilakukan di tingkat SKPD dan hasilnya langsung dikonsolidasi di SKPKD.



SKPD



SKPD Database



Pembukuan dengan single database ini sangat sederhana karena komputer membantu dalam penggabungan laporan. Secara garis besar, penjurnalan untuk penganggaran, realisasi dan penutup pendapatan adalah sebagai berikut. 1.



Jurnal Pendapatan Waktu terbit Perda APBD dengan anggaran pendapatan Rp.100 No akun



Nama akun estimasi pendapatan



Debit



Kredit 100



surplus/defisit tahun perolehan



No akun



100



Waktu terbit revisi Perda APBD yang berakibat penambahan Rp.10 Nama akun Debit estimasi pendapatan surplus/defisit tahun perolehan



Kredit



10 10



9.15



 ADPU4333/MODUL 9



Waktu terbit revisi Perda APBD berakibat penurunan Rp.20 No akun



Nama akun surplus/defisit tahun perolehan



Debit



Kredit 20



estimasi pendapatan



20



jurnal untuk mencatat estimasi pendapatan yang dialokasi berdasarkan DPA No akun Nama akun Debit Kredit Estimasi pendapatan yang dialokasikan alokasi estimasi pendapatan



100 100



Jurnal untuk mencatat realisasi pendapatan No akun



Nama akun



Debit



Kas di kasda



Kredit 100



Pendapatan



100



Jurnal penutup Nama akun



No akun



Debit



Kredit



Alokasi estimasi pendapatan estimasi pendapatan



100



Pendapatan Estimasi pendapatan yang dialokasikan



100



Surplus/defisit



APBD



Est. Pendapatan



100 100



Alokasi esti. pendapatan Est. pend.yg dialokasikan



closing



DPA/OKA



Pendapatan



closing



Kas di Kasda



realisasi



9.16



Administrasi Keuangan 



2.



Jurnal Belanja Untuk penganggaran dan realisasi belanja dapat diilustrasikan pada jurnal sebagai berikut. Waktu terbit Perda APBD dengan anggaran pendapatan Rp.100 No. Akun Nama Akun Debit surplus/defisit tahun perolehan apropriasi belanja



Kredit



100 100



Waktu terbit Perda APBD dengan anggaran pendapatan Rp.100 No. Akun



Nama Akun



Debit



Belanja



Kredit 100



Kas di Kasda



100



Jurnal penutup Nama Akun



No. Akun



Debit



Kredit



Appropriasi belanja Alokasi Appropriasi belanja



100



Allotment Belanja



100



100



Belanja Allotment belanja



Alokasi Appro belanja



closing



DPA/OKA



Kas di Kasda



realisasi



100



Belanja



Appropiasi belanja



APBD



Surplus/defisit



closing



9.17



 ADPU4333/MODUL 9



3.



Jurnal Penerimaan Pembiayaan Jurnal untuk penerimaan pembiayaan mirip dengan penjurnalan terhadap penerimaan. Perkiraan pokok yang terkait dengan transaksi atau kejadian yang terkait dengan penerimaan pembiayaan, adalah: a. pembiayaan netto; b. estimasi penerimaan pembiayaan; c. alokasi estimasi penerimaan pembiayaan; d. estimasi penerimaan pembiayaan yang dialokasikan; e. penerimaan pembiayaan; f. kas di kasda. 4.



Jurnal Kolorari Untuk transaksi anggaran yang mempengaruhi pos-pos neraca selain kas, perlu dibuatkan jurnal kolorari. Jurnal kolorari merupakan jurnal yang dibuat khusus untuk mencatat transaksi atau kejadian yang mempengaruhi pos-pos selain kas di kasda seperti aktiva tetap, investasi, utang dan ekuitas. Contohnya adalah pada realisasi anggaran belanja modal yang menyebabkan jumlah aktiva tetap meningkat, maka selain belanja didebit, dibuat jurnal kolorari yang mencatat aktiva tetap yang diterima. Misalnya Pemerintah Kabupaten Cirebon membeli tanah yang tertera dalam belanja modal senilai 1 miliar tunai, maka jurnalnya adalah sebagai berikut: No. Akun



Nama Akun Belanja modal aktiva tetap



Debit 1 milyar



Kas di kasda Jurnal kolorari Tanah Diinvestasikan dalam aktiva tetap



Kredit 1 milyar



1 milyar 1 milyar



Penyederhanaan penjurnalan sangat dimungkinkan untuk dilakukan, jika Pemda menggunakan single data base. Pada level SKPD cukup melakukan penjurnalan untuk realisasi anggaran di SKPD masing-masing sedangkan penjurnalan untuk penganggaran dan alokasi anggaran cukup dilakukan dilevel SKPKD sehingga SKPD tidak terlalu mengalami kesulitan dalam melakukan penjurnalan karena hanya melakukan penjurnalan yang berkaitan dengan realisasi anggaran dan jurnal kolorari.



9.18



Administrasi Keuangan 



D. LAPORAN KEUANGAN DAERAH Dari jurnal dan buku besar dapat dibuat laporan keuangan khususnya laporan realisasi anggaran dan neraca. 1.



Neraca Dalam proses penyusunan neraca akhir tahun perlu dibuat neraca awal terlebih dahulu. Neraca merupakan laporan yang menyajikan posisi keuangan pemerintah pada tanggal tertentu. Yang dimaksud dengan posisi keuangan adalah posisi tentang aset, kewajiban dan ekuitas. Aset mencakup seluruh sumber daya yang memberikan manfaat ekonomi dan/atau sosial yang dimiliki dan/atau dikuasai oleh pemerintah daerah. Kewajiban merupakan utang yang harus diselesaikan oleh pemerintah daerah di masa yang akan datang. Ekuitas mencerminkan kekayaan bersih pemerintah daerah, yaitu selisih antara aset dan kewajiban. Aset, kewajiban dan ekuitas yang disajikan pada neraca pemerintah daerah berasal dari perolehan sejak pemerintah daerah tersebut berdiri. Pencatatan aset dan kewajiban selama ini dilakukan melalui sistem pencatatan tunggal yang tidak dapat menghasilkan neraca secara langsung. Di samping itu, pencatatan aset pada umumnya dilakukan juga dalam berbagai subsistem yang terpecah-pecah dan tidak terintegrasi. Dengan demikian, informasi yang dihasilkan kurang dapat diyakini keandalannya. Oleh karena itu, untuk keperluan penyusunan neraca pertama kali, pemerintah daerah perlu menyiapkan suatu pendekatan tertentu dan melakukan inventarisasi terhadap aset dan kewajibannya. Keandalan informasi tentang aset, kewajiban dan ekuitas dalam neraca awal sangat penting dalam membangun sistem akuntansi pemerintah daerah, karena jumlah-jumlah yang disajikan dalam neraca awal ini akan menjadi saldo awal, yang akan terus terbawa dalam sistem akuntansi pada periode berikutnya. Neraca adalah salah satu komponen laporan keuangan yang menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan pada tanggal tertentu. Aset adalah sumber daya yang dapat memberikan manfaat ekonomi dan/ atau sosial yang dikuasai dan/atau dimiliki oleh pemerintah dan dapat diukur dalam satuan uang. Sumber daya nonkeuangan yang diperlukan untuk penyediaan jasa bagi masyarakat umum dan sumber-sumber daya yang dipelihara karena alasan sejarah dan budaya juga termasuk dalam pengertian aset. Contoh aset antara lain kas, piutang, persediaan dan bangunan.



 ADPU4333/MODUL 9



9.19



Kewajiban adalah utang yang timbul dari peristiwa masa lalu yang penyelesaiannya mengakibatkan aliran keluar sumber daya ekonomi pemerintah. Kewajiban mencakup utang yang berasal dari pinjaman, utang biaya dan utang lainnya yang masih harus dibayar. Contoh kewajiban antara lain utang kepada pemerintah pusat, utang kepada entitas pemerintah lain dan utang perhitungan pihak ketiga. Ekuitas dana adalah kekayaan bersih pemerintah yang merupakan selisih antara aset dan kewajiban pemerintah. Contoh ekuitas dana antara lain Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran dan ekuitas dana yang diinvestasikan. Neraca mencerminkan persamaan akuntansi yang umum dikenal yaitu: Aset = Kewajiban + Ekuitas Ekuitas pemerintah disebut ekuitas dana. Ekuitas dana pemerintah berbeda dengan ekuitas sektor komersial. Ekuitas di sektor komersial mencerminkan sumber dari sumber daya yang dimiliki oleh perusahaan, sedangkan ekuitas dana pemerintah merupakan selisih aset dengan kewajiban, sehingga persamaan akuntansinya menjadi: Aset – Kewajiban = Ekuitas dana Akun-akun neraca dikembangkan secara berpasangan. Akun-akun aset dan kewajiban berpasangan dengan akun-akun yang ada dalam ekuitas dana. Contoh: Kas berpasangan dengan SiLPA, Persediaan berpasangan dengan Cadangan Persediaan, Piutang berpasangan dengan Cadangan Piutang, Investasi Jangka Panjang berpasangan dengan Diinvestasikan dalam Investasi Jangka Panjang, Aset Tetap berpasangan dengan Diinvestasikan dalam Aset Tetap, Utang Jangka Pendek berpasangan dengan Dana yang Harus Disediakan untuk Pembayaran Utang Jangka Pendek.



NERACA AWAL menerima pendapatan retribusi saldo membayar belanja pegawai saldo membeli aktiva tetap secara kredit saldo membayar utang pembelian kredit



ASET= KEWAJIBAN + EKUITAS DANA 100 20 80 200 200 300 20 280 -50 -50 250 20 230 70 70 320 90 230 70 70



9.20



Administrasi Keuangan 



saldo 250 Membayar gaji karyawan saldo 150 menerima pendapatan pajak daerah saldo 1150 meminjam uang untuk investasi di Tol saldo 1350 membayar utang investasi saldo 1150



20 100 20 1000 20 200 220 200 20



230 100 130 1000 1130 200 1130 200 1130



Contoh penggunaan persamaan akuntansi adalah seperti terlihat pada bagan di atas. Dari persamaan sebagaimana tertera pada bagan di atas, dapat dilihat bahwa jumlah aset selalu sama dengan kewajiban ditambah ekuitas dana. Neraca terdiri dari aset, kewajiban, dan ekuitas dana. Aset diklasifikasikan menjadi lancar dan nonlancar. Aset lancar terdiri dari kas atau aset lainnya yang dapat diuangkan atau dapat dipakai habis dalam waktu 12 bulan mendatang. Aset nonlancar terdiri dari investasi jangka panjang, aset tetap, dan aset lainnya. Kewajiban diklasifikasikan menjadi jangka pendek dan jangka panjang. Kewajiban jangka pendek adalah kewajiban yang akan jatuh tempo dalam waktu 12 bulan setelah tanggal pelaporan, sedangkan kewajiban jangka panjang akan jatuh tempo dalam waktu lebih dari 12 bulan. Ekuitas dana diklasifikasikan menjadi ekuitas dana lancar, ekuitas dana investasi, dan ekuitas dana cadangan. Contoh Neraca sederhana adalah sebagai berikut. Pemerintah Daerah XX Neraca Per 31 Desember 200X ASET Aset Lancar Investasi Jangka Panjang Aset Tetap Dana Cadangan Aset Lainnya Jumlah Aset KEWAJIBAN Kewajiban Jangka Pendek



xxxx xxxx xxxx xxxx xxxx xxxx xxxx



9.21



 ADPU4333/MODUL 9



Kewajiban jangka Panjang Jumlah Kewajiban EKUITAS DANA Ekuitas Dana Lancar Ekuitas Dana Investasi Ekuitas Dana Cadangan Jumlah Ekuitas Dana Jumlah Kew. Dan Ekuitas



xxxx xxxx xxxx xxxx xxxx xxxx xxxx



Neraca awal adalah neraca yang disusun pertama kali oleh pemerintah daerah. Neraca awal menunjukkan jumlah-jumlah aset, kewajiban dan ekuitas dana pada tanggal neraca awal. Sistem pencatatan yang digunakan selama ini tidak memungkinkan suatu entitas menghasilkan neraca. Oleh karena itu, perlu dilakukan pendekatan untuk menentukan jumlah-jumlah yang akan disajikan dalam neraca. Pendekatan yang dapat digunakan adalah inventarisasi atas pospos neraca. Inventarisasi tersebut dapat dilakukan dengan cara inventarisasi fisik, catatan, laporan, atau dokumen sumber lainnya. Kebijakan akuntansi perlu disiapkan untuk penyusunan neraca awal. Kebijakan akuntansi ini mencerminkan ketentuan-ketentuan yang digunakan dalam penyusunan neraca awal seperti pengertian, pengukuran dan hal penting lainnya yang perlu diungkapkan dalam neraca. Apabila neraca awal yang disusun pertama kali belum dapat memenuhi ketentuan-ketentuan sebagaimana diatur dalam peraturan standar akuntansi pemerintahan maka terhadap pos-pos neraca tersebut dapat dilakukan koreksi sebagaimana mestinya di kemudian hari. Penyusunan dan penyajian laporan keuangan harus sesuai dengan standar akuntansi pemerintahan sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 32 Ayat (1) Undang-Undang No. 17 Tahun 2003. Amanat undang-undang tersebut tidak segera diikuti dengan terbitnya peraturan pemerintah tentang standar akuntansi pemerintahan. Ketiadaan standar akuntansi pemerintahan menimbulkan berbagai permasalahan dalam penyusunan neraca. Dalam menyikapi hal ini, pemerintah daerah pada umumnya berusaha menggunakan suatu ketentuan atau acuan tertentu dalam menyusun neraca awal. Sebagai hasilnya, neraca pemerintah daerah beraneka ragam dan penyajiannya belum sesuai dengan ketentuan yang diatur dalam standar akuntansi pemerintahan. Berbagai ketentuan atau pedoman yang menjadi acuan dalam penyusunan neraca pemerintah daerah antara lain Pernyataan Standar Akuntansi Keuangan



9.22



Administrasi Keuangan 



yang berlaku untuk komersial, Draf Publikasian Standar Akuntansi Pemerintahan, Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 29 Tahun 2002 tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban dan Pengawasan Keuangan Daerah serta Tata Cara Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah yang terakhir kali diganti dengan Permendagri Nomor 13 Tahun 2006, dan International Public Sector Accounting Standard (IPSAS). Selain acuan yang sangat beragam sebagaimana diuraikan di atas, penyusunan neraca awal ini juga banyak dilakukan oleh pihak-pihak yang tidak mempunyai kompetensi memadai di bidang akuntansi. Banyak pemerintah daerah menggunakan jasa konsultan atau bekerja sama dengan pihak lain, namun di antara para konsultan atau pihak yang membantu pemerintah daerah belum memahami akuntansi pemerintahan dengan baik. Pemahaman dan interpretasi terhadap ketentuan yang digunakan sebagai acuan, berbeda-beda antara pihak yang satu dengan lainnya. Dengan demikian, dari satu acuan atau pedoman dapat dihasilkan neraca yang berbeda-beda. Berhubung dengan kondisi pencatatan aset dan kewajiban yang pada umumnya kurang andal, baik dari aspek kelengkapan, keberadaan dan penilaian, maka untuk penyusunan neraca awal, pemerintah daerah perlu menyusun langkah-langkah yang terstruktur, bertahap, jelas, mudah dipahami dan dapat dilaksanakan. Langkah-langkah tersebut, antara lain: 1. menentukan ruang lingkup pekerjaan; 2. menyiapkan formulir-formulir berikut petunjuk pengisiannya; 3. memberikan penjelasan kepada tim yang akan melakukan penyusunan neraca awal; 4. melaksanakan kegiatan pengumpulan data dan inventarisasi aset dan kewajiban; 5. melakukan pengolahan data dan klasifikasi aset dan kewajiban sesuai dengan standar akuntansi pemerintahan; 6. melakukan penilaian aset dan kewajiban; 7. menyajikan akun-akun aset, kewajiban, dan ekuitas berikut jumlahnya dalam format neraca. Langkah-langkah sebagaimana disebutkan di atas, dapat disusun dengan mengacu pada buletin teknis standar akuntansi pemerintahan. Buletin teknis yang dikeluarkan KSAP meliputi pengidentifikasian akun-akun neraca, cakupan,



 ADPU4333/MODUL 9



9.23



pengumpulan data dan dokumen sumber, pencatatan, penilaian, penyajian, dan pengungkapan akun-akun neraca. Dengan demikian, diharapkan pemerintah daerah yang belum mempunyai neraca awal dapat menggunakan buletin teknis ini sebagai panduan utama. 2.



Laporan Realisasi Anggaran Laporan realisasi anggaran merupakan laporan yang membandingkan antara anggaran pendapatan, belanja dan pembiayaan dengan realisasinya. Laporan realisasi anggaran adalah laporan yang menyajikan perhitungan atas pelaksanaan dari semua yang telah dianggarkan dalam tahun anggaran tertentu yang meliputi kelompok pendapatan, belanja dan pembiayaan. Pada dasarnya, laporan ini menyajikan ikhtisar sumber, alokasi dan pemakaian sumber daya ekonomi yang dikelola oleh pemerintah daerah, dan menggambarkan perbandingan antara anggaran dan realisasinya dalam satu tahun anggaran. Laporan realisasi anggaran menyediakan informasi mengenai realisasi pendapatan, belanja dan pembiayaan dari suatu pemerintah daerah yang masingmasing diperbandingkan dengan anggarannya. Informasi tersebut berguna bagi para pengguna laporan dalam mengevaluasi keputusan mengenai alokasi sumber-sumber daya ekonomi, akuntabilitas, dan ketaatan pemerintah daerah terhadap anggaran. Laporan realisasi anggaran menyediakan informasi yang berguna dalam memprediksi sumber daya ekonomi yang akan diterima untuk mendanai kegiatan pemerintah daerah dalam periode mendatang dengan cara menyajikan laporan secara komparatif. Laporan realisasi anggaran dapat menyediakan informasi kepada para pengguna laporan tentang indikasi sumber daya ekonomi yang diperoleh. Unsur atau elemen yang dicakup dalam laporan realisasi anggaran terdiri atas pendapatan, belanja, transfer; surplus/defisit; pembiayaan; sisa lebih pembiayaan anggaran. Laporan realisasi anggaran disajikan sedemikian rupa sehingga menonjolkan berbagai unsur pendapatan, belanja, transfer, surplus/defisit dan pembiayaan yang diperlukan untuk penyajian yang wajar. Laporan realisasi anggaran menyandingkan realisasi pendapatan, belanja, transfer, surplus/defisit dan pembiayaan dengan anggarannya. Laporan ini dijelaskan lebih lanjut dalam catatan atas laporan keuangan. Catatan tersebut memuat hal-hal yang mempengaruhi pelaksanaan anggaran seperti kebijakan fiskal dan moneter, sebab-sebab terjadinya perbedaan yang material antara anggaran dengan



9.24



Administrasi Keuangan 



realisasinya, serta daftar-daftar yang merinci lebih lanjut angka-angka yang dianggap perlu untuk dijelaskan. Laporan realisasi anggaran minimal harus mencakup pos-pos sebagai berikut. a. Pendapatan. b. Belanja. c. Transfer. d. Surplus/defisit. e. Penerimaan pembiayaan. f. Pengeluaran pembiayaan. g. Pembiayaan netto. h. Selisih lebih pembiayaan anggaran (SiLPA). 3.



Laporan Arus Kas Laporan arus kas menyajikan informasi kas sehubungan dengan kegiatan operasional, investasi, pembiayaan dan transaksi non-anggaran yang menggambarkan saldo awal, penerimaan, pengeluaran, dan saldo akhir kas pemerintah daerah pada periode anggaran tertentu. Tujuan pelaporan arus kas, adalah memberikan informasi mengenai sumber, penggunaan, perubahan kas dan setara kas selama suatu periode akuntansi dan saldo kas dan setara kas pada tanggal pelaporan. Informasi ini disajikan untuk sarana pertanggungjawaban dan pengambilan keputusan. Informasi arus kas berguna sebagai indikator terhadap jumlah arus kas di masa yang akan datang, serta berguna untuk menilai kecermatan atas taksiran arus kas yang telah dibuat sebelumnya. Laporan arus kas juga menjadi alat pertanggungjawaban arus kas masuk dan arus kas keluar selama periode pelaporan. Jika dikaitkan dengan laporan keuangan daerah lainnya, laporan arus kas memberikan informasi yang bermanfaat bagi para pengguna laporan dalam mengevaluasi perubahan kekayaan bersih atau ekuitas dana suatu entitas pelaporan dan struktur keuangan pemerintah (termasuk likuiditas dan solvabilitas). Unsur atau elemen yang dicakup dalam laporan arus kas terdiri dari penerimaan dan pengeluaran kas. Penerimaan adalah semua penerimaan kas daerah yang dibukukan dalam tahun anggaran yang bersangkutan. Pengeluaran adalah semua pengeluaran kas daerah yang dibukukan dalam tahun anggaran yang bersangkutan.



 ADPU4333/MODUL 9



9.25



Laporan arus kas menyajikan informasi penerimaan dan pengeluaran kas selama periode tertentu dan diklasifikasikan berdasarkan aktivitas operasi, investasi aset nonkeuangan, pembiayaan dan non-anggaran. Klasifikasi arus kas didasarkan pada aktivitas operasi, investasi aset nonkeuangan, pembiayaan dan non-anggaran memberikan informasi yang memungkinkan para pengguna laporan keuangan untuk menilai pengaruh dari aktivitas tersebut terhadap posisi kas dan setara kas pemerintah daerah. Informasi tersebut juga dapat digunakan untuk mengevaluasi hubungan antar-aktivitas operasi, investasi aset nonkeuangan, pembiayaan dan non-anggaran. Satu transaksi tertentu dapat mempengaruhi arus kas dari beberapa aktivitas, misalnya transaksi pelunasan utang yang terdiri atas pelunasan pokok utang dan bunga utang. Pembayaran pokok utang akan diklasifikasikan ke dalam aktivitas pembiayaan sedangkan pembayaran bunga utang akan diklasifikasikan ke dalam aktivitas operasi. Berikut ini, adalah aktivitas-aktivitas yang terdapat dalam laporan arus kas. a. Aktivitas Operasi Arus kas bersih dari aktivitas operasi merupakan indikator yang menunjukkan kemampuan operasi pemerintah daerah dalam menghasilkan kas yang cukup untuk membiayai aktivitas operasionalnya di masa yang akan datang tanpa mengandalkan sumber pendanaan dari luar. b.



Aktivitas Investasi Arus kas dari aktivitas investasi aset nonkeuangan mencerminkan penerimaan dan pengeluaran kas bruto dalam rangka perolehan dan pelepasan sumber daya ekonomi yang bertujuan untuk meningkatkan dan mendukung pelayanan pemerintah daerah kepada masyarakat di masa yang akan datang.



c.



Aktivitas Pembiayaan Arus kas dari aktivitas pembiayaan mencerminkan penerimaan dan pengeluaran kas bruto sehubungan dengan pendanaan defisit atau penggunaan surplus anggaran, yang bertujuan untuk memprediksi klaim pihak lain terhadap arus kas pemerintah daerah dan klaim pemerintah terhadap pihak lain di masa yang akan datang.



9.26



d.



Administrasi Keuangan 



Aktivitas Non Anggaran Arus kas dari aktivitas non-anggaran mencerminkan penerimaan dan pengeluaran kas bruto yang tidak mempengaruhi anggaran. Arus kas dari aktivitas non-anggaran antara lain perhitungan pihak ketiga. Perhitungan pihak ketiga menggambarkan kas yang berasal dari jumlah dana yang dipotong dari Surat Perintah Membayar atau diterima secara tunai untuk fihak ketiga, misalnya potongan Taspen dan Askes.



Arus kas masuk dari aktivitas non anggaran meliputi penerimaan PFK, sedangkan arus kas keluar untuk aktivitas aktivitas non anggaran meliputi pengeluaran PFK. Sementara itu, metode pelaporan laporan arus kas ada dua, yaitu: a. Metode Langsung Metode ini mengungkapkan pengelompokkan utama penerimaan dan pengeluaran kas bruto. b.



Metode Tidak Langsung Dalam metode ini, surplus atau defisit disesuaikan dengan transaksitransaksi operasional non kas, pos-pos yang ditangguhkan (deferral) atau akrual penerimaan kas atau pembayaran yang lalu atau yang akan datang serta unsur pendapatan dan belanja dalam bentuk kas yang berkaitan dengan aktivitas investasi aset non keuangan dan pembiayaan. Pemerintah daerah sebaiknya menggunakan metode langsung dalam melaporkan arus kas dari aktivitas operasi. Beberapa keuntungan penggunaan metode langsung adalah: 1) menyediakan informasi yang lebih baik untuk mengestimasikan arus kas di masa yang akan datang; 2) lebih mudah dipahami oleh pengguna laporan; 3) data tentang kelompok penerimaan dan pengeluaran kas bruto dapat langsung diperoleh dari catatan akuntansi.



Arus kas yang timbul dari transaksi mata uang asing harus dibukukan dengan menggunakan mata uang rupiah dengan menjabarkan mata uang asing tersebut ke dalam mata uang rupiah berdasarkan kurs pada tanggal transaksi. Arus kas yang timbul dari aktivitas entitas pelaporan di luar negeri harus dijabarkan ke dalam mata uang rupiah berdasarkan kurs pada tanggal transaksi.



9.27



 ADPU4333/MODUL 9



Transaksi investasi dan pembiayaan yang tidak mengakibatkan penerimaan atau pengeluaran kas dan setara kas tidak dilaporkan dalam laporan arus kas. Transaksi tersebut harus diungkapkan dalam Catatan atas Laporan Keuangan. Pengecualian transaksi bukan kas dari laporan arus kas konsisten dengan tujuan laporan arus kas karena transaksi bukan kas tersebut tidak mempengaruhi kas periode yang bersangkutan. Contoh transaksi bukan kas yang tidak mempengaruhi laporan arus kas adalah perolehan aset melalui pertukaran atau hibah. E. ILLUSTRASI PENJURNALAN LEBIH KOMPLEKS DALAM KEUANGAN DAERAH Dengan memahami jurnal standar akan memudahkan kita dalam memahami jurnal yang lebih kompleks untuk transaksi dan kejadian yang benar-benar sesuai dengan kondisi pemerintahan daerah. Kode rekening yang jumlahnya ratusan dapat membuat penjurnalan menjadi lebih kompleks. Berikut ini penjurnalan dengan menggunakan kasus riil yang lebih kompleks. Walaupun lebih kompleks dari ilustrasi sebelumnya, contoh jurnal standar yang didesain untuk pemerintah daerah kota/kabupaten atau propinsi berikut ini menggunakan asumsi pembukuan tersentralisasi. Secara database, hanya terdapat satu database (single database) yang digunakan untuk mencatat semua transaksi yang terjadi. SKPD hanya memiliki terminal pembukuan yang merupakan client komputer dari komputer server yang ada di SKPKD. Berikut ini, jurnal standar untuk pengesahan APBD. JURNAL STANDAR AKUNTANSI KEUANGAN DAERAH JURNAL ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH SISTEM AKUNTANSI UMUM/BIRO KEUANGAN



No I.



Transaksi APBD disetujui oleh DPRD



DS Perda



APBD



BB



D Estimasi Pendapatan Pajak Daerah



xxx



Estimasi Pendapatan Retribusi Daerah Estimasi Pendapatan Bagian Laba BUMD dan Investasi Lainnya



xxx xxx xxx



K



9.28



Administrasi Keuangan 



No



Transaksi



DS



BB



D Estimasi Pendapatan dari Lain-lain PAD Estimasi Pendapatan Bagian Daerah dari PBB dan BPHTB Estimasi Pendapatan Bagian Daerah dari Pajak Penghasilan Estimasi Pendapatan Bagian Daerah dari SDA Estimasi Pendapatan Dana Alokasi Umum Estimasi Pendapatan Dana Alokasi Khusus Estimasi Pendapatan Bagi Hasil Pajak Provinsi Estimasi Pendapatan Bagi Hasil Lainnya dari Provinsi Estimasi Pendapatan Hibah Estimasi Pendapatan Dana Darurat Estimasi Pendapatan Lainlain Surplus/Defisit Tahun Pelaporan Apropriasi Belanja Pegawai Apropriasi Belanja Barang dan Jasa Apropriasi Belanja Pemeliharaan Apropriasi Belanja Perjalanan Dinas Apropriasi Belanja Pinjaman Apropriasi Belanja Subsidi Apropriasi Belanja Hibah Apropriasi Belanja Bantuan Sosial Apropriasi Belanja Operasi Lainnya Apropriasi Belanja Aset Tetap Apropriasi Belanja Aset Lainnya



K



xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx Xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx xxx



9.29



 ADPU4333/MODUL 9



No



Transaksi



DS



BB



D Apropriasi Belanja Tak Tersangka Apropriasi Bagi Hasil Pajak ke Kabupaten/Kota Apropriasi Bagi Hasil Pendapatan Lainnya ke Kab./Kota Apropriasi Bagi Hasil Pajak ke Desa Apropriasi Bagi Hasil Retribusi ke Desa Apropriasi Bagi Hasil Pendapatan Lainnya ke Desa Estimasi Pencairan Dana Cadangan Apropriasi Pembentukan Dana Cadangan Surplus/Defisit Tahun Pelaporan Estimasi Penggunaan Sisa Lebih Perhitungan Anggaran (SiLPA) Estimasi Penerimaan Penjualan Aset Yang Dipisahkan (Divestasi) Estimasi Pen Kembali Pinja. kepada BUMN/D/ Pem. Pusat/ DO Lainnya & Lbg Internasional Estimasi Pen. Penjualan Penyertaan Modal dalam Proyek Pembangunan Estimasi Penerimaan Penjualan Investasi Permanen Lainnya Estimasi Penerimaan Pinjaman Luar Negeri Estimasi Penerimaan Pinjaman dari Pemerintah Pusat Estimasi Penerimaan Pinjaman dari Pemerintah Daerah Otonom Lainnya



K xxx xxx xxx xxx Xxx xxx xxx



xxx xxx



xxx xxx



xxx xxx xxx xxx xxx



xxx xxx



9.30



Administrasi Keuangan 



No



Transaksi



DS



BB Estimasi Penerimaan Pinjaman dari BUMN/BUMD Estimasi Penerimaan Pinjaman dari Bank/Lembaga Keuangan Estimasi Penerimaan Pinjaman dalam Negeri Lainnya Apropriasi Pengeluaran Penyertaan Modal Pemerintah Daerah Apropriasi Pemberian Pinjaman kepeda BUMN/D/Pem Pusat/DO Lainnya & Lbg Internl. Apropriasi Pengel. Penyertaan Modal dalam Proyek Pembangunan Apropriasi Pengeluaran Penyertaan dalam Investasi Permanen Lainnya Apropriasi Pembayaran Pokok Pinjaman Luar Negeri Apropriasi Pembayaran Pokok Pinjaman Pemerintah Pusat Apropriasi Pembayaran Pokok Pinjaman Pemerintah DO Lainnya Apropriasi Pembayaran Pokok Pinjaman BUMN/BUMD



Catatan: Asumsi estimasi pendapatan lebih kecil dari apropriasi



Apropriasi Pembayaran Pokok Pinjaman Bank/Lembaga Keuangan Apropriasi Pembayaran Pokok Pinjaman Dalam Negeri Lainnya Pembiayaan Netto Tahun Pelaporan



D xxx



K



xxx xxx xxx xxx



xxx xxx xxx xxx xxx xxx



xxx xxx xxx



9.31



 ADPU4333/MODUL 9



Jurnal standar untuk persetujuan anggaran tentang pendapatan adalah: No akun



Nama akun Estimasi pendapatan



Debit



Kredit xx



Surplus/defisit tahun perolehan



xx



Sedangkan, jurnal standar untuk persetujuan APBD tentang belanja: No akun



Nama akun surplus/defisit tahun perolehan



Debit



Kredit xx



apropriasi Belanja



xx



Dalam daftar jurnal standar di atas, baik pendapatan, belanja maupun pembiayaan digabung dalam satu jurnal sehingga kelihatan lebih rumit. Akan tetapi, jika kita dapat memahami jurnal standar yang lebih sederhana, maka kerumitan ini menjadi hilang dan mudah untuk memahami jurnal-jurnal yang kelihatannya kompleks. F. ILUSTRASI PEMBUKUAN TERDESENTRALISASI DI SKPD Penjurnalan dan penyusunan sebelumnya didasarkan pada single data base system yang memungkinkan penjurnalan tersentralisasi. Ini merupakan sistem jaringan yang paling ideal untuk masa depan dan paling mudah untuk dioperasikan. Karena rata-rata sistem jaringan pada Pemda masih belum dapat berjalan dengan single data base, maka pembukuan yang terdesentralisasi merupakan pembukuan yang paling mungkin dilaksanakan untuk saat ini. Pada sistem yang terdesentralisasi, pembukuan dibuat oleh masing-masing SKPD secara otonom dan laporan keuangan Pemda merupakan pengkonsolidasian seluruh laporan dari masing-masing SKPD. Konsolidasi laporan Pemda merupakan penjumlahan secara horisontal dari seluruh laporan keuangan SKPD. Karena itu, pembukuan di SKPD merupakan pembukuan yang sangat penting. Untuk itu, pada bagian berikutnya akan diillustrasikan langsung pembukuan dilevel SKPD. Penjurnalan dan pembuatan laporan keuangan berdasarkan illustrasi sebelumnya walaupun diusahakan untuk disederhanakan, namun masih terlihat kompleks. Penyederhanaan lebih lanjut dapat dilakukan dengan mengabaikan untuk sementara jurnal penyusunan anggaran dan jurnal penutup maupun jurnal



9.32



Administrasi Keuangan 



pembalik. Hal yang penting dalam ilustrasi penyederhanaan ini adalah Anda dapat melakukan jurnal: 1. realisasi anggaran; 2. korolari. Penjurnalan ini dapat dilakukan dengan relatif mudah dan menghindarkan kompleksitas yang tinggi. Dengan berbekal dari pokok bahasan penjurnalan sebelumnya berikut ini diberikan ilustrasi untuk kasus Kabupaten Bakti Nusa yang hanya memiliki satu SKDP, yaitu Disdik dan SKPKD (selain sebagai SKPD, Disdik juga sebagai pengelola keuangan). APBD yang telah menjadi Perda misalnya dapat dilihat pada Tabel APBD. APBD telah melalui berbagai proses pembahasan dan akhirnya disahkan dan DIPA juga telah siap untuk dilaksanakan. Anggaran ini dibagi dua porsi untuk SKPD dan BPKD. SKPD memiliki porsi yang lebih kecil untuk memudahkan ilustrasi penjurnalan. SKPD pada waktu pengesahan anggaran cukup melakukan penjurnalan sederhana sebagai berikut. Pencatatan Alokasi Estimasi Pendapatan Alokasi Estimasi Pendapatan Retribusi Daerah



Debit 2,699,136



Alokasi Estimasi Pendapatan Lain-Lain PAD Utang Kepada Kas Daerah



1,368,000



Kredit



4,067,136



(mencatat alokasi estimasi pendapatan SKPD)



Jurnal ini memunculkan adanya semacam kewajiban bagi SKPD untuk menyetorkan pendapatan sebesar anggaran yang telah disahkan sebesar Rp.4.067.136. Untuk jurnal anggaran belanja di SKPD Disdik dapat Anda lihat pada ilustrasi berikut.



9.33



 ADPU4333/MODUL 9



Pencatatan Alokasi Belanja Piutang ke Kas Daerah Allotment Belanja Pegawai



59,022,720 38,200,320



Allotment Belanja Barang dan Jasa Allotment Belanja Bantuan Sosial



9,504,000 2,373,120



Allotment Belanja Peralatan dan Mesin Allotment Belanja Jalan, Jaringan dan Irigasi



1,265,280 7,680,000



(mencatat alokasi Belanja SKPD)



Piutang ke kas daerah menggambarkan otorisasi belanja bagi SKPD sebesar Rp 59.022.720. Hal ini digunakan untuk mencatat bahwa SKPD ini memiliki kewenangan/hak untuk melakukan pengeluaran sebesar Rp 59.022.720. Pemunculan akun utang maupun piutang ini sebenarnya tidak pas benar karena anggaran yang disetujui merupakan target yang diharapkan dapat tercapai dan bukan merupakan kewajiban secara hukum yang harus dipenuhi. Target ini jika tidak dapat direalisasikan, maka selisihnya harus dihapuskan sebelum awal tahun berikutnya. Akun alotment belanja merupakan akun anggaran yang nantinya harus ditutup dengan realisasi anggaran. Penjurnalan ini kelihatannya kompleks, oleh karena itu untuk sementara diabaikan. SKPD sebaiknya berfokus pada penjurnalan untuk realisasi anggaran dan jurnal korolari yang sangat penting untuk mencatat realisasi aktual.



9.34



Administrasi Keuangan 



Tabel APBD KABUPATEN BAKTI NUSA PERDA APBD ................ TOTAL



DPA SKPD DISDIK



DPA SKPKD



PENDAPATAN: PENDAPATAN ASLI DAERAH: Pajak Daerah Retribusi Daerah Lain-Lain Pendapatan Asli Daerah yang sah JUMLAH PENDAPATAN TRANSFER TRANSFER PEMERINTAH PUSAT-DANA PERIMBANGAN Dana Bagi Hasil Pajak Dana Alokasi Umum Dana Alokasi Khusus JUMLAH Transfer Pemerintah Pusat Lainnya Dana Penyesuaian Transfer Pemerintah Propinsi-Dana Perimbangan Bagi Hasil Pajak dan Bantuan Keuangan dari Propinsi LAIN-LAIN PENDAPATAN YANG SAH



Dana Darurat



JUMLAH PENDAPATAN BELANJA Belanja Operasi Belanja Pegawai Belanja Barang dan Jasa Bunga Subsidi Hibah Bantuan Sosial JUMLAH



16,240,000 8,179,200 236,160 4,800,000 29,455,360 15,072,000 173,472,000



- 16,240,000 2,453,760 5,725,440 236,160 1,440,000 3,360,000 3,893,760 25,561,600 - 15,072,000 - 173,472,000



384,000 188,928,000 -



384,000 - 188,928,000 -



5,760,000 5,760,000 10,298,880 - 10,298,880 4,608,000 4,608,000 239,050,240 3,893,760 235,156,480 127,334,400 38,200,320 89,134,080 31,680,000 9,504,000 22,176,000 320,000 320,000 2,284,800 2,284,800 2,995,200 2,995,200 7,910,400 2,373,120 5,537,280 172,524,800 50,077,440 122,447,360 4,217,600 1,265,280 2,952,320 25,600,000 7,680,000 17,920,000



9.35



 ADPU4333/MODUL 9



TOTAL BELANJA MODAL Belanja Peralatan dan Mesin Belanja Jalan, Irigasi dan Bangunan



29,817,600 499,200 202,841,600 15,820,800 218,662,400 20,387,840 812,160 800,000 1,612,160 12,800,000 3,200,000 6,000,000 22,000,000 -



JUMLAH BELANJA TAK TERDUGA JUMLAH BELANJA TRANSFER/BAG I HASIL DESA Bagi Hasil Pajak JUM LAH BELANJA DAN TRANSFER Surplus/Defisit (a-b) PEMBIAYAAN PENERIMAAN Penggunaan SILPA Pencairan Dana Cadangan Jumlah Penerimaan PENG ELUARAN Pengeluaran Penyertaan Modal Pembayaran pokok utang yg jatuh tempo Pengeluaran Pinjaman kepada PDAM Jumlah Pengeluaran Pembiayaan Netto



DPA DPA SKPD SKPKD DISDIK 8,945,280 20,872,320 499,200 59,022,720 143,818,880 - 15,820,800 59,022,720 159,639,680 812,160 800,000 1,612,160 12,800,000 3,200,000 6,000,000 22,000,000



(20,387,840)



Realisasi anggaran untuk tahun 2013 dimisalkan seperti pada tabel berikut baik pada SKPD maupun BPKD/SKPKD. Tabel Realisasi APBD Pemerintah Daerah bakti Nusa Realisasi Tahun Anggaran 2013 Konsolidasi PENDAPATAN PENDAPATAN ASLI DAERAH Pajak Daerah Retribusi Daerah



19,488,000 8,997,120



SKPD DISDIK



2,699,136



Realisasi SKPD



19,488,000 6,297,984



9.36



Administrasi Keuangan 



Konsolidasi Hasil Perusda Hasil Pengelolaan Kekayaan Daearah yang Dipisahkan Lain-Lain Pendapatan Asli Daerah yang sah (penjualan pn dan mesin JUMLAH PENDAPATAN TRANSFER TRANSFER PEMERINTAH PUSAT-DANA PERIMBA Dana Bagi Hasil Pajak Dana Alokasi Umum Dana Alokasi Khusus JUMLAH TRANSFER PEMERINTAH PUSAT LAINNYA Dana Penyesuaian TRANSFER PEMERINTAH PROPINSI-DANA PERIMB Bagi Hasil Pajak dan Bantuan Keuangan dari Propinsi LAIN-LAIN PENDAPATAN YANG SAH Dana Darurat JUMLAH PENDAPATAN BELANJA BELANJA OPERASI Belanja Pegawai Belanja Barang dan Jasa Bunga Subsidi Hibah Bantuan Sosial JUMLAH BELANJA MODAL Belanja Peralatan dan Mesin Belanja Jalan, Irigasi dan Bangunan BELANJA TAK TERDUGA JUMLAH BELANJA TRANSFER/BAGI HASIL DESA Bagi Hasil Pajak



SKPD DISDIK



283,392



Realisasi SKPD 283,392



4,560,000



1,368,000



3,192,000



33,328,512



4,067,136



29,261,376



4,067,136



15,072,000 173,472,000 384,000 188,928,000



15,072,000 173,472,000 384,000 188,928,000 5,760,000



5,760,000



10,298,880



10,298,880



4,608,000 242,923,392



4,067,136



4,608,000 238,856,256



140,067,840 31,046,400 320,000 2,056,320 2,995,200 7,514,880 184,000,640



42,020,352 9,313,920



2,254,464 53,588,736



98,047,488 21,732,480 320,000 2,056,320 2,995,200 5,260,416 130,411,904



4,217,600 25,600,000



1,265,280 7,680,000



2,952,320 17,920,000



299,520 214,117,760



62,534,016



299,520 151,583,744



15,820,800



15,820,800



9.37



 ADPU4333/MODUL 9



Konsolidasi JUMLAH BELANJA DAN TRANSFER Surplus/Defisit (a-b) PENERIMAAN PEMBIAYAAN Penggunaan SILPA Pencairan Dana Cadangan Jumlah Penerimaan



229,938,560



SKPD DISDIK 62,534,016



Realisasi SKPD 167,404,544



12,984,832



800.000 800.000



800.000 800.000



6,400,000



6,400,000



3,200,000



3,200,000



PENGELUARAN Pengeluaran Penyertaan Modal Pembayaran pokok utang yg jatuh tempo Pengeluaran Pinjaman kepada PDAM Jumlah Pengeluaran



3,600,000



3,600,000



13,200,000



13,200,000



Pembiayaan Netto



(12,400,000)



SILPA



584,832



Realisasi anggaran selama tahun 2007 juga terbagi pada SKPD Disdik dan SKPKD yang jumlahnya merupakan akumulasi dari seluruh realisasi anggaran 2007. Penjurnalan yang dilakukan adalah secara bertahap sehingga totalnya sebesar realisasi anggaran. Untuk menyederhanakan pembukuan maka penjurnalan dilakukan seolah-olah realisasi anggaran terjadi sekaligus. Berikut ini, jurnal untuk realisasi anggaran ini. Utang Kepada Kas Daerah Lain-lain PAD ( Untuk mencatat penerimaan Lain-lain PAD dari penjualan peralatan dan mesin)



1,368,000 1,368,000



Utang kepada kas daerah didebit untuk mencatat realisasi anggaran. Hal ini menunjukkan bahwa komitmen SKPD untuk merealisasikan jumlah pendapatan tertentu sudah dilakukan.



9.38



Administrasi Keuangan 



Untuk realisasi belanja maka penjurnalannya sebagai berikut: Belanja Pegawai (LS) Belanja Pegawai



42,020,352



Piutang Dari Kas Daerah (Mencatat belanja pegawai-LS)



42,020,352



Belanja Pegawai dan Jasa (LS) Belanja Barang Dan Jasa Piutang Dari Kas Daerah



9,313,920 9,313,920



(Mencatat belanja barang dan jasa-LS)



Akun piutang dari kas daerah dikredit pada saat realisasi anggaran untuk mengurangi hak SKPD untuk melakukan pengeluaran anggaran sesuai dengan APBD. Jika realisasi belanja dilakukan maka hak SKPD menjadi semakin berkurang. Belanja Modal (LS) Belanja Modal-Peralatan dan mesin



1,265,280



Piutang Dari Kas Daerah (untuk mencatat belanja modal untuk perolehan peralatan dan mesin)



1,265,280



Jurnal korolari Peralatan dan Mesin Diinvestasikan Dalam Aset tetap



1,265,280 1,265,280



(mencatat peralatan dan mesin) Belanja Modal-Jalan, irigasi dan jaringan Piutang Dari Kas Daerah



7,680,000 7,680,000



(untuk mencatat belanja modal-jalan, irigasi dan jaringan)



Konstruksi dalam pengerjaan jika sudah selesai 100% maka harus dilakukan penyesuaian untuk melakukan reklasifikasi menjadi aktiva tetap sesungguhnya. Jurnal yang dilakukan adalah sebagai berikut:



9.39



 ADPU4333/MODUL 9



Konstruksi dalam Pengerjaan



7,680,000



Diinvestasikan dalam aset tetap



7,680,000



Persediaan Cadangan persediaan



2.250,000 2.250,000



(untuk mencatat belanja modal-jalan, irigasi dan jaringan)



Buku besar realisasi anggaran secara tradisional umumnya sangat sederhana. Karena itu, ada baiknya jika buku besar yang selama ini ada dilakukan modifikasi dengan memasukan data anggaran tahun berjalan pada rekening realisasi anggaran. Hal ini dapat menjadi alat kontrol agar realisasi anggaran belanja tidak melampaui jumlah yang dianggarkan. Dengan modifikasi ini maka buku besar sebaiknya dibuat seperti berikut: Belanja Alat Tulis Kantor Tgl 10



Uraian



Debit



Pembelian



2.000.000



Kredit



Saldo realisasi



Anggaran



Selisih



2.000.000



10.000.000



8.000.000



Dengan demikian, buku besar selain berfungsi untuk mencatat realisasi anggaran belanja, juga dapat berfungsi sebagai alat kontrol pengeluaran belanja untuk realisasi anggaran. Jika saldo realisasi anggaran ternyata lebih besar daripada anggaran yang tersedia maka SKPD dapat menyetop pengeluaran tersebut. Untuk realisasi anggaran SKP Disdik di Kabupaten Bakti Nusa Tahun 2013, buku besar yang terkait dengan realisasi anggaran adalah sebagai berikut: RETRIBUSI DAERAH Tgl 1-Jan



Uraian



Debit



Kredit 2,699,136



Saldo 2,699,136



Anggaran 2,453,760



Selisih -245,376



9.40



Administrasi Keuangan 



LAIN-LAIN PAD YANG SAH Tgl 1-Jan



Uraian



Debit



Kredit 1,368,000



Tgl 1-Jan



Uraian



Debit



Kredit 42,020,352



Tgl 1-Jan



Uraian



Debit



Saldo 1,368,000



Anggaran 1,440,000



Selisih 72,000



Anggaran 38,200,320



Selisih -3,820,032



BELANJA PEGAWAI Saldo 42,020,352



BELANJA BARANG DAN JASA Kredit 9,313,920



Saldo 9,313,920



Anggaran 9,504,000



Selisih 190,080



Anggaran 2,373,120



Selisih 118,656



BANTUAN SOSIAL Tgl 1-Jan



Uraian



Debit



Tgl 1-Jan



Uraian



Debit



Kredit 2,254,464



Saldo 2,254,464



BELANJA PERALATAN DAN MESIN Kredit 1,265,280



Saldo 1,265,280



Anggaran 1,265,280



Selisih 0



BELANJA JALAN, IRIGASI DAN BANGUNAN Tgl 1-Jan



Uraian



Debit



Kredit 7,680,000



Saldo 7,680,000



Anggaran 7,680,000



Selisih 0



Dari buku besar ini dibuat laporan keuangan realisasi anggaran untuk SKPD sebagai berikut.



9.41



 ADPU4333/MODUL 9



DINAS PENDIDIKAN Laporan Realisasi Anggaran Untuk Tahun yang berakhir 31 Desember 2013 Uraian



DPA-SKPD



Realisasi



%



PENDAPATAN Pendapatan Asli Daerah Pendapatan Retribusi Daerah



2,453,760



2,699,136



110%



Lain - lain PAD



1,440,000



1,368,000



95%



Total Pendapatan Asli Daerah



3,893,760



4,067,136



104%



3,893,760



4,067,136



104%



38,200,320



42,020,352



110%



Belanja Barang dan jasa



9,504,000



9,313,920



98%



Belanja Bantuan Sosial



2,373,120



2,254,464



95%



Total Belanja Operasi



50,077,440



53,588,736



107%



1,265,280



1,265,280



100%



Total Pendapatan BELANJA Belanja Operasi Belanja Pegawai



Belanja Modal Belanja Peralatan dan Mesin Belanja Jalan, Irigasi, dan Jaringan



7,680,000



7,680,000



100%



Total Belanja Modal



8,945,280



8,945,280



100%



Laporan realisasi anggaran SKPD pada kolom realisasi dapat diambil dari saldo buku besar realisasi anggaran. Sedangkan DPA SKPD juga dapat diambil dari dokumen anggaran yang ada atau buku besar yang telah dimodifikasi. Neraca SKPD pada akhir tahun dapat dibuat dengan memindahkan saldo buku besar yang terkait dengan neraca di atas. Dengan demikian, maka neraca SKPD Disdik per 31 Desember 2013 dapat disajikan sebagai berikut. ASET ASET LANCAR Kas di Bendahara Pengeluaran Kas di Bendahara Penerimaan Bagian lancar TGR Persediaan JUMLAH ASET LANCAR



1,440,000 2,100,000 4,656,000 6,000,000 14,196,000



9.42



Administrasi Keuangan 



ASET TETAP Tanah Peralatan dan Mesin Gedung dan Bangunan Jalan, Irigasi dan Jaringan Konstruksi dalam Pengerjaan Akumulasi penyusutan JUMLAH ASET TETAP



54,614,400 45,463,680 67,608,000 87,912,000 19,200,000 (14,400,000) 260,398,080



JUMLAH ASET



274,594,080



KEWAJIBAN KEWAJIBAN JANGKA PENDEK Uang Muka Dari Kas Daerah



1,440,000



JUMLAH KEWAJIBAN JANGKA PENDEK JUMLAH KEWAJIBAN



1,440,000



EKUITAS DANA EKUITAS DANA LANCAR Silpa akumulasi Cadangan TGR Cadangan Persediaan Dana yang harus disediakan untuk pemb utang jk pendek JUMLAH EKUITAS DANA LANCAR EKUITAS DANA INVESTASI Diinvestasikan dalam Aset Tetap DIINVESTASIKAN DALAM ASET LAINNYA



3,540,000 4,656,000 6,000,000 (1,440,000) 12,756,000 260,398,080 -



JUMLAH EKUITAS DANA INVESTASI



260,398,080



JUMLAH EKUITAS DANA



273,154,080



JUMLAH KEWAJIBAN DAN EKUITAS DANA



274,594,080



 ADPU4333/MODUL 9



9.43



Penyusunan laporan keuangan untuk SKPKD menggunakan logika yang sama dengan SKPD ini. Untuk mengurangi pengulangan yang tidak perlu maka SKPKD tidak kita bahas dalam hal ini. Pada akhir tahun, laporan keuangan SKPD dan SKPKD dikonsolidasikan untuk menjadi laporan keuangan Pemda. Konsolidasi ini merupakan penjumlahan horizontal dari masing-masing akun yang ada di semua SKPD dan SKPKD. LAT IH A N Untuk memperdalam pemahaman Anda mengenai materi di atas, kerjakanlah latihan berikut! 1) Jelaskan laporan yang harus dibuat oleh SKPD dan Pemda! 2) Jelaskan perbedaan neraca, laporan arus kas dan laporan realisasi anggaran! 3) Apa yang dimaksud dengan surat pernyataan tanggung jawab dan siapa saja yang harus menandatanganinya? 4) Jelaskan indikator laporan akuntabilitas instansi pemerintah! Petunjuk Jawaban Latihan 1) Cobalah Anda baca terlebih dahulu materi tentang “Pembukuan dan Pelaporan Keuangan” dari Kegiatan Belajar 2 ini. 2) Cobalah Anda pelajari terlebih dahulu dengan seksama materi tentang “Pembukuan dan Pelaporan Keuangan”, yang terdapat dalam Kegiatan Belajar 2. 3) Cobalah Anda cermati kembali materi tentang “Pembukuan dan Pelaporan Keuangan” dari Kegiatan Belajar 2 ini. 4) Cobalah Anda cermati kembali materi tentang “Pembukuan dan Pelaporan Keuangan” dari Kegiatan Belajar 2 ini.



R A NG KU M AN Pelaporan keuangan merupakan sarana paling penting dalam transparansi sebagai penerapan dari prinsip Good Governance dalam pemerintahan. Pemerintah daerah wajib membuat laporan keuangan yang



9.44



Administrasi Keuangan 



berupa neraca, Laporan realisasi anggaran dan laporan arus kas serta catatan atas laporan keuangan. Selain itu, pemerintah daerah juga harus membuat laporan akuntabilitas dan kinerja instansi pemerintah serta menandatangani pernyataan tanggung jawab tentang isi laporan keuangan. Sementara itu, SKPD sebagai entitas akuntansi wajib pula membuat laporan tersebut di atas kecuali laporan arus kas. Laporan-laporan yang dibuat harus mengacu pada standar akuntansi pemerintahan dan PP 08 Tahun 2006 serta Permendagri Nomor 13 Tahun 2006. Neraca memberikan informasi tentang posisi keuangan pemerintah daerah, yaitu posisi aset, kewajiban dan ekuitas dana pada suatu tanggal tertentu. Laporan Realisasi Anggaran memberikan informasi tentang pelaksanaan dari semua yang telah. dianggarkan dalam tahun anggaran tertentu yang meliputi kelompok pendapatan, belanja dan pembiayaan. Laporan Arus Kas menyajikan informasi kas sehubungan dengan kegiatan operasional, investasi, pembiayaan dan transaksi non-anggaran yang menggambarkan saldo awal, penerimaan, pengeluaran dan saldo akhir kas pemerintah daerah pada periode anggaran tertentu. Penyajian Laporan Arus Kas dapat menggunakan salah satu metode langsung atau metode tidak langsung Catatan atas Laporan Keuangan meliputi penjelasan tentang pos-pos yang ada pada laporan keuangan serta penjelasan lain yang penting atas laporan keuangan. Catatan atas Laporan Keuangan juga mencakup informasi tentang kebijakan akuntansi yang dipergunakan oleh entitas pelaporan dan informasi lain yang diharuskan dan dianjurkan untuk diungkapkan di dalam Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan.



TES F OR M AT IF 2 Pilihlah satu jawaban yang paling tepat! 1) Saldo yang berkondisi debit artinya jika terjadi kenaikan dalam aset, maka akun aset didebit dan jika terjadi penurunan aset maka akun aset di kredit, disebut saldo normal.... A. aset B. utang C. ekuitas D. pendapatan



9.45



 ADPU4333/MODUL 9



2) Saldo yang berkondisi kredit artinya jika terjadi kenaikan dalam utang, maka akun utang dikredit, dan jika terjadi penurunan utang, maka akun utang didebit, disebut saldo normal .... A. aset B. utang C. ekuitas D. pendapatan 3) Saldo yang berkondisi kredit, jika terjadi kenaikan dalam ekuitas dana, maka akun ekuitas dana dikredit dan jika terjadi penurunan ekuitas dana, maka akun ekuitas dana didebit, disebut saldo normal .... A. aset B. utang C. ekuitas D. pendapatan 4) Saldo yang berkondisi kredit, jika terjadi kenaikan dalam pendapatan, maka akun pendapatan dikredit, dan jika terjadi penurunan ekuitas dana, maka akun pendapatan didebit, disebut saldo normal .... A. aset B. utang C. ekuitas D. pendapatan 5) Saldo yang berkondisi debit, jika terjadi kenaikan dalam belanja, maka akun belanja didebit, dan jika terjadi penurunan belanja, maka akun aset dikredit, disebut saldo .... A. saldo aset B. normal utang C. normal belanja D. normal pendapatan Cocokkanlah jawaban Anda dengan Kunci Jawaban Tes Formatif 2 yang terdapat di bagian akhir modul ini. Hitunglah jawaban yang benar. Kemudian, gunakan rumus berikut untuk mengetahui tingkat penguasaan Anda terhadap materi Kegiatan Belajar 2.



Tingkat penguasaan =



Jumlah Jawaban yang Benar Jumlah Soal



 100%



9.46



Administrasi Keuangan 



Arti tingkat penguasaan: 90 - 100% = baik sekali 80 - 89% = baik 70 - 79% = cukup < 70% = kurang Apabila mencapai tingkat penguasaan 80% atau lebih, Anda dapat mengikuti Ujian Akhir Semester (UAS). Selamat! Jika masih di bawah 80%, Anda harus mengulangi materi Kegiatan Belajar 2, terutama bagian yang belum dikuasai.



9.47



 ADPU4333/MODUL 9



Kunci Jawaban Tes Formatif Tes Formatif 1 1) C 2) A 3) A 4) C 5) A



Tes Formatif 2 1) A 2) B 3) C 4) D 5) C



9.48



Administrasi Keuangan 



Glosarium Anggaran pendapatan dan belanja daerah



:



suatu rencana keuangan tahunan daerah yang ditetapkan berdasarkan peraturan daerah tentang APBD.



Anggaran pendapatan dan belanja negara



:



suatu rencana keuangan tahunan negara yang ditetapkan berdasarkan undang-undang tentang APBN.



Asas akuntabilitas



:



asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan dan hasil akhir dari kegiatan penyelenggaraan negara harus dapat dipertanggung jawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai ketentuan perundang-undangan.



Badan usaha



:



perusahaan berbentuk badan hukum yang menjalankan jenis usaha bersifat tetap, terusmenerus dan didirikan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku serta bekerja dan berkedudukan dalam wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia.



Bank (Negara)



:



Bank Indonesia atau bank pemerintah yang ditunjuk oleh menteri keuangan untuk menyalurkan dana pinjaman pemerintah dan atau menerima pengembangan pinjaman dari daerah melalui rekening penyaluran dan atau rekening penampungan untuk dana pinjaman pemerintah yang diteruspinjamkan atau diterushibahkan kepada daerah.



Conservatoir beslaag



:



kekuatan hukum untuk pelaksanaan sita jaminan.



Daerah otonom



:



kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai



 ADPU4333/MODUL 9



9.49



batas daerah tertentu, berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dana alokasi umum



:



dana yang berasal dari APBN, yang dialokasikan dengan tujuan pemerataan kemampuan keuangan antardaerah untuk membiayai kebutuhan pengeluarannya dalam rangka pelaksanaan desentralisasi.



Dana alokasi khusus



:



dana yang berasal dari APBN, yang dialokasikan kepada daerah untuk membantu membiayai kebutuhan tertentu.



Dana perimbangan



:



dana yang bersumber dari penerimaan APBN yang dialokasikan kepada daerah untuk membiayai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi.



Dana cadangan daerah



:



dana yang disisihkan dari APBD melalui dana yang bersumber dari sisa anggaran lebih tahun lalu dan atau dari surplus anggaran daerah tahun berjalan untuk tujuan tertentu.



Informasi keuangan daerah



:



segala dokumen yang berkaitan dengan keuangan daerah yang diperlukan dalam rangka penyelenggaraan sistem informasi keuangan daerah.



Kas daerah



:



tempat penyimpanan uang daerah yang ditentukan oleh bendahara umum daerah.



Kas negara



:



tempat penyimpanan uang negara yang ditentukan oleh menteri keuangan selaku bendahara umum negara untuk menampung seluruh penerimaan



9.50



Administrasi Keuangan 



negara dan membayar seluruh pengeluaran negara. Kekayaan negara yang dipisahkan



:



kekayaan negara yang berasal dari APBN untuk dijadikan penyertaan modal negara pada Persero dan/atau Perum serta perseroan terbatas lainnya



Kerugian keuangan daerah/negara



:



setiap kerugian daerah/negara yang nyata dan pasti jumlahnya, baik yang langsung maupun tidak langsung yang diakibatkan oleh perbuatan melanggar hukum atau kelalaian pejabat pengelolaan keuangan daerah/negara.



Kerugian daerah/negara



:



kekurangan uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai.



Keuangan daerah



:



semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dapat dinilai dengan uang termasuk di dalamnya segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah tersebut, dalam kerangka anggaran pendapatan dan belanja daerah.



Keuangan negara



:



semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.



Pejabat pengelola keuangan daerah



:



pejabat dan atau pegawai daerah yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku diberi kewenangan tertentu dalam kerangka pengelolaan keuangan daerah.



Pembiayaan



:



Setiap penerimaan yang perlu dibayar kembali



9.51



 ADPU4333/MODUL 9



dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun tahun-tahun anggaran berikutnya. Pembukuan



:



suatu proses pencatatan yang dilakukan secara teratur untuk mengumpulkan data dan informasi keuangan yang meliputi harta, kewajiban, modal, penghasilan dan biaya, serta jumlah harga perolehan dan penyerahan barang atau jasa, yang ditutup dengan menyusun laporan keuangan berupa neraca dan laporan laba rugi pada tahun pajak berakhir.



Pemegang Kas



:



setiap orang yang ditunjuk dan diserahi tugas melaksanakan kegiatan kebendaharaan dalam rangka pelaksanaan APBD di setiap unit kerja pengguna anggaran.



Pemungutan



:



suatu rangkaian kegiatan mulai dari penghimpunan data obyek dan subyek pajak, penentuan besarnya pajak yang terutang sampai kegiatan penagihan pajak kepada wajib pajak serta pengawasan penyetorannya.



Pendapatan daerah



:



semua penerimaan kas daerah dalam periode tahun anggaran tertentu yang menjadi hak daerah.



Pendapatan negara



:



hak pemerintah pusat yang diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih.



Penerimaan daerah



:



semua penerimaan kas daerah dalam periode tahun anggaran tertentu.



Penerimaan negara



:



uang yang masuk ke kas negara.



Pengeluaran daerah



:



semua pengeluaran kas daerah dalam periode tahun anggaran tertentu.



9.52



Administrasi Keuangan 



Pengeluaran negara



:



Uang yang keluar dari kas negara.



Perbendaharaan daerah



:



pengelola keuangan daerah yang memiliki dan atau dikuasai oleh pemerintah daerah dalam rangka pelaksanaan APBD.



Perbendaharaan negara



:



pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara, termasuk investasi dan kekayaan yang dipisahkan, yang ditetapkan dalam APBN dan APBD.



Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah



:



suatu sistem pembiayaan pemerintahan dalam kerangka negara kesatuan, yang mencakup pembagian keuangan antara pemerintah pusat dan daerah serta pemerataan antardaerah secara proporsional, demokratis, adil, dan transparan dengan memperhatikan potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah, sejalan dengan kewajiban dan pembagian kewenangan serta tata cara penyelenggaraan kewenangan tersebut, termasuk pengelolaan dan pengawasan keuangannya.



Uang negara



:



uang milik negara yang meliputi rupiah dan valuta asing.



Utang daerah



:



jumlah uang yang wajib dibayar daerah sebagai akibat penyerahan uang, barang dan atau jasa kepada daerah atau akibat lainnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.



Utang negara



:



jumlah uang yang wajib dibayar pemerintah pusat dan/atau kewajiban pemerintah pusat yang dapat dinilai dengan uang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, perjanjian, atau berdasarkan sebab lainnya yang sah.



 ADPU4333/MODUL 9



Wajib pajak



:



9.53



orang pribadi atau badan yang menurut peraturan perundang-undangan perpajakan diwajibkan untuk melakukan pembayaran pajak yang terutang, termasuk pemungut atau pemotong pajak tertentu.



9.54



Administrasi Keuangan 



Daftar Pustaka Lembaga Administrasi Negara (LAN) & Depdagri, Modul 2 Bahan Diklat Teknis Manajemen Keuangan Eselon 4: Pelaporan Keuangan dan Transparansi. SCBD Project, Jakarta : 2007. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah. Pedoman Umum Penyelenggaraan Pendidikan dan Pelatihan Tahun 2006, Lembaga Administrasi Negara (L.A.N.) Pedoman Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja, Deputi IV BPKP, 2005. Peraturan Pemerintah Nomor 20 tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah. Peraturan Pemerintah Nomor 21 tahun 2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran. Peraturan Pemerintah Nomor 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Peraturan Pemerintah Nomor 54 tahun 2004 tentang Pinjaman Daerah. Peraturan Pemerintah Nomor 55 tahun 2004 tentang Dana Perimbangan. Peraturan Pemerintah Nomor 56 tahun 2004 tentang Sistem Informasi Keuangan.



 ADPU4333/MODUL 9



9.55



Peraturan Pemerintah Nomor 57 tahun 2004 tentang Hibah Kepada Daerah. Peraturan Pemerintah Nomor 58 tahun 2004 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 26 Tahun 2006 tentang Pedoman Penyusunan APBD Tahun 2007. Program Diklat Departemen Keuangan Tahun 2006, Badan Pendidikan dan Pelatihan Departemen Keuangan. Keputusan Menteri Keuangan R.I. Nomor 579/KMK.02/2003 tentang Pinjaman Daerah. Keputusan Menteri Keuangan R.I. Nomor 337/KMK.01/2004 tentang Sistem Akuntansi Laporan Keuangan Pusat. Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Keuangan Daerah: Perspektif Desentralisasi Fiskal dan Pengelolaan APBD di Indonesia. Budi Mulyana, Subkhan, dan Kuwat Slamet. Lembaga Pengkajian Keuangan Publik dan Akuntansi Pemerintah, Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan, Departemen Keuangan. 2006. Manajemen Keuangan bagi Eksekutif Nonpejabat Keuangan. Dr.Fritz Klein Steuber dan Siswanto Sutoyo. PT. Damar Mulia Pustaka, 2000. www.depdagri.go.id www.depkeu.go.id www.anggaran.depkeu.go.id